C-537-98<\/p>\n
Sentencia C-537\/98 <\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Ejecutivo no puede crear normas\/CODIGO DE PETROLEOS-Es un decreto compilador <\/p>\n
La autorizaci\u00f3n de compilar las disposiciones legales sobre petr\u00f3leos que el Congreso le otorg\u00f3 al Presidente en la ley 18 de 1952, art\u00edculo 23, es una funci\u00f3n que ten\u00eda que limitarse a “coleccionar las disposiciones positivas que rijan en el pa\u00eds” en materia de petr\u00f3leos. Es decir, la norma legal ya deb\u00eda existir. El ejecutivo no pod\u00eda crearla. <\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Su contenido material es de rango legal\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS COMPILADORES <\/p>\n
La Corte es competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del art\u00edculo 16 del decreto 1056 de 1953, que es reproducci\u00f3n id\u00e9ntica de la disposici\u00f3n contenida en la ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autoriz\u00f3 compilar, por ser materialmente iguales. Es decir, su rango es de orden legal y no ejecutivo. <\/p>\n
IMPUESTO Y REGALIA-Incompatibilidad\/EXENCION A LA EXPLOTACION DEL PETROLEO-Exequibilidad\/EXPLOTACION DE PETROLEO-Prohibici\u00f3n de impuestos <\/p>\n
La exenci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos para la “exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga, sus derivados”, es semejante a la prohibici\u00f3n hecha a las entidades territoriales, para establecer grav\u00e1menes, en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, establecida en el art\u00edculo 27, pues el petr\u00f3leo y sus derivados, son recursos naturales no renovables. La exenci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga y sus derivados es exequible, pues seg\u00fan lo expuesto, no puede ser simult\u00e1nea la imposici\u00f3n de regal\u00edas y otras cargas tributarias. <\/p>\n
IMPUESTO A LA EXPLOTACION DE PETROLEO-Potestad del Congreso <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes, con respecto a la exploraci\u00f3n, se observa por la Corte que es un asunto propio de la competencia del legislador, conforme a la potestad que le asiste para dictar las leyes en todos los ramos del derecho. Por ello, conforme a su consideraci\u00f3n sobre si el gravamen es conveniente o no, puede decidir su imposici\u00f3n o la exenci\u00f3n del mismo, sin que en ninguno de los dos casos se vulnere la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
TITULARIDAD DEL IMPUESTO-Criterios formal, org\u00e1nico y material <\/p>\n
El criterio formal se refiere al hecho de que las normas que crean el tributo, expresamente se\u00f1alan su titular. De esta manera, en principio, no habr\u00eda dudas sobre su titular. Pero si acudiendo a este criterio no es posible determinar su titularidad, el int\u00e9rprete debe acudir al segundo criterio, esto es, al org\u00e1nico, seg\u00fan el cual, un tributo pertenecer\u00e1 al ente territorial, si sus \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, diputados o concejales, han participado en la determinaci\u00f3n de alguno de sus elementos. Finalmente, si no resultan suficientes estos dos criterios, debe acudirse al criterio material, es decir, debe analizarse si el producto del recaudo del tributo entra a formar parte del presupuesto del ente territorial para sufragar sus gastos. En este caso, la Naci\u00f3n no puede atribuirse la titularidad del mismo, a pesar de que de la aplicaci\u00f3n de los criterios formal y org\u00e1nico permitieran pensar lo contrario. <\/p>\n
TRIBUTO Y EXENCION-Autonom\u00eda del Congreso para crear, modificar y eliminar <\/p>\n
EXENCION AL TRANSPORTE DEL PETROLEO, MAQUINARIAS Y ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCION Y CONSERVACION DE REFINERIAS-Instrumentos de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social <\/p>\n
Adem\u00e1s de los criterios generales sobre la autonom\u00eda del legislador en estas materias, existe una raz\u00f3n de rango constitucional para predicar dicha facultad: el tema que se trata, corresponde a uno de los recursos naturales de m\u00e1s impacto econ\u00f3mico y pol\u00edtico del pa\u00eds, el petr\u00f3leo, y, que, por disposici\u00f3n constitucional es de propiedad del Estado. Adem\u00e1s, tambi\u00e9n por disposici\u00f3n constitucional, el Estado interviene por mandato de la ley en la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda. <\/p>\n
IMPUESTO SOBRE EL TRANSPORTE DE PETROLEO-Exequibilidad de la exenci\u00f3n <\/p>\n
La ley 141 de 1994, en el art\u00edculo 26, par\u00e1grafo se\u00f1ala que el impuesto de transporte, ser\u00e1 cedido a las entidades territoriales. En consecuencia, la prohibici\u00f3n del legislador para que las entidades territoriales puedan imponer este gravamen resulta razonable, pues, adem\u00e1s, el tributo, seg\u00fan el art\u00edculo mencionado, es cedido a ellas. Es decir, realmente a dichas entidades no se las est\u00e1 privando de este recurso, para el cumplimiento de sus funciones. <\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LA MAQUINARIA Y DEMAS ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCION Y CONSERVACION DE REFINERIAS-Exenci\u00f3n no afecta tributos propios de los municipios <\/p>\n
Existe el principio de que si sobre la explotaci\u00f3n se causan regal\u00edas, no es posible imponer otros grav\u00e1menes, por parte de las entidades territoriales. Pero, en relaci\u00f3n con las materias en las que recae esta exenci\u00f3n: la maquinaria y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para el beneficio del petr\u00f3leo y sus derivados y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos, la explicaci\u00f3n es distinta, si se analiza sobre qu\u00e9 clase de impuestos recaer\u00eda el recaudo. En primer lugar, la exenci\u00f3n no se est\u00e1 inmiscuyendo en los tributos propios de los municipios, como los que se generan con los inmuebles en donde se desarrollen las actividades antes descritas, pues dichos inmuebles son objeto de los impuestos y contribuciones correspondientes, tales como predial, de valorizaci\u00f3n y dem\u00e1s, que se establezcan sobre ellos. En relaci\u00f3n con la maquinaria, los impuestos que puedan causarse ser\u00edan de \u00edndole diferente a los municipales o departamentales, pues corresponder\u00edan a los arancelarios. Y el impuesto a industria y comercio, ya se explic\u00f3 puede ser exigido con las limitaciones contenidas en la ley. Entonces, no se observa sobre qu\u00e9 objeto recaer\u00eda la exenci\u00f3n prevista en el art\u00edculo demandado. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1954 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 16 (parcial) del decreto 1056 de 1953, C\u00f3digo de Petr\u00f3leos. <\/p>\n
Demandante: Luis Eduardo Alvarez Acevedo. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital, seg\u00fan consta en acta n\u00famero cuarenta (40), el d\u00eda primero (1o.) del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Luis Eduardo Alvarez Acevedo, con base en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 5, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 16, parcial, del decreto ley 1056 de 1953, decreto mediante el cual se expidi\u00f3 el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos. El se\u00f1or Alvarez Acevedo, en su condici\u00f3n de ciudadano, present\u00f3 esta demanda, e inform\u00f3 que para tal \u00e9poca, 18 de diciembre de 1997, era Alcalde de Puerto Boyac\u00e1. <\/p>\n
Por auto del veintis\u00e9is (26) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), el magistrado sustanciador, doctor Jorge Arango Mej\u00eda, admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, al Ministro de Minas y Energ\u00eda y a la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos, Ecopetrol, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
<\/p>\n
El siguiente es el texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado. <\/p>\n
“DECRETO N\u00daMERO 1056 DE 1953 <\/p>\n
(Abril 20) <\/p>\n
“Por el cual se expide el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos <\/p>\n
“El Designado, encargado de la Presidencia de la Rep\u00fablica de Colombia, en uso de las facultades que confieren el art\u00edculo 120, numeral 3o. de la Constituci\u00f3n Nacional y el art\u00edculo 23 de la Ley 18 de 1952, <\/p>\n
“Decreta: <\/p>\n
“16.- La exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial. <\/p>\n
“(…)” <\/p>\n
B. La demanda. <\/p>\n
El demandante considera que esta norma viola las siguientes disposiciones de la Constituci\u00f3n: 1, 287, 294 y 362. El concepto de violaci\u00f3n se resume as\u00ed : <\/p>\n
A partir de la Constituci\u00f3n de 1991, se consagr\u00f3 la autonom\u00eda de los entes territoriales, para la gesti\u00f3n de sus intereses (art\u00edculos 1 y 287). El establecimiento de los tributos es una manifestaci\u00f3n de esta autonom\u00eda (art\u00edculo 287). Por esto, la Constituci\u00f3n prohibi\u00f3, expresamente, en el art\u00edculo 294, a la ley conceder exenciones o tratamientos especiales sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Estableci\u00f3, tambi\u00e9n, la intangibilidad de los bienes y rentas de las entidades territoriales, al se\u00f1alar que son de su exclusiva propiedad y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y rentas de los particulares (art\u00edculo 362 de la Carta). <\/p>\n
Finalmente considera que las mismas razones de su demanda, est\u00e1n claramente expuestas en la sentencia C-177 de 1996, M.P., doctor Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, en la que la Corte se refiri\u00f3 expresamente a la inconstitucionalidad de las exenciones tributarias de origen legal sobre los tributos de las entidades territoriales. Transcribe el demandante los apartes de la sentencia que considera pertinentes. <\/p>\n
C. Intervenciones. <\/p>\n
En oficio Nro. P-27, el Subdirector de Apoyo del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico remiti\u00f3 al magistrado sustanciador concepto sobre la vigencia del art\u00edculo demandado. Al estudiar las normas que se han proferido con posterioridad al decreto 1056 de 1953, relacionadas con la exenci\u00f3n prevista en su art\u00edculo 16, el Ministerio concluye que no ha sido derogado este art\u00edculo 16, ni expresa ni t\u00e1citamente, y, por el contrario, fue reafirmado en el art\u00edculo 27 de la Ley 141 de 1994, Ley de Regal\u00edas. <\/p>\n
El 4 de mayo de 1998, la Secretar\u00eda General de la Corte inform\u00f3 sobre las intervenciones recibidas durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista. Ellas son : del doctor Edgar Francisco Par\u00eds Santamar\u00eda, apoderado de Ecopetrol ; del doctor Manuel Avila Olarte, apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico ; de la doctora Julia Jeannette S\u00e1nchez G\u00f3mez, apoderada del MInisterio de Minas y Energ\u00eda ; y, del se\u00f1or Jorge D\u00edaz Granados. Inform\u00f3 la Secretar\u00eda, que fuera del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibieron los escritos de la doctora Marlene Beatriz Dur\u00e1n C, apoderada del Colegio de Abogados de Minas y Petr\u00f3leos justificando la constitucionalidad del art\u00edculo demandado, y del ciudadano Germ\u00e1n Ortiz Rojas coadyuvando la demanda de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Se resumen las intervenciones, as\u00ed: <\/p>\n
a) Intervenci\u00f3n del apoderado de Ecopetrol: <\/p>\n
El interviniente, al solicitar la constitucionalidad del art\u00edculo 16, expone las siguientes razones. <\/p>\n
En primer lugar, se refiere al argumento central del demandante, que es la autonom\u00eda de las entidades territoriales, y como una de sus consecuencias, la prohibici\u00f3n de conceder por la ley, exenciones ni tratamientos especiales, respecto de tributos de propiedad de los entes territoriales. Sin embargo, manifiesta el interviniente, el demandante olvida mencionar que con las actividades de los hidrocarburos, las mayores beneficiadas son las entidades territoriales en donde se realiza esta clase de labores. En efecto, en la ley 141 de 1994, conocida como la Ley de Regal\u00edas, est\u00e1n establecidos los porcentajes que reciben los municipios y los departamentos productores donde existen recursos naturales no renovables, y los que reciben los municipios mar\u00edtimos y fluviales por donde se transportan tales recursos. El art\u00edculo 27, de esta ley, consagra una prohibici\u00f3n para los entes territoriales de establecer grav\u00e1menes a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. Y este art\u00edculo 27 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-567 de 1995, M.P., doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
La exenci\u00f3n no cobija al impuesto de industria y comercio. En relaci\u00f3n con este impuesto, existe una limitaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 39, literal c), de la ley 14 de 1983, a la que se refiere el art\u00edculo 50, par\u00e1grafo quinto, de la ley 141 de la mencionada ley de regal\u00edas. Esta regla que limita el impuesto, tambi\u00e9n fue objeto de pronunciamiento de la Corte, en la misma sentencia, 567 de 1995, y se declar\u00f3 exequible. <\/p>\n
El interviniente hace menci\u00f3n concreta del caso del municipio de Puerto Boyac\u00e1, cuando, mediante resoluci\u00f3n 003 del 5 de diciembre de 1992, expedida por la Tesorer\u00eda del municipio, quiso imponer a las petroleras el impuesto de delineaci\u00f3n. Esta resoluci\u00f3n fue anulada por el Tribunal Administrativo de Boyac\u00e1, decisi\u00f3n confirmada por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, el 15 de marzo de 1996. El argumento central de la decisi\u00f3n judicial fue la vigencia del art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos y su correspondencia con la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El interviniente llama, tambi\u00e9n, la atenci\u00f3n sobre el hecho de que la autonom\u00eda de los entes territoriales no es absoluta, pues, est\u00e1 sujeta a la Constituci\u00f3n y a la ley, seg\u00fan el art\u00edculo 287 de la Carta. Se apoya para tal efecto, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Finaliza su escrito, el apoderado de Ecopetrol, explicando que la exenci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 16 demandado, no significa que la explotaci\u00f3n de hidrocarburos no est\u00e9 sujeta a grav\u00e1menes. Por el contrario, pesan sobre la actividad numerosos, que detalla as\u00ed : <\/p>\n
“Considero prudente llamar la atenci\u00f3n de los Honorables Magistrados de la Corte Constitucional, respecto de la trascendencia del fallo que habr\u00e1 de proferirse, pues \u00e9ste ser\u00e1 determinante para lograr un adecuado manejo de la Pol\u00edtica Petrolera, que no puede quedar expuesta a que funcionarios de turno locales, impongan m\u00e1s cargas impositivas a la actividad petrolera. <\/p>\n
“Por \u00faltimo, es de advertir que el hecho de la prohibici\u00f3n del Art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, del establecimiento de tributos especiales locales, no significa que las compa\u00f1\u00edas petroleras no est\u00e9n gravadas con impuestos nacionales, departamentales y municipales, todo lo contrario, son las m\u00e1s gravadas, a modo de ejemplo : Impuesto de Renta ; Contribuci\u00f3n Especial ; el mal llamado impuesto de Guerra ; Bonos de Paz ; impuestos arancelarios ; Impuesto al Valor Agregado, IVA ; Impuesto de Timbre ; Impuestos prediales ; Impuestos de Rodamiento ; Retenci\u00f3n en la Fuente ; Impuestos notariales ; Impuesto de Transporte por oleoducto para los municipios por donde atraviesan los ductos (par\u00e1grafo del art\u00edculo 26 de la Ley 141\/94) ; en municipios no productores de hidrocarburos, impuesto de Industria y comercio ; impuestos ambientales. Algunos de estos impuestos entran directamente a las arcas municipales y departamentales y como si esto fuera poco, las entidades territoriales m\u00e1s favorecidas con las explotaciones petroleras, son los departamentos y municipios productores que frente a las regal\u00edas por explotaci\u00f3n de hidrocarburos que son del 20% de la producci\u00f3n bruta (art\u00edculo 16 ib\u00eddem) se distribuyen as\u00ed : Entre el 12% y 25% para el municipio productor, (art\u00edculo 31 ib\u00eddem) ; el 47.5% para el departamento productor, (art\u00edculo 31 ib\u00eddem) el 8% para el municipio portuario mar\u00edtimo y fluvial por donde se transportan los recursos naturales no renovables (art\u00edculo 31 ib\u00eddem) y el excedente al Fondo Nacional de Regal\u00edas, al que tiene acceso de nuevo todas las entidades territoriales.” (folios 60 y 61) <\/p>\n
b) Intervenci\u00f3n del apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El interviniente manifiesta que la norma acusada tiene varias partes que es preciso diferenciar: <\/p>\n
Para el Ministerio, esta parte del art\u00edculo 16 demandado se encuentra derogada por el art\u00edculo 27 de la ley 141 de 1994, ley de regal\u00edas, en lo que dice :”las entidades territoriales no podr\u00e1n establecer ning\u00fan tipo de gravamen a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales”, pues all\u00ed est\u00e1 incluida la explotaci\u00f3n de petr\u00f3leo, al ser \u00e9ste es un recurso natural, no renovable. <\/p>\n
Pero, si se considera que este aparte del art\u00edculo demandado, est\u00e1 vigente, las razones de su constitucionalidad ser\u00edan las mismas que las expresadas por la Corte en la sentencia C-567 de 1995, que declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 27 de la ley de regal\u00edas. <\/p>\n
La improcedencia de la facultad tributaria por parte las entidades territoriales en materia de explotaci\u00f3n de recursos naturales, tiene fundamento constitucional en el art\u00edculo 360, que se\u00f1ala que la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables genera regal\u00edas, lo que inhibe, esencialmente, su potestad tributaria, con el objeto de que no se presente el fen\u00f3meno de la doble carga para el particular que desarrolle la actividad. <\/p>\n
Explica, el interviniente, este argumento as\u00ed : “m\u00e1s que la exenci\u00f3n tributaria, de lo que se trata es de acatar la imposibilidad de que un mismo hecho genere tanto regal\u00eda como tributos territoriales”. Y, en este sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional en algunas sentencias (C-567 de 1995 y C-221 de 1997). <\/p>\n
2.- Exenci\u00f3n de impuestos departamentales y municipales en relaci\u00f3n con el transporte de petr\u00f3leo. <\/p>\n
Este impuesto se encuentra regulado en el mismo decreto 1056 de 1953, en el art\u00edculo 52. En consecuencia, resulta razonable la inconstitucionalidad del ejercicio de la potestad tributaria por parte de las entidades territoriales, pues tiene como objeto el que una actividad no sea gravada dos veces. Es decir, el art\u00edculo 16 trata de evitar la violaci\u00f3n de un principio que afecta no a las entidades territoriales, sino a los contribuyentes, que es la doble tributaci\u00f3n. Se\u00f1al\u00f3 el interviniente : “las entidades territoriales no podr\u00edan convertir un hecho en gravable si el mismo ya lo es en otro nivel, como por ejemplo, en el nacional.” (folio 159) <\/p>\n
Advierte que, el impuesto de transporte es, seg\u00fan la ley de regal\u00edas, art\u00edculo 26, un impuesto nacional cedido a las entidades territoriales. <\/p>\n
3.- Exenci\u00f3n de impuestos departamentales y municipales para elementos requeridos para la construcci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos. <\/p>\n
Esta exenci\u00f3n, en principio, resultar\u00eda improcedente, pues corresponde a una actividad distinta de la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, en estricto sentido. Explica su afirmaci\u00f3n as\u00ed: <\/p>\n
“Debe advertirse, en todo caso, que la procedencia de la facultad tributaria de los departamentos y municipios debe enmarcarse dentro de los principios constitucionales, como por ejemplo, la imposibilidad de la doble tributaci\u00f3n. En estos t\u00e9rminos, tal facultad s\u00f3lo ser\u00eda procedente en la medida en que en otro nivel territorial no se considere que los elementos requeridos para la construcci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos, est\u00e9n sujetos a tributo alguno. De otra parte, en cada uno de los impuestos departamentales o municipales la mencionada potestad tributaria por parte de las entidades territoriales debe ser ejercida dentro de los marcos que han creado o autorizado los impuestos respectivos.” (folio 160) <\/p>\n
Es decir, en todo caso, debe seguirse el principio de la prohibici\u00f3n a la doble tributaci\u00f3n. <\/p>\n
c) Intervenci\u00f3n de la apoderada del Ministerio de Minas y Energ\u00eda. <\/p>\n
La interviniente expone las razones para solicitar la constitucionalidad de la norma demandada. Se resumen sus explicaciones as\u00ed: <\/p>\n
En primer lugar, pone de presente, como los anteriores intervinientes, la sentencia de la Corte que declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 27 de la ley de regal\u00edas. Considera que este art\u00edculo 27 es reiteraci\u00f3n de lo establecido en otras normas, como la ley 37 de 1931, art\u00edculo 13 ; el art\u00edculo 39, literal c), de la ley 14 de 1983. El art\u00edculo demandado desarrolla los principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad establecidos en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n. Menciona la sentencia C-430 de 1995, M.P., doctor Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez, relacionada con la forma para establecer un impuesto general y c\u00f3mo deben entenderse las condiciones para establecerlo.Tambi\u00e9n cita la sentencia C-511 de 1996, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, en la que la Corte se pronuncia sobre el car\u00e1cter de las exenciones tributarias. <\/p>\n
Adem\u00e1s, manifiesta la interviniente, que aplicando criterios de equidad, a trav\u00e9s de exenciones, se impide que se impongan cargas tributarias excesivas a la industria petrolera. <\/p>\n
d) Intervenci\u00f3n del ciudadano Jorge D\u00edaz Granados Villarreal. <\/p>\n
e) Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En concepto n\u00famero 1550, del 26 de mayo de 1998, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte Constitucional, declarar constitucional el art\u00edculo demandado. Sus razones se resumen as\u00ed : <\/p>\n
Se\u00f1ala que, seg\u00fan las pruebas decretadas por la Corte, el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos no ha sido derogado ni expresa ni t\u00e1citamente, por lo que la Corte debe emitir un pronunciamiento de fondo. <\/p>\n
Sobre la incompatibilidad entre impuestos y regal\u00edas, el Ministerio P\u00fablico se refiere al contenido del art\u00edculo 360 de la C.P., en armon\u00eda con el 80, que ordena al Estado realizar una planificaci\u00f3n espec\u00edfica para el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales – renovables y no renovables, de manera que se garantice el desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, as\u00ed como la prevenci\u00f3n y el control de los factores de deterioro ambiental. <\/p>\n
Por consiguiente, la inclusi\u00f3n del r\u00e9gimen de regal\u00edas en la Constituci\u00f3n obedece a la necesidad de transformar los recursos naturales no renovables en otros activos de mayor rentabilidad econ\u00f3mica y social a largo plazo. Tambi\u00e9n, para fortalecer el proceso de descentralizaci\u00f3n, todo enmarcado en la realizaci\u00f3n de los derechos al ambiente sano y al desarrollo. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 361 de al Carta, las regal\u00edas que no se asignen a las entidades territoriales deben pasar al Fondo de Regal\u00edas. Este Fondo, que tiene rango constitucional, busca evitar que s\u00f3lo los entes territoriales, en cuyo subsuelo se encuentren recursos naturales no renovables, se beneficien con su explotaci\u00f3n, pues, por ser propiedad de la Naci\u00f3n, dichos recursos deben favorecer a toda la poblaci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, resulta incompatible el sometimiento de la explotaci\u00f3n de recursos no renovables a un doble sistema : impuestos y regal\u00edas. <\/p>\n
El ejercicio de la soberan\u00eda fiscal de las entidades territoriales est\u00e1 limitado por la Constituci\u00f3n y la ley. Y en este caso resulta admisible lo dispuesto en el art\u00edculo 27 de la ley de regal\u00edas. <\/p>\n
Finalmente, llama la atenci\u00f3n sobre el hecho de que la norma acusada realmente no estableci\u00f3 una exenci\u00f3n sobre impuestos de los entes territoriales, pues el impuesto no existe, sino que prohibi\u00f3 gravar las actividades relacionadas con la exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n y producci\u00f3n del petr\u00f3leo. <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador expone las bases constitucionales de la autonom\u00eda territorial, y, especialmente, en materia de imposici\u00f3n tributaria. <\/p>\n
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5., de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Segunda.- Lo que se debate. <\/p>\n
El demandante considera que la norma al consagrar una exenci\u00f3n sobre los tributos de las entidades territoriales, en actividades relacionadas con la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, viola la Constituci\u00f3n en los art\u00edculos 1, 287, 294 y 362, pues la facultad de crear los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, es uno de los resultados de la autonom\u00eda consagrada a estas entidades, por la Constituci\u00f3n de 1991. En efecto, en el art\u00edculo 287, ordinal 3o., se consagra como un derecho de las entidades, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En armon\u00eda con esta competencia, la Constituci\u00f3n prohibi\u00f3, en el art\u00edculo 294, que la ley decretara exenciones o tratamientos privilegiados a los tributos de los entes territoriales. Y que, seg\u00fan dispone el art\u00edculo 362 de la Carta, los bienes y rentas de estas entidades son de su exclusiva propiedad y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares. <\/p>\n
En consecuencia, el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, al consagrar una prohibici\u00f3n para los departamentos y municipios de crear impuestos para la actividad petrolera, est\u00e1 violando las normas constitucionales, especialmente el art\u00edculo 294. <\/p>\n
Los intervinientes, al exponer las razones que apoyan la constitucionalidad del art\u00edculo 16 demandado, sostienen que existe ya un pronunciamiento de la Corte sobre la exequibilidad de establecer estas exenciones, en materia de explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, pues, dijo la Corte, que las dos instituciones, impuestos y regal\u00edas, son incompatibles. <\/p>\n
Cabe advertir, que otro argumento del demandante, consiste en que la Corte Constitucional, en la sentencia C-177 de 1996, que trat\u00f3 el asunto de la prohibici\u00f3n de la ley de conceder exenciones a los tributos de las entidades territoriales, es de total aplicaci\u00f3n al caso ahora objeto de examen. Al respecto, hay que se\u00f1alar que la Corte, para cada situaci\u00f3n particular, ha estudiado si la exenci\u00f3n que se trata corresponde a un tributo de los entes territoriales o no, y, si otras normas constitucionales se refieren al tema, e impiden la aplicaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 294, en forma absoluta. En consecuencia, existen sentencias en uno y otro sentido, sin que se trate de cambios de jurisprudencia de la Corte, pues, la decisi\u00f3n est\u00e1 conforme a la naturaleza del tributo, en cada caso. Al respecto, entre otras, se pueden consultar, adem\u00e1s de la sentencia C-177 de 1995, que trae el demandante, las siguientes providencias : C-349 de 1995 ; C-419 de 1995 ; C-353 de 1997 ; C-158 de 1997 ; C-205 de 1995 ; C-551 de 1997. <\/p>\n
En el presente caso, hay que resolver, como asunto previo, la naturaleza jur\u00eddica del decreto 1056 de 1953, C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, en el que se encuentra incluida la norma demandada, pues, de este estudio, depende determinar si la Corte Constitucional es competente para adoptar una decisi\u00f3n sobre este asunto. <\/p>\n
Tercera.- Naturaleza jur\u00eddica del decreto 1056 de 1953. <\/p>\n
A diferencia de lo que actualmente ocurre en relaci\u00f3n con el estudio de la naturaleza de los decretos que son objeto de control constitucional por parte de esta Corporaci\u00f3n, seg\u00fan dispone el art\u00edculo 241, numerales 5 y 7, de la Constituci\u00f3n, el decreto 1056 de 1953, tiene una naturaleza especial, que es consecuencia de la situaci\u00f3n hist\u00f3rica que viv\u00eda el pa\u00eds cuando este C\u00f3digo de Petr\u00f3leos (decreto 1056 de 1953) fue expedido, y que hace necesario dilucidarla, para determinar la competencia de la Corte Constitucional. <\/p>\n
El decreto 1056 de 1953 “Por el cual se expide el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos”, se\u00f1ala en su encabezado lo siguiente : <\/p>\n
“El Designado, encargado de la Presidencia de la Rep\u00fablica de Colombia, en uso de las facultades que le confieren el art\u00edculo 120, numeral 3o. de la Constituci\u00f3n Nacional y el art\u00edculo 23 de la ley 18 de 1952, DECRETA : <\/p>\n
“Art\u00edculo \u00fanico : Exp\u00eddese la siguiente codificaci\u00f3n de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes sobre petr\u00f3leos, la cual regir\u00e1 desde la fecha de su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial.” <\/p>\n
Entonces, hay que examinar las normas constitucionales y legales en las que el decreto apoya su expedici\u00f3n : el numeral 3o. del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 23 de la ley 18 de 1952. <\/p>\n
El numeral 3o. del art\u00edculo 120 de la anterior Constituci\u00f3n, se\u00f1alaba: <\/p>\n
“Art\u00edculo 120.- Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa : <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“3o. Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las \u00f3rdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes ;” <\/p>\n
Y el art\u00edculo 23 de la ley 18 de 1952 “por la cual se dictan algunas disposiciones en el ramo de petr\u00f3leos y se modifican las Leyes 37 de 1931 y 160 de 1936” dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 23. Fac\u00faltase al Gobierno para que elabore una codificaci\u00f3n de las disposiciones legales y reglamentarias sobre petr\u00f3leos (e introduzca a la actual legislaci\u00f3n las reformas que demande tal codificaci\u00f3n).La nueva numeraci\u00f3n comenzar\u00e1 por la unidad, y los cap\u00edtulos se ordenar\u00e1n con sujeci\u00f3n a la distribuci\u00f3n de materias.” (la frase entre par\u00e9ntesis fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, sentencia de la Sala Plena, 9 de febrero de 1960, M.P., doctor Hernado Morales M, Gaceta Judicial Nros. 2221-2222) <\/p>\n
El decreto 1056 y el art\u00edculo 23 de la ley 18 de 1952 fueron demandados ante la Corte Suprema de Justicia. La parte entre par\u00e9ntesis de la norma transcrita fue declarada inexequible en la sentencia del 9 de febrero de 1960. En dicha oportunidad, la Corte Suprema estudi\u00f3 la naturaleza de las facultades que le otorg\u00f3 el legislador al ejecutivo para la expedici\u00f3n de este decreto. Consider\u00f3 que \u00e9ste no se profiri\u00f3 con base en las atribuciones extraordinarias pro t\u00e9mpore, de que trata el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la anterior Constituci\u00f3n, pues faltaron dos elementos sustanciales: la exigencia de concretar de motivos de necesidad o conveniencia p\u00fablica que aconsejaran conferir estas facultades y el t\u00e9rmino para ejercer la funci\u00f3n. En consecuencia, la Corte estim\u00f3 que el decreto 1056 corresponde a la clase de decretos previstos en el numeral 11 del mencionado art\u00edculo constitucional, 76, mediante el cual se confieren al Gobierno autorizaciones especiales. <\/p>\n
“No se trata, pues, de un decreto proferido con base en el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n, o sea derivado de facultades pro tempore otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica en consideraci\u00f3n a necesidad o conveniencia p\u00fablicas, pues no se estableci\u00f3 un t\u00e9rmino dentro del cual pudiera hacer uso de ellas, que es uno de los elementos esenciales que caso demanda. De modo que el Gobierno no recibi\u00f3 facultad para dictar decretos con fuerza de legal sobre precisas materias, sino \u00fanicamente para hacer una codificaci\u00f3n ordenada. Esta facultad era indispensable, pues el Gobierno sin ella no podr\u00eda variar la nomenclatura de las leyes ni cambiar el orden en que aparecen dictas por el Congreso. <\/p>\n
“El Decreto acusado es entonces de los previstos en el numeral 11 del art\u00edculo constitucional citado [art\u00edculo 76], porque la ley confiri\u00f3 autorizaciones de las llamadas especiales. En efecto, el numeral aludido en las funciones del Congreso establece la que sigue : “Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional.” (se subraya) (Gaceta Judicial Nros. 2221-2222, 9 de febrero de 1960. M.P., doctor Hernando Morales M.) <\/p>\n
Una vez despejada la naturaleza del decreto (decretos especiales del ordinal 11 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n de 1886), la Corte Suprema analiz\u00f3 si la autorizaci\u00f3n conferida al Gobierno para introducir las reformas que demande la codificaci\u00f3n, resultaba constitucional. La Corte consider\u00f3 que esta autorizaci\u00f3n es inexequible, pues, tal funci\u00f3n, s\u00f3lo corresponde al legislador. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 en la misma sentencia: <\/p>\n
“Si bien todo lo expuesto conduce a que la parte del art\u00edculo acusado que se analiz\u00f3, o sea la que confiere autorizaciones al Gobierno para elaborar una codificaci\u00f3n sobre los preceptos vigentes en materia de hidrocarburos no sea inconstitucional, como tampoco la parte final, es decir, la que lo faculta para que dicho compendio comience por la unidad y los cap\u00edtulos se ordenen con sujeci\u00f3n a la distribuci\u00f3n de materias, que es su complemento, pues en este punto no se afecta el contenido de las ordenaciones legislativas, la norma que se examina atenta contra la Constituci\u00f3n en cuanto dispone que el ejecutivo puede introducir reformas a las leyes actuales, as\u00ed sea las que demande la codificaci\u00f3n autorizada.” (ib\u00eddem) <\/p>\n
Con base en los anteriores criterios, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 23 de la ley 18 de 1952: “e introduzca a la actual legislaci\u00f3n las reformas que demanda tal codificaci\u00f3n.” <\/p>\n
La Corte se inhibi\u00f3 de conocer la demanda contra el decreto 1056 de 1953, aduciendo ineptitud en la misma porque el actor no expuso las razones por las que estimaba la violaci\u00f3n de normas constitucionales. <\/p>\n
En consecuencia, hasta este an\u00e1lisis hist\u00f3rico que resulta necesario para determinar la naturaleza jur\u00eddica de la norma demandada, se tiene: <\/p>\n
– El decreto 1056 de 1953, a pesar de que as\u00ed lo invoque en su encabezado, no es de los que trata el numeral 3o. del art\u00edculo 120 de la anterior Constituci\u00f3n, es decir, de aquellos por medio de los cuales el Presidente ejerce la facultad reglamentaria. <\/p>\n
– Este decreto, seg\u00fan el juicio de constitucionalidad que en su oportunidad hizo la Corte Suprema de Justicia, corresponde a los expedidos con base en el ordinal 11 del art\u00edculo 76 de la anterior Carta, en cuanto se\u00f1ala: “y ejercer otras atribuciones dentro de la \u00f3rbita constitucional.” <\/p>\n
– El control constitucional de esta clase de decretos correspond\u00eda a la Corte Suprema de Justicia, por expresa disposici\u00f3n de la anterior Carta. En efecto, el art\u00edculo 214 establec\u00eda : <\/p>\n
“Art\u00edculo 214.- A la Corte Suprema de Justicia se le conf\u00eda la guarda de la integridad de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, adem\u00e1s de las facultades que le confieren \u00e9sta y las leyes, tendr\u00e1 las siguientes : <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“2a. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los art\u00edculos 76, ordinales 11 y 12, y 80 de la Constituci\u00f3n Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.” (se subraya) <\/p>\n
– El ordinal 11 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n de 1886 dice: <\/p>\n
“Art. 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. <\/p>\n
“Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“11. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras atribuciones dentro de la \u00f3rbita constitucional.” <\/p>\n
– El numeral 9 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n de 1991 dice : <\/p>\n
“Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos, enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendir\u00e1 peri\u00f3dicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones.” <\/p>\n
Se recuerda que la naturaleza jur\u00eddica del decreto 1056 de 1953 la se\u00f1al\u00f3 la Corte Suprema en los decretos especiales que se enmarcaban en la parte final del ordinal 11 citado : “y ejercer otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional”. Esta parte fue suprimida en la actual Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Surge, pues, la pregunta obvia : \u00bfa la luz de la Constituci\u00f3n de 1991, a qui\u00e9n le corresponde el conocimiento de esta clase de decretos, denominados especiales, que, como se dijo, eran de conocimiento de la Corte Suprema de Justicia, en virtud del control constitucional que le atribuy\u00f3 el art\u00edculo 214, ordinal 2o. de la anterior Constituci\u00f3n ? <\/p>\n
Una primera respuesta ser\u00eda que corresponde al Consejo de Estado, como consecuencia de una interpretaci\u00f3n literal, tanto del encabezado del decreto al mencionar que se expide de acuerdo con las atribuciones meramente presidenciales del art\u00edculo 120, ordinal 3o., como de lo dispuesto en art\u00edculo 237, numeral 2, de la Constituci\u00f3n de 1991 : son atribuciones del Consejo de Estado : “2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. <\/p>\n
Sin embargo, las siguientes razones permiten se\u00f1alar que la competencia se encuentra en cabeza de la Corte Constitucional: <\/p>\n
a) – La autorizaci\u00f3n de compilar las disposiciones legales sobre petr\u00f3leos que el Congreso le otorg\u00f3 al Presidente en la ley 18 de 1952, art\u00edculo 23, es una funci\u00f3n que como lo dijo la Suprema de Justicia, ten\u00eda que limitarse a “coleccionar las disposiciones positivas que rijan en el pa\u00eds” en materia de petr\u00f3leos. Es decir, la norma legal ya deb\u00eda existir. El ejecutivo no pod\u00eda crearla. <\/p>\n
En este punto, es pertinente se\u00f1alar la diferencia que hizo esta Corte en la sentencia C-129 de 1995: <\/p>\n
“Como en reiteradas oportunidades lo ha establecido esta Corporaci\u00f3n, la caracter\u00edstica principal de un c\u00f3digo es la de ser \u201cun conjunto de normas que regulan de manera completa, sistem\u00e1tica y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho\u201d1 Sin embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o se armonizan unas normas jur\u00eddicas, sin que ello implique la expedici\u00f3n de un cuerpo jur\u00eddico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo c\u00f3digo implica per se una sistematizaci\u00f3n, pero no todo acto ordenador o sistem\u00e1tico equivale a la expedici\u00f3n de un c\u00f3digo.” (sentencia C-129 de 1995, M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa) <\/p>\n
b) – El Consejo de Estado, con ocasi\u00f3n de la demanda de unas resoluciones expedidas por la Direcci\u00f3n General de Hidrocarburos y el Ministerio de Minas, en donde se debat\u00eda, tambi\u00e9n, si un art\u00edculo del decreto 1056 de 1953 estaba o no vigente, y si el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos se hab\u00eda excedido en la expedici\u00f3n de la norma que era controvertida, manifest\u00f3 que el examen correspondiente, al implicar un juicio de constitucionalidad de la norma, es competencia de la Corte Constitucional la decisi\u00f3n respectiva. Se\u00f1al\u00f3, en lo pertinente esta sentencia: <\/p>\n
“En relaci\u00f3n con el primer cargo de la apelaci\u00f3n, referente a la alegada no vigencia del art\u00edculo 52 del decreto 1056 de 1953, contentivo del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, la cual se fundamenta en que el Gobierno al expedir el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos y adoptar como norma de car\u00e1cter permanente el art\u00edculo 8o. del Decreto 2270 de 1952, que era transitorio e implicaba una reforma a la Ley 37 de 1931, habr\u00eda excedido las facultades otorgadas por la ley 18 de 1952, con violaci\u00f3n de la misma ley y del art\u00edculo 76 numeral 12 de la anterior Constituci\u00f3n y porque de persistirse en la aplicaci\u00f3n del referido art\u00edculo 52, se estar\u00eda violando por indebida aplicaci\u00f3n, el art\u00edculo 121 de la misma Carta, observa la Sala que el cargo propuesto no puede ser objeto de an\u00e1lisis por parte de esta jurisdicci\u00f3n como tampoco a trav\u00e9s de al acci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 85 del C.C.A., que es la seguida en el proceso que se atiende, puesto que su examen implica, ni m\u00e1s ni menos, que un juicio de constitucionalidad de la norma, el cual conforme con el art\u00edculo 241 del actual ordenamiento Constitucional, corresponde a la Corte Constitucional.” (se subraya) (sentencia de fecha 28 de abril de 1995, expediente Nro. 6066, Secci\u00f3n Cuarta, Consejero Ponente, doctor Jaime Abella Z\u00e1rate.) <\/p>\n
c)- En un Estado social de derecho no pueden existir normas que no tengan control constitucional. Este principio se ha repetido por parte de esta Corporaci\u00f3n en numerosas oportunidades, y se apoya en el art\u00edculo 4o. de la Constituci\u00f3n : “La Constituci\u00f3n es norma de normas”. <\/p>\n
d)- Sin embargo, hay que buscar qu\u00e9 clase de precepto es el demandado. Es decir, habr\u00e1 que estudiar si al momento de autorizar el Congreso al Gobierno, en la ley 18 de 1952, art\u00edculo 23, para hacer la que denomin\u00f3 una codificaci\u00f3n, pero que en realidad corresponde a una compilaci\u00f3n (recu\u00e9rdese la distinci\u00f3n hecha en la sentencia C-129 de 1995, antes citada), exist\u00eda una norma en la ley id\u00e9ntica a la consagrada en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos. <\/p>\n
Estudiadas las leyes anteriores a la ley 18 de 1952, se encuentra que la ley 37 de 1931, en su art\u00edculo 13, consagra, en el inciso primero, un precepto con contenido id\u00e9ntico al del art\u00edculo 16, inciso primero, del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos demandado. En efecto, la ley 37 de 1931 “del petr\u00f3leo”, art\u00edculo 13, dice : <\/p>\n
“Art\u00edculo 13.- La exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial. <\/p>\n
“(…)” <\/p>\n
Entonces \u00bfes la Corte competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del art\u00edculo 16 del decreto 1056 de 1953, que es reproducci\u00f3n id\u00e9ntica de la disposici\u00f3n contenida en la ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autoriz\u00f3 compilar ? <\/p>\n
La Sala estima que s\u00ed por ser materialmente iguales. Es decir, su rango es de orden legal y no ejecutivo. Adem\u00e1s, tal como lo dijo esta Corte Constitucional, en sentencia C-508 de 1996, en la que se precis\u00f3 la competencia de la Corte para conocer de los decretos compiladores : “si bien el decreto compilador es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales.” (M.P., doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero). Como consecuencia de esta decisi\u00f3n, la Corte resolvi\u00f3 sobre algunos art\u00edculos demandados del decreto 111 de 1996, que compil\u00f3 las normas legales que conforman el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. <\/p>\n
Por otra parte, como antes se dijo, pugna con el ordenamiento jur\u00eddico la existencia de normas sobre las cuales no pudiera ejercerse control constitucional, s\u00f3lo por el hecho de haber sido proferidas en un determinado momento hist\u00f3rico, en el que se incurri\u00f3, al ser emitidas, en una imprecisi\u00f3n sobre las facultades con las que el Gobierno pod\u00eda expedir el decreto. <\/p>\n
En consecuencia, la Corte es competente para adelantar el juicio de constitucionalidad del art\u00edculo demandado (art\u00edculo 16 del decreto 1056 de 1953), y del art\u00edculo 13 de la ley 37 de 1931, por conformarse la respectiva unidad normativa, y por ser el primero reproducci\u00f3n id\u00e9ntica del de la ley. Es decir, existe identidad material. <\/p>\n
En el presente caso, se estudiar\u00e1n las actividades a que se refiere el art\u00edculo demandado; los pronunciamientos de la Corte sobre las exenciones ; y la incompatibilidad entre la generaci\u00f3n de regal\u00edas y el cobro de impuestos. <\/p>\n
Tercera.- Actividades relacionadas con el petr\u00f3leo a que se refiere la exenci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo demandado. <\/p>\n
En primer lugar, es necesario recordar a qu\u00e9 actividades se refiere el art\u00edculo demandado : <\/p>\n
“16.- La exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial. <\/p>\n
“(. . .)” <\/p>\n
Como sobre la primera parte de la exenci\u00f3n establecida en esta norma ya ha habido pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n, hay que dividir el presente estudio en dos partes, as\u00ed: <\/p>\n
1. La exenci\u00f3n relacionada con la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga y sus derivados. <\/p>\n
2. Las exenciones en materia de impuesto de transporte del petr\u00f3leo y sus derivados, las maquinarias y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas. <\/p>\n
1.- La exenci\u00f3n relacionada con la exploraci\u00f3n y la explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga y sus derivados. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta parte del art\u00edculo, no cabe duda de que la Corte, en la sentencia C-567 de 1995, se refiri\u00f3 a esta clase de exenciones, cuando analiz\u00f3 el art\u00edculo 27 de la ley 141 de 1994, “ley de regal\u00edas”, y lo declar\u00f3 exequible. Dice el art\u00edculo 27 mencionado: <\/p>\n
“Art\u00edculo 27.- Prohibici\u00f3n a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podr\u00e1n establecer ning\u00fan tipo de gravamen a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables.” <\/p>\n
El an\u00e1lisis integral de las normas que, en aquella ocasi\u00f3n, fueron objeto de estudio por la Corte, se relacionan con el r\u00e9gimen de transferencias de las participaciones en las regal\u00edas a los entes territoriales y en las compensaciones y las participaciones, entre otros temas. En consecuencia, cuando analiz\u00f3 el art\u00edculo 27, lo hizo dentro del marco de la protecci\u00f3n legal de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables del Estado, ante la capacidad impositiva de las entidades territoriales. Y dijo, concretamente, sobre este art\u00edculo 27, lo siguiente: <\/p>\n
<\/p>\n
“Art\u00edculo 27: <\/p>\n
“La prohibici\u00f3n emanada de la ley, dirigida a las entidades territoriales para establecer grav\u00e1menes sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales, es un claro desarrollo de las disposiciones constitucionales referidas a la facultad de los entes locales para imponer impuestos (art\u00edculos 287, 300 num. 4o. y 313 num. 4), pero siempre en los marcos establecidos por la ley. A ello se a\u00f1ade que no es compatible la instituci\u00f3n de las regal\u00edas con impuestos espec\u00edficos.” (sentencia C-567 de 1995, M.P., doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) (se subraya) <\/p>\n
Encuentra la Corte que la exenci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos para la “exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga, sus derivados”, es semejante a la prohibici\u00f3n hecha a las entidades territoriales, para establecer grav\u00e1menes, en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, establecida en el art\u00edculo 27, pues el petr\u00f3leo y sus derivados, son recursos naturales no renovables. En consecuencia, las explicaciones expresadas en la sentencia C-587, sobre la incompatibilidad para el cobro simult\u00e1neo de regal\u00edas e impuestos, son las mismas que ahora se tienen para apoyar la exequibilidad del art\u00edculo 16, en relaci\u00f3n con la exenci\u00f3n en la explotaci\u00f3n de hidrocarburos. <\/p>\n
Sobre esta incompatibilidad entre la generaci\u00f3n de regal\u00edas y la de establecer impuestos, la Corte, en la sentencia C-221 del 29 de abril de 1997, analiz\u00f3 el asunto, as\u00ed: <\/p>\n
“La incompatibilidad entre los impuestos y las regal\u00edas. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Con todo, este argumento hist\u00f3rico adquiere mayor relevancia por cuanto coincide con los principios generales de la estructura estatal definida en la Carta en materia de regal\u00edas, ya que un an\u00e1lisis detenido de esta regulaci\u00f3n muestra que existe una incompatibilidad estructural entre el deber constitucional de imponer regal\u00edas y la definici\u00f3n legal de la explotaci\u00f3n de un recurso natural como hecho impositivo. En efecto, de acuerdo con lo expuesto, el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n establece que la regal\u00eda es una carga de imperiosa imposici\u00f3n. Por consiguiente, la consagraci\u00f3n de un impuesto que grave la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable estar\u00eda sustrayendo ingresos del Estado cuya destinaci\u00f3n est\u00e1 determinada por la propia Constituci\u00f3n (C.P. arts 360 y 361). En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regal\u00edas se destinan \u00fanica y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotaci\u00f3n de recursos naturales que no se renuevan. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
” la Corte no puede admitir que los impuestos coexistan con las regal\u00edas, ya que no existen criterios pr\u00e1cticos que permitan ejercer un control constitucional adecuado a fin de evitar que los impuestos sobre la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables terminen desfigurando un r\u00e9gimen como el de las regal\u00edas, que no es s\u00f3lo de obligatorio cumplimiento sino que, adem\u00e1s, sus contornos esenciales fueron ya definidos por el propio Constituyente. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta que la Constituci\u00f3n le impone el deber de proteger el r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas (CP arts 241, 360 y 361), la Corte no pod\u00eda sino concluir que la Carta prohibe que la ley defina como hecho gravable la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable. <\/p>\n
“21- Por todo lo anterior, la Corte concluye que la constitucionalizaci\u00f3n de las regal\u00edas, y el particular r\u00e9gimen que las regula (CP arts 360 y 361), implica el establecimiento de una prohibici\u00f3n a los impuestos sobre la explotaci\u00f3n de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ning\u00fan gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso definir como hechos impositivos otras actividades econ\u00f3micas relacionadas con tales recursos, como su transporte, su exportaci\u00f3n, etc. Lo que no puede la ley es establecer como hecho gravable el tipo de explotaci\u00f3n que, por mandato de la Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al r\u00e9gimen especial de pago de regal\u00edas. La Corte considera entonces que las regal\u00edas y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotaci\u00f3n misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al r\u00e9gimen de regal\u00edas.” (sentencia C-221 de 1997, M.P., doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero) <\/p>\n
En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, existe una incompatibilidad entre el deber constitucional consagrado en el art\u00edculo 360, sobre la obligaci\u00f3n de imponer una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica, a t\u00edtulo de regal\u00eda, causada por la explotaci\u00f3n de un recurso natural, y el establecimiento de un impuesto, pues, como dice la sentencia, “la consagraci\u00f3n de un impuesto que grave la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable estar\u00eda sustrayendo ingresos del Estado cuya destinaci\u00f3n est\u00e1 determinada por la propia Constituci\u00f3n” (art\u00edculos 360 y 361 de la C.P.) <\/p>\n
Por otra parte, la exenci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 16 demandado, para la explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo y sus derivados, no afecta a los municipios en el cobro de los impuestos de industria y comercio, impuestos en los que la materia imponible corresponde a todas las actividades comerciales, industriales y de servicio, que se cumplan en las respectivas jurisdicciones municipales. <\/p>\n
En efecto, en la ley 14 de 1983, art\u00edculo 39, literal c), conservando la incompatibilidad entre el cobro de impuesto y de regal\u00eda, por el mismo hecho gravable, se estableci\u00f3 la prohibici\u00f3n para los departamentos y los municipios de “gravar con el Impuesto de Industria y Comercio la explotaci\u00f3n de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regal\u00edas o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponder\u00e1 pagar por concepto de Industria y Comercio” (Cabe advertir que la Corte declar\u00f3 exequible esta norma en la sentencia C- 335 de 1996, M.P., doctor Jorge Arango Mej\u00eda.) <\/p>\n
En el art\u00edculo 50, par\u00e1grafo 5o. de la ley 141 de 1994, ley de regal\u00edas, se hace referencia a la norma antes mencionada de la ley 14 de 1983, para los efectos del impuesto de industria y comercio, as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 50.- L\u00edmites a las participaciones en las regal\u00edas y compensaciones provenientes de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos a favor de los municipios. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 5o.- Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata el literal c) del art\u00edculo 39 de la Ley 14 de 1983, se entender\u00e1 que en cualquier caso, el municipio productor recibe como participaci\u00f3n en regal\u00edas el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos en su explotaci\u00f3n.” <\/p>\n
En la sentencia C-567 de 1995 (mencionada en relaci\u00f3n con la exequibilidad del art\u00edculo 27), se declar\u00f3 exequible la limitaci\u00f3n prevista en este par\u00e1grafo para el cobro del impuesto de industria y comercio. Estim\u00f3 la Corte que se trata de evitar que la producci\u00f3n de hidrocarburos, que son de propiedad del Estado, ya afectada con la carga de la regal\u00eda, sea, a su vez, gravada, en forma excesiva, por el tributo de industria y comercio. Por consiguiente, el impuesto de industria y comercio se puede imponer por parte de las entidades territoriales, bajo la limitaci\u00f3n establecida por la ley. En lo pertinente, dijo la sentencia : <\/p>\n
“La cifra establecida del 12.5 % como supuesto de los ingresos por este concepto, es apenas un l\u00edmite formal establecido por la ley dentro de un complejo sistema que busca dar equilibrio pr\u00e1ctico a unas f\u00f3rmulas aritm\u00e9ticas y matem\u00e1ticas de escalonamiento progresivo y descendente de los porcentajes de las regal\u00edas, las cuales no pueden resultar m\u00e1s da\u00f1inas que los efectos que se pretende evitar por los excesos en el impacto generado en la econom\u00eda nacional por grandes cifras en los ingresos por concepto de regal\u00edas en los municipios. <\/p>\n
“Adem\u00e1s, apenas son limitaciones que tienen por objeto armonizar los derechos de participaci\u00f3n de las regal\u00edas por parte de las entidades territoriales, es decir de las productivas, de las no productivas y de las portuarias.” (sentencia C-567 de 1995, M.P., doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: la exenci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, el petr\u00f3leo que se obtenga y sus derivados es exequible, pues seg\u00fan lo expuesto, no puede ser simult\u00e1nea la imposici\u00f3n de regal\u00edas y otras cargas tributarias. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes, con respecto a la exploraci\u00f3n, se observa por la Corte que es un asunto propio de la competencia del legislador, conforme a la potestad que le asiste para dictar las leyes en todos los ramos del derecho (art\u00edculo 150 Constituci\u00f3n Nacional). Por ello, conforme a su consideraci\u00f3n sobre si el gravamen es conveniente o no, puede decidir su imposici\u00f3n o la exenci\u00f3n del mismo, sin que en ninguno de los dos casos se vulnera la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En la norma objeto de estudio, el legislador decidi\u00f3 que los entes territoriales no pueden gravar la actividad exploratoria, decisi\u00f3n que no vulnera la Constituci\u00f3n. Sin embargo, si, atendiendo los intereses del pa\u00eds, el legislador decide levantar esta prohibici\u00f3n, en principio, no habr\u00eda obst\u00e1culo de car\u00e1cter constitucional para hacerlo. <\/p>\n
2o.- Las exenciones en materia de impuesto de transporte del petr\u00f3leo y sus derivados, las maquinarias y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas. <\/p>\n
En primer lugar hay que establecer qui\u00e9n es el titular de este impuesto y si es posible que el legislador invada el \u00e1mbito de las entidades territoriales al decretar estas exenciones, en violaci\u00f3n del art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n. Hay que se\u00f1alar que una disposici\u00f3n como la consagrada en el art\u00edculo 294, no exist\u00eda en la Constituci\u00f3n anterior, por lo que, al momento de expedirse la norma acusada no fue contraria a la Carta Pol\u00edtica entonces vigente. <\/p>\n
Dice este precepto, que constituye la base de la demanda: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 294. La ley no podr\u00e1 conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podr\u00e1 imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el art\u00edculo 317.” <\/p>\n
Al respecto, es pertinente remitirse a la sentencia C-219 de 1997, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, en la que se se\u00f1alaron los criterios que permiten determinar a la Corte si un impuesto pertenece a la Naci\u00f3n o a un ente territorial. En esta sentencia, en raz\u00f3n de las dificultades que puede revestir llegar a la decisi\u00f3n acertada, distingui\u00f3, en primer lugar, el sistema de financiaci\u00f3n de los entes territoriales. Al respecto, se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
“24. Aquellos que en estricto sentido se denominan \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales constituyen, generalmente, un porcentaje menor de los ingresos de los fiscos locales y departamentales. En efecto, en las circunstancias actuales, el sistema de financiaci\u00f3n de tales entidades est\u00e1 sustentado fundamentalmente en fuentes ex\u00f3genas que, como el situado fiscal o las transferencias, superan ampliamente los recursos propios. <\/p>\n
“Puede afirmarse que, en sentido estricto, los llamados recursos propios de las entidades territoriales son, fundamentalmente, de dos tipos. En primer lugar, est\u00e1n constituidos por las rentas que provienen de la explotaci\u00f3n de bienes que son de su propiedad exclusiva. En segundo t\u00e9rmino, los que se obtienen como recaudo de tributos – impuestos, tasas y contribuciones – cuya fuente puede ser calificada como una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n. <\/p>\n
“En tales condiciones, resulta determinante establecer las pautas que permiten al int\u00e9rprete saber, con claridad, en qu\u00e9 casos un determinado tributo constituye una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales y, en consecuencia, su producto genera, strictu sensu, recursos propios de la respectiva entidad.” (sentencia C-219 de 1997, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) <\/p>\n
En esta misma sentencia se se\u00f1al\u00f3 que para resolver el interrogante fundamental para determinar la titularidad del impuesto, constituyen herramientas para el int\u00e9rprete acudir a los siguientes criterios: el formal, el org\u00e1nico y el material, y que a partir de su an\u00e1lisis, se puede llegar a la respuesta correspondiente. La misma providencia explic\u00f3 estos criterios as\u00ed: <\/p>\n
El criterio formal se refiere al hecho de que las normas que crean el tributo, expresamente se\u00f1alan su titular. De esta manera, en principio, no habr\u00eda dudas sobre su titular. Pero si acudiendo a este criterio no es posible determinar su titularidad, por ejemplo dada la proliferaci\u00f3n de normas o su vaguedad, el int\u00e9rprete debe acudir al segundo criterio, esto es, al org\u00e1nico, seg\u00fan el cual, un tributo pertenecer\u00e1 al ente territorial, si sus \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, diputados o concejales, han participado en la determinaci\u00f3n de alguno de sus elementos. Finalmente, si no resultan suficientes estos dos criterios, debe acudirse al criterio material, es decir, debe analizarse si el producto del recaudo del tributo entra a formar parte del presupuesto del ente territorial para sufragar sus gastos. En este caso, la Naci\u00f3n no puede atribuirse la titularidad del mismo, a pesar de que de la aplicaci\u00f3n de los criterios formal y org\u00e1nico permitieran pensar lo contrario. <\/p>\n
La Corte, en la sentencia C-185 de 1998, acudi\u00f3 a estos criterios de interpretaci\u00f3n para determinar la naturaleza de un impuesto a los espect\u00e1culos p\u00fablicos. <\/p>\n
En consecuencia, para el asunto que interesa a esta demanda, se estudiar\u00e1 el origen de la exenci\u00f3n y lo que expresamente se\u00f1alaron las normas sobre su titularidad. <\/p>\n
Cuarta. Origen de la exenci\u00f3n en estas materias. <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador plantea que realmente la disposici\u00f3n acusada no estableci\u00f3 una exenci\u00f3n sobre impuestos de los entes territoriales, pues, el impuesto no ha existido. <\/p>\n
Remont\u00e1ndose al origen de la norma demandada, \u00e9ste se encuentra en la ley 120 de 1919 “sobre yacimientos o dep\u00f3sitos de hidrocarburos”, en los art\u00edculos 35 y 36. Se\u00f1alan estos antiguos preceptos: <\/p>\n
“Art\u00edculo 35. La exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los yacimientos o dep\u00f3sitos de que trata esta Ley, el transporte de sus productos, la maquinaria y dem\u00e1s elementos necesarios para su beneficio y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos que puedan gravarlos.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 36. Los hidrocarburos extra\u00eddos de los yacimientos a que se refiere esta Ley no podr\u00e1n ser gravados con impuestos departamentales ni municipales.” <\/p>\n
Al respecto, n\u00f3tese, en primer lugar, que el contenido de estas normas es muy semejante al establecido en el art\u00edculo demandado, y su finalidad clara : sobre las actividades expresamente se\u00f1aladas en la ley, relacionadas con los hidrocarburos, los entes territoriales no pueden imponer ninguna clase de impuestos. Esta prohibici\u00f3n a los entes territoriales continu\u00f3 presente en la ley 37 de 1931, a esta ley se refiri\u00f3 la ley 18 de 1952, y qued\u00f3 plasmada en el inciso primero del art\u00edculo 16 del decreto 1056 de 1953. En la ley 141 de 1994, art\u00edculo 27, se expres\u00f3, concretamente, como ya se analiz\u00f3, para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. Se dejo a salvo, en la forma prevista en la ley, lo relacionado con el impuesto de industria y comercio. <\/p>\n
Es oportuno recordar lo que en las Memorias del Ministro de Industrias y Trabajo, correspondiente al a\u00f1o de 1938, se expres\u00f3 sobre el estado de las normas relacionadas con hidrocarburos entre la ley 120 de 1919 y la ley 37 de 1931. All\u00ed se se\u00f1al\u00f3 que en este per\u00edodo, a pesar de haberse expedido algunas normas, \u00e9stas resultaron ineficaces. Por ello se autoriz\u00f3 al Gobierno por medio de la ley 25 de 1927 para contratar una misi\u00f3n de expertos que elaboraran las bases t\u00e9cnicas y comerciales. De all\u00ed surgieron las bases para la expedici\u00f3n de la ley 37 de 1931. Ley en la que, como se recuerda, se encuentra el precepto legal que est\u00e1 bajo estudio, y que fue reproducido en el decreto 1056 de 1953. <\/p>\n
Es decir, que para efectos de los criterios de interpretaci\u00f3n se\u00f1alados en la sentencia C-219 de 1997, que permiten determinar la titularidad de un tributo, se puede concluir lo siguiente: <\/p>\n
Desde el punto de vista formal, org\u00e1nico y material, estos grav\u00e1menes no han sido objeto de regulaci\u00f3n por parte de las asambleas o consejos de los entes territoriales. Su regulaci\u00f3n corresponde al legislador, en ejercicio de sus funciones constitucionales, establecidas en el art\u00edculo 150, numeral 12, de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta facultad del legislador tanto para establecer tributos, como para modificarlos o crear las exenciones que estime convenientes, en virtud de su autonom\u00eda, puede recordarse lo que esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado sobre el particular: <\/p>\n
“As\u00ed, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonom\u00eda legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, as\u00ed como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo. <\/p>\n
“Ahora bien, los gobernados, como s\u00fabditos del Estado y beneficiarios de su acci\u00f3n, asumen frente a los tributos, con arreglo a la Carta Pol\u00edtica, una obligaci\u00f3n gen\u00e9rica -la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (art\u00edculo 95 C.P.)- y contraen obligaciones espec\u00edficas, dentro de las normas que dicte el legislador, que se traducen en trasladar al tesoro p\u00fablico parte proporcional de los recursos que son de su propiedad. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Si un principio jur\u00eddico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los grav\u00e1menes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De all\u00ed que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, disminuci\u00f3n, aumento y eliminaci\u00f3n de impuestos, tasas y contribuciones, bien que \u00e9stas sean fiscales o parafiscales; la determinaci\u00f3n de los sujetos activos y pasivos; la definici\u00f3n de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (Art\u00edculos 150-12 y 338 C.P.).” (sentencia C-222 de 1995, M.P., doctor Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galidno.) <\/p>\n
Estos criterios han sido reiterados en numerosas sentencias de esta Corporaci\u00f3n, las m\u00e1s recientes : C-157; 185; 188; 341 todas de 1998. <\/p>\n
<\/p>\n
Pero, adem\u00e1s de los criterios generales sobre la autonom\u00eda del legislador en estas materias, existe una raz\u00f3n de rango constitucional para predicar dicha facultad : el tema que se trata, corresponde a uno de los recursos naturales de m\u00e1s impacto econ\u00f3mico y pol\u00edtico del pa\u00eds, el petr\u00f3leo, y, que, por disposici\u00f3n constitucional es de propiedad del Estado (art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n). Adem\u00e1s, tambi\u00e9n por disposici\u00f3n constitucional, el Estado interviene por mandato de la ley en la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda. En tal virtud “intervendr\u00e1 en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales (…), para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano.” (Art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). <\/p>\n
No resulta, pues inconstitucional que el propio legislador intervenga en esta materia para declarar esta clase de exenciones. La Corte en la sentencia C-419 de 1995, analiz\u00f3 la naturaleza de las exenciones y explic\u00f3 c\u00f3mo pueden ser instrumentos de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social, especialmente cuando se trata de estimular a los particulares en asuntos de importancia macroecon\u00f3mica . Dijo la Corte en esa ocasi\u00f3n: <\/p>\n
“4. Las exenciones como instrumentos de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social. <\/p>\n
“Las exenciones hacen parte de un sistema de est\u00edmulos fiscales, normalmente utilizados para lograr ciertos resultados de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social en que se interesa el Estado cuando pretende impulsar la inversi\u00f3n privada, estimular determinadas actividades productivas u orientar el ahorro privado hacia ciertos tipos de inversiones. <\/p>\n
“Por ser una medida excepcional y responder a intereses de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social del Estado las exenciones no contradicen el principio de equidad, seg\u00fan lo insin\u00faa la demandante. <\/p>\n
“La equidad tributaria es la medida de la justicia fiscal. Su dise\u00f1o ha de ser flexible y su aplicaci\u00f3n debe tener en cuenta no s\u00f3lo las circunstancias cambiantes de la base gravable de referencia, sino tambi\u00e9n los intereses del contribuyente, cuando el sistema le reconoce una situaci\u00f3n propia y espec\u00edfica (vgr., exenciones personales) o con la medida se busca estimular una conducta de sectores de la comunidad dirigida a la satisfacci\u00f3n de cometidos o tareas espec\u00edficos del Estado. <\/p>\n
“Del mismo modo como se establecen tributos diferentes para quienes se encuentran en situaciones tributarias diferentes, tambi\u00e9n el Estado puede otorgar est\u00edmulos especiales en favor de quienes desarrollan actividades que significan para aqu\u00e9l motivos de especial inter\u00e9s en la ejecuci\u00f3n de sus pol\u00edticas macroecon\u00f3micas. Por ello, se admite que con base en el principio de equidad, aunado a imperativos de t\u00e9cnica tributaria, sean de recibo las exenciones, en cuanto \u00e9stas aparezcan como necesarias para el desarrollo de dichas pol\u00edticas.” (sentencia C-419 de 1995, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
Estas mismas razones apoyan la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n : la prohibici\u00f3n a los entes territoriales de gravar las actividades se\u00f1aladas en el precepto demandado, corresponde a una atribuci\u00f3n del legislador, por lo que no resulta inconstitucional. Cabe se\u00f1alar que esta facultad lleva impl\u00edcita, tambi\u00e9n, la posibilidad de levantar o introducirle modificaciones a esta prohibici\u00f3n, si, de acuerdo con las circunstancias de la pol\u00edtica econ\u00f3mica del pa\u00eds as\u00ed lo requiere. <\/p>\n
S\u00f3lo resta hacer las siguientes observaciones en relaci\u00f3n con el impuesto de transporte y con las dem\u00e1s actividades de que trata la norma demandada. <\/p>\n
La ley 141 de 1994, en el art\u00edculo 26, par\u00e1grafo se\u00f1ala que el impuesto de transporte, ser\u00e1 cedido a las entidades territoriales. En efecto, dice el par\u00e1grafo, en lo pertinente : “El impuesto de transporte por todos los oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol, ser\u00e1 cedido a las entidades territoriales.” (se subraya). <\/p>\n
En consecuencia, la prohibici\u00f3n del legislador para que las entidades territoriales puedan imponer este gravamen resulta razonable, pues, adem\u00e1s, el tributo, seg\u00fan el art\u00edculo mencionado, es cedido a ellas. Es decir, realmente a dichas entidades no se las est\u00e1 privando de este recurso, para el cumplimiento de sus funciones. <\/p>\n
En cuanto a las exenciones en relaci\u00f3n con la maquinaria y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para el beneficio del petr\u00f3leo y sus derivados y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos, cabe se\u00f1alar lo siguiente : <\/p>\n
De acuerdo con el an\u00e1lisis hecho hasta ahora, existe el principio de que si sobre la explotaci\u00f3n se causan regal\u00edas, no es posible imponer otros grav\u00e1menes, por parte de las entidades territoriales. Pero, en relaci\u00f3n con las materias en las que recae esta exenci\u00f3n : la maquinaria y dem\u00e1s elementos que se necesitaren para el beneficio del petr\u00f3leo y sus derivados y para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de refiner\u00edas y oleoductos, la explicaci\u00f3n es distinta, si se analiza sobre qu\u00e9 clase de impuestos recaer\u00eda el recaudo. En primer lugar, la exenci\u00f3n no se est\u00e1 inmiscuyendo en los tributos propios de los municipios, como los que se generan con los inmuebles en donde se desarrollen las actividades antes descritas, pues dichos inmuebles son objeto de los impuestos y contribuciones correspondientes, tales como predial, de valorizaci\u00f3n y dem\u00e1s, que se establezcan sobre ellos. En relaci\u00f3n con la maquinaria, los impuestos que puedan causarse ser\u00edan de \u00edndole diferente a los municipales o departamentales, pues corresponder\u00edan a los arancelarios. Y el impuesto a industria y comercio, ya se explic\u00f3 puede ser exigido con las limitaciones contenidas en la ley. Entonces, no se observa sobre qu\u00e9 objeto recaer\u00eda la exenci\u00f3n prevista en el art\u00edculo demandado. <\/p>\n
Por las razones expuestas, el art\u00edculo 13, inciso primero de la ley 37 de 1991 y el inciso primero del art\u00edculo 16 del decreto 1056 de 1953, C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, se declarar\u00e1n exequibles, por no vulnerar la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N. <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES el inciso primero del art\u00edculo 13 de la ley 37 de 1931 y el inciso primero del art\u00edculo 16 del decreto 1056 de 1953, C\u00f3digo de Petr\u00f3leos. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-537\/98 <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1954 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 16 (parcial) del decreto 1056 de 1953, C\u00f3digo de Petr\u00f3leos. <\/p>\n
Demandante: Luis Eduardo Alvarez Acevedo. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. <\/p>\n
El fallo se fundamenta en dos principios reconocidos de manera constante por la Corte. El primero, postula la autonom\u00eda relativa de los poderes tributarios de las entidades territoriales. El segundo, destaca la incompatibilidad entre los conceptos de impuesto y de regal\u00eda. Con las necesarias matizaciones -obligadas en virtud de varias disposiciones de la Carta y de la defensa del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial-, es evidente que la ley en buena parte contribuye a delimitar y precisar la esfera leg\u00edtima de la tributaci\u00f3n territorial. <\/p>\n
En realidad, el desarrollo de los dos principios, a mi juicio, era suficiente para sustentar el fallo. La mayor\u00eda, sin embargo, intenta abonar con otras razones la obra legislativa y, en este sentido, cree encontrar apoyos adicionales a los l\u00edmites impuestos por la ley. No comparto esta parte de la sentencia, puesto que los argumentos adicionales carecen de justificaci\u00f3n, adem\u00e1s de que, repito, no era necesario traerlos a colaci\u00f3n. La exploraci\u00f3n, por ejemplo, puede ser objeto de gravamen, ya que como tal corresponde a una actividad econ\u00f3mica y trasluce un signo de riqueza. Igualmente, la posesi\u00f3n o uso de materiales y equipos con miras a la exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n o aprovechamiento de un yacimiento, tambi\u00e9n, por las mismas razones, podr\u00edan ser objeto de tributaci\u00f3n territorial no necesariamente debe ser la actividad, acci\u00f3n o manifestaci\u00f3n patrimonial que de suyo -casi que intr\u00ednsecamente- no sea susceptible de ser considerada como supuesto para sobre \u00e9l erigir una determinada carga fiscal. Si ello es as\u00ed, no debe la Corte incurrir en equivocaciones conceptuales en su af\u00e1n por demostrar que las posibilidades de tributaci\u00f3n suprimidas, en todo caso, por su propia naturaleza escapaban al arbitrio fiscal. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
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C-537-98 Sentencia C-537\/98 DECRETO COMPILADOR-Ejecutivo no puede crear normas\/CODIGO DE PETROLEOS-Es un decreto compilador La autorizaci\u00f3n de compilar las disposiciones legales sobre petr\u00f3leos que el Congreso le otorg\u00f3 al Presidente en la ley 18 de 1952, art\u00edculo 23, es una funci\u00f3n que ten\u00eda que limitarse a “coleccionar las disposiciones positivas que […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3607","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3607","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3607"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3607\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3607"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3607"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3607"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}