C-596-98<\/p>\n
Sentencia C-596\/98 <\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA\/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL-Armonizaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, que refleja la preocupaci\u00f3n del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo a la conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n de los recursos naturales renovables y no renovables en nuestro pa\u00eds, al menos en lo esencial. Por ello puede hablarse, con raz\u00f3n, de una “Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica”. La Constituci\u00f3n dispone que la protecci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde en primer lugar al Estado en general, aunque reconoce tambi\u00e9n que las entidades territoriales ejercen competencias al respecto, y se\u00f1ala que los particulares son responsables del cumplimiento de los deberes relacionados con la conservaci\u00f3n del mismo. En lo relativo a la protecci\u00f3n ambiental es claro que existen competencias normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales. La armonizaci\u00f3n de esta concurrencia de competencias es posible mediante la aplicaci\u00f3n del principio de rigor subsidiario. <\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Alcance de competencias en materia ambiental <\/p>\n
A trav\u00e9s de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administraci\u00f3n, protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los l\u00edmites de las divisiones pol\u00edticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de \u00e1mbitos geogr\u00e1ficos de competencia de m\u00e1s de un municipio o departamento. No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo m\u00e1s bien al concepto de descentralizaci\u00f3n por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, son una forma de gesti\u00f3n de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central. Al reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, en aras de respetar la autonom\u00eda necesaria de los departamentos y municipios, debe determinar los \u00e1mbitos de responsabilidad y participaci\u00f3n local que, conforme a las reglas de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que ser\u00e1 declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera leg\u00edtima de autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2021 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 23 y 31 numeral 2\u00b0 de la Ley 99 de 1993. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jorge de Jes\u00fas Mesa Ram\u00edrez, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 23 y 31 numeral 2\u00b0 de la Ley 99 de 1993. <\/p>\n
Admitida la demanda, se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y se dio traslado al procurador general de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El siguiente es el tenor literal de las normas acusadas con la advertencia de que se subraya lo demandado. <\/p>\n
Ley 99 de 1993 <\/p>\n
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector p\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 23.- Naturaleza jur\u00eddica. Las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales son entes corporativos de car\u00e1cter p\u00fablico, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus caracter\u00edsticas constituyen geogr\u00e1ficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopol\u00edtica, biogeogr\u00e1fica o hidrogeogr\u00e1fica, dotados de autonom\u00eda administrativa y financiera, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica, encargados por la ley de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las pol\u00edticas del Ministerio del Medio Ambiente. <\/p>\n
Except\u00faase del r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable por esta ley a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena, creada por el art\u00edculo 331 de la Constituci\u00f3n Nacional, cuyo r\u00e9gimen especial lo establecer\u00e1 la ley. ( Subrayas fuera de texto ) <\/p>\n
. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 31. Funciones. <\/p>\n
\u201c(\u2026) <\/p>\n
<\/p>\n
\u201cNUMERAL 2\u00b0 Ejercer la funci\u00f3n de m\u00e1xima autoridad ambiental en el \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, de acuerdo con las normas de car\u00e1cter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
Estima el demandante que la disposici\u00f3n acusada es violatoria de los art\u00edculos 1, 8, 286, 287, 288, 311 y 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
Sostiene el demandante que, con base en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Carta Pol\u00edtica, el Estado tiene la obligaci\u00f3n de proteger las riquezas naturales de la Naci\u00f3n, responsabilidad que recae sobre las entidades territoriales y no en las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, present\u00e1ndose como \u00fanica excepci\u00f3n el caso de la Corporaci\u00f3n del R\u00edo Magdalena. <\/p>\n
De otra parte, de manera particular, el actor considera que las normas demandadas desconocen el art\u00edculo 288 superior, de conformidad con el cual las competencias de los distintos niveles territoriales deben ser atribuidas por la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial; y el art\u00edculo 313 constitucional, que indica que corresponde a los concejos municipales dictar las normas necesarias para el control, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico del municipio. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
1.- Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
En representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito p\u00fablico intervino en el proceso de la referencia el ciudadano Manuel Avila Olarte. En su intervenci\u00f3n solicita declarar constitucionales los art\u00edculos en estudio, por considerar que el demandante se equivoca al asegurar que la funci\u00f3n de proteger el ambiente otorgada por el art\u00edculo 8\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se debe realizar \u00fanicamente por intermedio de los municipios; agrega que, por el contrario, para dar cumplimiento a dicha funci\u00f3n se debe asignar la administraci\u00f3n de los recursos del ambiente a otras entidades creadas por la Ley 99 de 1993, como son las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que jur\u00eddicamente son las m\u00e1ximas autoridades en esta materia dentro de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
Para el interviniente, al establecer el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que \u201c el Estado planificar\u00e1 el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n \u201d, faculta al legislador para utilizar mecanismos que desarrollen cabalmente dichas funciones; en el mismo orden de ideas, el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que una proporci\u00f3n de algunos tributos municipales, se traslade a las entidades que manejen y conserven el ambiente y los recursos naturales renovables como lo son las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. <\/p>\n
Por \u00faltimo, para el representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la afirmaci\u00f3n del demandante en el sentido de que la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma del R\u00edo Grande de la Magdalena es la \u00fanica que de acuerdo con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica podr\u00eda tener la atribuci\u00f3n que se discute en el presente caso, contraria la filosof\u00eda de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente <\/p>\n
Dentro de la misma oportunidad procesal intervino la doctora Mar\u00eda Idalid Moreno Ram\u00edrez, obrando en nombre y representaci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente, quien solicita que se declaren exequibles las normas acusadas. <\/p>\n
Con base en jurisprudencia y doctrina tanto nacional como internacional, la interviniente se\u00f1ala que si bien es cierto que las entidades territoriales poseen autonom\u00eda establecida por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta se ejerce dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley ya que se trata de asegurar el patrimonio nacional garantizando el inter\u00e9s colectivo para que disfrutemos de un ambiente sano y protejamos los recursos naturales renovables dentro de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiaridad. <\/p>\n
Contrario a lo sostenido por la demanda, para la interviniente la Constituci\u00f3n de 1991 estructur\u00f3 la autonom\u00eda de las entidades territoriales con base en el modelo de la descentralizaci\u00f3n, sin alejarse del concepto de unidad encaminado a satisfacer las necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios ind\u00edgenas, haciendo efectivo el derecho plasmado en la Carta Pol\u00edtica a gozar de un ambiente sano, conservando la ecolog\u00eda a trav\u00e9s de la planificaci\u00f3n en el manejo y aprovechamiento en los recursos naturales como un deber del Estado para mejorar la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la interviniente considera que las normas demandadas se avienen con los mandatos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues desarrollan y precisan sus preceptos y por ende no son violatorios de la misma. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior <\/p>\n
Dentro de la oportunidad procesal prevista, intervino en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior el doctor Francisco Beltr\u00e1n Pe\u00f1uela, quien solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar exequibles las normas demandadas. <\/p>\n
Para el Ministerio del Interior las normas demandadas no violan ni transgreden norma alguna de la Carta Pol\u00edtica. En fundamento de esta aseveraci\u00f3n afirma que : \u201cen ning\u00fan momento se esta quebrantando la autonom\u00eda de las entidades territoriales por el hecho que estas corporaciones tengan su \u00e1mbito de acci\u00f3n en los departamentos, ya que se desprende del art\u00edculo 23 que la misma tiene unas condiciones especiales que las diferencian de los dem\u00e1s establecimientos p\u00fablicos nacionales o territoriales, m\u00e1s a\u00fan recogen la noci\u00f3n de regi\u00f3n concebida la anterior por sus caracter\u00edsticas especiales de un ecosistema conformando una unidad Geopol\u00edtica, biogeogr\u00e1fica o hidrogr\u00e1fica, haciendo posible la existencia de una corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional con jurisdicci\u00f3n de uno o m\u00e1s departamentos o entidades territoriales, (Entidades Territoriales Ind\u00edgenas) sin menoscabar la funci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 313 numeral 9\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, siendo que la normatividad proferida por el Consejo Municipal, debe ser acogida por la Corporaci\u00f3n de esa jurisdicci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
Por \u00faltimo, agrega el interviniente que dentro de las funciones de las mencionadas corporaciones se encuentra la de prestar la asesor\u00eda a las entidades territoriales en todo lo relacionado con proyectos ambientales y en la elaboraci\u00f3n de planes de educaci\u00f3n ambiental formal. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
El se\u00f1or procurador general de la naci\u00f3n, dentro de la oportunidad legal prevista, emiti\u00f3 el concepto de su competencia y solicit\u00f3 a esta corporaci\u00f3n declarar constitucionales los art\u00edculos 23 y 31 numeral 2 de la ley 99 de 1993. <\/p>\n
En concepto del Ministerio P\u00fablico, en la Carta Pol\u00edtica se establecieron disposiciones tendientes a amparar jur\u00eddicamente las riquezas naturales que integran nuestro ecosistema, normas que paralelamente reconocen el derecho a disfrutar de un ambiente sano y al mismo tiempo crean la obligaci\u00f3n por parte del Estado de preservarlo, pues la explotaci\u00f3n racional del los recursos naturales repercute en la regulaci\u00f3n de la econom\u00eda del Estado y la supervivencia de sus habitantes. <\/p>\n
Adicionalmente, y basado en jurisprudencia de la Corte Constitucional, asegura el se\u00f1or Procurador que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se encuentra limitada por el ordenamiento pol\u00edtico, ya que en la Carta Fundamental en su art\u00edculo 1\u00b0 se\u00f1ala que el Estado colombiano es unitario pero descentralizado y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, estableciendo, de la misma manera, que los departamentos y municipios para desarrollar sus programas se deben sujetar a la Constituci\u00f3n y la Ley sin que se afecte la naturaleza de su autonom\u00eda. <\/p>\n
A todo lo anterior agrega que las normas en estudio al dejar en cabeza de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales la administraci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales renovables, se limita a dar estricto cumplimiento a la Carta Pol\u00edtica sin desconocer las competencias que la misma Constituci\u00f3n reconoce a los entes territoriales, las cuales se deben desarrollar bajo los principios de \u201c\u2026coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiariedad, armon\u00eda regional, gradaci\u00f3n normativa y rigor subsidiario , sin desmedro de las atribuciones propias de las entidades territoriales.\u201d <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
<\/p>\n
La competencia <\/p>\n
1. Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Lo que se debate <\/p>\n
2. La demanda plantea, en s\u00edntesis, que la normatividad acusada, al poner en manos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales la gesti\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales dentro de los l\u00edmites de su jurisdicci\u00f3n, resulta lesiva de las normas superiores que consagran la autonom\u00eda de las entidades territoriales para el manejo, control, preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico. <\/p>\n
Considera, adem\u00e1s, que la asignaci\u00f3n de competencias a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, ha debido ser objeto de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, y no de una ley ordinaria, como la demandada. <\/p>\n
La \u201cConstituci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d. Armonizaci\u00f3n de los principios auton\u00f3mico y unitario del Estado Colombiano en cuanto a la distribuci\u00f3n de competencias de regulaci\u00f3n en materia ambiental. <\/p>\n
3. La Constituci\u00f3n de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, que refleja la preocupaci\u00f3n del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo a la conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n de los recursos naturales renovables y no renovables en nuestro pa\u00eds, al menos en lo esencial. Por ello puede hablarse, con raz\u00f3n, de una \u201cConstituci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d. En efecto, a partir de las normas constitucionales consagradas en los art\u00edculos 8\u00b0, 79, 80, 95 numeral 8\u00b0, 268, 277 ordinal 4\u00b0, 333, 334, y 366, entre otras, es posible afirmar que el constituyente tuvo una especial preocupaci\u00f3n por la defensa y conservaci\u00f3n del ambiente y la protecci\u00f3n de los bienes y riquezas ecol\u00f3gicos y naturales necesarios para un desarrollo sostenible. As\u00ed, el ambiente sano es considerado como un derecho de rango constitucional, a la par que como un asunto de inter\u00e9s general. <\/p>\n
4. La Constituci\u00f3n dispone que la protecci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde en primer lugar al Estado en general, aunque reconoce tambi\u00e9n que las entidades territoriales ejercen competencias al respecto, y se\u00f1ala que los particulares son responsables del cumplimiento de los deberes relacionados con la conservaci\u00f3n del mismo. En ese primer lugar que corresponde al Estado en la protecci\u00f3n ambiental, debe \u00e9l ocuparse, ha dicho la Corte, de llevar a cabo \u201cla planificaci\u00f3n y fijaci\u00f3n de pol\u00edticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagraci\u00f3n de acciones judiciales encaminadas a la preservaci\u00f3n del ambiente y a la sanci\u00f3n penal, civil o administrativa cuando se atente contra \u00e9l, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano\u201d1. <\/p>\n
Es as\u00ed como la Carta Pol\u00edtica contiene varias normas que plantean una forma unitaria y nacional de regulaci\u00f3n del ambiente, como son los art\u00edculos 79 inciso 2\u00b0, 80, 268, 277 ordinal 4\u00b0, 333, 334, y 366. 268.2 El art\u00edculo 80 superior, dispone: <\/p>\n
“El Estado planificar\u00e1 el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n. <\/p>\n
“Adem\u00e1s, deber\u00e1 prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados. <\/p>\n
“As\u00ed mismo, cooperar\u00e1 con otras naciones de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”. <\/p>\n
5. Este primer lugar o competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y protecci\u00f3n de la ecolog\u00eda, obedece a consideraciones que tocan con el car\u00e1cter global e integrado que hoy en d\u00eda se le reconoce a lo ambiental. Ello impone que lo concerniente tal manejo y conservaci\u00f3n de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de una pol\u00edtica estatal de alcance nacional, y no fragmentada en pol\u00edticas de tipo regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente. <\/p>\n
Debido entonces a que el ambiente es un concepto que supera cualquier l\u00edmite pol\u00edtico – territorial, el Constituyente ha impuesto al Estado la obligaci\u00f3n de llevar a cabo la planificaci\u00f3n y fijaci\u00f3n de pol\u00edticas para su protecci\u00f3n, que tengan un car\u00e1cter general o nacional; incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la pol\u00edtica ambiental de las naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas. <\/p>\n
6. Todo lo anterior no obsta para que las entidades territoriales tengan una importante participaci\u00f3n, en lo relativo a la protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n del ambiente, prevista en la misma Constituci\u00f3n. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, con fundamento en lo dispuesto en los art\u00edculos 289, 300, 313, 330 y 331 superiores, ha reconocido que el asunto de la regulaci\u00f3n del ambiente es un tema en el que concurren las competencias nacional, departamental y municipal. Tambi\u00e9n ha sostenido que, en esta materia, hay temas de inter\u00e9s nacional y otros meramente locales. Que de manera particular, la Constituci\u00f3n atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protecci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico municipal (CP art. 313 ord. 9\u00ba), y que, por lo tanto, debe considerarse que existen unos fen\u00f3menos ambientales que terminan en el l\u00edmite municipal o del territorio ind\u00edgena, que por ello mismo pueden ser regulados aut\u00f3nomamente por las autoridades municipales o ind\u00edgenas. 3 <\/p>\n
7. De esta manera, en lo relativo a la protecci\u00f3n ambiental es claro que existen competencias normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales. La armonizaci\u00f3n de esta concurrencia de competencias es posible mediante la aplicaci\u00f3n del principio de rigor subsidiario. Al respecto, resulta ilustrativo el siguiente extracto de la jurisprudencia sentada por esta Corporaci\u00f3n en torno al punto : <\/p>\n
\u201cPor consiguiente, en funci\u00f3n de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer una legislaci\u00f3n b\u00e1sica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecol\u00f3gico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese \u00e1mbito local, pues la garant\u00eda de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad ind\u00edgena o el concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulaci\u00f3n. La competencia de los municipios y las autoridades ind\u00edgenas en relaci\u00f3n con el patrimonio ecol\u00f3gico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad b\u00e1sica nacional que el Congreso expida sobre la materia. <\/p>\n
…\u201d En el campo ecol\u00f3gico, tal y como lo ha se\u00f1alado la doctrina y lo ha recogido el art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993, rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP art. 288), seg\u00fan el cual las normas nacionales de polic\u00eda ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse m\u00e1s rigurosas, pero no m\u00e1s flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad m\u00e1s exigente. En el caso del patrimonio ecol\u00f3gico local, este principio es a\u00fan m\u00e1s claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios ind\u00edgenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocer\u00eda la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial. Pero s\u00ed puede la ley dictar aquella normatividad b\u00e1sica indispensable a la protecci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico en todo el territorio nacional.\u201d4 <\/p>\n
8. Esta concurrencia de competencias que se armonizan a trav\u00e9s del principio de rigor subsidiario anteriormente expuesto, no conlleva un desconocimiento del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. Sobre este punto tambi\u00e9n ha sido abundante y clara la jurisprudencia de la Corte, que al respecto ha dicho que la autonom\u00eda territorial no es absoluta, y que est\u00e1 sujeta a la estructura unitaria del Estado. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia C-216 de abril 28 de 1994 5 esta Corte sostuvo : <\/p>\n
\u201cLa autonom\u00eda territorial no puede rebasar pues la naturaleza del Estado unitario (art. 1o.). Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsi\u00f3n pol\u00edtica, es decir, aquel en el cual la soberan\u00eda se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder p\u00fablico emanan de un titular \u00fanico, que es la persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberan\u00eda de \u00e9ste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo r\u00e9gimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes. <\/p>\n
“El Estado unitario supone el principio de la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n, unidad en la administraci\u00f3n de justicia y, en general, unidad en las decisiones de car\u00e1cter pol\u00edtico que tienen vigencia para todo el espacio geogr\u00e1fico nacional. La centralizaci\u00f3n pol\u00edtica no es otra cosa que una jerarqu\u00eda constitucional reconocida dentro de la organizaci\u00f3n jur\u00eddica del Estado. <\/p>\n
“Pero la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica no es incompatible con la descentralizaci\u00f3n administrativa, ni con la autonom\u00eda de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contempor\u00e1neo ha sido la de vigorizar estos principios. La palabra “descentralizaci\u00f3n” se emplea en sentido gen\u00e9rico y en sentido t\u00e9cnico. De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades seccionales o locales, cualquiera que sea su \u00edndole; as\u00ed se habla de descentralizaci\u00f3n fiscal, econ\u00f3mica o industrial. En sentido t\u00e9cnico jur\u00eddico, la descentralizaci\u00f3n significa traslado de competencias de car\u00e1cter administrativo a manos de autoridades regionales o locales”. <\/p>\n
Y en la Sentencia C – 517 de 1992 (M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n), ya esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda anotado lo siguiente : <\/p>\n
<\/p>\n
“La autonom\u00eda es una calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberan\u00eda o grado m\u00e1ximo de libertad. La autonom\u00eda, por el contrario, se ejerce dentro de un marco jur\u00eddico determinado, que va variando a trav\u00e9s del tiempo y que puede ser m\u00e1s o menos amplio. As\u00ed, por ejemplo, en el \u00e1mbito personal la manifestaci\u00f3n jur\u00eddica de la autonom\u00eda se encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.), pero dentro de los par\u00e1metros establecidos por la propia Constituci\u00f3n y respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el cat\u00e1logo constitucional. De la misma manera en el \u00e1mbito institucional, la Constituci\u00f3n establece el derecho a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.). <\/p>\n
“La introducci\u00f3n del concepto de autonom\u00eda de las entidades territoriales dentro de una Rep\u00fablica unitaria puede generar -en el ejercicio concreto del poder p\u00fablico-, una serie de conflictos de competencia entre el nivel central y los niveles seccional o local. Por eso en el proceso de articulaci\u00f3n de los distintos intereses deben tener en cuenta los principios que introduce la Carta y las reglas que de ellos se derivan”. <\/p>\n
Las corporaciones aut\u00f3nomas regionales frente a las competencias del Estado y de las entidades territoriales en materia ambiental. <\/p>\n
9. La existencia de corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de nuestro r\u00e9gimen constitucional, obedece, lo mismo que la de las entidades territoriales, al concepto de descentralizaci\u00f3n. Es sabido que la Constituci\u00f3n consagra varias formas de descentralizaci\u00f3n, entre ellas la que se fundamenta en la divisi\u00f3n territorial del Estado, y la que ha sido llamada descentralizaci\u00f3n por servicios, que implica la existencia de personas jur\u00eddicas dotadas de autonom\u00eda jur\u00eddica, patrimonial y financiera, \u201carticuladas jur\u00eddica y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asigna por la ley unos poderes jur\u00eddicos espec\u00edficos\u201d6 o facultades para la gesti\u00f3n de ciertas competencias. \u201cDentro de esta \u00faltima modalidad de descentralizaci\u00f3n se comprenden, seg\u00fan el art. 150-7, diferentes organismos, como los establecimientos p\u00fablicos, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta, que se instituyen como una respuesta a la necesidad de cumplir distintas formas de gesti\u00f3n de la actividad estatal y de espec\u00edficos cometidos, algunos tradicionales, otros novedosos, pero necesarios para el logro de las finalidades propias del Estado Social de Derecho.\u201d7 <\/p>\n
De esta manera, a trav\u00e9s de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administraci\u00f3n, protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los l\u00edmites de las divisiones pol\u00edticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de \u00e1mbitos geogr\u00e1ficos de competencia de m\u00e1s de un municipio o departamento. <\/p>\n
10. Desde este punto de vista, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales no son propiamente entidades territoriales. Su naturaleza jur\u00eddica, ya ha sido definida anteriormente por esta Corte en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cLas corporaciones aut\u00f3nomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Naci\u00f3n dentro del r\u00e9gimen de autonom\u00eda que les garantiza el numeral 7o. de la Constituci\u00f3n, y est\u00e1n concebidas por el Constituyente para la atenci\u00f3n y el cumplimiento aut\u00f3nomo de muy precisos fines asignados por la Constituci\u00f3n misma o por la ley, sin que est\u00e9n adscritas ni vinculadas a ning\u00fan ministerio o departamento administrativo; adem\u00e1s, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonom\u00eda financiera, patrimonial, administrativa y pol\u00edtica, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones aut\u00f3nomas en los casos se\u00f1alados por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, y entre la administraci\u00f3n central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que est\u00e1n encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservaci\u00f3n del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables.\u201d <\/p>\n
… Obs\u00e9rvese que la misma Carta Pol\u00edtica en el art\u00edculo 286 advierte que la divisi\u00f3n general del territorio est\u00e1 dada en la misma Constituci\u00f3n, y que \u00e9sta se compone de las entidades territoriales que son, \u00fanicamente y por creaci\u00f3n y disposici\u00f3n constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios ind\u00edgenas; adem\u00e1s, la ley podr\u00e1 darle car\u00e1cter de entidades territoriales dentro de la misma divisi\u00f3n general del territorio a las regiones y provincias que se constituyan en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n y la ley. M\u00e1s all\u00e1 de estas precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creaci\u00f3n de otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el \u00e1mbito de vigencia de la Carta Pol\u00edtica de 1991.\u201d8 <\/p>\n
11. No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo m\u00e1s bien al concepto de descentralizaci\u00f3n por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, son una forma de gesti\u00f3n de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central. <\/p>\n
Por ello la gesti\u00f3n administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonizaci\u00f3n de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades territoriales. Espec\u00edficamente, esta gesti\u00f3n no puede ir tan all\u00e1 que vac\u00ede de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido. <\/p>\n
12. De otra parte, ya esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda sentado jurisprudencia en torno al fundamento constitucional del \u00e1mbito geogr\u00e1fico de competencia de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y de la facultad exclusiva que corresponde al legislador para su creaci\u00f3n : <\/p>\n
\u201cAhora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el \u00e1mbito de funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, de acuerdo con el esp\u00edritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los l\u00edmites territoriales de un departamento. En efecto, los art\u00edculos 306 y 307 superiores, al ocuparse del concepto de regi\u00f3n como entidad administrativa y de planificaci\u00f3n, o como entidad territorial, hacen alusi\u00f3n a la uni\u00f3n de dos o m\u00e1s departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y econ\u00f3mico. Para el caso de las entidades p\u00fablicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican a\u00fan m\u00e1s si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo econ\u00f3mico y social a trav\u00e9s de la protecci\u00f3n del medio ambiente. <\/p>\n
…. <\/p>\n
De conformidad con lo anterior, debe la Corte se\u00f1alar que si las corporaciones aut\u00f3nomas regionales comprenden territorios de m\u00e1s de un departamento, \u00e9stas no puedan ser objeto de creaci\u00f3n por parte de las asambleas departamentales (Art. 300-7), ni menos a\u00fan, por parte de los concejos municipales (Art. 313-6), toda vez que, conviene repetirlo, la Carta Pol\u00edtica no faculta para que una ordenanza o un acuerdo superen sus l\u00edmites espaciales y tengan influencia jur\u00eddica y pol\u00edtica sobre otro ente territorial. Pretender lo contrario significar\u00eda desconocer el principio de legalidad contenido en los art\u00edculos 6o. y 121 superiores, por cuanto -se reitera- no existe norma alguna que espec\u00edficamente faculte a las asambleas para celebrar convenios interdepartamentales o a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que permitan la creaci\u00f3n de este tipo de entidades p\u00fablicas con jurisdicci\u00f3n regional. Esta es una de las varias razones -como en seguida se explicar\u00e1- por las cuales esta Corporaci\u00f3n considera que s\u00f3lo la ley, por mandato del Constituyente, puede crear las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que se extiendan al territorio de m\u00e1s de un departamento. Lo anterior no obsta para que las asambleas o los concejos (Arts. 300-2 y 313-6 C.P.) puedan crear establecimientos p\u00fablicos -que no corporaciones aut\u00f3nomas regionales- con el fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y colaborar as\u00ed, en forma loable, con el prop\u00f3sito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades p\u00fablicas respectivas de car\u00e1cter nacional.9 <\/p>\n
Examen concreto de los cargos formulados en la demanda. <\/p>\n
13. A partir de los criterios anteriormente expuestos, deducidos de la Constituci\u00f3n y de los antecedentes jurisprudenciales sentados por esta Corporaci\u00f3n, pasa la Corte a hacer el examen concreto de los cargos formulados. <\/p>\n
En lo que tiene que ver con el cargo seg\u00fan el cual las competencias de los distintos niveles territoriales, entre ellos las de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, deben ser atribuidas por la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial y no por una ley ordinaria, como lo prev\u00e9 la norma acusada, esta Corporaci\u00f3n estima que, toda vez que dichas entidades, como se ha dejado expuesto, no son propiamente entidades territoriales, sino que su naturaleza jur\u00eddica responde m\u00e1s bien al concepto de descentralizaci\u00f3n por servicios, la asignaci\u00f3n legislativa de competencias que se les haga no est\u00e1 reservada a la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial. A \u00e9sta, a la luz de los art\u00edculos 288 y 151 de la Constituci\u00f3n, corresponde la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. Por lo cual este cargo de violaci\u00f3n constitucional ser\u00e1 despachado como improcedente. <\/p>\n
Y en cuanto al cargo concerniente al desconocimiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales por parte de las normas acusadas, cuando ellas disponen que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales estar\u00e1n encargadas por la ley de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el ambiente y los recursos naturales renovables, y que ejercer\u00e1n la funci\u00f3n de m\u00e1xima autoridad ambiental en dicha \u00e1rea de acuerdo con las normas de car\u00e1cter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente, tambi\u00e9n estima la Corte que debe ser descartado, pues como se se\u00f1al\u00f3, en materia ambiental el manejo y conservaci\u00f3n del ambiente es asunto que compete prima facie al Estado central, aunque en \u00e9l concurran tambi\u00e9n los departamentos y municipios. Por ello, bien puede disponerse por la ley, con fundamento en la expresa autorizaci\u00f3n constitucional prevista en el numeral 7\u00b0 el art\u00edculo 150 superior, la gesti\u00f3n descentralizada de esta competencia estatal a trav\u00e9s de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. <\/p>\n
No obstante, el legislador al ejercer esta competencia estatal, como se ha dicho no puede hacerlo de forma que llegue a vaciar completamente de contenido las competencias asignadas por la Constituci\u00f3n a los entes pol\u00edtico territoriales. De ah\u00ed que al reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, en aras de respetar la autonom\u00eda necesaria de los departamentos y municipios, debe determinar los \u00e1mbitos de responsabilidad y participaci\u00f3n local que, conforme a las reglas de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que ser\u00e1 declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera leg\u00edtima de autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or procurador general de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 31 de la ley 99 de 1993 y la expresi\u00f3n encargados por la ley de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables, contenida en el art\u00edculo 23 de la misma Ley, en los t\u00e9rminos de la parte considerativa de esta Sentencia. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO TULIO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-596\/98 <\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
La sentencia de la cual discrepamos se\u00f1ala, sin sustentarlo, que “con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales mantuvieron su condici\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos”. Eso no est\u00e1 demostrado. No lo dice la Constituci\u00f3n, como s\u00ed lo hac\u00eda la precedente, ni la Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmaci\u00f3n de la preceptiva constitucional. <\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-L\u00edmites (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Entender la cl\u00e1usula general de competencia como autorizaci\u00f3n ilimitada para que el Congreso asuma ampl\u00edsimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho. <\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL Y PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIADO (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Como la Corte condiciona la exequibilidad, “en los t\u00e9rminos de la parte considerativa de esta Sentencia”, del conjunto resulta un contrasentido: las corporaciones aut\u00f3nomas regionales est\u00e1n encargadas por la ley “de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables” -y ello se aviene a la Constituci\u00f3n, de acuerdo con el Fallo-, pero deben ejercer su funci\u00f3n “en observancia del principio de rigor subsidiario”, que se ha admitido para las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores. Aunque simult\u00e1neamente la Corte reitera que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales son entidades de car\u00e1cter nacional y no descentralizadas territorialmente. \u00bfC\u00f3mo se aplica el indicado principio? \u00bfHasta d\u00f3nde llegan las competencias de las corporaciones y d\u00f3nde principian, seg\u00fan la Corte, las de los departamentos y municipios? Y, por otra parte, \u00bfd\u00f3nde terminan las competencias del Ministerio del Medio ambiente y d\u00f3nde comienzan las de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales? <\/p>\n
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Naturaleza (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Estimo que la Corte contrar\u00eda sus propios precedentes jurisprudenciales, espec\u00edficamente el que resulta de la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997, que equipar\u00f3 a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales con entidades territoriales para los efectos de la destinaci\u00f3n de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas. Ahora, sin embargo, se dice que son entidades descentralizadas pero por servicios. Me parece, con el acostumbrado respeto, que la Corte no ha definido con claridad ni la naturaleza ni las atribuciones de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2021 <\/p>\n
Acato la jurisprudencia de la Corte en torno al grado de autonom\u00eda -muy restringido en ella- de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, pero, como me aparto de los criterios hasta ahora acogidos, debo reproducir lo que ya tuve ocasi\u00f3n de expresar en el salvamento de voto que en su momento suscrib\u00ed con el H. Magistrado Carlos Gaviria D\u00edaz (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994. Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa): <\/p>\n
“1) De acuerdo con el art\u00edculo 76, numeral 10, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica anterior, correspond\u00eda al Congreso, por medio de leyes, “expedir los estatutos b\u00e1sicos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y otros establecimientos p\u00fablicos”. <\/p>\n
El art\u00edculo 7 Ib\u00eddem hab\u00eda advertido que, fuera de la divisi\u00f3n general del territorio, existir\u00edan otras, para arreglar el servicio p\u00fablico, y que las divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucci\u00f3n p\u00fablica, la planificaci\u00f3n y el desarrollo econ\u00f3mico y social podr\u00edan no coincidir con la divisi\u00f3n general. <\/p>\n
Pese a que las aludidas eran las \u00fanicas referencias que la Constituci\u00f3n hac\u00eda a la competencia del Congreso en la materia, de all\u00ed pod\u00eda deducirse que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales eran, por mandato constitucional, establecimientos p\u00fablicos, y que, si el legislador era el llamado a crearlos (art\u00edculo 76, numeral 9, de la Constituci\u00f3n), estaba facultado, desde luego, para crear dicha especie de ellos. <\/p>\n
No hab\u00eda duda en el sentido de que era el legislador el encargado de expedir las leyes que contuvieran los estatutos b\u00e1sicos de cada una de las corporaciones aut\u00f3nomas que se crearan. <\/p>\n
Tambi\u00e9n era claro que el legislador actuaba sin sujeci\u00f3n a reglas diferentes de las que se desprend\u00edan de la propia Constituci\u00f3n. <\/p>\n
2) La Carta Pol\u00edtica en vigencia modific\u00f3 de manera expresa el alcance de las atribuciones legislativas al respecto. <\/p>\n
El art\u00edculo 150, numeral 7, de la Constituci\u00f3n estatuye que al Congreso corresponde, por medio de leyes, “reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda”. <\/p>\n
A diferencia de lo que en la misma disposici\u00f3n se encuentra para los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, cuya creaci\u00f3n s\u00ed compete de manera expresa al Congreso de la Rep\u00fablica, el Constituyente le atribuy\u00f3 una funci\u00f3n bien distinta en cuanto a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, a las que no incluy\u00f3 dentro de la categor\u00eda de los establecimientos p\u00fablicos: la de reglamentar su creaci\u00f3n y funcionamiento. Se trata de una norma especialmente aplicable a esos organismos y, puesto que toca con asignaci\u00f3n de atribuciones constitucionales, es de interpretaci\u00f3n estricta sin que ello signifique desconocer la cl\u00e1usula general de competencia. <\/p>\n
A nuestro juicio, los t\u00e9rminos usados por la Constituci\u00f3n no pueden ser m\u00e1s claros; de ellos surge, sin mayores complicaciones, que el Congreso tiene a su cargo la responsabilidad de dictar las leyes que, por v\u00eda general, dispongan las reglas pertinentes a la creaci\u00f3n y funcionamiento de tales entidades. <\/p>\n
La creaci\u00f3n es, entonces, un acto que estar\u00e1 a cargo de aqu\u00e9l organismo al que la ley designe. Este, al proferirlo, deber\u00e1 someterse a los requisitos, tr\u00e1mites y condicionamientos que el legislador en cumplimiento de su funci\u00f3n de regulaci\u00f3n general, haya dispuesto. <\/p>\n
Puede inclusive admitirse que el Congreso plasme en esas normas generales la competencia de la ley para establecer en concreto las corporaciones aut\u00f3nomas, pero claro est\u00e1, dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda como el que contempla la Carta, a partir de la asociaci\u00f3n entre departamentos o municipios de una determinada regi\u00f3n, siempre que se sigan las directrices y las pautas que la ley general se\u00f1ale. <\/p>\n
Lo que s\u00ed resulta evidente es que ni el Congreso ni organismo alguno est\u00e1 hoy autorizado para crear corporaciones aut\u00f3nomas regionales sin haberse dictado con anterioridad la ley que reglamente la creaci\u00f3n y funcionamiento de las mismas, pues al hacerlo estar\u00eda pretermitiendo una exigencia constitucional expresa. <\/p>\n
Estimamos, de todas maneras, que el sentido con el cual quiso el Constituyente estructurar el ordenamiento territorial, consisti\u00f3 en ampliar las posibilidades de iniciativa de las regiones, dando ocasi\u00f3n a la gesti\u00f3n directa de sus intereses y de los asuntos que les conciernen, entre otros el relativo al medio ambiente. <\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n como la acogida por la Corte hace incoherente la normatividad sobre corporaciones aut\u00f3nomas regionales con las posibilidades que el propio Constituyente ha previsto de convertir a las regiones en entidades territoriales mediante ley org\u00e1nica dictada previo concepto de la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial y sometida a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. <\/p>\n
Consideramos que la ley general a la que nos referimos -sin cuya existencia previa no puede la Rama Legislativa asumir en casos particulares la competencia para crear corporaciones aut\u00f3nomas regionales- debe ser una ley org\u00e1nica, de aqu\u00e9llas previstas en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, y dar cabida a la iniciativa y a la participaci\u00f3n de las entidades territoriales. Interpretada la Constituci\u00f3n de manera sistem\u00e1tica, el tema encaja dentro de las materias que corresponde regular a la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial (art\u00edculos 285, 286, 287, 288, 297, 302, 306 y 307 de la Constituci\u00f3n, entre otros). <\/p>\n
3) La sentencia de la cual discrepamos se\u00f1ala, sin sustentarlo, que “con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales mantuvieron su condici\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos”. <\/p>\n
Ante el silencio de la Carta, corresponde al legislador -seg\u00fan resulta del mismo art\u00edculo 150, numeral 7- definir la naturaleza jur\u00eddica de los aludidos organismos. <\/p>\n
A\u00fan ubicados en la hip\u00f3tesis de que la norma indicada para regular el tema desde el punto de vista general fuera precisamente la Ley de la cual hacen parte los art\u00edculos acusados, es decir, la 99 de 1993, deber\u00edamos atenernos a la definici\u00f3n que ella adopta en su art\u00edculo 23 -no demandado- sobre tal naturaleza. De los t\u00e9rminos usados por el precepto tampoco se desprende que las corporaciones tengan car\u00e1cter de establecimientos p\u00fablicos, ya que muy concretamente se las concibe como “entes corporativos de car\u00e1cter p\u00fablico, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus caracter\u00edsticas constituyen geogr\u00e1ficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopol\u00edtica, biogeogr\u00e1fica o hidrogeogr\u00e1fica, dotados de autonom\u00eda administrativa y financiera, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica, encargada por la ley de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las pol\u00edticas del Ministerio del Medio Ambiente”. <\/p>\n
Si se observa, la definici\u00f3n legal introduce diferencias espec\u00edficas respecto del g\u00e9nero “entidades descentralizadas”, de lo cual se infiere que pertenecen a dicho g\u00e9nero pero no que correspondan a la especie de los establecimientos p\u00fablicos. Atribuye a las corporaciones un car\u00e1cter corporativo proveniente espec\u00edficamente de la integraci\u00f3n entre entidades territoriales, vinculadas entre s\u00ed por razones geogr\u00e1ficas, geopol\u00edticas y ecol\u00f3gicas, a la vez que les se\u00f1ala un objeto espec\u00edfico y determinado, relativo a la conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, que habr\u00e1n de cumplir dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
Los elementos que, con arreglo a tal disposici\u00f3n, comparten dichas entidades con los establecimientos p\u00fablicos -autonom\u00eda administrativa y financiera, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica- tambi\u00e9n son rasgos de otras entidades descentralizadas como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
Pensamos que la m\u00ednima consecuencia del r\u00e9gimen de autonom\u00eda dispuesto por la Constituci\u00f3n para las corporaciones aut\u00f3nomas regionales es la de reconocerles una naturaleza jur\u00eddica propia y distinta de la prevista para otras entidades descentralizadas. <\/p>\n
Por otra parte, no se ve c\u00f3mo podr\u00eda conciliarse el concepto de establecimiento p\u00fablico nacional, proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organizaci\u00f3n del Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades territoriales, a partir de la cual deber\u00edan surgir las corporaciones aut\u00f3nomas regionales seg\u00fan la filosof\u00eda de la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
4) Las ideas que exponemos en este Salvamento de Voto no son incompatibles con el sentido de la cl\u00e1usula general de competencia en materia legislativa, que reside en el Congreso. Otra cosa es afirmar la necesidad de que \u00e9ste se someta a los expresos lineamientos y requisitos establecidos de manera directa por la Constituci\u00f3n, en este caso el de no proceder a legislar por v\u00eda espec\u00edfica (creando una Corporaci\u00f3n) sino con arreglo a normas legislativas previas y generales. <\/p>\n
Entender la cl\u00e1usula general de competencia como autorizaci\u00f3n ilimitada para que el Congreso asuma ampl\u00edsimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho. <\/p>\n
5) La interpretaci\u00f3n que prohijamos tampoco desconoce el car\u00e1cter unitario del Estado colombiano, pues en modo alguno lleva a que cada departamento o municipio pueda establecer, sin control ni orden, corporaciones aut\u00f3nomas regionales. <\/p>\n
Por el contrario, la tesis esbozada defiende la imperatividad de unas reglas generales trazadas por el Congreso de la Rep\u00fablica con sujeci\u00f3n a las cuales -y s\u00f3lo dentro de ellas- pueda procederse a la creaci\u00f3n de los mencionados entes. <\/p>\n
Como surge de la preceptiva constitucional, el sistema introducido en 1991 busc\u00f3 conciliar la prevalencia del Estado Unitario con la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales, de donde resulta que su correcto entendimiento rechaza por igual la idea de una exagerada independencia de dichas entidades, llevada hasta el punto de romper la unidad pol\u00edtica del Estado, como la que menoscabara los derechos m\u00ednimos que a ellas reconoci\u00f3 el Constituyente, dentro de unos m\u00e1rgenes razonables de decisi\u00f3n sobre los asuntos que m\u00e1s directamente tocan con su inter\u00e9s”. <\/p>\n
Ahora bien, descendiendo al caso particular de la Sentencia, me veo precisado a se\u00f1alar que, frente a los alcances de la norma examinada -que no se declara inexequible- aparece como contradictorio el p\u00e1rrafo siguiente: <\/p>\n
“Por ello la gesti\u00f3n administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonizaci\u00f3n de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades territoriales. Espec\u00edficamente, esta gesti\u00f3n no puede ir tan all\u00e1 que vac\u00ede de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido”. <\/p>\n
La Corte hab\u00eda dicho sobre el aludido principio: <\/p>\n
“En el campo ecol\u00f3gico, tal y como lo ha se\u00f1alado la doctrina y lo ha recogido el art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993, rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP art. 288), seg\u00fan el cual las normas nacionales de polic\u00eda ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse m\u00e1s rigurosas, pero no m\u00e1s flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad m\u00e1s exigente. En el caso del patrimonio ecol\u00f3gico local, este principio es a\u00fan m\u00e1s claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios ind\u00edgenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocer\u00eda la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial. Pero s\u00ed puede la ley dictar aquella normatividad b\u00e1sica indispensable a la protecci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico en todo el territorio nacional”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-535 del 16 de octubre de 1996. M.P.: Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
Como la Corte condiciona la exequibilidad, “en los t\u00e9rminos de la parte considerativa de esta Sentencia”, del conjunto resulta un contrasentido: las corporaciones aut\u00f3nomas regionales est\u00e1n encargadas por la ley “de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables” -y ello se aviene a la Constituci\u00f3n, de acuerdo con el Fallo-, pero deben ejercer su funci\u00f3n “en observancia del principio de rigor subsidiario”, que se ha admitido para las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores. Aunque simult\u00e1neamente la Corte reitera que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales son entidades de car\u00e1cter nacional y no descentralizadas territorialmente. <\/p>\n
Y, por otra parte, \u00bfd\u00f3nde terminan las competencias del Ministerio del Medio ambiente y d\u00f3nde comienzan las de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales? <\/p>\n
Adem\u00e1s de lo expuesto, estimo que la Corte contrar\u00eda sus propios precedentes jurisprudenciales, espec\u00edficamente el que resulta de la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997, que equipar\u00f3 a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales con entidades territoriales para los efectos de la destinaci\u00f3n de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas. Ahora, sin embargo, se dice que son entidades descentralizadas pero por servicios. <\/p>\n
En esa oportunidad, me permit\u00ed manifestar en el correspondiente Salvamento de Voto: <\/p>\n
“La Corte ha resuelto utilizar en esta oportunidad un criterio de interpretaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica que no puedo compartir: el de hacer decir a sus normas lo que no dicen. <\/p>\n
Con base en ese criterio, se otorga a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales el car\u00e1cter de entidades territoriales. <\/p>\n
Considero que -por elemental que parezca- debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos recursos -los del Fondo Nacional de Regal\u00edas- a las entidades territoriales que a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Son entes distintos desde el punto de vista constitucional. <\/p>\n
Ahora bien, en otro fallo de cuyo sentido discrepo, por lo cual tambi\u00e9n salv\u00e9 mi voto (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte sostuvo, contra la evidencia de los textos constitucionales, que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales son establecimientos p\u00fablicos. <\/p>\n
Ahora pueden tomarse, seg\u00fan el presente fallo, como entidades territoriales, o al menos como los organismos que gestionan el inter\u00e9s de ellas. <\/p>\n
\u00bfEn qu\u00e9 quedamos? <\/p>\n
Ninguna de las dos acepciones encaja dentro de la preceptiva constitucional y, por ende, me aparto en todo de la resoluci\u00f3n adoptada y de la motivaci\u00f3n en que se funda”. <\/p>\n
Tambi\u00e9n reitero lo que me permit\u00ed expresar en el Salvamento de Voto referente a la Sentencia C-275 del 3 de junio de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza de G\u00f3mez). <\/p>\n
“Resulta al menos sorprendente que, habi\u00e9ndose tomado entonces (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales como establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, se las excluya ahora -as\u00ed sea parcialmente- de una norma perteneciente a la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto Nacional (art\u00edculo 4 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996) que se refiere a personas jur\u00eddicas p\u00fablicas del orden nacional no clasificadas como empresas industriales y comerciales del Estado ni como sociedades de econom\u00eda mixta o asimiladas a \u00e9stas, justamente para hacerles extensivas -dada su no clasificaci\u00f3n- las disposiciones que rigen para las que s\u00ed son establecimientos p\u00fablicos del orden nacional” <\/p>\n
Me parece, con el acostumbrado respeto, que la Corte no ha definido con claridad ni la naturaleza ni las atribuciones de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Fecha, ut supra. <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencia C-423 de 1994, M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
2 Cf. Sentencia C-535 de 1996. M. P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
3 Cf. Sentencia C-535 de 1996. M. P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
4 Ib\u00eddem <\/p>\n
5 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
6 Sentencia C-295de 1995 , M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
7 Ibidem <\/p>\n
8 Sentencia C- 593 de 1995, M. P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
9 Sentencia C- 423 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
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C-596-98 Sentencia C-596\/98 CONSTITUCION ECOLOGICA\/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL-Armonizaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO La Constituci\u00f3n de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, que refleja la preocupaci\u00f3n del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo a la conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n de los recursos naturales renovables y no renovables en […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3625","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3625","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3625"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3625\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3625"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3625"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3625"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}