C-478-98<\/p>\n
Sentencia C-478\/98 <\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA-Puede ser impl\u00edcita\/SENTENCIA-Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de parte resolutiva <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relaci\u00f3n entre norma fiscal y norma de fomento\/PRINCIPIO DE LA UNIDAD DE MATERIA-Interpretaci\u00f3n extensiva\/LEY DE FOMENTO Y LEY FISCAL-Diferencias <\/p>\n
En estricto rigor, es necesario distinguir entre una norma de fomento y una disposici\u00f3n fiscal. As\u00ed, la primera est\u00e1 destinada a estimular el desarrollo de determinados sectores productivos o sociales, en funci\u00f3n de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda que corresponde al Estado, y en virtud de la cual le corresponde, entre otras funciones, dar pleno empleo a los recursos humanos, y promover la productividad, la competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. En cambio, las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean esos recursos (pol\u00edticas de gasto). Sin embargo, lo anterior no significa que una ley tributaria no pueda incluir aspectos relacionados con pol\u00edticas de fomento, puesto que, en muchas ocasiones, la orientaci\u00f3n del gasto p\u00fablico y las subvenciones tributarias constituyen los instrumentos esenciales para estimular una determinada actividad. Adem\u00e1s, esta Corte ha insistido, en numerosas ocasiones, que, debido a la importancia del principio democr\u00e1tico en el ordenamiento constitucional, la figura de la unidad de materia, seg\u00fan la cual todo proyecto de ley debe referirse s\u00f3lo a una materia, debe ser interpretada de manera amplia, por lo cual s\u00f3lo se viola esta regla si un determinado art\u00edculo o contenido normativo no tiene ninguna relaci\u00f3n objetiva o razonable con la tem\u00e1tica general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. <\/p>\n
CERTIFICADO DE DESARROLLO TURISTICO-Derogaci\u00f3n por una ley tributaria no viola el principio de unidad de materia <\/p>\n
Los certificados de desarrollo tur\u00edstico son est\u00edmulos de fomento pero que se concretan a nivel fiscal, por lo cual tienen relevancia tributaria. En ese orden de ideas, si el Legislador consider\u00f3 que la derogaci\u00f3n del certificado de desarrollo tur\u00edstico era una medida \u00fatil y adecuada para aumentar el recaudo y atender en mejor forma otras prioridades de gasto, bien pod\u00eda incluir ese mandato derogatorio en una ley relativa a la racionalizaci\u00f3n tributaria, por lo cual la Corte concluye que la expresi\u00f3n acusada no viol\u00f3 la regla de la unidad de materia. <\/p>\n
POLITICA DE FOMENTO-Libertad pol\u00edtica del Congreso para derogarla\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para modificar y derogar normas de fomento <\/p>\n
El Congreso puede derogar una pol\u00edtica de fomento que anteriormente hab\u00eda adoptado, puesto que no s\u00f3lo la Carta le confiere expresamente esa posibilidad sino que se trata de una l\u00f3gica consecuencia del principio democr\u00e1tico y de la soberan\u00eda popular. Por ende, bien puede una nueva mayor\u00eda, en desarrollo del principio democr\u00e1tico, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades hist\u00f3ricas, con base en el juicio pol\u00edtico de conveniencia que estas nuevas mayor\u00edas efect\u00faen. Asumir cualquier otra interpretaci\u00f3n conduce a la conclusi\u00f3n de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta Corporaci\u00f3n no ha admitido ni siquiera en materia laboral, por cuanto petrifica el ordenamiento jur\u00eddico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas econ\u00f3micas y sociales. Adem\u00e1s, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democr\u00e1tico, por cuanto las regulaciones legales de las mayor\u00edas del pasado terminan erosionando la libertad pol\u00edtica de las mayor\u00edas del presente. Y, finalmente, en materia de pol\u00edtica de fomento, esa concepci\u00f3n de la irreversibilidad de las medidas de est\u00edmulo conduce, como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, a una corporativizaci\u00f3n y privatizaci\u00f3n del Estado, pues los recursos p\u00fablicos tendr\u00edan que ser obligatoriamente distribu\u00eddos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto. <\/p>\n
CERTIFICADO DE DESARROLLO TURISTICO-Congreso pod\u00eda derogarlo en ejercicio de su libertad pol\u00edtica <\/p>\n
En ejercicio de su libertad pol\u00edtica, el Legislador pod\u00eda derogar el decreto 2272 de 1974 y suprimir el certificado de desarrollo tur\u00edstico, con el fin de ahorrar recursos econ\u00f3micos si consideraba que esa medida era necesaria en un per\u00edodo de dificultades presupuestales, sin que el hecho mismo de la derogaci\u00f3n afecte ninguna cl\u00e1usula constitucional. <\/p>\n
DERECHOS ADQUIRIDOS-No pueden ser desconocidos por leyes ulteriores\/RETROACTIVIDAD DE LA LEY-Rompe confianza, autonom\u00eda y libertad de destinatarios de la norma\/PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA <\/p>\n
La noci\u00f3n de derecho adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia jur\u00eddica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las segundas no gozan de esa protecci\u00f3n. Esta distinci\u00f3n se relaciona entonces con la aplicaci\u00f3n de la ley en el tiempo y la prohibici\u00f3n de la retroactividad, pues en principio una norma posterior no puede desconocer situaciones jur\u00eddicas consolidadas durante la vigencia de una regulaci\u00f3n anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente las meras probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener alg\u00fan d\u00eda un derecho. A su vez, esta prohibici\u00f3n de la retroactividad es consustancial a la idea misma del derecho en una sociedad democr\u00e1tica, pues la regulaci\u00f3n social a trav\u00e9s de normas jur\u00eddicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por lo cual es necesario que los individuos conozcan previamente las normas para que puedan adecuar sus comportamientos a las mismas. Una aplicaci\u00f3n retroactiva de una ley rompe entonces no s\u00f3lo la confianza de las personas en el derecho, con lo cual se afecta la buena fe sino que, adem\u00e1s, desconoce la libertad y autonom\u00eda de los destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su dignidad. <\/p>\n
CERTIFICADO DE DESARROLLO TURISTICO-Derogaci\u00f3n no viola derechos adquiridos de inversionistas <\/p>\n
La aprobaci\u00f3n del proyecto por la Corporaci\u00f3n Nacional del Turismo y la iniciaci\u00f3n de las obras no eran suficientes para que los inversionistas gozaran de un derecho adquirido a beneficiarse del certificado de desarrollo tur\u00edstico, ya que, como bien lo se\u00f1alan varios intervinientes, su situaci\u00f3n era una mera expectativa, pues su realizaci\u00f3n depend\u00eda de dos supuestos que podr\u00edan no ocurrir, a saber, que (i) la decisi\u00f3n del CONPES fuera positiva y que (ii) la ley no fuera modificada. <\/p>\n
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Concepto\/PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-No impide cambio de legislaci\u00f3n <\/p>\n
Este principio pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posici\u00f3n jur\u00eddica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulaci\u00f3n, y el cambio s\u00fabito de la misma altera de manera sensible su situaci\u00f3n, entonces el principio de la confianza leg\u00edtima la protege. En tales casos, en funci\u00f3n de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situaci\u00f3n. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide s\u00fabitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de pol\u00edtica. Como vemos, la “confianza leg\u00edtima” no constituye un l\u00edmite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situaci\u00f3n revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protecci\u00f3n, por cuanto exist\u00edan razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulaci\u00f3n que lo amparaba se seguir\u00eda manteniendo. Sin embargo, es claro que la protecci\u00f3n de esa confianza leg\u00edtima, y a diferencia de la garant\u00eda de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de inter\u00e9s general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limit\u00f3 a suprimir un beneficio de fomento. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1945 <\/p>\n
Norma acusada: art\u00edculo 285 (parcial) de la Ley 223 de 1995. <\/p>\n
Demandante: Marco Gerardo Monroy Cabra. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Cosa juzgada impl\u00edcita e interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la parte resolutiva de una sentencia <\/p>\n
Normas de racionalizaci\u00f3n tributaria, actividad de fomento y unidad de materia de toda ley. <\/p>\n
Estado social de derecho y actividades de fomento. <\/p>\n
Libertad del Congreso para derogar incentivos de fomento, principio de \u201cconfianza leg\u00edtima\u201d y derechos adquiridos. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, nueve (9) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Marco Gerardo Monroy Cabra presenta demanda de inconstitucionalidad contra la expresi\u00f3n \u201cDecreto 2272 de 1974\u201d contenida en el art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1945. Por medio de auto del 9 de febrero, el magistrado sustanciador rechaz\u00f3 la demanda, por considerar que exist\u00eda cosa juzgada, pues la sentencia C-006 de 1998 hab\u00eda declarado exequible el art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995. El actor recurri\u00f3 en s\u00faplica ese auto ya que, seg\u00fan su criterio, la propia sentencia C-006 de 1998 hab\u00eda limitado el alcance de la cosa juzgada a los cargos expresamente estudiados en esa oportunidad, cargos que son distintos a los planteados en el presente proceso. Por auto del 25 de febrero de 1998, la Sala Plena revoc\u00f3 la decisi\u00f3n de rechazo, admiti\u00f3 la demanda y dispuso que se surtiera el tr\u00e1mite de rigor, por lo cual el magistrado sustanciador orden\u00f3 que se fijara en lista, que se adelantaran las comunicaciones respectivas y que se diera traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995 y se subraya el aparte demandado. <\/p>\n
\u201cLEY 223 de 1995 <\/p>\n
(diciembre 20) <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
ARTICULO 285. Derogatorias y Vigencias .- La presente ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los art\u00edculos 15, 34, 42, 61, 68, 74 inciso 2, par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 115, 132, 134 inciso 2, 172, 188-1, par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 189, 212 inciso 1, 231, 232, 248-1, 273, 274, par\u00e1grafo 1\u00ba. del art\u00edculo 281, 322 literal n), 354, el par\u00e1grafo 1\u00ba. y las siguientes partidas arancelarias del art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario: leche en polvo de la partida 04.02.10; grasas y aceites comestibles de las partidas 15.11, 15.12, 15.13, 15.16 y 15.17 del Arancel de Aduanas y la expresi\u00f3n \u201calambre de p\u00faas\u201d de la posici\u00f3n 73.13, 424-4, 424-7; el literal a) del art\u00edculo 428, 445, 476 numerales 7 y 12, 500, 501, 503, 504, 506, 589-1, el inciso 2 del art\u00edculo 806, el par\u00e1grafo 1\u00ba transitorio del art\u00edculo 807, del Estatuto Tributario, los art\u00edculos 13 y 14 de la Ley 6\u00aa. de 1992, la Ley 123 de 1994, Decreto 1727 de 1993, la Ley 39 de 1890, la Ley 56 de 1904, art\u00edculo 1\u00ba. de la Ley 52 de 1920, art\u00edculo 10 de la Ley 128 de 1941, art\u00edculos 4\u00ba., 5\u00ba. y 8\u00ba. de la Ley 24 de 1963, los art\u00edculos 7\u00ba., 8\u00ba., 9\u00ba., 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 60 de 1968; el Decreto 2272 de 1974; literal d) de la Ley 33 de 1968, art\u00edculos 1\u00ba. y 2\u00ba. del Decreto 057 de 1969, art\u00edculo 1\u00ba. de la Ley 14 de 1982, Decreto 910 de 1982; der\u00f3ganse los art\u00edculos 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160 y 166 del Decreto 1222 de 1986, art\u00edculo 118 de la Ley 9\u00aa de 1989, los art\u00edculos 44, 45, 46 y 47 de la Ley 10 de 1990, art\u00edculo 29 de la Ley 44 de 1990, el par\u00e1grafo 2\u00ba. del art\u00edculo 7\u00ba. de la Ley 80 de 1993. Contin\u00faa vigente el Decreto 2816 de 1991, la Ley 191 de 1995 y la Ley 218 de 1995 y las dem\u00e1s que sean contrarias a las presentes normas.\u201d <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El actor considera que la expresi\u00f3n acusada, al derogar el decreto 2272 de 1974 y eliminar el Certificado de Desarrollo Tur\u00edstico, viola los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 58, 83 y 158\u00ba de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan su criterio, la eliminaci\u00f3n de este certificado perjudica la expansi\u00f3n de la industria tur\u00edstica, pues los agentes econ\u00f3micos dedicados a la inversi\u00f3n y construcci\u00f3n de la infraestructura hotelera nacional pierden el beneficio estatal que les permit\u00eda redimir sus obligaciones tributarias mediante el citado instrumento. Adem\u00e1s, agrega el actor, esa derogaci\u00f3n vulnera la confianza leg\u00edtima, la buena fe y los derechos adquiridos de las personas que se dedicaron, antes de la derogatoria del citado decreto, a la construcci\u00f3n de complejos tur\u00edsticos, puesto que tales inversionistas fundamentaron su decisi\u00f3n en la posibilidad de amortizar la inversi\u00f3n a trav\u00e9s del mencionado certificado, que es intempestivamente eliminado. El demandante explica lo anterior en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cLas normas del Decreto 2272 de 1974 derogado por la Ley 223 de 1995 hac\u00edan necesario cumplir una serie de requisitos para que los inversionistas en proyectos tur\u00edsticos se hicieran acreedores a los referidos certificados. Dentro de dichos requisitos, se dispon\u00eda como indispensable la presentaci\u00f3n ante la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo de un proyecto de factibilidad econ\u00f3mica y de un proyecto arquitect\u00f3nico, para as\u00ed obtener de esta instituci\u00f3n su aprobaci\u00f3n. Si el proyecto ten\u00eda se\u00f1alada importancia para el desarrollo tur\u00edstico del pa\u00eds, a juicio de la Corporaci\u00f3n, y si se hab\u00edan cumplido los dem\u00e1s requisitos, el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES, otorgaba el beneficio, y celebraba un contrato en el cual se se\u00f1alaban las condiciones espec\u00edficas y las obligaciones del beneficiario. No obstante, dichos certificados no se otorgar\u00edan sino al concluirse las obras correspondientes, existiendo adem\u00e1s licencia de funcionamientos expedida por la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo. <\/p>\n
Este \u00faltimo requisito, signific\u00f3 que, de manera general, aquellos inversionistas que adelantaban obras de desarrollo tur\u00edstico y que ten\u00edan en curso una actuaci\u00f3n administrativa tendiente a obtener el beneficio de los certificados de desarrollo tur\u00edstico, pero que en el momento de entrar en vigencia la Ley 223 de 1995 no hab\u00edan concluido las obras, aunque estas estuvieran adelantadas en cualquier proporci\u00f3n, no pod\u00edan hacerse acreedores al otorgamiento de los mencionados certificados. <\/p>\n
Consciente del perjuicio que ello pod\u00eda irrogar a aquellas personas que ya hab\u00edan hecho grandes inversiones en el sector tur\u00edstico, y que en su flujo de caja hab\u00edan presupuestado el ingreso correspondiente a los certificados referidos, el legislador trat\u00f3 de conjurar este da\u00f1o para lo cual expidi\u00f3 la ley 383 de 1997 que en su art\u00edculo 48 determin\u00f3 que los certificados de desarrollo tur\u00edstico que estuvieran en tr\u00e1mite al entrar en vigencia la Ley 383 de 1995 (sic) y que ya hubieran sido presentados al Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social (Conpes) para su aprobaci\u00f3n, deber\u00edan ser reconocidos a los solicitantes. <\/p>\n
No obstante, quedaron por fuera del reconocimiento todos aquellos inversionistas que, a pesar de haber obtenido la aprobaci\u00f3n de los planos arquitect\u00f3nicos y haber empezado las obras cobijadas por el beneficio, no hubieran alcanzado a llegar a este estado del tr\u00e1mite, es decir no hubieran presentado ante el Conpes la solicitud de reconocimiento de los certificados de desarrollo tur\u00edstico. <\/p>\n
Los inversionistas que se encontraban en la situaci\u00f3n descrita anteriormente ten\u00edan una situaci\u00f3n jur\u00eddica digna de tutela que constitu\u00eda un derecho adquirido que no pod\u00eda ser vulnerado por la Ley 223 de 1995 al derogar el Decreto 2272 de 1974 que ha debido producir efectos para el futuro pero no respecto de los inversionistas que empezaron a construir o terminaron sus proyectos hoteleros previa aprobaci\u00f3n de los planos por la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la derogatoria intempestiva del decreto 2272 de 1974 produjo, de manera general, para todas las personas que ya hab\u00edan iniciado las construcciones hoteleras con el fin de obtener el beneficio, un perjuicio enorme sin ninguna causa justificativa. <\/p>\n
Hay que tener en cuenta que estos inversionistas actuaron con fundamento en la confianza leg\u00edtima en la pol\u00edtica de fomento previamente trazada y por muchos a\u00f1os mantenida por el legislador y ejecutada por el poder Ejecutivo.\u201d <\/p>\n
Por todo lo anterior, el actor considera que la expresi\u00f3n acusada afecta la buena fe y el principio de confianza leg\u00edtima pues \u201cel legislador no pod\u00eda proceder a suprimir de manera intempestiva y brusca, el beneficio de los certificados de desarrollo tur\u00edstico, sin precaver los perjuicios que se derivar\u00edan para quienes, con fundamento en la confianza leg\u00edtima de los inversionistas hab\u00edan iniciado las construcciones hoteleras luego de haber obtenido la aprobaci\u00f3n de los planos arquitect\u00f3nicos por la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo\u201d. Por la misma raz\u00f3n, seg\u00fan su parecer, esa expresi\u00f3n vulnera los derechos adquiridos de aquellas personas que \u201cinvirtieron grandes sumas de dinero luego de haber obtenido la aprobaci\u00f3n de los planos arquitect\u00f3nicos por la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo\u201d ya que esos \u201cinversionistas no ten\u00edan una simple expectativa sino que empezaron las construcciones previa la aprobaci\u00f3n de los planos arquitect\u00f3nicos y esto configura una situaci\u00f3n jur\u00eddica adquirida con justo t\u00edtulo y buena fe que deb\u00eda ser respetada por la nueva ley.\u201d Concluye entonces el actor: <\/p>\n
\u201cLa derogatoria del Decreto 2272 de 1974 por el art\u00edculo 285 de la ley 223 de 1995 s\u00f3lo pod\u00eda producir efectos para el futuro en virtud de la irretroactividad de la ley y como se aplic\u00f3 en forma retroactiva para suprimir el certificado de desarrollo tur\u00edstico sin tener en cuenta los derechos adquiridos por quienes empezaron las construcciones hoteleras previa aprobaci\u00f3n de los planos arquitect\u00f3nicos por la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo, el art\u00edculo 285 antes citado es inconstitucional en la parte que deroga el decreto 2272 de 1974. <\/p>\n
De otro lado, el demandante considera que la expresi\u00f3n acusada desconoce la regla de la unidad de materia prevista por el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, ya que \u201cla Ley 223 de 1995 se refiere a racionalizaci\u00f3n tributaria y el Decreto 2272 de 1974 regula los certificados de desarrollo tur\u00edstico como actividad de fomento prevista en el art\u00edculo 334 que no constituye exenci\u00f3n tributaria ni tiene nada que ver con la racionalizaci\u00f3n tributaria.\u201d El actor aclara entonces \u201cque la funci\u00f3n de fomento de industrias como el turismo es distinta del poder tributario del Estado\u201d. Ahora bien, seg\u00fan su criterio, la derogatoria de ese decreto \u201cno puede catalogarse como una medida para controlar la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n tributaria y menos a\u00fan establecer, aumentos tarifarios en los impuestos, o hacer realidad los principios tributarios de eficiencia, equidad, neutralidad y progresividad, prop\u00f3sito todos estos que constituyen el contenido de la Ley 223 de 1995\u201d. Por ende, el demandante concluye que hubo ruptura de la unidad de materia ya que no se derog\u00f3 \u201cuna exenci\u00f3n tributaria, sino un est\u00edmulo estatal a una actividad espec\u00edfica\u201d. <\/p>\n
IV- INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES <\/p>\n
4.1. Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. <\/p>\n
La ciudadana Edna Patricia D\u00edaz Mar\u00edn, en representaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada. <\/p>\n
La ciudadana comienza por precisar que los certificados de desarrollo tur\u00edstico tuvieron su origen en la ley 60 de 1968, \u201cque los cre\u00f3, como forma a trav\u00e9s de la cual el gobierno nacional incrementaba el turismo.\u201d Luego el decreto legislativo 2272 de 1974 desarroll\u00f3 esos certificados mientras que la Ley 223 de 1995, en su art\u00edculo 285, \u201cclaramente se\u00f1al\u00f3 dentro de las derogatorias los art\u00edculos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 60 de \u00ba1968 y el Decreto 2272 de 1974\u201d. Por su parte, \u201cla ley 300 de 1996 regul\u00f3 todo lo referente al sector tur\u00edstico\u201d y espec\u00edficamente \u201cen su art\u00edculo 113 reiter\u00f3 la derogatoria de la ley 60 de 1968.\u201d Este examen lleva a la interviniente a concluir que es clara la voluntad del legislador de derogar esa figura. Seg\u00fan su criterio, esta decisi\u00f3n es \u201cejercicio de la atribuci\u00f3n constitucional de derogar leyes por parte del Congreso\u201d, por lo cual \u201cen manera alguna atenta contra el orden econ\u00f3mico y social que debe imperar en un Estado Social de Derecho\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
La interviniente se\u00f1ala adem\u00e1s que la expresi\u00f3n acusada no desconoce derechos adquiridos ya que la ley establec\u00eda que eran necesarios varios pasos para obtener los certificados de desarrollo tur\u00edstico, y en especial era indispensable \u201cla decisi\u00f3n favorable por parte del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES, previo concepto de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo\u201d. Por ende, mientras no se agotaran esos \u201cpresupuestos f\u00e1cticos contemplados en las disposiciones legales\u201d, no hab\u00eda una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada sino una mera expectativa. Por ello, seg\u00fan su criterio, \u201clos inversionistas hoteleros ten\u00edan una simple expectativa de obtener el certificado de desarrollo tur\u00edstico, y por lo mismo dicha situaci\u00f3n pod\u00eda ser plenamente modificada por el legislador.\u201d La ciudadana concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cConfirma el argumento expuesto, el hecho de que la Ley 383 de 1997, en su art\u00edculo 48, estableci\u00f3 que los certificados de desarrollo tur\u00edstico que se encontraran en tr\u00e1mite para su expedici\u00f3n en los t\u00e9rminos del citado decreto derogado, y hubieren recibido aprobaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo, a m\u00e1s de haber sido presentados para aprobaci\u00f3n del CONPES, antes del 22 de diciembre de 1995, deber\u00edan ser otorgados a los inversionistas beneficiarios de los mismos, previa reglamentaci\u00f3n que para el efecto determine el gobierno nacional. <\/p>\n
Por lo cual, actualmente se requiere que el ejecutivo en uso de las facultades constitucionales otorgadas por el art\u00edculo 189 numeral 11 de la Carta Pol\u00edtica, establezca los lineamientos ejecutables para que un inversionista hotelero se haga acreedor al certificado de desarrollo tur\u00edstico, es decir, adquiera tal derecho, siempre y cuando a 22 de diciembre de 1995, tuviera la respectiva aprobaci\u00f3n por la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo, situaci\u00f3n que confirma que el hecho de que se inicie el cumplimiento de determinados par\u00e1metros legales, sin su consolidaci\u00f3n y definici\u00f3n total bajo la vigencia de una ley, configura una situaci\u00f3n jur\u00eddica abstracta y objetiva, que la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n califica como una mera expectativa.\u201d <\/p>\n
A partir de lo anterior, la ciudadana concluye que tampoco hubo violaci\u00f3n de la buena fe ya que los inversionistas \u201cten\u00edan \u00fanicamente una expectativa de obtener un determinado beneficio econ\u00f3mico\u201d. Adem\u00e1s, seg\u00fan su parecer, \u201csi la funci\u00f3n de derogar normas legales esta contemplada en el m\u00e1ximo ordenamiento jur\u00eddico del Estado, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, mal puede hablarse que con su ejercicio leg\u00edtimo se transgreda la buena fe de los particulares.\u201d <\/p>\n
Finalmente, seg\u00fan la interviniente, la expresi\u00f3n acusada respeta la unidad de materia pues los certificados derogados \u201cotorgaban a su portador la prerrogativa de cancelar con los mismos los impuestos nacionales y hac\u00edan parte de la renta gravable para sus beneficiarios directos, lo cual denota su relaci\u00f3n estrecha con el campo tributario regulado por la referida ley.\u201d <\/p>\n
4.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El ciudadano Juan Fernando Romero Tob\u00f3n, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso. Seg\u00fan su criterio, no debe haber pronunciamiento de fondo pues la sentencia C-006 de 1998 declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995, del cual forma parte la expresi\u00f3n acusada, sin que en la parte resolutiva la Corte haya limitado el alcance de su decisi\u00f3n. Es cierto, se\u00f1ala el ciudadano, que la parte motiva aparentemente restringe la cosa juzgada, pero como la parte resolutiva no lo hace, debe entenderse que, como lo dice el art\u00edculo 3\u00ba del decreto 2067 de 1991, prima esta \u00faltima. Por ello, y no obstante que la demanda fue admitida, el ciudadano considera que la Corte debe declararse inhibida por existir cosa juzgada. <\/p>\n
De otro lado, desde el punto de vista material, el interviniente defiende la constitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada. Seg\u00fan su criterio, la demanda se funda en una \u201cinterpretaci\u00f3n fragmentaria\u201d del significado social del Estado pues pretende que las autoridades deben \u201ccumplir un c\u00famulo de prestaciones muy espec\u00edficas a favor de ciertos sectores de la producci\u00f3n bajo el ep\u00edteto de que ellas encarnan el Estado social de derecho\u201d. De esa manera, argumenta el interviniente, se llega al extremo de prohibir la eliminaci\u00f3n de las normas que consagran est\u00edmulos a esos sectores productivos, como si \u00e9stas formaran \u201cparte del bloque de constitucionalidad\u201d. Seg\u00fan su parecer, esa tesis es inaceptable pues \u201ctiende a patrocinar una noci\u00f3n corporativa del Estado en donde cada una de las porciones de la poblaci\u00f3n tendr\u00eda derecho, a t\u00edtulo de constituir una actividad de cierta importancia, a un tratamiento preferencial\u201d, con lo cual se afecta la libertad del Congreso y se distorsiona \u201cel criterio esencial sobre el cual se erige el Estado social de derecho y las finalidades innatas al mismo\u201d <\/p>\n
A partir de esas consideraciones, el ciudadano estima que el primer interrogante que se debe resolver es si es de la esencia del Estado social de derecho la adopci\u00f3n de medidas para el fomento del turismo, de suerte que si \u00e9stas faltan habr\u00eda una omisi\u00f3n constitucional de las autoridades. Y su respuesta es negativa ya que considera que el sector tur\u00edstico no goza de una protecci\u00f3n constitucional \u201ctan especial como la que reciben otra clase de actividades\u201d, como el sector agr\u00edcola (CP art. 64 C), la producci\u00f3n alimentaria (CP art. 65), la educaci\u00f3n y la cultura (CP arts. 69 a 71), o el medio ambiente y el espacio p\u00fablico (CP arts. 78, 79, 81). <\/p>\n
Por todo lo anterior, el ciudadano considera que si bien el turismo puede ser una fuente de trabajo o de ingresos, no por ello el Estado est\u00e1 obligado a promocionarlo ya que el objetivo de lograr el pleno empleo y estimular el bienestar \u201cno se confunde con las diversas maneras para llegar a \u00e9l\u201d ya que \u201cno existe una sola f\u00f3rmula\u201d para alcanzar tales prop\u00f3sitos. Por ello, seg\u00fan su criterio, el control constitucional en estos casos \u201cno es absorbente ni un\u00edvoco; es cualitativo y no cuantitativo\u201d ya que el \u201clegislador goza de un margen relativamente amplio para definir criterios de desarrollo sin menoscabar el ordenamiento\u201d. Por ello, concluye el interviniente, \u201cla petici\u00f3n que, en sus l\u00edneas iniciales pretendiera verter un manifiesto que relacionase el Estado social de derecho con su naturaleza esencialmente tur\u00edstica, culmina convertido en el simple deseo de resolver una situaci\u00f3n especial de ciertos empresarios del sector hotelero, escap\u00e1ndose, entonces, del examen de constitucionalidad.\u201d <\/p>\n
De otro lado, el interviniente considera que no existen leyes inderogables pues ello desconoce \u201cla cl\u00e1usula general de competencia de la cual est\u00e1 revestida el Legislativo.\u201d Por ende, seg\u00fan su criterio, la derogaci\u00f3n de una regulaci\u00f3n precedente es leg\u00edtima, pues es propio del Congreso \u201causcultar cu\u00e1l sea la norma m\u00e1s apropiada sin que las leyes anteriores sean un l\u00edmite al cual deba someterse\u201d. <\/p>\n
Adem\u00e1s, seg\u00fan su criterio, en el presente caso, la derogaci\u00f3n no desconoce derechos adquiridos ni la buena fe pues no afecta situaciones jur\u00eddicas consolidadas ya que la obtenci\u00f3n de los certificados de desarrollo tur\u00edstico requer\u00eda varios pasos, a saber, la presentaci\u00f3n ante la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo de un proyecto de factibilidad econ\u00f3mica, la aprobaci\u00f3n del mismo por esa Corporaci\u00f3n y que \u00e9sta se\u00f1ale que el proyecto es de se\u00f1alada importancia para el desarrollo tur\u00edstico del pa\u00eds. Igualmente se deb\u00eda obtener aprobaci\u00f3n del CONPES y s\u00f3lo entonces se celebraba un contrato entre el Gobierno Nacional y el inversionista en donde se otorgaba el certificado. Por ende, se\u00f1ala el interviniente, la simple aprobaci\u00f3n del proyecto arquitect\u00f3nico no configura un derecho adquirido ya que s\u00f3lo la aprobaci\u00f3n del CONPES, que adem\u00e1s est\u00e1 en la posibilidad de negarse, consolida la situaci\u00f3n jur\u00eddica. El ciudadano concluye entonces que no fue \u201cesquilmada ni la buena fe ni la confianza leg\u00edtima del ciudadano respecto de un proceso que estaba previsto de esa manera y sujeto a esa serie de tr\u00e1mites\u201d <\/p>\n
Finalmente, el interviniente considera que tampoco hubo violaci\u00f3n de la unidad de materia pues, conforme a los se\u00f1alado por la Corte en la sentencia C-017 de 1998, la Ley 223 de 1995 trata de la racionalizaci\u00f3n tributaria, que es un concepto \u201cbastante amplio\u201d, que incluye aspectos como la simplificaci\u00f3n en la actuaci\u00f3n tributaria y la mejora de los resultados de la misma. Existe entonces, seg\u00fan su criterio, una conexidad tem\u00e1tica entre \u201cel contenido de la norma derogada\u201d y esa ley, ya que \u00e9sta prev\u00e9 \u201cun ac\u00e1pite relacionado con el procedimiento, el pago de impuestos, las compensaciones y devoluciones y alusiones espec\u00edficas a certificados como el de incentivo forestal, por ejemplo (par\u00e1grafo del art\u00edculo 253), as\u00ed como una serie de est\u00edmulos sectoriales (103, 274, 278).\u201d As\u00ed, existe \u201cuna unidad de prop\u00f3sito y de tema pues el certificado, adem\u00e1s de ser un mecanismo de promoci\u00f3n del sector, estaba ideado para fines tributarios\u201d puesto que, seg\u00fan lo se\u00f1ala el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2272 de 1974, esos certificados \u201csirven para pagar por su valor nominal toda clase de impuesto nacional\u201d y adem\u00e1s \u201cconstituyen renta gravable para los beneficiarios directos.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
1. Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico. <\/p>\n
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representaci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, impugna la demanda y defiende la constitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada. Sin embargo, este interviniente precisa que \u201clos derechos adquiridos son prevalentes a la derogatoria de la norma que los reconoci\u00f3\u201d por lo cual, tales derechos \u201cno se extinguen con la derogatoria de las normas en comento\u201d. Seg\u00fan su criterio, si tales derechos son ya derechos adquiridos, entonces \u201cla derogatoria del Decreto 2272 de 1974 no implica ni conlleva la derogatoria de esos derechos adquiridos, entre otras razones, porque los mismos est\u00e1n protegidos por la Constituci\u00f3n\u201d. Por ende, agrega el interviniente, esos derechos \u201cdeben ser reclamados por quienes se consideran sus titulares\u201d, y si la autoridad administrativa pertinente los desconoce, entonces el respectivo acto administrativo es \u201csusceptible de ser demandado con la argumentaci\u00f3n pertinente, como es el que se est\u00e9 negando o desconociendo esos derechos adquiridos\u201d. Por ende, concluye el ciudadano, que si la norma derogada gener\u00f3 \u201cunos derechos, y ellos se constituyen en derechos adquiridos\u201d, esto significa que la derogaci\u00f3n no los afecta, por lo cual carece de raz\u00f3n \u201cla afirmaci\u00f3n del impugnante, mediante la cual se ataca la norma cuestionada, raz\u00f3n consistente en que se derogaron esos derechos adquiridos y que ello hace inconstitucional la norma impugnada.\u201d <\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA <\/p>\n
Los intervinientes comienzan por precisar que los Certificados de Desarrollo Tur\u00edstico no constituyen un incentivo tributario, sino un \u201csubsidio para el desarrollo de una actividad de inter\u00e9s del Estado\u201d. Seg\u00fan su parecer, el hecho de que esos certificados \u201csirvan para pagar por su valor nominal toda clase de impuestos nacionales, no desnaturaliza, su car\u00e1cter\u201d. Sin embargo, consideran que no por ello se viol\u00f3 la regla \u201cla unidad de materia\u201d, porque tales certificados de fomento a la actividad hotelera tienen un estrecho v\u00ednculo con el tema fiscal y con la \u201cla racionalizaci\u00f3n tributar\u00eda\u201d, que fue \u201cuno de los fines que tuvo el Gobierno Nacional para presentar a consideraci\u00f3n del Congreso el proyecto que luego se convirti\u00f3 en Ley 223 de 1995, cual era incrementar los ingresos del Estado para combatir el d\u00e9ficit fiscal.\u201d <\/p>\n
Los intervinientes analizan entonces el tr\u00e1mite de los citados certificados y precisan que la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo deb\u00eda aprobar los proyectos tur\u00edsticos, para una \u201cposterior autorizaci\u00f3n definitiva por el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social (Arts. 4 y 5)\u201d. Por ende, s\u00f3lo si la decisi\u00f3n del CONPES era favorable, \u201csurg\u00eda para el Gobierno Nacional la obligaci\u00f3n de suscribir un contrato con el inversionista en el cual se establec\u00edan las condiciones espec\u00edficas para la obtenci\u00f3n de los Certificados y las obligaciones del beneficiario.\u201d Por ende, agregan los intervinientes, \u201cla relaci\u00f3n contractual entre el Estado y los inversionistas s\u00f3lo surg\u00eda con posterioridad a la aprobaci\u00f3n del CONPES\u201d, por lo cual la expresi\u00f3n acusada no afect\u00f3 la buena fe ni desconoci\u00f3 derechos adquiridos. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
\u201cS\u00ed bien no parece clara la raz\u00f3n por la cual se requer\u00eda como uno de los requisitos para acceder al beneficio, la aprobaci\u00f3n del proyecto arquitect\u00f3nico por parte de la Corporaci\u00f3n con anterioridad al inicio de la construcci\u00f3n, esta simple exigencia no puede crear derecho, en la medida en que la posterior decisi\u00f3n sobre el otorgamiento del beneficio por el CONPES, previo concepto de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo, constitu\u00eda una decisi\u00f3n discrecional acorde con la importancia del proyecto para el desarrollo tur\u00edstico del pa\u00eds. <\/p>\n
Resulta clara la necesidad constitucional de evitar el perjuicio de los inversionistas que estructuraron sus negocios con posterioridad a la aprobaci\u00f3n del CONPES. Pero aquellos que aun de buena fe y creyendo en la estabilidad del Derecho iniciaron las obras bas\u00e1ndose en que la Corporaci\u00f3n aprob\u00f3 el proyecto arquitect\u00f3nico, sin haberse esperado a la decisi\u00f3n sobre el otorgamiento del beneficio por parte del CONPES y, consecuencialmente, la suscripci\u00f3n del contrato por el Gobierno Nacional, confiaron incautamente en la realizaci\u00f3n futura de dos simples expectativas, a saber: <\/p>\n
a- Que la decisi\u00f3n sobre el otorgamiento del beneficio ir\u00eda a ser positiva. <\/p>\n
b- Que la Ley no es susceptible de modificarse o eliminarse. <\/p>\n
De todas maneras los inversionistas que iniciaron la construcci\u00f3n sin haber obtenido previamente la aprobaci\u00f3n del subsidio por el CONPES, asumieron el riesgo de que los Certificados de Desarrollo Tur\u00edstico eventualmente no se ir\u00edan a otorgar. <\/p>\n
Inclusive, el legislador conjur\u00f3 los posibles perjuicios -con amplitud a\u00fan m\u00e1s all\u00e1 de lo m\u00ednimo que se requer\u00eda- al expedir el art\u00edculo 48 de la Ley 383 de 1997, estableciendo que los Certificados de Desarrollo Tur\u00edstico que estuvieran en tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n al entrar en vigencia la ley 223 de 1995 deben otorgarse a los inversionistas. <\/p>\n
No estamos en presencia de uno de aquellos casos en que el Legislador expide normas con efecto retroactivo a trav\u00e9s de las cuales lesiona a los ciudadanos que estructuraron sus negocios atendiendo la invitaci\u00f3n inequ\u00edvoca del Estado para proceder conforme con la norma que precisamente se deroga. En estos casos es evidente la violaci\u00f3n del principio de la buena fe y sus desarrollos conceptuales tales como la \u201cprotecci\u00f3n de la confianza\u201d y la prohibici\u00f3n de \u201cvenir contra sus propios actos\u201d. <\/p>\n
Pero en el caso que aqu\u00ed se trata la Ley es clara en exigir un acto de aprobaci\u00f3n y la suscripci\u00f3n de un contrato para comprometer la voluntad del Estado.\u201d <\/p>\n
Por todo lo anterior, los intervinientes concluyen que es constitucional \u201cla derogatoria del Decreto Ley 2272 de 1974 por el Art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995\u201d, aun cuando sugieren que \u201cen aras de la seguridad jur\u00eddica convendr\u00eda que la Corte se pronuncie sobre el alcance del art\u00edculo 48 de la ley 383 de 1997, norma que en forma un tanto oscura parece que, inclusive, fue m\u00e1s all\u00e1 de reconocer los efectos que se derivan de evitar la aplicaci\u00f3n retroactiva de la derogatoria del Decreto 2272 de 1974.\u201d <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cu\u00e9llar solicita a la Corte que declare que la expresi\u00f3n acusada es constitucional, siempre y cuando no desconozca los derechos de los inversionistas que al momento de ser derogado el Decreto 2272 de 1974 ya hab\u00edan obtenido el correspondiente Certificado de Desarrollo Tur\u00edstico. Seg\u00fan su criterio, el legislador goza de libertad para reformar o derogar las disposiciones legales \u201ccuando lo estime conveniente y necesario para el mantenimiento del inter\u00e9s general.\u201d Por ello, el Congreso puede crear o eliminar \u201cinstrumentos de redenci\u00f3n tributaria, cuando quiera que las necesidades p\u00fablicas lo exijan\u201d, por lo cual ten\u00eda la facultar para suprimir el certificado de desarrollo tur\u00edstico, establecido en el derogado decreto 2272 de 1974, el cual \u201cera otorgado a los inversionistas dedicados a la construcci\u00f3n de infraestructura hotelera para sufragar por su valor nominal toda clase de impuestos nacionales, en un valor equivalente al 15% del costo de las obras.\u201d <\/p>\n
Sin embargo, precisa la Vista Fiscal, si bien la derogaci\u00f3n del Decreto 2272 de 1974 prevista por la expresi\u00f3n impugnada es leg\u00edtima, \u201cno puede desconocer las situaciones jur\u00eddicas consolidadas al momento de su subrogaci\u00f3n.\u201d Por ende, concluye el Procurador, la norma acusada no puede lesionar la confianza leg\u00edtima y la buena fe de muchos inversionistas que al momento de la derogatoria del Decreto 2272 de 1974 ya hab\u00edan obtenido el mencionado certificado, \u201ccon el fin de amortizar en parte la inversi\u00f3n, pues lo contrario generar\u00eda una situaci\u00f3n inequitativa respecto de aquellos que lograron obtener el mencionado incentivo.\u201d Por todo ello solicita la exequibilidad condicionada de esa expresi\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
I. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cDecreto 2272 de 1974\u201d contenida en el art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995, ya que se trata de una demanda de un ciudadano en contra de una norma que hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Asunto procesal previo: ausencia de cosa juzgada e interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la parte resolutiva de una sentencia. <\/p>\n
2- Seg\u00fan uno de los intervinientes, en el presente caso no debe haber un pronunciamiento de fondo pues existe cosa juzgada ya que la sentencia C-006 de 1998 declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995, del cual forma parte la expresi\u00f3n acusada, sin que la parte resolutiva hubiera limitado el alcance de la decisi\u00f3n. Es cierto, se\u00f1ala el ciudadano, que la parte motiva aparentemente restringe la cosa juzgada, pero como la parte resolutiva no lo hace, debe entenderse que, como lo dice el art\u00edculo 3\u00ba del decreto 2067 de 1991, prima esta \u00faltima. <\/p>\n
3- La Corte no comparte ese criterio. As\u00ed, es cierto que, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 3\u00ba del decreto 2067 de 1991, \u201cen todo caso de contradicci\u00f3n entre la parte resolutiva y la parte motiva de un fallo, se aplicar\u00e1 lo dispuesto en la parte resolutiva.\u201d Sin embargo, esta regla se refiere a aquellas situaciones en donde existe una contradicci\u00f3n normativa entre las dos partes de la sentencia, pero ella no significa que la parte resolutiva deba ser interpretada sin tomar en cuenta los fundamentos jur\u00eddicos de la sentencia, puesto que la argumentaci\u00f3n de la Corte es necesaria, en muchos casos, para aclarar el sentido de la decisi\u00f3n que fue tomada. Por ello, la Corte ha se\u00f1alado que hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada no solamente aquello que expresamente aparece en la parte resolutiva pues tambi\u00e9n gozan de cosa juzgada impl\u00edcita \u201clos conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender \u00e9ste sin la alusi\u00f3n a aqu\u00e9llos\u201d1. Esto significa que el operador jur\u00eddico, para determinar el sentido y el alcance genuinos de una decisi\u00f3n judicial, debe interpretar la parte resolutiva tomando en consideraci\u00f3n todos aquellos apartes de la argumentaci\u00f3n que forman una unidad de sentido con la determinaci\u00f3n tomada y que constituyen la raz\u00f3n (ratio decidendi) para que el juez hubiera decidido de esa manera y no de otra. Ahora bien, las sentencias de la Corte en ejercicio del control constitucional de las leyes no generan siempre una cosa juzgada absoluta pues \u00e9sta puede ser relativa, siempre y cuando esta Corporaci\u00f3n limite expresamente los efectos de su decisi\u00f3n. As\u00ed lo entendi\u00f3 la Corte al declarar la exequibilidad del art\u00edculo 46 de la Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia, seg\u00fan el cual \u201cla Corte Constitucional deber\u00e1 confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constituci\u00f3n.\u201d La sentencia C-037 de 1996 declar\u00f3 exequible esa disposici\u00f3n \u201cpero bajo el entendido de que mientras la Corte Constitucional no se\u00f1ale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entender\u00e1 que las sentencias que profiera hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta.\u201d Por ende, cuando la Corte expresamente restringe, en la parte motiva, el alcance de la cosa juzgada, debe entenderse que \u00e9sta no es absoluta sino relativa, por m\u00e1s de que la parte resolutiva no limite la cosa juzgada. En tal evento, no existe en realidad una contradicci\u00f3n entre la parte resolutiva y la argumentaci\u00f3n sino una cosa juzgada relativa impl\u00edcita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido de que s\u00f3lo se han analizado determinados cargos, lo cual significa que la norma revisada puede ser acusada en el futuro por nuevas razones. Esto sucede precisamente en el presente caso pues la sentencia C-006 de 1998 expresamente limit\u00f3 los efectos de la cosa juzgada, tal y como esta Corte ya lo se\u00f1al\u00f3 en el auto del 25 de febrero de 1998, por medio del cual la Sala Plena revoc\u00f3 la decisi\u00f3n de rechazo, admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 que se surtiera el tr\u00e1mite de rigor. Por ende, como la cosa juzgada es relativa y no cubre los cargos formulados por el demandante en esta ocasi\u00f3n, es necesario que la Corte entre a pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada. <\/p>\n
Normas de racionalizaci\u00f3n tributaria, actividad de fomento y unidad de materia de toda ley. <\/p>\n
4- Seg\u00fan el demandante, la expresi\u00f3n acusada, al derogar los certificados de desarrollo tur\u00edstico, viola la regla de la unidad de materia, por cuanto esos certificados no constituyen un incentivo tributario, sino un subsidio de fomento, mientras que la Ley 223 de 1995 est\u00e1 referida a la racionalizaci\u00f3n tributaria. Por el contrario, los intervinientes consideran que existe una conexidad tem\u00e1tica suficiente entre la expresi\u00f3n impugnada y el contenido general de la ley, porque tales certificados de fomento se concretan en beneficios tributarios, por lo cual su derogaci\u00f3n tiene un estrecho v\u00ednculo con el tema fiscal y con \u201cla racionalizaci\u00f3n tributar\u00eda\u201d, que es el tema general de la ley. Entra entonces la Corte a analizar si hubo o no violaci\u00f3n de la regla seg\u00fan la cual las leyes deben referirse a un solo tema. <\/p>\n
5- La Corte coincide con el actor en que, en estricto rigor, es necesario distinguir entre una norma de fomento y una disposici\u00f3n fiscal. As\u00ed, la primera est\u00e1 destinada a estimular el desarrollo de determinados sectores productivos o sociales, en funci\u00f3n de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda que corresponde al Estado, y en virtud de la cual le corresponde, entre otras funciones, dar pleno empleo a los recursos humanos, y promover la productividad, la competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones (CP art. 334). En cambio, las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean esos recursos (pol\u00edticas de gasto). Sin embargo, lo anterior no significa que una ley tributaria no pueda incluir aspectos relacionados con pol\u00edticas de fomento, puesto que, en muchas ocasiones, la orientaci\u00f3n del gasto p\u00fablico y las subvenciones tributarias constituyen los instrumentos esenciales para estimular una determinada actividad. Adem\u00e1s, esta Corte ha insistido, en numerosas ocasiones, que, debido a la importancia del principio democr\u00e1tico en el ordenamiento constitucional (CP arts 1\u00ba y 3\u00ba), la figura de la unidad de materia (CP art. 158), seg\u00fan la cual todo proyecto de ley debe referirse s\u00f3lo a una materia, debe ser interpretada de manera amplia, por lo cual s\u00f3lo se viola esta regla si un determinado art\u00edculo o contenido normativo no tiene ninguna relaci\u00f3n objetiva o razonable con la tem\u00e1tica general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte2. <\/p>\n
Ahora bien, como lo muestran los intervinientes, los certificados de desarrollo tur\u00edstico son est\u00edmulos de fomento pero que se concretan a nivel fiscal, por lo cual tienen relevancia tributaria. En efecto, la idea de ese mecanismo es que, con el fin de estimular la actividad tur\u00edstica, el Gobierno Nacional exped\u00eda unos t\u00edtulos que cubr\u00edan hasta un 15% de los costos de la inversi\u00f3n, los cuales serv\u00edan para pagar por su valor nominal toda clase de impuesto nacional y constitu\u00edan renta gravable para los beneficiarios directos. Estos certificados implicaban entonces que, con el fin de fomentar la construcci\u00f3n hotelera, el Estado asum\u00eda un costo importante de la obra, lo cual a su vez ten\u00eda indudables efectos fiscales. Por ende, es perfectamente v\u00e1lido que la expresi\u00f3n acusada, que deroga ese beneficio, pueda estar incluida en una ley que pretende ante todo una racionalizaci\u00f3n tributaria, tal y como lo se\u00f1ala el t\u00edtulo de la Ley 223 de 1995 y tal y como se desprende de un estudio de ese cuerpo normativo. Ahora bien, seg\u00fan lo mostr\u00f3 esta Corte en la sentencia C-052 de 1997, y seg\u00fan se desprende de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso, la racionalizaci\u00f3n tributaria a que se refiere esa ley es un concepto amplio que comprende m\u00faltiples aspectos, pues esa normatividad pretende hacer m\u00e1s transparente, equitativo, neutral y eficiente el sistema tributario, para lo cual busca, entre otras cosas, la supresi\u00f3n de los tratamientos privilegiados no justificados3. En ese orden de ideas, si el Legislador consider\u00f3 que la derogaci\u00f3n del certificado de desarrollo tur\u00edstico era una medida \u00fatil y adecuada para aumentar el recaudo y atender en mejor forma otras prioridades de gasto, bien pod\u00eda incluir ese mandato derogatorio en una ley relativa a la racionalizaci\u00f3n tributaria, por lo cual la Corte concluye que la expresi\u00f3n acusada no viol\u00f3 la regla de la unidad de materia. <\/p>\n
Libertad del Congreso para derogar incentivos de fomento y Estado social de derecho. <\/p>\n
6- El actor sugiere que la derogaci\u00f3n del certificado de desarrollo tur\u00edstico desconoce la obligaci\u00f3n del Estado de estimular la industria hotelera, con lo cual se vulnera la naturaleza social del Estado colombiano y la construcci\u00f3n de un orden justo. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que la tesis del demandante es inadmisible pues tiende a la petrificaci\u00f3n del derecho y a una progresiva corporativizaci\u00f3n del Estado, puesto que el Congreso no podr\u00eda derogar beneficios que hubiera concedido en el pasado a un determinado sector econ\u00f3mico, con lo cual se desconoce la facultad del Congreso de derogar regulaciones preexistentes. <\/p>\n
7- La Corte coincide con la Vista Fiscal y los intervinientes pues si bien el contenido social propio de la f\u00f3rmula pol\u00edtica adoptada por el Estado colombiano (CP art. 1\u00ba) implica deberes de intervenci\u00f3n para las autoridades a fin de satisfacer ciertos derechos sociales de las personas, lo cierto es que, en funci\u00f3n del principio democr\u00e1tico (CP arts 3\u00ba y 150), corresponde prioritariamente al Congreso determinar las orientaciones esenciales de esa intervenci\u00f3n estatal. Esto significa que, tal y como esta Corte ya lo hab\u00eda se\u00f1alado en varias oportunidaes, el Congreso y el Ejecutivo pueden llevar a cabo, conforme a los criterios de oportunidad de las mayor\u00edas, distintas pol\u00edticas econ\u00f3micas, siempre y cuando ellas tiendan de manera razonable a hacer operantes los principios rectores de la actividad econ\u00f3mica y social del Estado y velar por los dere\u00adchos constitucionales4. La ley tiene entonces un papel esencial en el desarrollo de la cl\u00e1usula social del Estado colombiano, tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda se\u00f1alado, cuando dijo al respecto: <\/p>\n
\u201cLa actualizaci\u00f3n concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia que se impone constitucionalmente a los titulares de las distintas funciones del Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, pol\u00edticos y jur\u00eddicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve c\u00f3mo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios p\u00fablicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, dise\u00f1ar un plan ordenado que establezca prioridades y recursos. La voluntad democr\u00e1tica, por lo visto, es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y pol\u00edtica la cl\u00e1usula del Estado social, no como mera opci\u00f3n sino como prescripci\u00f3n ineludible que se origina en la opci\u00f3n b\u00e1sica adoptada por el constituyente.5\u201d <\/p>\n
8- La libertad pol\u00edtica del Congreso para establecer o derogar medidas para estimular ciertas actividades es entonces muy clara por cuanto las estrategias de fomento requieren de una evaluaci\u00f3n eminentemente pol\u00edtica entre distintas opciones, ya que los recursos para tal efecto son en general escasos. Corresponde entonces a los \u00f3rganos pol\u00edticos, y en especial a la ley, determinar cu\u00e1l o cuales sectores se privilegian, lo cual en muchos casos implica trasladar recursos de un sector anteriormente estimulado a otro que se considera m\u00e1s estrat\u00e9gico, sin que el sector inicialmente favorecido pueda oponer ninguna objeci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, el Congreso puede derogar una pol\u00edtica de fomento que anteriormente hab\u00eda adoptado, puesto que no s\u00f3lo la Carta le confiere expresamente esa posibilidad (CP art. 150 ord.1\u00ba) sino que se trata de una l\u00f3gica consecuencia del principio democr\u00e1tico y de la soberan\u00eda popular (CP art. 1 y 3), \u201cque hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables. El Legislador actual no puede atar al Legislador del ma\u00f1ana, pues esto anular\u00eda el principio democr\u00e1tico, ya que unas mayor\u00edas ocasionales, en un momento hist\u00f3rico, podr\u00edan subordinar a las mayor\u00edas del futuro\u201d6. Por ende, bien puede una nueva mayor\u00eda, en desarrollo del principio democr\u00e1tico, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades hist\u00f3ricas, con base en el juicio pol\u00edtico de conveniencia que estas nuevas mayor\u00edas efect\u00faen. Asumir cualquier otra interpretaci\u00f3n conduce a la conclusi\u00f3n de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta Corporaci\u00f3n no ha admitido ni siquiera en materia laboral7, por cuanto petrifica el ordenamiento jur\u00eddico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas econ\u00f3micas y sociales. Adem\u00e1s, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democr\u00e1tico, por cuanto las regulaciones legales de las mayor\u00edas del pasado terminan erosionando la libertad pol\u00edtica de las mayor\u00edas del presente. Y, finalmente, en materia de pol\u00edtica de fomento, esa concepci\u00f3n de la irreversibilidad de las medidas de est\u00edmulo conduce, como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, a una corporativizaci\u00f3n y privatizaci\u00f3n del Estado, pues los recursos p\u00fablicos tendr\u00edan que ser obligatoriamente distribu\u00eddos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto. <\/p>\n
Derogaci\u00f3n del certificado de desarrollo tur\u00edstico, derechos adquiridos y el principio de \u201cconfianza leg\u00edtima\u201d. <\/p>\n
9- Seg\u00fan el actor, la expresi\u00f3n impugnada desconoce derechos adquiridos y la buena fe pues algunos inversionistas, que hab\u00edan obtenido la autorizaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo del correspondiente proyecto, se dedicaron, antes de la derogatoria del decreto 2272 de 1974, a la construcci\u00f3n de complejos tur\u00edsticos, con la convicci\u00f3n de que podr\u00edan amortizar su inversi\u00f3n gracias al Certificado de Desarrollo Tur\u00edstico, que fue intempestivamente eliminado por la norma parcialmente acusada. En cambio, seg\u00fan los intervinientes, la supresi\u00f3n del citado certificado no afecta derechos adquiridos por cuanto las normas preexistentes establec\u00edan un tr\u00e1mite y una serie de pasos para obtener ese beneficio, e incluso confer\u00edan al CONPES una facultad discrecional para otorgarlo o no. Por ende, mientras no existiera esa aprobaci\u00f3n por el CONPES, no exist\u00eda ning\u00fan derecho adquirido sino una mera expectativa, por lo cual la situaci\u00f3n pod\u00eda ser modificada por la ley. Entra pues la Corte analizar si hubo o no afectaci\u00f3n de derechos adquiridos. <\/p>\n
10- Tal y como esta Corte lo mostr\u00f3 en anteriores decisiones8, la noci\u00f3n de derecho adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia jur\u00eddica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las segundas no gozan de esa protecci\u00f3n (CP art. 58). Esta distinci\u00f3n se relaciona entonces con la aplicaci\u00f3n de la ley en el tiempo y la prohibici\u00f3n de la retroactividad, pues en principio una norma posterior no puede desconocer situaciones jur\u00eddicas consolidadas durante la vigencia de una regulaci\u00f3n anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente las meras probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener alg\u00fan d\u00eda un derecho. A su vez, esta prohibici\u00f3n de la retroactividad es consustancial a la idea misma del derecho en una sociedad democr\u00e1tica, pues la regulaci\u00f3n social a trav\u00e9s de normas jur\u00eddicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por lo cual es necesario que los individuos conozcan previamente las normas para que puedan adecuar sus comportamientos a las mismas. Una aplicaci\u00f3n retroactiva de una ley rompe entonces no s\u00f3lo la confianza de las personas en el derecho, con lo cual se afecta la buena fe (CP art. 83) sino que, adem\u00e1s, desconoce la libertad y autonom\u00eda de los destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su dignidad (CP art. 1\u00ba). El actor tiene entonces raz\u00f3n en se\u00f1alar que una norma derogatoria no puede ser retroactiva ni desconocer derechos adquiridos. <\/p>\n
11- Ahora bien, a pesar de la diversidad de enfoques conceptuales, la jurisprudencia constitucional colombiana ha ido decantando los elementos b\u00e1sicos que permiten delimitar cuando una persona realmente ha adquirido un derecho y \u00e9ste, por ende, no puede ser afectado por leyes posteriores . As\u00ed, seg\u00fan la Corte Suprema de Justicia, derecho adquirido es aquel \u201cque ha entrado al patrimonio de una persona natural o jur\u00eddica y que hace parte de \u00e9l\u201d, lo cual significa, siguiendo la terminolog\u00eda de Josserand, que estamos en frente de una \u201csituaci\u00f3n jur\u00eddica concreta o subjetiva\u201d, y no de una mera expectativa, esto es, de una \u201csituaci\u00f3n jur\u00eddica abstracta u objetiva\u201d. Por ende, aclara ese tribunal, \u201cse est\u00e1 en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jur\u00eddicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se est\u00e1 frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situaci\u00f3n a\u00fan no ha jugado su papel jur\u00eddico en favor o en contra de una persona”9. Durante la vigencia del anterior ordenamiento constitucional, este criterio fue reiterado por la Corte Suprema en decisiones posteriores10 y ha sido, en t\u00e9rminos generales, aceptado tambi\u00e9n por la Corte Constitucional durante el desarrollo de la Carta de 199111. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, el derecho adquirido es aquel que se entiende incorporado al patrimonio de la persona, por cuanto se ha perfeccionado durante la vigencia de una ley. Esto significa que la ley anterior en cierta medida ha proyectado sus efectos en relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n concreta de quien alega el derecho. Y como las leyes se estructuran en general como una relaci\u00f3n entre un supuesto f\u00e1ctico al cual se atribuyen unos efectos jur\u00eddicos, para que el derecho se perfeccione resulta necesario que se hayan verificado todas las circunstancias id\u00f3neas para adquirir el derecho, seg\u00fan la ley que lo confiere. En ese orden de ideas, un criterio esencial para determinar si estamos o no en presencia de un derecho adquirido consiste en analizar si al entrar en vigencia la nueva regulaci\u00f3n, ya se hab\u00edan cumplido o no todos los supuestos f\u00e1cticos previstos por la norma anterior para conferir el derecho, aun cuando su titular no hubiera todav\u00eda ejercido ese derecho al entrar en vigor la nueva regulaci\u00f3n. Con tal criterio, entra la Corte a analizar si la supresi\u00f3n del certificado de desarrollo tur\u00edstico afect\u00f3 o no derechos adquiridos. <\/p>\n
12- Los art\u00edculos 4\u00ba a 6\u00ba del decreto 2272 de 1974 derogado establec\u00edan los pasos para adquirir el certificado de desarrollo tur\u00edstico, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4. Para que un inversionista tenga derecho al otorgamiento a su favor de Certificados de Desarrollo Tur\u00edstico se requiere lo siguiente: <\/p>\n
a) Presentar ante la corporaci\u00f3n, un proyecto de factibilidad econ\u00f3mica, para su estudio y aprobaci\u00f3n; <\/p>\n
b) Haber obtenido, con anterioridad al inicio de la construcci\u00f3n, la aprobaci\u00f3n del proyecto arquitect\u00f3nico, por parte de la corporaci\u00f3n; <\/p>\n
c) Que el establecimientos hotelero o de hospedaje que se desea construir y explorar, tenga se\u00f1alada importancia para el desarrollo tur\u00edstico del pa\u00eds, a juicio de la corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Art\u00edculo 5. La decisi\u00f3n sobre el otorgamiento del beneficio y sus condiciones corresponder\u00e1 al Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, previo concepto de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo. <\/p>\n
Art\u00edculo 6. Si la decisi\u00f3n del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mico y Social fuere favorable, se celebrara un contrato entre el gobierno nacional y el beneficiario, en el cual se establezcan, dentro de los l\u00edmites del presente decreto, las condiciones espec\u00edficas que se hayan determinado para la obtenci\u00f3n del certificado y las obligaciones del beneficiario, entre las cuales deber\u00e1 incluirse la destinaci\u00f3n exclusiva del inmueble o establecimientos hotelero, por el t\u00e9rmino no menor de veinte (20) a\u00f1os, y el sometimiento estricto a los reglamentos que regulen el funcionamiento de esta clase de establecimientos, expedidos por la corporaci\u00f3n\u2026\u201d <\/p>\n
Estas disposiciones establecen que, como bien lo se\u00f1alan los intervinientes, eran necesarios varios requisitos para obtener los certificados de desarrollo tur\u00edstico. Los inversionistas deb\u00edan (i) obtener la aprobaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo del proyecto arquitect\u00f3nico y de su factibilidad econ\u00f3mica; adem\u00e1s, (ii) este proyecto deb\u00eda tener, seg\u00fan criterio de la Corporaci\u00f3n, \u201cse\u00f1alada importancia para el desarrollo tur\u00edstico del pa\u00eds\u201d; luego, correspond\u00eda (iii) al CONPES (Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social) decidir si otorgaba o no el beneficio; y (iv) si esa decisi\u00f3n del CONPES resultaba favorable, entonces se celebraba el correspondiente contrato entre el gobierno nacional y el beneficiario. Por ende, el paso definitivo para el perfeccionamiento del derecho a gozar del mencionado certificado era la aprobaci\u00f3n por parte del CONPES del beneficio, pues el concepto previo y la autorizaci\u00f3n por parte de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo no obligaban al CONPES, que pod\u00eda conceder o no el beneficio, en ejercicio de una potestad discrecional, aun cuando no arbitraria. Esto es claro, pues el art\u00edculo 5\u00ba del decreto derogado confer\u00eda al CONPES la competencia final para decidir sobre el otorgamiento del beneficio, mientras que el art\u00edculo 6\u00ba preve\u00eda la posibilidad de que ese organismo denegara el certificado, pues ordenaba la realizaci\u00f3n del contrato \u00fanicamente si la decisi\u00f3n del CONPES \u201cfuere favorable\u201d. <\/p>\n
Este breve an\u00e1lisis muestra que, contrariamente a lo sostenido por el demandante, la aprobaci\u00f3n del proyecto por la Corporaci\u00f3n Nacional del Turismo y la iniciaci\u00f3n de las obras no eran suficientes para que los inversionistas gozaran de un derecho adquirido a beneficiarse del certificado de desarrollo tur\u00edstico, ya que, como bien lo se\u00f1alan varios intervinientes, su situaci\u00f3n era una mera expectativa, pues su realizaci\u00f3n depend\u00eda de dos supuestos que podr\u00edan no ocurrir, a saber, que (i) la decisi\u00f3n del CONPES fuera positiva y que (ii) la ley no fuera modificada. <\/p>\n
13- En tales t\u00e9rminos, la expresi\u00f3n acusada pod\u00eda derogar el decreto 2272 de 1974 y suprimir el certificado de desarrollo tur\u00edstico, siempre y cuando respetara el derecho adquirido de aquellos inversionistas que, al momento de entrar en vigor la Ley 223 de 1995, ya hab\u00edan obtenido el otorgamiento del beneficio por parte del CONPES. Ahora bien, la expresi\u00f3n acusada no precisa que la supresi\u00f3n de la mencionada figura se entiende sin perjuicio de esos derechos adquiridos, por lo cual parecer\u00eda necesaria una exequibilidad condicionada a fin de proteger a quienes ya hubieran obtenido la decisi\u00f3n favorable del CONPES. Sin embargo, esa determinaci\u00f3n no es procedente, por cuanto, como lo reconoce el actor y como bien lo se\u00f1alan varios intervinientes, el Legislador corrigi\u00f3 posteriormente ese eventual defecto. En efecto, el art\u00edculo 48 de la ley 383 de 1997 establece que los certificados de desarrollo tur\u00edstico que se encontraran en tr\u00e1mite para su expedici\u00f3n en los t\u00e9rminos del decreto 2272 de 1974 derogado, y hubieren recibido la aprobaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo, y ya hubieran sido presentados para aprobaci\u00f3n del CONPES, antes del 22 de diciembre de 1995, deber\u00e1n ser otorgados a los inversionistas beneficiarios de los mismos, previa reglamentaci\u00f3n que para el efecto determine el gobierno nacional. <\/p>\n
Como vemos, esta norma posterior no s\u00f3lo ampara los derechos adquiridos de quienes ya hab\u00edan obtenido una decisi\u00f3n favorable del CONPES sino que incluso es m\u00e1s generosa pues concede el beneficio del certificado de desarrollo tur\u00edstico a algunos inversionistas que no gozaban de una situaci\u00f3n concreta consolidada al momento de ser derogado el decreto 2272 de 1974, a saber, aquellas personas que el 22 de diciembre de 1995 hab\u00edan obtenido la aprobaci\u00f3n del proyecto por la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo y hab\u00edan simplemente presentado la solicitud del beneficio al CONPES. Ahora bien, esta mayor liberalidad de la Ley 383 de 1997, en el sentido de proteger y conceder el beneficio del certificado de desarrollo tur\u00edstico a quienes en estricto sentido no gozaban de un derecho adquirido sino de meras expectativas al momento de ser derogado el decreto 2272 de 1974 por la expresi\u00f3n acusada, no suscita un problema constitucional, ya que ley no est\u00e1 obligada a respetar las meras expectativas, pero el Legislador puede, con base en consideraciones de conveniencia pol\u00edtica, que no corresponde analizar el juez constitucional, amparar esas expectativas, tal y como lo hizo en el presente caso. Con todo, lo anterior muestra que no es de recibo el argumento del actor, seg\u00fan el cual habr\u00edan quedado por fuera del reconocimiento todos aquellos inversionistas que, a pesar de haber obtenido la aprobaci\u00f3n de los planos arquitect\u00f3nicos y haber empezado las obras cobijadas por el beneficio, no hubieran alcanzado a presentar la solicitud al CONPES, ya que, se repite esas personas no gozaban de ning\u00fan derecho adquirido sino de meras expectativas, que no ten\u00edan entonces por qu\u00e9 ser respetadas por la ley. <\/p>\n
14- Por \u00faltimo, como se ver\u00e1, en el presente caso no es aplicable la teor\u00eda de la \u201cconfianza leg\u00edtima\u201d, que esta Corporaci\u00f3n ha reconocido como constitucionalmente relevante, en la medida en que constituye una proyecci\u00f3n de la buena fe que debe gobernar la relaci\u00f3n entre las autoridades y los particulares (CP art, 83)12. <\/p>\n
Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jur\u00eddica muy autorizada13, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posici\u00f3n jur\u00eddica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulaci\u00f3n, y el cambio s\u00fabito de la misma altera de manera sensible su situaci\u00f3n, entonces el principio de la confianza leg\u00edtima la protege. En tales casos, en funci\u00f3n de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situaci\u00f3n. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide s\u00fabitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de pol\u00edtica. <\/p>\n
Como vemos, la \u201cconfianza leg\u00edtima\u201d no constituye un l\u00edmite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situaci\u00f3n revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protecci\u00f3n, por cuanto exist\u00edan razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulaci\u00f3n que lo amparaba se seguir\u00eda manteniendo. Sin embargo, es claro que la protecci\u00f3n de esa confianza leg\u00edtima, y a diferencia de la garant\u00eda de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de inter\u00e9s general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limit\u00f3 a suprimir un beneficio de fomento. Y en el presente caso, esa doctrina tiene a\u00fan menor relevancia, por cuanto los inversionistas razonables no ten\u00edan por qu\u00e9 confiar en que el certificado de desarrollo tur\u00edstico les ser\u00eda otorgado obligatoriamente, -ya que tal determinaci\u00f3n depend\u00eda discrecionalmente del CONPES-, ni tampoco ten\u00edan por qu\u00e9 suponer que la existencia de ese beneficio ser\u00eda mantenida de manera durable, pues las estrategias de fomento suelen ser variables. Por ende, la supresi\u00f3n de ese certificado no desconoce la confianza leg\u00edtima, por lo cual el cargo del actor no es de recibo. <\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cDecreto 2272 de 1974\u201d contenida en el art\u00edculo 285 de la Ley 223 de 1995. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Corte Constitucional. Sentencia No. C-131 de 1993. Magistrado Ponente: Alejandro Mart\u00ednez Caballero, criterio reiterado en varias decisiones posteriores; ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia C-037 de 1996. MP Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
2 Ver, entre otras, sentencias C-025\/93. Fundamento jur\u00eddico No 43 y C-407\/94 Fundamento jur\u00eddico No 2, sentencia C-055 de 1996. Fundamento Jur\u00eddico No 8. <\/p>\n
3 Ver Gaceta del Congreso No. 218 agosto 2\/95 <\/p>\n
4Ver, entre otras, las sentencias C-074 de 1993 y C-265 de 1994. <\/p>\n
5 Sentencia SU-111 de 1997. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
6 Sentencia C-443 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 12. <\/p>\n
7 Ver sentencia C-168 de 1995. MP Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
8 Ver en particular las sentencias C-168 de 1995. Consideraci\u00f3n de la Corte e) <\/p>\n
9 Ver sentencia del 12 diciembre de 1974 <\/p>\n
10 Ver, entre otras, la sentencia del 17 de marzo de 1977. <\/p>\n
11 Ver, entre otras, las sentencias C-529 de 1994, C-126 de 1995, C-168 de 1995 y C-350 de 1997. <\/p>\n
12 Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1996, T-396 de 1997, T398 de 1998 y SU-250 de 1998. <\/p>\n
13 Ver, entre otros, Eduardo Garc\u00eda de Enterria y Tom\u00e1s-Ram\u00f3n Fern\u00e1ndez. Curso de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, Tomo II, p\u00e1g 375. <\/p>\n
<\/p>\n
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C-478-98 Sentencia C-478\/98 COSA JUZGADA RELATIVA-Puede ser impl\u00edcita\/SENTENCIA-Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de parte resolutiva PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relaci\u00f3n entre norma fiscal y norma de fomento\/PRINCIPIO DE LA UNIDAD DE MATERIA-Interpretaci\u00f3n extensiva\/LEY DE FOMENTO Y LEY FISCAL-Diferencias En estricto rigor, es necesario distinguir entre una norma de fomento y una disposici\u00f3n fiscal. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3588","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3588","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3588"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3588\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3588"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3588"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3588"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}