C-499-98<\/p>\n
Sentencia C-499\/98 <\/p>\n
CONTROL FISCAL-Definici\u00f3n <\/p>\n
El control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado.” En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gesti\u00f3n fiscal hace referencia a la administraci\u00f3n y manejo de los bienes y fondos p\u00fablicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n. A su turno, seg\u00fan la Corte, la vigilancia de esta gesti\u00f3n “se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jur\u00eddicas, financieras y materiales en las que se traduce la gesti\u00f3n fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o se\u00f1alados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos p\u00fablicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un per\u00edodo determinado, las metas y prop\u00f3sitos inmediatos de la administraci\u00f3n.” <\/p>\n
CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonom\u00eda administrativa de los organismos que lo ejercen <\/p>\n
En punto a la autonom\u00eda administrativa de los organismos que ejercen el control fiscal externo, la Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u00e9sta consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades y funciones inherentes a su propia organizaci\u00f3n y a las que les corresponde cumplir de conformidad con los art\u00edculos 267 y 268 del Estatuto Superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades p\u00fablicas. <\/p>\n
CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonom\u00eda presupuestal de los organismos que lo ejercen <\/p>\n
Respecto a la autonom\u00eda presupuestal de las entidades u \u00f3rganos que llevan a cabo un control externo de la gesti\u00f3n fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n y de la ordenaci\u00f3n del gasto o, dicho de otro modo, el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal reside en las facultades de manejo, administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de los recursos previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de contrataci\u00f3n y de ordenaci\u00f3n del gasto, todo esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonom\u00eda jur\u00eddica de los organismos que lo ejercen <\/p>\n
La autonom\u00eda jur\u00eddica de los \u00f3rganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que el servidor p\u00fablico que ostenta la direcci\u00f3n del \u00f3rgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal no pueden estar sometidos a la aprobaci\u00f3n, al control o a la revisi\u00f3n por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha estimado que la autonom\u00eda jur\u00eddica de los organismos de control resulta vulnerada cuando una disposici\u00f3n legal (1) somete al supremo director de un \u00f3rgano de control a alg\u00fan tipo de direcci\u00f3n funcional o jer\u00e1rquica en asuntos que, conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias del organismo de control a funcionarios que no dependan jer\u00e1rquicamente de quien ostenta la direcci\u00f3n de ese \u00f3rgano; y, (3) atribuye funciones que, seg\u00fan la Carta Pol\u00edtica, son exclusivas del director del \u00f3rgano de control, a un funcionario distinto a \u00e9ste. <\/p>\n
De acuerdo con el principio hermen\u00e9utico de conservaci\u00f3n del derecho, tambi\u00e9n conocido como principio de interpretaci\u00f3n de la ley conforme a la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional no puede excluir una norma legal del ordenamiento jur\u00eddico, por v\u00eda de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretaci\u00f3n de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser as\u00ed, el juez de la Carta se encuentra en la obligaci\u00f3n de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que \u00e9sta sea entendida de acuerdo con la interpretaci\u00f3n que se concilia con el Estatuto Superior. Con esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los posibles efectos jur\u00eddicos de la disposici\u00f3n demandada, de manera tal que se conserve, al m\u00e1ximo, la voluntad del legislador. <\/p>\n
PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL DE LA NORMA <\/p>\n
Si la interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n de una determinada norma le resta a esta \u00faltima todo efecto jur\u00eddico, lo que en realidad deber\u00eda proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones – de exequibilidad condicionada y de inexequibilidad – ser\u00edan, en la practica, equivalentes, siendo la \u00faltima mucho m\u00e1s acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jur\u00eddica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una disposici\u00f3n que carece de toda eficacia jur\u00eddica, pues se contradice el principio del efecto \u00fatil de las normas generando, al mismo tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusi\u00f3n e incertidumbre. <\/p>\n
AUDITORIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza <\/p>\n
Dada la primac\u00eda del principio democr\u00e1tico esta Corporaci\u00f3n debe avalar la exequibilidad de la utilizaci\u00f3n de la mencionada expresi\u00f3n en la norma demandada, bajo el entendido de que aquello que se denota como una dependencia, no es otra cosa que un \u00f3rgano aut\u00f3nomo de fiscalizaci\u00f3n a trav\u00e9s del cual se ejerce el control fiscal de que trata el art\u00edculo 274 de la C.P. No obstante no ocurre lo mismo con la expresi\u00f3n “adscrita al Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n”. Ciertamente, dicha expresi\u00f3n, s\u00f3lo tienen efectos jur\u00eddicos si es interpretada dentro del sentido t\u00e9cnico que la comunidad jur\u00eddica le reconoce, en cuyo caso, es inconstitucional. Si, por el contrario, se limita su entendimiento a algunos de los significados que pueden tener en el lenguaje com\u00fan – (como encontrarse anexa a o hacer parte de), podr\u00eda permanecer en el ordenamiento, pero, no obstante, carecer\u00eda de toda eficacia jur\u00eddica. En efecto, indicar que la Auditoria se encuentra adscrita al Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica, sin que ello implique alguna relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n, sujeci\u00f3n, sometimiento o siquiera, coordinaci\u00f3n, no genera ning\u00fan efecto jur\u00eddico directo ni indirecto. En este sentido, no resulta apropiado aplicar el principio de conservaci\u00f3n del derecho a fin de producir una sentencia de constitucionalidad condicionada, pues no es claro cu\u00e1l es la obra legislativa que se podr\u00eda conservar y, en cambio, se estar\u00eda permitiendo que siguiera en el ordenamiento una disposici\u00f3n jur\u00eddica confusa que puede afectar el principio de seguridad jur\u00eddica – al crear eventuales distorsiones en la interpretaci\u00f3n -, as\u00ed como el principio del efecto \u00fatil de las normas jur\u00eddicas. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2003 <\/p>\n
Actor: Juli\u00e1n Marulanda Calero <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, “Por la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., septiembre quince(15) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Aprobada por acta 37 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, “Por la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA <\/p>\n
LEY 106 DE 1993 <\/p>\n
(Diciembre 30) <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 81.- Naturaleza. La Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es una dependencia de car\u00e1cter t\u00e9cnico adscrita al Despacho del Contralor General. Con la autonom\u00eda administrativa se\u00f1alada en la presente Ley y presupuesto descentralizado. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 106 de 1993, “Por la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones”, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00b0 41.158 de diciembre 30 de 1993. <\/p>\n
2. El ciudadano Juli\u00e1n Marulanda Calero demand\u00f3 el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, por considerarlo violatorio del art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
3. El representante judicial de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s de escrito fechado el 21 de abril de 1998, manifest\u00f3 su posici\u00f3n en torno a los argumentos contenidos en la demanda de constitucionalidad de la referencia. <\/p>\n
4. Mediante escrito fechado el 21 de abril de 1998, el ciudadano Hern\u00e1n Alonso Mazo Giraldo coadyuv\u00f3 las pretensiones del demandante. <\/p>\n
5. El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto fechado el 20 de mayo de 1998, solicit\u00f3 a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
El demandante considera que el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993 vulnera el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que adscribe la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica al Despacho del Contralor General y le da el car\u00e1cter de dependencia de este \u00faltimo. A su juicio, de la norma constitucional antes se\u00f1alada, “no puede inferirse v\u00e1lidamente, la existencia de alg\u00fan grado de dependencia o sujeci\u00f3n entre la figura del auditor de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y el Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica”. Considera que el art\u00edculo acusado, establece “una oficina sujeta al mismo organismo que debe vigilar”. Agrega que, con lo anterior, el Despacho del Contralor queda desligado del control que corresponde ejercer a la Auditor\u00eda, lo cual implica que esta funci\u00f3n s\u00f3lo se ejercer\u00eda frente a funcionarios de inferior jerarqu\u00eda. <\/p>\n
Con base en conceptos doctrinales, el actor indica que la adscripci\u00f3n “es una figura jur\u00eddica conceptualmente unida a la desconcentraci\u00f3n de funciones”. A\u00f1ade que, en su opini\u00f3n, el art\u00edculo 274 de la Ley 106 de 1993 determina una forma de desconcentraci\u00f3n de funciones, “cuando en la realidad se trataba de una figura creada por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en su art\u00edculo 274, con el objetivo de garantizar eficazmente la moralidad p\u00fablica dentro de la misma entidad vigilante”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, se\u00f1ala que “tener una auditor\u00eda organizada como una simple oficina delegada de funciones que, de acuerdo con el texto legal, no le son enteramente propias, sometida a las reglas de los organismos adscritos, y en general, supeditada al parecer de su vigilado, es absurdo”. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica <\/p>\n
El apoderado de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica manifiesta que la norma demandada no viola el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como quiera que responde a los trazos y funciones generales que la Carta impuso a la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Al respecto se\u00f1ala que el art\u00edculo acusado “le se\u00f1ala a la Auditor\u00eda (\u2026) el car\u00e1cter de organismo t\u00e9cnico, con autonom\u00eda administrativa y presupuesto descentralizado. En este sentido, mal podr\u00eda predicarse la inexequibilidad de esta norma cuando le atribuye a la auditor\u00eda, las caracter\u00edsticas esenciales para realizar una vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en forma aut\u00f3noma e independiente”. Adem\u00e1s, puntualiza que el Auditor no es subalterno del Contralor General, toda vez que \u00e9ste no es nominador de aqu\u00e9l. <\/p>\n
Pese a las reflexiones anteriores, el interviniente considera que la frase “la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es una dependencia (\u2026) adscrita al Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica”, contenida en el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, debe ser declarada inexequible. A su juicio, los t\u00e9rminos “dependencia” y “adscrito” denotan un estado de subordinaci\u00f3n, de dependencia y de inferioridad jer\u00e1rquica que no se compadece con la misi\u00f3n que, seg\u00fan el Estatuto Superior, debe cumplir la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n establece que los organismos que llevan a cabo funciones de control y, en especial, funciones de control fiscal, se caracterizan por ser aut\u00f3nomos e independientes, motivo por el cual la Auditor\u00eda General de la Contralor\u00eda de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano responsable de efectuar el control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, debe contar con esas caracter\u00edsticas y, en esa medida, no puede pertenecer a la estructura interna de la Contralor\u00eda General. Adicionalmente, indica c\u00f3mo, en el derecho administrativo colombiano, se ha entendido que las entidades adscritas son aquellas sobre las cu\u00e1les se ejerce el denominado “control de tutela”. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano Hern\u00e1n Alonso Mazo Giraldo <\/p>\n
A juicio del coadyuvante, el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993 “viola ostensiblemente el esp\u00edritu del constituyente al adscribir al Auditor al Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica; adscripci\u00f3n que jur\u00eddica y materialmente genera dependencia entorpeciendo el cumplimiento de las funciones que deben ser independientes y aut\u00f3nomas del Contralor”. As\u00ed mismo, la norma acusada contraviene el concepto de auditor\u00eda, el cual implica la independencia del \u00f3rgano que ejerce esta funci\u00f3n, como quiera que, sin \u00e9sta, se hace imposible “juzgar e informar de manera justa y objetiva las actividades que est\u00e9 realizando”. Agrega que, el poder de vigilancia que implica la funci\u00f3n de auditor\u00eda debe ser “aut\u00f3nomo e independiente” y debe estar orientado al logro de “la eficiencia, la eficacia, econom\u00eda y confiabilidad del ente fiscalizador”. <\/p>\n
Por otra parte, el interviniente asegura que “el legislador dio al traste y puso cortapisa a la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente plasmada en el art\u00edculo 274 superior al desarrollar la instituci\u00f3n de la Auditor\u00eda Externa incorporando en la Ley 106 de 1993, en la estructura org\u00e1nica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la figura del Auditor Externo como una dependencia adscrita al Despacho del Contralor, jer\u00e1rquicamente por debajo de \u00e9ste y de otros cargos de la entidad controlada”. <\/p>\n
Se\u00f1ala que el dise\u00f1o legal de la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, plasmado en la Ley 106 de 1993, coarta a este \u00f3rgano la autonom\u00eda que deber\u00eda ostentar para cumplir sus funciones de vigilancia a cabalidad. As\u00ed, la Auditor\u00eda carece de presupuesto descentralizado y de autonom\u00eda presupuestal, como quiera que su presupuesto forma parte del presupuesto de la Contralor\u00eda y el Auditor carece de todo poder de ordenaci\u00f3n del gasto de su dependencia. Adem\u00e1s, desde el punto de vista del r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de personal, le es aplicable el r\u00e9gimen especial de carrera administrativa de la Contralor\u00eda (Ley 106 de 1993, art\u00edculos 104, 115, 117, 118 y 119), sobre el que ejercen vigilancia funcionarios de esta entidad. De igual forma, indica c\u00f3mo, el art\u00edculo 105 de la Ley 106 de 1993, asigna al cargo de Auditor de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el grado 20, de inferior jerarqu\u00eda al de los cargos de Contralor y Vicecontralor sobre los cuales, seg\u00fan claras disposiciones de las leyes 42 y 106 de 1993, se encuentra obligado a ejercer vigilancia. Sobre lo anterior, manifiesta que “pese al imperativo constitucional que erigi\u00f3 a la Auditor\u00eda Externa como suprema vigilante de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, resulta inaudito que el ente vigilado sea quien detenta y maneja toda la infraestructura atinente al funcionamiento o manejo operativo laboral: de n\u00f3mina, seguridad social, fondo de bienestar, aprovisionamiento y dotaci\u00f3n de toda clase de recursos f\u00edsicos”. <\/p>\n
V. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
En opini\u00f3n del representante del Ministerio P\u00fablico, “la norma demandada se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, toda vez que la funci\u00f3n constitucionalmente atribuida al auditor, su origen y forma de selecci\u00f3n, as\u00ed como la autonom\u00eda administrativa y la descentralizaci\u00f3n del patrimonio que le reconoce la ley, permiten el ejercicio del control fiscal con plena autonom\u00eda e independencia, de donde los t\u00e9rminos dependencia adscrita, deben ser interpretados bajo un contexto constitucional que les de un sentido que haga aplicable la disposici\u00f3n demandada y desarrolle la funci\u00f3n constitucional prevista en el art\u00edculo 274 de la Carta”. Sobre este particular, agrega que “un examen aislado y exclusivamente legal de la norma demandada, particularmente fundado sobre nociones del derecho administrativo, podr\u00eda conducir a la afirmaci\u00f3n de que su texto es contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en raz\u00f3n a que la auditor\u00eda tiene, en el contenido literal de la ley, una relaci\u00f3n de dependencia respecto de una autoridad a la que se encuentra vinculada a trav\u00e9s del control de tutela (adscripci\u00f3n)”. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, el concepto fiscal se\u00f1ala que es necesario encontrar un significado del t\u00e9rmino “dependencia” que se avenga con las disposiciones constitucionales. A este respecto, manifiesta que, seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola de la Real Academia de la Lengua, uno de los significados naturales del t\u00e9rmino “dependencia” hace referencia a la idea de “relaci\u00f3n de origen o conexi\u00f3n”, la cual tiende a asimilar “el vocablo dependencia como un sin\u00f3nimo de oficina, de entidad administrativa, de cuadro perteneciente a la organizaci\u00f3n burocr\u00e1tica del Estado, sin expresar indispensablemente una idea de subordinaci\u00f3n jer\u00e1rquica”. A\u00f1ade que, en todo caso, “cualquiera de los dos grupos de definiciones [las jur\u00eddicas y las naturales] no es abiertamente incompatible con los contenidos precisos de la Carta, pues \u00e9sta no determin\u00f3 los fundamentos b\u00e1sicos de la oficina del auditor, no previ\u00f3 su ubicaci\u00f3n dentro de la estructura administrativa del Estado, sino que se preocup\u00f3 apenas – como es debido – por se\u00f1alar las caracter\u00edsticas a partir de las cuales se puede preservar la autonom\u00eda e independencia del funcionario aludido”. En este orden de ideas, estima que el t\u00e9rmino “adscrito” debe ser interpretado en el sentido de designar “una oficina agregada al servicio de un cuerpo administrativo”, a fin de evitar aquellos significados que hacen referencia a relaciones de subordinaci\u00f3n, dependencia, desconcentraci\u00f3n o descentralizaci\u00f3n de funciones. <\/p>\n
Por otra parte el Procurador afirma que la ley, al dise\u00f1ar la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, no pod\u00eda crear un ente de rango superior a los \u00f3rganos de control establecidos en la Carta Pol\u00edtica. En este sentido, el hecho de que la Auditor\u00eda se enmarque dentro de la estructura general de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no constituye un motivo de inconstitucionalidad del art\u00edculo demandado. En su opini\u00f3n, “si se examina el contenido general de la Ley 106 de 1993, de la cual forma parte la norma acusada, se encontrar\u00e1 que la antit\u00e9cnica redacci\u00f3n del art\u00edculo 81 no mengua las condiciones de independencia y autonom\u00eda de la auditor\u00eda y, al contrario, marca pautas y establece caracter\u00edsticas que afianzan tales condiciones”. Sobre este punto indica que, por ejemplo, el art\u00edculo 83 de la Ley 106 de 1993 determina que el Auditor tiene facultades de administraci\u00f3n de recursos humanos, ordenaci\u00f3n del gasto, contrataci\u00f3n de compra y suministro de bienes y servicios, etc., todo lo cual, aunado a la forma de designaci\u00f3n de este funcionario, pone en evidencia la autonom\u00eda administrativa y presupuestal de que dispone la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
VI. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda. <\/p>\n
El problema planteado <\/p>\n
2. A juicio del demandante y del ciudadano coadyuvante, el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993 viola el art\u00edculo 274 de la Carta Pol\u00edtica, en el cual se establece que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica estar\u00e1 a cargo de un auditor elegido para per\u00edodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. Consideran que la norma acusada, al se\u00f1alar que la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es una dependencia adscrita al Despacho del Contralor General, cercena la autonom\u00eda e independencia con que debe contar esa auditor\u00eda frente a la entidad que debe vigilar y, en especial, frente al Despacho del Contralor General, al cual resulta subordinada. <\/p>\n
El apoderado de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica considera que el art\u00edculo demandado es exequible toda vez que respeta el dise\u00f1o general impuesto por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Alega que, al establecer que la auditor\u00eda es un \u00f3rgano de car\u00e1cter t\u00e9cnico, con autonom\u00eda administrativa y presupuesto descentralizado, el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993 otorga a la auditor\u00eda instrumentos suficientes para llevar a cabo una gesti\u00f3n fiscal en condiciones de autonom\u00eda e independencia. Empero, estima que la expresi\u00f3n “la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es una dependencia (\u2026) adscrita al Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica” debe ser declarada inexequible, como quiera que los t\u00e9rminos “adscrita” y “dependencia”, conforme al significado que a los mismos les ha sido otorgado en el derecho administrativo colombiano, denotan un estado de subordinaci\u00f3n, de dependencia y de inferioridad jer\u00e1rquica que contraviene la autonom\u00eda e independencia con que debe contar un organismo que lleve a cabo funciones de control fiscal. <\/p>\n
En opini\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n, las caracter\u00edsticas que el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993 otorga a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica (origen y forma de selecci\u00f3n del auditor, autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n presupuestal) militan en favor de su exequibilidad. Igualmente, considera que los t\u00e9rminos empleados por la norma acusada no deben ser interpretados conforme a su acepci\u00f3n meramente legal, derivada de nociones del derecho administrativo. Al respecto, indica que las expresiones “dependencia” y “adscripci\u00f3n” ostentan m\u00faltiples significados, dentro de los cuales deben ser preferidos por el int\u00e9rprete aquellos que no impliquen relaciones de jerarqu\u00eda, subordinaci\u00f3n o dependencia. Por \u00faltimo, la vista fiscal se\u00f1ala que el art\u00edculo demandado debe ser interpretado en concordancia con las dem\u00e1s normas de la Ley 106 de 1993 que se refieren a la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las cuales ponen de presente y afianzan el car\u00e1cter aut\u00f3nomo e independiente del anotado \u00f3rgano. <\/p>\n
Con base en lo anterior, la Corte debe determinar si el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, al establecer la naturaleza de la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 274 de la Carta. <\/p>\n
3. Seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 267 del Estatuto Superior, el control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica que consiste en vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la naci\u00f3n. A nivel nacional esta funci\u00f3n es ejercida por la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n y, a nivel local y departamental, por las contralor\u00edas distritales, municipales y departamentales. A su turno, seg\u00fan el art\u00edculo 274 de la Carta, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ser\u00e1 ejercida por un auditor elegido para periodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. <\/p>\n
La vigilancia fiscal, conforme a la norma constitucional antes citada, se realiza mediante un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados enmarcado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado.”1 En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gesti\u00f3n fiscal hace referencia a la administraci\u00f3n y manejo de los bienes y fondos p\u00fablicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n.2 A su turno, seg\u00fan la Corte, la vigilancia de esta gesti\u00f3n “se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jur\u00eddicas, financieras y materiales en las que se traduce la gesti\u00f3n fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o se\u00f1alados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos p\u00fablicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un per\u00edodo determinado, las metas y prop\u00f3sitos inmediatos de la administraci\u00f3n.”3 <\/p>\n
As\u00ed mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el ejercicio del control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los \u00f3rganos que lo lleven a cabo sean de car\u00e1cter t\u00e9cnico y gocen de autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica.4 De manera general, la Corporaci\u00f3n ha considerado que la autonom\u00eda que ostentan los organismos que llevan a cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del Estado unitario (C.P., art\u00edculo 1\u00b0), lo cual significa que \u00e9sta se ejerce con arreglo a los principios establecidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley.5 En este sentido la mencionada autonom\u00eda consiste, b\u00e1sicamente, en el “establecimiento de una estructura y organizaci\u00f3n de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias espec\u00edficas en relaci\u00f3n con la materia rese\u00f1ada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley sin la injerencia ni la intervenci\u00f3n de otras autoridades u \u00f3rganos.”6 <\/p>\n
4. Para cumplir a cabalidad con las misiones que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le ha asignado (C.P., art\u00edculos 267 y 268), la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica requiere de los recursos y bienes p\u00fablicos necesarios para su funcionamiento eficiente. Por estos motivos, esta entidad ha sido incluida en la ley org\u00e1nica del presupuesto como uno de los \u00f3rganos que conforman el presupuesto general de la naci\u00f3n (Decreto 111 de 1996, art\u00edculo 3\u00b0). De este modo, la Contralor\u00eda, en cuanto administra, ejecuta, gasta y adquiere recursos p\u00fablicos como cualquier otro organismo estatal, realiza una gesti\u00f3n fiscal que debe ce\u00f1irse a las normas constitucionales y org\u00e1nicas presupuestales respectivas. <\/p>\n
Ahora bien, atentar\u00eda contra los principios constitucionales de equidad, transparencia e imparcialidad (C.P., art\u00edculos 209 y 267) el que fuera la propia Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la que llevara a cabo, de manera exclusiva, la vigilancia sobre sus propios actos de gesti\u00f3n fiscal. Por este motivo, la Carta Pol\u00edtica, en su art\u00edculo 274, determin\u00f3 que el control de la gesti\u00f3n fiscal desarrollada por la entidad antes anotada fuera ejecutada por un auditor elegido para per\u00edodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. <\/p>\n
Aunque la norma constitucional no especifica en qu\u00e9 t\u00e9rminos debe desarrollarse la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes p\u00fablicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es as\u00ed, la auditor\u00eda a que se refiere el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica debe contar con todas aquellas garant\u00edas de autonom\u00eda que el Estatuto Superior depara a los \u00f3rganos que llevan a cabo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en Colombia para la realizaci\u00f3n de sus funciones. <\/p>\n
Por estos motivos, las normas legales que desarrollen el art\u00edculo 274 de la Carta y establezcan el dise\u00f1o, funciones y competencias de la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica deben permitir que \u00e9sta sea aut\u00f3noma para desarrollar sus competencias. Es decir, la mencionada auditor\u00eda debe contar con autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica frente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de acuerdo a los t\u00e9rminos que se definen a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
5. Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y las disposiciones del art\u00edculo 267 de la Carta Pol\u00edtica, la autonom\u00eda gen\u00e9rica antes se\u00f1alada se traduce en tres caracter\u00edsticas espec\u00edficas y concurrentes: (1) autonom\u00eda administrativa; (2) autonom\u00eda presupuestal; y, (3) autonom\u00eda jur\u00eddica. <\/p>\n
En punto a la autonom\u00eda administrativa de los organismos que ejercen el control fiscal externo, la Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u00e9sta consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades y funciones inherentes a su propia organizaci\u00f3n y a las que les corresponde cumplir de conformidad con los art\u00edculos 267 y 268 del Estatuto Superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades p\u00fablicas.8 <\/p>\n
Respecto a la autonom\u00eda presupuestal de las entidades u \u00f3rganos que llevan a cabo un control externo de la gesti\u00f3n fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n y de la ordenaci\u00f3n del gasto9 o, dicho de otro modo, el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal reside en las facultades de manejo, administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de los recursos previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de contrataci\u00f3n y de ordenaci\u00f3n del gasto, todo esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley org\u00e1nica del presupuesto.10 <\/p>\n
Por \u00faltimo, la autonom\u00eda jur\u00eddica de los \u00f3rganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que el servidor p\u00fablico que ostenta la direcci\u00f3n del \u00f3rgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal no pueden estar sometidos a la aprobaci\u00f3n, al control o a la revisi\u00f3n por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha estimado que la autonom\u00eda jur\u00eddica de los organismos de control resulta vulnerada cuando una disposici\u00f3n legal (1) somete al supremo director de un \u00f3rgano de control a alg\u00fan tipo de direcci\u00f3n funcional o jer\u00e1rquica en asuntos que, conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias del organismo de control a funcionarios que no dependan jer\u00e1rquicamente de quien ostenta la direcci\u00f3n de ese \u00f3rgano; y, (3) atribuye funciones que, seg\u00fan la Carta Pol\u00edtica, son exclusivas del director del \u00f3rgano de control, a un funcionario distinto a \u00e9ste.11 <\/p>\n
Resta entonces estudiar si la norma demandada inhibe, de alguna forma, la autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica de la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en el cumplimiento de las funciones de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le ha encomendado. <\/p>\n
6. Seg\u00fan el demandante, el ciudadano coadyuvante y el apoderado de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, al establecer la naturaleza de la auditor\u00eda del m\u00e1ximo organismo de control fiscal, emplea unos t\u00e9rminos que son contrarios a la autonom\u00eda e independencia con que el \u00f3rgano anotado debe contar para desarrollar a cabalidad su cometido constitucional. A su juicio, la norma acusada utiliza las expresiones “adscripci\u00f3n” y “dependencia” para referirse a la relaci\u00f3n que se establece entre la auditor\u00eda y el Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica, las cuales, conforme a la tradici\u00f3n del derecho administrativo colombiano, indican un estado de subordinaci\u00f3n, de dependencia y de inferioridad jer\u00e1rquica. <\/p>\n
En principio, resulta acertada la apreciaci\u00f3n antes mencionada en el sentido de que, inicialmente, podr\u00eda afirmarse que el significado jur\u00eddico, de los t\u00e9rminos “adscripci\u00f3n” y “dependencia” denota subordinaci\u00f3n y sometimiento. En efecto, se ha entendido que la adscripci\u00f3n es una figura a trav\u00e9s de la cual se hace efectivo el mecanismo de la desconcentraci\u00f3n y que consiste en otorgar por v\u00eda legal a un servidor p\u00fablico una funci\u00f3n que, en principio, corresponde a otro servidor p\u00fablico de superior jerarqu\u00eda, la cual aqu\u00e9l ejerce en nombre de \u00e9ste.12 De igual forma, en el derecho colombiano, a partir de la reforma constitucional de 1968, las entidades descentralizadas de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico se clasifican en entidades adscritas y vinculadas (decreto-ley 1050 de 1968, art\u00edculo 1\u00b0). Las primeras est\u00e1n integradas por las superintendencias y los establecimientos p\u00fablicos, las cuales se encuentran adscritas a un ministerio o departamento administrativo que ejerce sobre aqu\u00e9llas el denominado control de tutela (decreto-ley 3130 de 1968, art\u00edculo 8\u00b0). <\/p>\n
A su turno, dentro de los distintos significados jur\u00eddicos que se ha otorgado al t\u00e9rmino “dependencia”, cabe destacar aqu\u00e9l que hace referencia a una “oficina p\u00fablica o privada en situaci\u00f3n supeditada a otra superior.”13 No obstante, desde una perspectiva jur\u00eddica, esta \u00faltima expresi\u00f3n tambi\u00e9n puede significar “entidad u \u00f3rgano del Estado”, que pertenece a una esfera p\u00fablica definida – como las ramas del poder p\u00fablico – sin que, necesariamente, deba por ello estar subordinada o sometida al poder de otra entidad. <\/p>\n
Sin embargo, es cierto que si los t\u00e9rminos empleados en la disposici\u00f3n demandada fueran estrictamente interpretados en su sentido t\u00e9cnico-jur\u00eddico, resultar\u00edan inexequibles, pues una entidad \u201cadscrita\u201d y \u201cdependiente\u201d del Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica no podr\u00eda tener la autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica (ver supra, fundamentos jur\u00eddicos 3, 4 y 5) que debe caracterizar a la Auditoria de que trata el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Pese a lo anterior, el Procurador General de la Naci\u00f3n se\u00f1ala que las expresiones “adscripci\u00f3n” y “dependencia” poseen significados adicionales a los jur\u00eddicos, algunos de los cuales no denotan relaciones de subordinaci\u00f3n o dependencia jer\u00e1rquicas. As\u00ed, seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola de la Real Academia Espa\u00f1ola, por “adscripci\u00f3n” se entiende la “acci\u00f3n y el efecto de adscribir”, t\u00e9rmino este \u00faltimo que significa, “inscribir, contar entre lo que corresponde a una persona o cosa, atribuir” y “agregar a una persona al servicio de un cuerpo o destino”. Por su parte, el t\u00e9rmino “dependencia” se encuentra definido por el mismo diccionario, entre otras cosas, como “relaci\u00f3n de origen o conexi\u00f3n”. En este \u00faltimo punto, puede a\u00f1adirse que, como fue expresado m\u00e1s arriba, la expresi\u00f3n dependencia puede ser interpretada, tanto en el \u00e1mbito jur\u00eddico como dentro del uso ordinario del lenguaje, como entidad, agencia u \u00f3rgano del Estado. En este sentido, se entiende que “depende” del poder p\u00fablico que la origina y legitima, pero que no tiene necesariamente una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica con otro \u00f3rgano o entidad del Estado. <\/p>\n
En consecuencia, es acertado afirmar que los vocablos \u201cdependencia\u201d y \u201cadscrita\u201d pueden tener significados distintos a los que se les atribuye en el m\u00e1s estricto lenguaje jur\u00eddico, los que pueden resultar compatibles con las caracter\u00edsticas que debe tener la Auditor\u00eda de que trata la norma demandada. En efecto, en virtud de los significados antes mencionados podr\u00eda entenderse que la disposici\u00f3n que se estudia se limita a indicar que la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es una entidad anexa o adjunta al Despacho del Contralor General, sin que lo anterior implique una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica o de subordinaci\u00f3n. <\/p>\n
No obstante, esta interpretaci\u00f3n no se produce a partir del entendimiento natural y obvio del lenguaje utilizado en la norma demandada. Efectivamente, en la medida en que la disposici\u00f3n demandada hace referencia a la naturaleza de un \u00f3rgano del Estado colombiano, la interpretaci\u00f3n de la misma tiende a producirse, en forma natural, a partir de los postulados ling\u00fc\u00edsticos que, de manera tradicional, se utilizan para referirse a las funciones estatales y a las relaciones entre organismos del Estado y que indican que t\u00e9rminos como “adscripci\u00f3n” o “dependencia” se\u00f1alan la existencia de relaciones de subordinaci\u00f3n o jerarqu\u00eda. En consecuencia, no puede negarse que existe una ambig\u00fcedad que, de ser el caso, tendr\u00eda que ser aclarada mediante una sentencia condicionada. Ahora bien, se pregunta la Corte si, en casos como el presente prospera una decisi\u00f3n de tal naturaleza. <\/p>\n
7. De acuerdo con el principio hermen\u00e9utico de conservaci\u00f3n del derecho,14 tambi\u00e9n conocido como principio de interpretaci\u00f3n de la ley conforme a la Constituci\u00f3n,15 la Corte Constitucional no puede excluir una norma legal del ordenamiento jur\u00eddico, por v\u00eda de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretaci\u00f3n de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser as\u00ed, el juez de la Carta se encuentra en la obligaci\u00f3n de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que \u00e9sta sea entendida de acuerdo con la interpretaci\u00f3n que se concilia con el Estatuto Superior. Con esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los posibles efectos jur\u00eddicos de la disposici\u00f3n demandada, de manera tal que se conserve, al m\u00e1ximo, la voluntad del legislador. <\/p>\n
Sin embargo, si la interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n de una determinada norma le resta a esta \u00faltima todo efecto jur\u00eddico, lo que en realidad deber\u00eda proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones – de exequibilidad condicionada y de inexequibilidad – ser\u00edan, en la practica, equivalentes, siendo la \u00faltima mucho m\u00e1s acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jur\u00eddica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una disposici\u00f3n que carece de toda eficacia jur\u00eddica, pues se contradice el principio del efecto \u00fatil de las normas generando, al mismo tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusi\u00f3n e incertidumbre. <\/p>\n
8. Si el t\u00e9rmino “dependencia” se entiende en el segundo de los sentidos antes mencionados – como entidad u \u00f3rgano del poder p\u00fablico -, su utilizaci\u00f3n, en la norma demandada, tiene como efecto la creaci\u00f3n de una instituci\u00f3n aut\u00f3noma encargada exclusivamente de ejercer la funci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 274 de la C.P. En estos t\u00e9rminos, se trata de denotar y diferenciar a dicho \u00f3rgano de los otros creados por la Constituci\u00f3n o la ley y de indicar que el control fiscal sobre la Contralor\u00eda General ser\u00e1 ejercido por dicha entidad y no por una persona – auditor – o por funcionarios de otra instituci\u00f3n. <\/p>\n
En consecuencia, dada la primac\u00eda del principio democr\u00e1tico esta Corporaci\u00f3n debe avalar la exequibilidad de la utilizaci\u00f3n de la mencionada expresi\u00f3n en la norma demandada, bajo el entendido de que aquello que se denota como una dependencia, no es otra cosa que un \u00f3rgano aut\u00f3nomo de fiscalizaci\u00f3n a trav\u00e9s del cual se ejerce el control fiscal de que trata el art\u00edculo 274 de la C.P. <\/p>\n
No obstante no ocurre lo mismo con la expresi\u00f3n “adscrita al Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n\u201d, del art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993. Ciertamente, dicha expresi\u00f3n, s\u00f3lo tienen efectos jur\u00eddicos si es interpretada dentro del sentido t\u00e9cnico que la comunidad jur\u00eddica le reconoce, en cuyo caso, es inconstitucional. Si, por el contrario, se limita su entendimiento a algunos de los significados que pueden tener en el lenguaje com\u00fan – (como encontrarse anexa a o hacer parte de) , podr\u00eda permanecer en el ordenamiento, pero, no obstante, carecer\u00eda de toda eficacia jur\u00eddica. En efecto, indicar que la Auditoria se encuentra adscrita al Despacho del Contralor General de la Rep\u00fablica, sin que ello implique alguna relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n, sujeci\u00f3n, sometimiento o siquiera, coordinaci\u00f3n, no genera ning\u00fan efecto jur\u00eddico directo ni indirecto. <\/p>\n
En este sentido, no resulta apropiado aplicar el principio de conservaci\u00f3n del derecho a fin de producir una sentencia de constitucionalidad condicionada, pues no es claro cu\u00e1l es la obra legislativa que se podr\u00eda conservar y, en cambio, se estar\u00eda permitiendo que siguiera en el ordenamiento una disposici\u00f3n jur\u00eddica confusa que puede afectar el principio de seguridad jur\u00eddica – al crear eventuales distorsiones en la interpretaci\u00f3n -, as\u00ed como el principio del efecto \u00fatil de las normas jur\u00eddicas. <\/p>\n
Por las razones anotadas, la Corte declarar\u00e1 inexequible la expresi\u00f3n \u201cadscrita al Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n\u201d del art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993. <\/p>\n
9. El demandante cuestiona el contenido normativo integral del art\u00edculo 81 de la ley 106 de 1993. No obstante, los cargos que formula no parecen comprometer las expresiones \u201cde car\u00e1cter t\u00e9cnico\u201d y \u201ccon la autonom\u00eda administrativa se\u00f1alada en la presente ley presupuesto descentralizado\u201d, pues las mismas en nada afectan la independencia y autonom\u00eda que deben caracterizar a la Auditoria respecto de la entidad que debe vigilar. Por el contrario, la naturaleza t\u00e9cnica de la entidad y el car\u00e1cter descentralizado de su presupuesto, se avienen a las condiciones que la Carta impone para el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n de control fiscal externo que es, exactamente, la que cumple la Auditoria respecto de la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n. Por consiguiente, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de dichas expresiones. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n “adscrita al Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n\u201d contenida en el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993. <\/p>\n
Segundo.- Con la excepci\u00f3n contenida en el numeral primero de la parte resolutiva de esta providencia, declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, bajo el entendido de que la expresi\u00f3n \u201cdependencia\u201d se refiere a un \u00f3rgano de fiscalizaci\u00f3n aut\u00f3nomo de origen constitucional. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-499\/98 <\/p>\n
AUDITORIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance del vocablo dependencia (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
La mayor\u00eda usa un concepto “locativo” para fijar el alcance del vocablo “dependencia”, tomando a la Auditor\u00eda como una oficina m\u00e1s dentro del edificio de la Contralor\u00eda General. Los suscritos magistrados estimamos, en cambio, que esa expresi\u00f3n tiene un contenido material que, en el texto de la norma encajaba con el car\u00e1cter adscrito, que la Corte, con raz\u00f3n, ha encontrado inconstitucional. La Sentencia incurre, adem\u00e1s, en una flagrante contradicci\u00f3n: declara exequible (es decir, ejecutable, en cuanto no es inconstitucional) la expresi\u00f3n “dependencia”, que lleva impl\u00edcita la nota de la subordinaci\u00f3n, pero inmediatamente condiciona esa exequibilidad, bajo el entendido de que se refiere a un \u00f3rgano de fiscalizaci\u00f3n “aut\u00f3nomo”. En otros t\u00e9rminos, para la Corte, el vocablo es constitucional solamente si se lo entiende contrario a su sentido natural y obvio. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2003 <\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, nos apartamos de la decisi\u00f3n de la Corte en cuanto declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n “dependencia”, con la cual el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993 calific\u00f3 a la Auditor\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Prefiri\u00f3 la mayor\u00eda usar un concepto “locativo” para fijar el alcance del vocablo “dependencia”, tomando entonces a la Auditor\u00eda como una oficina m\u00e1s dentro del edificio de la Contralor\u00eda General. <\/p>\n
Los suscritos magistrados estimamos, en cambio, que esa expresi\u00f3n tiene un contenido material que, en el texto de la norma encajaba con el car\u00e1cter adscrito, que la Corte, con raz\u00f3n, ha encontrado inconstitucional. <\/p>\n
Es decir, seg\u00fan nuestro criterio, el legislador, contrariando la voluntad del Constituyente, busc\u00f3 hacer que la Auditor\u00eda “dependiera” del Contralor y por eso la adscrib\u00eda a su Despacho. <\/p>\n
Al tenor del Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola de la Lengua, la voz “dependencia” tiene, entre otros, los significados de “subordinaci\u00f3n a un poder mayor”; “relaci\u00f3n de origen o conexi\u00f3n”, “secci\u00f3n o colectividad subordinada a un poder”; “oficina p\u00fablica o privada, dependiente de otra superior”; “en un comercio, conjunto de dependientes”. En todos ellos, el denominador com\u00fan es, sin lugar a mayores especulaciones, el car\u00e1cter subordinado de la persona o entidad dependiente. <\/p>\n
En la \u00faltima acepci\u00f3n del Diccionario se habla de la “dependencia” como de “cada habitaci\u00f3n o espacio dedicados a los servicios de una casa”. Creemos que era la menos indicada para interpretar el sentido dado al vocablo en la norma acusada. <\/p>\n
La Sentencia incurre, adem\u00e1s, en una flagrante contradicci\u00f3n: declara exequible (es decir, ejecutable, en cuanto no es inconstitucional) la expresi\u00f3n “dependencia”, que lleva impl\u00edcita la nota de la subordinaci\u00f3n, pero inmediatamente condiciona esa exequibilidad, bajo el entendido de que se refiere a un \u00f3rgano de fiscalizaci\u00f3n “aut\u00f3nomo”. En otros t\u00e9rminos, para la Corte, el vocablo es constitucional solamente si se lo entiende contrario a su sentido natural y obvio. <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Fecha, ut supra. <\/p>\n
<\/p>\n
1 SC-132\/93 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). En este mismo sentido, v\u00e9anse, las SC-534\/93 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); SC-167\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) y SC-374\/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
2 SC-529\/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). V\u00e9anse, tambi\u00e9n, las SC-586\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) y SC-570\/97 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). <\/p>\n
3 SC-529\/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
4 SC-132\/93 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); SC-374\/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-534\/93 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); SC-167\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); SC-586\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); SC-100\/96 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-272\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
5 SC-272\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
6 SC-272\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
7 SC-586\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
8 SC-100\/96 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-272\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
9 SC-592\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
10 SC-101\/96 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); SC-192\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-283\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); SC-315\/97 (MP. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
11 ST-006\/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); SC-283\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
12 V\u00e9ase, Libardo Rodr\u00edguez, Derecho Administrativo, Santa Fe de Bogot\u00e1, Temis, 1994, p. 44. <\/p>\n
13 V\u00e9ase, Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclop\u00e9dico de Derecho Usual, tomo III, Heliasta, Buenos Aires, 1989, p. 87. <\/p>\n
14 SC-600A\/95 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-100\/96 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-280\/96 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-065\/97 (MP. Jorge Arango Mej\u00eda y Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-320\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-324\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-466\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); SC-468\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
15 SC-070\/96 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
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C-499-98 Sentencia C-499\/98 CONTROL FISCAL-Definici\u00f3n El control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado.” En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gesti\u00f3n fiscal hace referencia a la administraci\u00f3n y manejo de los bienes […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3601","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3601","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3601"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3601\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3601"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3601"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3601"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}