C-625-98<\/p>\n
Sentencia C-625\/98 <\/p>\n
EXENCION TRIBUTARIA A FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Constitucionalidad <\/p>\n
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Facultad del legislador de se\u00f1alar los objetivos <\/p>\n
Dentro de las competencias de que goza el legislador, se encuentra la de crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado, facultad que lleva consigo la de se\u00f1alar los objetivos que las empresas, as\u00ed creadas, deban desarrollar. Adem\u00e1s, la Constituci\u00f3n, en ninguna parte establece que las empresas del Estado no puedan tener objetivos que est\u00e9n directamente relacionados con la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de los colombianos. Por el contrario, \u00e9sta es la raz\u00f3n de ser de esta clase de entidades. Desde su creaci\u00f3n, hace 30 a\u00f1os, el Fondo tiene establecidos los objetivos que ahora le traza la ley 432 de 1998, con la adici\u00f3n de que podr\u00e1 otorgar cr\u00e9ditos a sus afiliados, para la soluci\u00f3n del problema de educaci\u00f3n superior. No viola la Constituci\u00f3n el hecho de que otras entidades puedan otorgar cr\u00e9ditos de vivienda y educaci\u00f3n, y que al Fondo tambi\u00e9n se le permita ofrecer este servicio, pues, como se ha se\u00f1alado, el prop\u00f3sito del legislador, al expedir la ley 432, no era reducir su objeto, sino equilibrar las desventajas que, en algunos aspectos ten\u00edan los afiliados al Fondo, especialmente, en cuanto a la rentabilidad de sus cesant\u00edas, y atraer a un sector de los trabajadores privados y p\u00fablicos, a quienes el sistema financiero no est\u00e1 en capacidad de suplirle sus necesidades de vivienda, por encontrarse en el grupo de los que sus ingresos son menos de 4 salarios m\u00ednimos mensuales. <\/p>\n
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Afiliaci\u00f3n obligatoria de empleados de la Rama Ejecutiva <\/p>\n
La limitaci\u00f3n del afiliado del Fondo Nacional de Ahorro para elegir la entidad que le administre sus cesant\u00edas, es un aparente sacrificio del individuo frente a la entidad, pues, esta aparente limitaci\u00f3n, no s\u00f3lo ser\u00eda constitucional acudiendo a los principios m\u00ednimos de solidaridad que predica la Carta, en el sentido del deber de procurar el bienestar de aquellos que se encuentran en condiciones de desventaja, sino que para el vinculado al Fondo adquiere claros beneficios econ\u00f3micos. El principal de ellos radica en el derecho que adquiere de acceder a cr\u00e9ditos de vivienda o educativos, en condiciones especialmente favorables, en t\u00e9rminos econ\u00f3micos. Y, seg\u00fan los estudios t\u00e9cnicos que han realizado los expertos, ello s\u00f3lo es posible en la medida en que exista un n\u00famero m\u00ednimo de afiliados. Acudiendo tambi\u00e9n a los principios de solidaridad y protecci\u00f3n, se explica el otro factor de desigualdad, del que habla el demandante, en relaci\u00f3n con la clientela cautiva, pues, como se vio, su n\u00famero no es especialmente significativo, frente al total de afiliados que tienen los fondos privados. En consecuencia, no existen las desigualdades injustificadas a que se refiere el demandante en su cargo, contra este precepto. <\/p>\n
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Tiempo m\u00ednimo de permanencia del afiliado <\/p>\n
Imponer este tiempo m\u00ednimo de permanencia, de tres a\u00f1os, no resulta vulneratorio de la igualdad, pues est\u00e1 claramente justificado con el prop\u00f3sito que se busca : la posibilidad, por parte de los afiliados al Fondo, de acceder a cr\u00e9ditos de vivienda o educaci\u00f3n, que constituyen, como se ha dicho, objetos propios de la naturaleza de la entidad, y no la sola administraci\u00f3n de sus cesant\u00edas, de forma rentable. Adem\u00e1s, como lo explica el interviniente sobre los c\u00e1lculos econ\u00f3micos realizados, cuando se trata de afiliados con ingresos de menos de 4 salarios m\u00ednimos mensuales, el ahorro obligado de al menos 3 a\u00f1os de sus cesant\u00edas, le permiten al trabajador ajustar el monto de la cuota inicial de la vivienda acorde con sus ingresos, y, para el resto, el Fondo le puede otorgar el cr\u00e9dito respectivo. En consecuencia, est\u00e1 claramente justificado con el fin que se busca, la permanencia obligada en el Fondo, del tiempo mencionado en la norma. No corresponde a un mero capricho del legislador. <\/p>\n
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Intereses sobre cesant\u00edas <\/p>\n
Las diferencias que se\u00f1ala el demandante, respecto del monto de los intereses que se reconocen a las cesant\u00edas de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro y los que reconocen las administradoras de fondos de cesant\u00edas privados, s\u00f3lo cabe repetir, que las diferencias est\u00e1n justificadas en la medida en que se relacionan con los objetivos del Fondo. Adem\u00e1s, al Fondo, las entidades estatales empleadoras, le deben consignar mensualmente, las doceavas partes que corresponden a las cesant\u00edas de sus trabajadores, lo que no ocurre con los fondos privados. En consecuencia, el pago de los intereses est\u00e1 a cargo del Fondo y no de los empleadores. Es decir, las normas demandadas resultan exequibles, pues consagran las diferencias anotadas, y establecen el equilibrio. <\/p>\n
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-No sometido a r\u00e9gimen de encaje ni de inversiones forzosas <\/p>\n
La Corte considera que, tal como lo se\u00f1al\u00f3 el experto consultado por la entidad interviniente, cuando se analiz\u00f3 el tema en el proyecto de ley, el r\u00e9gimen de encaje y de inversiones forzosas, es un asunto de rango legal y no constitucional. Pero, que si lo que pretende el demandante es que la ley 432 sea aplicada en condiciones de igualdad frente a las entidades que son semejantes, cabr\u00eda advertir que, seg\u00fan el literal a) del art\u00edculo 16 de la ley 31 de 1992, ley a la que debe sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica, la atribuci\u00f3n de fijar y reglamentar el encaje no se refiere a entidades de la naturaleza especial del Fondo Nacional de Ahorro, ni a los fondos de cesant\u00edas. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2055 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial), 2 (parcial), 3 (parcial), 4 (parcial), 5 (parcial), 6 (parcial), 7 (parcial), 8 (parcial), 9 (parcial), 11 y 12 de la ley 432 de 1998 “Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jur\u00eddica y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
Demandante: Juan Carlos Dur\u00e1n Echeverri. <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital, seg\u00fan consta en acta n\u00famero cuarenta y cuatro (44), a los cuatro (4) d\u00edas del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Juan Carlos Dur\u00e1n Echeverri, con base en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 5, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 1 (parcial), 2 (parcial), 3 (parcial), 4 (parcial), 5 (parcial), 6 (parcial), 7 (parcial), 8 (parcial), 9 (parcial), 11 y 12 de la ley 432 de 1998 “Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jur\u00eddica y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Por auto del quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998), la magistrada (e) sustanciadora, admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, al Ministro de Desarrollo Econ\u00f3mico, al Fondo Nacional del Ahorro y a la DIAN, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
<\/p>\n
A. Normas acusadas. <\/p>\n
El siguiente es el texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subraya lo acusado (texto tomado del Diario Oficial No. 43.227, del 2 de febrero de 1998). <\/p>\n
“Ley 432 de 1998 <\/p>\n
(enero 29) <\/p>\n
“por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jur\u00eddica y se dictan otras disposiciones <\/p>\n
“El Congreso de Colombia <\/p>\n
“Decreta : <\/p>\n
“Art\u00edculo 1o. Naturaleza Jur\u00eddica. El Fondo Nacional de Ahorro, establecimiento p\u00fablico creado mediante el Decreto – Ley 3118 de 1968, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado de car\u00e1cter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de cr\u00e9dito de naturaleza especial, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y capital independiente, y en consecuencia su r\u00e9gimen presupuestal y de personal ser\u00e1 el de las empresas de esta clase. Estar\u00e1 vinculado al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico y la composici\u00f3n de su Junta Directiva ser\u00e1 la que se\u00f1ala la presente ley. <\/p>\n
“La entidad que se transforma continuar\u00e1 denomin\u00e1ndose Fondo Nacional de Ahorro. Tendr\u00e1 como domicilio principal la ciudad de Santa Fe de Bogot\u00e1 y establecer\u00e1 dependencias en otras regiones del pa\u00eds, cuando se requiera, atendiendo el n\u00famero de afiliados, previa autorizaci\u00f3n de su junta Directiva. <\/p>\n
“Los derechos y obligaciones que tenga el Fondo Nacional de Ahorro, a la fecha de promulgaci\u00f3n de esta ley, continuar\u00e1n en favor y a cargo de la Empresa Industrial y Comercial del Estado. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Para efectos tributarios, el Fondo Nacional de Ahorro se regir\u00e1 por lo previsto para los establecimientos p\u00fablicos. <\/p>\n
“Art\u00edculo 2o. Objeto. El Fondo Nacional de Ahorro administrar\u00e1 de manera eficiente las cesant\u00edas y contribuir\u00e1 a la soluci\u00f3n del problema de vivienda y educaci\u00f3n de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirti\u00e9ndose en una alternativa de capitalizaci\u00f3n social. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. La asignaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos que otorga el Fondo Nacional de Ahorro se har\u00e1 atendiendo los siguientes criterios : <\/p>\n
“a) Distribuci\u00f3n regional de los recursos de acuerdo con el n\u00famero de afiliados por departamento ; <\/p>\n
“b) Composici\u00f3n salarial de los afiliados ; <\/p>\n
“c) Sistema de asignaci\u00f3n del cr\u00e9dito individual por puntaje. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o. Funciones. El Fondo Nacional de Ahorro tendr\u00e1 como funciones : <\/p>\n
“a) Recaudar las cesant\u00edas de los afiliados de acuerdo con las disposiciones vigentes ; <\/p>\n
“b) Pagar oportunamente el auxilio de cesant\u00eda a los afiliados ; <\/p>\n
“c) Proteger dicho auxilio contra la p\u00e9rdida del valor adquisitivo de la moneda, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley ; <\/p>\n
“d) Adelantar con criterio de justicia social e imparcialidad en al adjudicaci\u00f3n, utilizando los recursos disponibles, programas de cr\u00e9dito hipotecario y educativo para contribuir a la soluci\u00f3n del problema de vivienda y de educaci\u00f3n de los afiliados, para lo cual podr\u00e1 celebrar convenios con las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y entidades de la econom\u00eda solidaria, y con entidades p\u00fablicas o privadas, nacionales o internacionales. Para el cumplimiento de su objeto y funciones, el Fondo Nacional de Ahorro no adelantar\u00e1 directamente ni contratar\u00e1 la construcci\u00f3n de vivienda ; <\/p>\n
“e) Administrar los recursos nacionales del subsidio familiar de vivienda que le sean asignados, para la construcci\u00f3n, adquisici\u00f3n y liberaci\u00f3n de gravamen hipotecario de la vivienda con inter\u00e9s social de los afiliados, en conformidad con la Ley 3a. de 1991 ; <\/p>\n
“f) Exigir las garant\u00edas y contratar las p\u00f3lizas de seguros necesarias para la protecci\u00f3n de la cartera hipotecaria, de los bienes e intereses patrimoniales de la empresa y de otros riesgos cuyo amparo se estime social y econ\u00f3micamente provechoso para los afiliados ; <\/p>\n
“g) Establecer m\u00e9todos e instrumentos adecuados, como tambi\u00e9n constituir reservas suficientes, para atender oportunamente el pasivo de cesant\u00edas en favor de sus afiliados ; <\/p>\n
“h) Promover el ahorro nacional y encauzarlo hacia la financiaci\u00f3n de proyectos de especial importancia para el desarrollo del objeto del Fondo ; <\/p>\n
“i) El Fondo Nacional de Ahorro podr\u00e1 a trav\u00e9s de convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y de Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior (Icetex), conceder cr\u00e9ditos educativos para los afiliados, su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero (a) permanente e hijos. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos educativos estar\u00e1n dirigidos al fomento de la educaci\u00f3n t\u00e9cnica, universitaria y postgrados, esta \u00faltima, en Colombia o en el exterior. <\/p>\n
“El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones y modalidades de dichos convenios a realizar con el Icetex, y las garant\u00edas que deben prestar los deudores ; y <\/p>\n
“j) Las dem\u00e1s que le se\u00f1alen las disposiciones vigentes. <\/p>\n
“Art\u00edculo 4o. Recursos financieros. El Fondo Nacional de Ahorro tendr\u00e1 como fuentes de recursos las siguientes : <\/p>\n
“a) Las cesant\u00edas de los afiliados, liquidadas y consignadas conforme a las disposiciones vigentes ; <\/p>\n
“b) Las apropiaciones y recursos provenientes de la Naci\u00f3n y de otras entidades de derecho p\u00fablico o privado ; <\/p>\n
“c) Los auxilios, subvenciones, donaciones o contribuciones que reciba de entidades oficiales, de organismos internacionales u organizaciones no gubernamentales o de personas naturales o jur\u00eddicas, nacionales o extranjeras, de acuerdo con las normas vigentes ; <\/p>\n
“d) Los recursos provenientes de los empr\u00e9stitos internos y externos que el Fondo obtenga para el cumplimiento de las finalidades que le son propias ; <\/p>\n
“e) Los bienes que como persona jur\u00eddica adquiera a cualquier t\u00edtulo y los frutos naturales o civiles de \u00e9stos ; <\/p>\n
“f) Los rendimientos que provengan de sus inversiones y rentas, cualquiera que sea su naturaleza ; <\/p>\n
“g) El producto de las operaciones de venta de activos ; <\/p>\n
“h) Los ahorros voluntarios de los afiliados ; e <\/p>\n
“i) Cualquier otro ingreso que resulte a favor del Fondo. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo : Por ser el Fondo Nacional de Ahorro una entidad de seguridad social, no se podr\u00e1n destinar ni utilizar sus recursos, utilidades y rendimientos o excedentes financieros para fines distintos a su objeto y funciones. <\/p>\n
“El Fondo Nacional de Ahorro no estar\u00e1 sometido al r\u00e9gimen de encaje ni de inversiones forzosas. <\/p>\n
“Art\u00edculo 5o. Afiliaci\u00f3n de servidores p\u00fablicos. A partir de la vigencia de la presente ley deben afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los servidores p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico del orden nacional. <\/p>\n
“No se aplica lo anterior al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, ni a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989. <\/p>\n
“Podr\u00e1n afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los dem\u00e1s servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. <\/p>\n
“Los servidores p\u00fablicos que se afilien voluntariamente al Fondo Nacional de Ahorro s\u00f3lo podr\u00e1n trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesant\u00edas, transcurridos tres a\u00f1os desde la afiliaci\u00f3n, siempre que no tengan obligaci\u00f3n hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo : En los casos en que los servidores p\u00fablicos tengan el r\u00e9gimen de retroactividad en las cesant\u00edas, el mayor valor ser\u00e1 responsabilidad de la entidad empleadora. <\/p>\n
“Art\u00edculo 6o. Transferencia de cesant\u00edas de servidores p\u00fablicos. En la fecha establecida para efectuar las consignaciones de los aportes a los sistemas general de pensiones y de seguridad social en salud, las entidades p\u00fablicas empleadoras deber\u00e1n transferir al Fondo Nacional de Ahorro una doceava parte de los factores de salario que sean base para liquidar las cesant\u00edas, devengados en el mes inmediatamente anterior por los servidores p\u00fablicos afiliados. <\/p>\n
“El incumplimiento de la obligaci\u00f3n aqu\u00ed establecida dar\u00e1 derecho al Fondo para cobrar a su favor intereses moratorios mensuales equivalentes al doble del inter\u00e9s bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas por todo el tiempo de la mora. <\/p>\n
“Mensualmente, las entidades p\u00fablicas empleadoras enviar\u00e1n al Fondo Nacional de Ahorro una certificaci\u00f3n que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesant\u00edas, devengados en el mes inmediatamente anterior. <\/p>\n
“Los funcionarios competentes de las entidades p\u00fablicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el env\u00edo de los reportes anuales de cesant\u00edas debidamente diligenciados, incurrir\u00e1n en causal de mala conducta que ser\u00e1 sancionada con arreglo al r\u00e9gimen disciplinario vigente. <\/p>\n
“En todas las entidades p\u00fablicas ser\u00e1 obligatorio incluir en sus presupuestos las partidas necesarias para atender las cesant\u00edas de la respectiva vigencia, como requisito indispensable para su presentaci\u00f3n, tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n por parte de la autoridad correspondiente. <\/p>\n
“Art\u00edculo 7o. Acciones de cobro. Corresponde al Fondo Nacional de Ahorro adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones de las entidades empleadoras, en conformidad con la reglamentaci\u00f3n que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidaci\u00f3n mediante la cual el Fondo determine los valores adeudados, tendr\u00e1 el car\u00e1cter de t\u00edtulo ejecutivo. <\/p>\n
“El Fondo podr\u00e1 verificar la exactitud y oportunidad de las correspondientes transferencias de cesant\u00edas, para lo cual gozar\u00e1 de facultades de investigaci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n en las entidades empleadoras, para tal efecto podr\u00e1 : <\/p>\n
“a) Practicar visitas de inspecci\u00f3n de las entidades ; <\/p>\n
“b) Examinar n\u00f3minas, presupuestos, balances y libros de contabilidad ; y <\/p>\n
“c) Hacer requerimientos a los representantes legales, jefes de personal y pagadores. <\/p>\n
“Art\u00edculo 8o. Afiliaci\u00f3n de trabajadores del sector privado. A partir de la vigencia de la presente ley, podr\u00e1n afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los trabajadores del sector privado. <\/p>\n
“Los trabajadores del sector privado que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro gozar\u00e1n de los mismos derechos y beneficios establecidos en la presente ley para los servidores p\u00fablicos, excepto con lo relacionado con los intereses sobre las cesant\u00edas de que trata el art\u00edculo 12 de esta ley, que seguir\u00e1n siendo reconocidos y pagados directamente por sus empleadores de conformidad con las Leyes n\u00fameros 52 de 1975 y 50 de 1990. <\/p>\n
“Los trabajadores del sector privado que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro s\u00f3lo podr\u00e1n trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesant\u00edas, transcurridos tres a\u00f1os desde la afiliaci\u00f3n, siempre que no tengan obligaci\u00f3n hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
“El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 los requisitos y condiciones de afiliaci\u00f3n y retiro de los afiliados voluntarios, pertenecientes a los sectores p\u00fablicos y privado, al Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo : Los pagos parciales de cesant\u00edas que los trabajadores del sector privado afiliados soliciten al Fondo Nacional de Ahorro, \u00fanicamente podr\u00e1n destinarse para los siguientes fines : <\/p>\n
“a) Compra de vivienda o de lote para edificarla ; <\/p>\n
“b) Construcci\u00f3n de vivienda en lote del afiliado o de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero (a) permanente ; <\/p>\n
“c) Mejora de la vivienda propia del afiliado o de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero (a) permanente ; <\/p>\n
“d) Liberaci\u00f3n de gravamen hipotecario constituido sobre la vivienda del afiliado o de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero (a) permanente ; <\/p>\n
“Art\u00edculo 9o. Liquidaci\u00f3n y consignaci\u00f3n de cesant\u00edas de trabajadores del sector privado. Los empleadores del sector privado deber\u00e1n liquidar y consignar las cesant\u00edas de sus trabajadores afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 99 de la Ley 50 de 1990. <\/p>\n
“El incumplimiento a lo aqu\u00ed dispuesto dar\u00e1 derecho al Fondo para cobrar a su favor los intereses moratorios de que trata el art\u00edculo 6o. de la presente ley. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Art\u00edculo 11o. Protecci\u00f3n contra la p\u00e9rdida del valor adquisitivo de la moneda. A partir del 31 de diciembre de 1997 y anualmente cada 31 de diciembre, el Fondo Nacional de Ahorro reconocer\u00e1 y abonar\u00e1 en la cuenta individual de cesant\u00edas de cada afiliado, como m\u00ednimo un inter\u00e9s equivalente a la variaci\u00f3n anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, sobre su saldo acumulado de cesant\u00edas a 31 de diciembre del a\u00f1o inmediatamente anterior, y proporcional por la fracci\u00f3n de a\u00f1o que corresponda al momento de retiro, sobre el monto parcial o definitivo de la cesant\u00eda pagada. <\/p>\n
“Art\u00edculo 12o. Intereses sobre cesant\u00edas. A partir del 1o. de enero de 1998 el Fondo Nacional de Ahorro reconocer\u00e1 y abonar\u00e1 en la cuenta de cesant\u00edas de cada servidor p\u00fablico afiliado, un inter\u00e9s equivalente al sesenta por ciento (60%) de la variaci\u00f3n anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, sobre las cesant\u00edas liquidadas por la entidad nominadora correspondientes al a\u00f1o inmediatamente anterior o proporcional por la fracci\u00f3n de a\u00f1o que se liquide definitivamente. <\/p>\n
“Para efectos de la presente ley, la variaci\u00f3n anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, ser\u00e1 la \u00faltima certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, para los meses de noviembre-noviembre, para empleados medios.” <\/p>\n
B. La demanda. <\/p>\n
El demandante considera que las normas acusadas violan los art\u00edculos 13, 115, 136, numeral 1, 333, 372 Y 115 de la Constituci\u00f3n. Las razones de la demanda, las explica el actor haciendo, en primer lugar, un planteamiento general sobre la actividad financiera que desarrolla el Fondo Nacional de Ahorro y la de los fondos de cesant\u00eda, y, luego, pasa a analizar cada uno de los preceptos demandados. <\/p>\n
Intervinieron en este proceso, adem\u00e1s del Procurador, por parte de la Direcci\u00f3n General de Impuestos y Aduanas Nacionales, la doctora Nohora In\u00e9s Matiz Santos ; por parte del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, el doctor Carlos Eduardo Serna Barbosa ; y el representante legal del Fondo Nacional de Ahorro, doctor Alvaro Villota Bernal. Extempor\u00e1neamente, intervino la doctora Gloria Teresa Cifuentes de Huertas, apoyando la constitucionalidad de la ley. <\/p>\n
Para facilitar el estudio de este proceso, en raz\u00f3n de la extensi\u00f3n de la demanda y de las intervenciones, se expondr\u00e1, para cada punto, en primer lugar, el cargo presentado por el demandante, lo que al respecto dijeron los intervinientes y el se\u00f1or Procurador, y, a continuaci\u00f3n, se har\u00e1 el an\u00e1lisis de constitucionalidad correspondiente, por parte de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Primero.- Cargo general planteado por el demandante sobre los aspectos generales de la ley: <\/p>\n
– Descentralizaci\u00f3n por servicios y la actividad particular. La transformaci\u00f3n del Fondo Nacional de Ahorro de establecimiento p\u00fablico a empresa industrial y comercial del Estado, significaba que deb\u00eda entrar a competir, en igualdad de condiciones, con las empresas particulares, sin aprovecharse de su posici\u00f3n privilegiada, en detrimento de los derechos de los particulares. Sin embargo, este prop\u00f3sito no se cumpli\u00f3, ya que la ley 432 le otorg\u00f3 al Fondo privilegios injustificados frente a las administradoras de fondos de cesant\u00edas, como lo explicar\u00e1 en detalle. <\/p>\n
– La actividad financiera y los fondos de cesant\u00edas. Con la ley 50 de 1990, se crearon las llamadas administradoras de fondos de cesant\u00edas. Posteriormente, la ley 100 de 1993 autoriz\u00f3 que estas sociedades pudieran administrar, simult\u00e1neamente, fondos de cesant\u00edas y fondos de pensiones. <\/p>\n
Actualmente existen 8 sociedades administradoras de cesant\u00edas, todas con capital privado y sometidas a un r\u00e9gimen legal muy estricto. <\/p>\n
Sin embargo, con la expedici\u00f3n de la Ley 432 se permiti\u00f3 el ingreso de un nuevo competidor, el Fondo Nacional de Ahorro, en condiciones de privilegio que viola los art\u00edculos 13 y 333 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Para ilustrar sus afirmaciones, el demandante acompa\u00f1\u00f3 un cuadro que muestra gr\u00e1ficamente las diferencias, favorables al Fondo, en las siguientes materias : impuestos, regulaciones sobre patrimonio t\u00e9cnico, operaciones activas de cr\u00e9dito, administraci\u00f3n de los recursos nacionales del subsidio de vivienda, restricciones en materia de traslados de afiliados, afiliados forzosos, rentabilidad m\u00ednima, forma de recibir las cesant\u00edas de los afiliados por parte de los empleadores, captaci\u00f3n de recursos distintos de las cesant\u00edas, sanciones por la mora en cumplimiento de las obligaciones de los empleadores. <\/p>\n
Se\u00f1ala el demandante que aunque desde antes de la ley 432 de 1998, ya el Fondo compet\u00eda con los establecimientos que otorgan cr\u00e9ditos de vivienda, esta competencia se limitaba s\u00f3lo a los servidores de la rama ejecutiva, pero, con la expedici\u00f3n de esta ley, se ampl\u00eda la afiliaci\u00f3n voluntaria, a todos los trabajadores del pa\u00eds. <\/p>\n
– El demandante antes de analizar cada norma, divide su estudio en la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, y la libertad econ\u00f3mica y la libre iniciativa privada, art\u00edculo 333 de la Carta, y otros preceptos constitucionales que estima vulnerados (arts. 115, 136, numeral 1, y 372). <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Lo que dice el Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico sobre este cargo general: <\/p>\n
El Fondo no es un “nuevo competidor” de las administradoras de cesant\u00edas y pensiones, como lo afirma el demandante, sino que es el ente encargado de pagar las cesant\u00edas a sus afiliados y de contribuir en la soluci\u00f3n de vivienda, actividad que realiza desde 1968. Esta diferencia permite concluir que no existe violaci\u00f3n al derecho a la igualdad. <\/p>\n
b) Lo que dice el Fondo Nacional de Ahorro sobre este cargo general : <\/p>\n
En primer lugar, se remonta a los or\u00edgenes del Fondo y a la forma como durante 30 a\u00f1os, ha desarrollado su actividad. Fen\u00f3menos como la baja rentabilidad de las cesant\u00edas de los afiliados, el no reconocimiento de intereses sobre las cesant\u00edas depositadas en el \u00faltimo a\u00f1o y la limitada cobertura de atenci\u00f3n a los afiliados, fueron las principales razones para presentar el proyecto de ley que transform\u00f3 la naturaleza del Fondo. Esta transformaci\u00f3n se produjo despu\u00e9s de amplios debates en el Congreso. Se\u00f1ala el interviniente, que, realmente la ley no introdujo grandes diferencias en cuanto a los objetivos que ten\u00eda el Fondo desde su creaci\u00f3n en 1968, a trav\u00e9s del decreto 3118. La ley, como qued\u00f3, permite corregir las debilidades del Fondo, especialmente, sobre la rentabilidad de las cesant\u00edas y la ampliaci\u00f3n de la cobertura, aprovechando el potencial financiero de la entidad. El paso de establecimiento p\u00fablico a empresa industrial y comercial del Estado le autoriza hacer uso de la capacidad de endeudamiento, y, as\u00ed, tener recursos adicionales para cubrir con cr\u00e9dito, a la totalidad de sus afiliados. <\/p>\n
El interviniente presenta cifras y cuadros que explican los objetivos buscados con la transformaci\u00f3n del Fondo. Seg\u00fan los an\u00e1lisis, la nueva estructura del Fondo, le permitir\u00e1 contribuir, de manera significativa, a la soluci\u00f3n del d\u00e9ficit habitacional de los colombianos, pues, podr\u00e1 llegar a los hogares colombianos de bajos ingresos (menos de 4 salarios m\u00ednimos mensuales), para que adquieran una vivienda digna. El interviniente, observa que este grupo de menos de 4 salarios m\u00ednimos mensuales, es el m\u00e1s numeroso, seg\u00fan estad\u00edsticas del DANE, y el que menores posibilidades de acceso a cr\u00e9dito de vivienda tiene, pudiendo, el Fondo llenar este vac\u00edo. <\/p>\n
Concretamente, sobre el cargo de la demanda de inexequibilidad, el interviniente pone de presente las diferencias que existen entre las administradoras de fondos de cesant\u00edas, los establecimientos de cr\u00e9dito para vivienda y el Fondo Nacional de Ahorro. Este \u00faltimo, por la ley 432 qued\u00f3 clasificado como entidad de derecho p\u00fablico del orden nacional, con el objeto y la funci\u00f3n de pagar las cesant\u00edas de los afiliados, protegerlas contra la p\u00e9rdida de poder adquisitivo de la moneda, pagar los intereses sobre las cesant\u00edas y otorgar cr\u00e9ditos para adquirir vivienda y educaci\u00f3n. Carece de \u00e1nimo de lucro, no distribuye sus ganancias y destina las utilidades y excedentes financieros s\u00f3lo con el objeto de otorgar cr\u00e9ditos de vivienda y educaci\u00f3n. <\/p>\n
En este sentido, el Fondo no es un nuevo competidor en el mercado. Por el contrario, su objetivo est\u00e1 encaminado a hacer lo que “el sector privado no hace o no quiere hacer, pues considera que la funci\u00f3n social tan s\u00f3lo le ata\u00f1e al Estado, mientras que otorgar cr\u00e9dito a los trabajadores con ingresos por debajo de los cuatro (4) salarios m\u00ednimos mensuales no resulta un negocio atractivo ni rentable. Valdr\u00eda la pena preguntarse entonces, si no lo puede hacer el Estado a trav\u00e9s de sus entidades qui\u00e9n debe cumplir con esta funci\u00f3n ?” (folio 103) <\/p>\n
En cuanto a la competencia del legislador de establecer normas especiales a instituciones financieras del Estado, cabe recordar que existen, entre otras entidades, Finagro, IFI, BCH, FEN, Findeter, Fiduciaria La Previsora, Banco de Comercio Exterior y Fonade, con regulaciones propias de acuerdo con sus objetivos y estructura. <\/p>\n
c) Lo que dice la Procuradur\u00eda sobre este cargo general : <\/p>\n
En concepto Nro. 1574, del 1o. de julio de 1998, el se\u00f1or Procurador solicit\u00f3 a la Corte declarar constitucionales los art\u00edculos demandados de la ley 432 de 1998. Las razones del cargo general, se resumen as\u00ed : <\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que el debate se plantea en torno a las condiciones de desigualdad a favor del Fondo Nacional de Ahorro, en detrimento de las empresas administradoras de cesant\u00edas. El Procurador hace un recuento de los or\u00edgenes del Fondo hasta llegar a la presentaci\u00f3n del proyecto de ley, que finalmente se convirti\u00f3 en la ley 432 de 1998. Ley cuyo objetivo permitir\u00e1 al Estado desarrollar pol\u00edticas de orden social a trav\u00e9s de organismos que, como el Fondo Nacional de Ahorro, resulten apropiados para cumplir los fines se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Sobre las administradoras de fondos de pensiones y cesant\u00edas, el Procurador observa que fueron creadas recientemente, mediante la ley 50 de 1990 y 100 de 1993, y prestan un servicio p\u00fablico, que se encuentra regulado por el decreto 663 de 1993, Estatuto Org\u00e1nico Financiero, seg\u00fan regulaci\u00f3n que corresponde al Legislador ejercer, de conformidad con el art\u00edculo 365 de la Carta. <\/p>\n
El Fondo, con su actual estructura, no es un nuevo competidor en el mercado, pues su objetivo es distinto al de las administradoras de fondos. <\/p>\n
Recuerda, tambi\u00e9n, lo se\u00f1alado por la Corte en la sentencia C-188 de 1998 sobre los conceptos de libertad econ\u00f3mica y libre iniciativa, pero dentro los l\u00edmites del bien com\u00fan. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE ESTE CARGO : <\/p>\n
I.- Lo que se debate. <\/p>\n
El n\u00facleo del presente asunto est\u00e1 en determinar si, como lo se\u00f1ala el demandante, el Fondo Nacional de Ahorro al haber sido transformado en empresa industrial y comercial del Estado, en virtud de la ley 432 de 1998, le deben ser aplicadas, en su integridad, las normas que rigen a las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas y pensiones y a los establecimientos de cr\u00e9dito para vivienda. <\/p>\n
Entendido el asunto de esta manera, le cabr\u00eda raz\u00f3n al demandante al estimar que en todos los asuntos en los que la ley introdujo diferencias entre el Fondo y las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas y pensiones, o establecimientos de cr\u00e9dito para vivienda, constituyen violaciones a los derechos a la igualdad, a la libre empresa y a la libre iniciativa privada, pues, tales diferencias, est\u00e1n encaminadas a favorecer al Fondo Nacional de Ahorro como entidad, a\u00fan, como lo establecen algunos de los art\u00edculos demandados, en detrimento de los derechos subjetivos de los propios afiliados a \u00e9l. <\/p>\n
En consecuencia, el primer asunto que se debe despejar consiste en determinar si el Fondo Nacional de Ahorro es una entidad igual a las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas o a las entidades crediticias. <\/p>\n
II.- Los fondos de cesant\u00edas, las sociedades administradoras de cesant\u00edas, los establecimientos de cr\u00e9dito y el Fondo Nacional de Ahorro. Objetivos : semejanzas y diferencias. <\/p>\n
Brevemente se expondr\u00e1, seg\u00fan las regulaciones legales vigentes, en qu\u00e9 consisten estas entidades, en los aspectos que interesan a este proceso. <\/p>\n
Fondos de cesant\u00edas : el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, decreto 663 de 1993, en el art\u00edculo 159, define los fondos de cesant\u00edas y se\u00f1ala sus prop\u00f3sitos, as\u00ed : <\/p>\n
“Art\u00edculo 159. Aspectos generales. 1. Definici\u00f3n. El fondo de cesant\u00eda es un patrimonio aut\u00f3nomo independiente del de la sociedad administradora, constituido con el aporte del auxilio de cesant\u00eda previsto en el cap\u00edtulo VII, t\u00edtulo VIII, parte primera, del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, en los art\u00edculos 98 a 106 de la Ley 50 de 1990 y en el presente cap\u00edtulo de este estatuto. <\/p>\n
“2. Prop\u00f3sito de la reglamentaci\u00f3n de los fondos de cesant\u00eda. Los fondos de cesant\u00eda ser\u00e1n administrados por sociedades cuya creaci\u00f3n se autoriza, y cuyas caracter\u00edsticas ser\u00e1n precisadas en los decretos que dicte el Gobierno Nacional, en orden a : <\/p>\n
“a) Garantizar la pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional, y <\/p>\n
“b) Garantizar que la mayor parte de los recursos captados pueda orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. <\/p>\n
“3. Inembargabilidad de los aportes. (…)” <\/p>\n
Las sociedades administradoras de fondos : estas sociedades tienen por objeto exclusivo la administraci\u00f3n y manejo de los fondos de cesant\u00edas y de pensiones. El art\u00edculo 30 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, establece su objeto y definiciones de la siguiente manera : <\/p>\n
“Art\u00edculo 30.- Objeto y definiciones. 1. Objeto. Las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00eda, tambi\u00e9n denominadas en este estatuto administradoras, tienen por objeto exclusivo la administraci\u00f3n y manejo de los fondos de cesant\u00eda que se constituyan en desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 99 de la ley 50 de 1990. <\/p>\n
“No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 119 del presente estatuto, quienes administren un fondo de cesant\u00eda estar\u00e1n facultados igualmente para administrar los fondos de pensiones y de cesant\u00eda, tambi\u00e9n llamadas en este estatuto administradoras. Tambi\u00e9n podr\u00e1n ser administrados los fondos de pensiones de jubilaci\u00f3n e invalidez por las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00eda. <\/p>\n
“2. Restricci\u00f3n. Trat\u00e1ndose de fondos de cesant\u00eda, las administradoras s\u00f3lo podr\u00e1n administrar un fondo. <\/p>\n
“(…)” <\/p>\n
La ley 100 de 1993 estableci\u00f3 que las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesant\u00edas, pueden administrar fondos de pensiones obligatorias y el fondo de solidaridad pensional. <\/p>\n
Seg\u00fan la ley 432 de 1998, art\u00edculo 2o., el objeto Fondo Nacional de Ahorro es : <\/p>\n
“Art\u00edculo 2o. Objeto. El Fondo Nacional de Ahorro administrar\u00e1 de manera eficiente las cesant\u00edas y contribuir\u00e1 a la soluci\u00f3n del problema de vivienda y educaci\u00f3n de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirti\u00e9ndose en una alternativa de capitalizaci\u00f3n social. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. La asignaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos que otorga el Fondo Nacional de Ahorro se har\u00e1 atendiendo los siguientes criterios : <\/p>\n
“a) Distribuci\u00f3n regional de los recursos de acuerdo con el n\u00famero de afiliados por departamento ; <\/p>\n
“b) Composici\u00f3n salarial de los afiliados ; <\/p>\n
“c) Sistema de asignaci\u00f3n del cr\u00e9dito individual por puntaje. <\/p>\n
Como se observa, existen, desde la definici\u00f3n legal, profundas diferencias de objetivo entre las entidades se\u00f1aladas. <\/p>\n
El Fondo Nacional de Ahorro, si bien administra las cesant\u00edas de sus afiliados, como lo hacen las administradoras de fondos de cesant\u00edas y pensiones, \u00e9stas tienen caracter\u00edsticas claramente distintas con el Fondo Nacional, en atenci\u00f3n a la propia naturaleza del objeto que cada entidad desarrolla. En efecto, las administradoras tienen \u00e1nimo de lucro, no otorgan cr\u00e9dito hipotecario, se rigen por el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, administran las pensiones (administraci\u00f3n del negocio de pensiones sobre el que el Fondo Nacional de Ahorro no participa), distribuye sus utilidades y ganancias entre sus due\u00f1os (asunto \u00e9ste ajeno al Fondo). <\/p>\n
En el caso del Fondo Nacional de Ahorro, tambi\u00e9n atendiendo la propia naturaleza de sus objetivos, en su condici\u00f3n de entidad de derecho p\u00fablico, su labor est\u00e1 encaminada, adem\u00e1s de pagar las cesant\u00edas de sus afiliados, a otorgarles cr\u00e9ditos en condiciones claramente favorables. Al carecer de \u00e1nimo de lucro, no reparte ganancias a nadie, y, en consecuencia, sus utilidades y excedentes financieros s\u00f3lo puede invertirlos en el desarrollo de su propio objeto : otorgar cr\u00e9dito de vivienda a los afiliados que lo precisen. Su objeto es ajeno a la administraci\u00f3n de pensiones. <\/p>\n
Desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley, que, posteriormente, se convirti\u00f3 en la ley 432 de 1998, se advirti\u00f3 que el prop\u00f3sito de esta transformaci\u00f3n no era asimilarse a las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00eda y de pensiones, sino que el proyecto (producto del acuerdo logrado con las organizaciones sindicales que agrupan a los trabajadores estatales), pretend\u00eda que se dotara al Fondo de los instrumentos necesarios para continuar entregando soluciones de vivienda a sus afiliados, y corregir una desventaja notoria que exist\u00eda en contra de sus afiliados, respecto del bajo rendimiento de sus cesant\u00edas. La ley, en este aspecto, pretende proteger las cesant\u00edas de sus afiliados, reconoci\u00e9ndoles una rentabilidad m\u00ednima. <\/p>\n
Sobre estos prop\u00f3sitos, se transcribe lo pertinente de la exposici\u00f3n de motivos : <\/p>\n
“Debe resaltarse que el proyecto ratifica y fortalece en cabeza del Fondo Nacional de Ahorro una misi\u00f3n socialmente ambiciosa, que va mucho m\u00e1s all\u00e1 de la de ser un simple administrador de cesant\u00edas, cual es la de llegar a ser la entidad que facilite el mayor n\u00famero de viviendas en beneficio de los sectores econ\u00f3micamente m\u00e1s vulnerables ; y esto s\u00f3lo es posible si se considera a la cesant\u00eda como la prestaci\u00f3n social que tiene como prop\u00f3sito fundamental acumular un ahorro para la adquisici\u00f3n de vivienda.” (Gaceta del Congreso, 23 de mayo de 1997, a\u00f1o VI, No. 155, pag. 7). <\/p>\n
Los an\u00e1lisis de los ponentes estuvieron encaminados a examinar c\u00f3mo el Fondo ha contribuido y podr\u00e1 contribuir en el desarrollo del art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n, que consagra el derecho de los colombianos a tener una vivienda digna. En efecto, los ponentes para el primer debate en la C\u00e1mara se\u00f1alaron : <\/p>\n
“El presente proyecto de ley pretende dotar al Fondo Nacional de Ahorro de los instrumentos necesarios para ampliar en forma significativa la cobertura de sus servicios, pero muy especialmente, gracias al aumento de sus recursos financieros, seguir dotando de m\u00e1s soluciones de vivienda a los afiliados increment\u00e1ndoles sus posibilidades de cr\u00e9dito hipotecario, dentro de una filosof\u00eda de honda repercusi\u00f3n social en beneficio de los m\u00e1s necesitados y vulnerables de la poblaci\u00f3n, d\u00e1ndole as\u00ed a la cesant\u00eda su verdadero significado de ahorro para la consecuci\u00f3n del techo propio. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“En s\u00edntesis, el presente proyecto de ley, luego de sus respectivos debates en la Honorable C\u00e1mara de Representantes, la sanci\u00f3n presidencial, se convierte hacia el futuro, en un estrat\u00e9gico instrumento al servicio de una pol\u00edtica de paz.” (Gaceta del Congreso, 7 de noviembre de 1997, A\u00f1o VI, No. 466, pag. 4). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, desde el examen s\u00f3lo de los objetivos, no resulta cierta la afirmaci\u00f3n del demandante, en el sentido de que la ley 432 de 1998, al reorganizar el Fondo y transformar su naturaleza jur\u00eddica, buscaba que esta entidad entrara a competir en igualdad de condiciones con las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas. Este s\u00f3lo aspecto, explica las diferencias de regulaci\u00f3n legal que existen. <\/p>\n
Aunque el demandante s\u00f3lo se refiri\u00f3, tangencialmente, al hecho de que la ley 432 tambi\u00e9n introduce privilegios a favor del Fondo en detrimento de los establecimientos de cr\u00e9dito de vivienda, especialmente, sobre las restricciones m\u00e1s rigurosas que en materia de encajes e inversiones se exige a tales establecimientos, se hacen las siguientes observaciones : <\/p>\n
La asimilaci\u00f3n del Fondo con los establecimientos de cr\u00e9dito de vivienda, que no menciona concretamente el demandante, pero debe referirse a las corporaciones de ahorro y vivienda, no resiste el menor an\u00e1lisis, dadas las profundas diferencias que existen entre el uno y las otras. Bastar\u00eda s\u00f3lo remitirse al Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, en cuanto define los objetivos de estas corporaciones, para observar las diferencias : <\/p>\n
“Art\u00edculo 18.- Objeto. Las corporaciones de ahorro y vivienda tienen como finalidad promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcci\u00f3n, dentro del sistema de valor constante. <\/p>\n
“El gobierno, a trav\u00e9s de sus organismos competentes, fomentar\u00e1 el ahorro con el prop\u00f3sito de canalizar parte de \u00e9l hacia la actividad de la construcci\u00f3n. <\/p>\n
“Para los fines previstos en este art\u00edculo, el gobierno coordinar\u00e1 las actividades de las personas o instituciones que tengan por objeto el manejo y la inversi\u00f3n de los fondos provenientes del ahorro privado, y fomentar\u00e1 la creaci\u00f3n de corporaciones de ahorro y vivienda.” <\/p>\n
Como consecuencia de los objetivos perseguidos por las corporaciones, las diferencias entre el Fondo y las corporaciones de vivienda se dan en aspectos tales como conformaci\u00f3n del capital, clientes, recursos, formas de otorgar cr\u00e9ditos, formas de amortizaci\u00f3n, intereses, etc. <\/p>\n
Precisamente, el procedimiento que utiliza el Fondo para asignar los cr\u00e9ditos, constituye un claro factor de diferencia con las corporaciones. En efecto, el Fondo, desde su creaci\u00f3n, en la adjudicaci\u00f3n de cr\u00e9ditos, toma en cuenta el ingreso b\u00e1sico del solicitante y el tiempo de vinculaci\u00f3n al Fondo, para establecer el monto del cr\u00e9dito y la tasa de inter\u00e9s. De esta manera, a mayor ingreso, mayor monto del cr\u00e9dito, pero, a su vez, mayor tasa de inter\u00e9s ; y, a menor ingreso, menor monto, pero, tambi\u00e9n, menor tasa de inter\u00e9s. Todo, adem\u00e1s, bajo los criterios de adjudicar cr\u00e9ditos, mediante un sistema de puntajes. <\/p>\n
Como se ve, tampoco, las mencionadas corporaciones, son puntos de comparaci\u00f3n, para concluir de all\u00ed que la ley 432 estableci\u00f3 privilegios a favor del Fondo en detrimento de las corporaciones. <\/p>\n
De esta manera se desestima el cargo general de inexequibilidad presentado por el demandante. <\/p>\n
Por las razones expuestas, el examen de cada uno de los art\u00edculos demandados, se har\u00e1 bajo el entendido de que el Fondo no es una sociedad administradora de cesant\u00edas, ni es un establecimiento de cr\u00e9dito de vivienda, sino que es un establecimiento del orden nacional, de naturaleza especial, con r\u00e9gimen propio, que fue transformado de establecimiento p\u00fablico a empresa industrial y comercial del Estado, y cuyo prop\u00f3sito est\u00e1 directamente relacionado con los fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los art\u00edculos 51, 67 y 68 de la Constituci\u00f3n, sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educaci\u00f3n. <\/p>\n
No obstante lo que se ha dicho sobre las diferencias del Fondo y los dem\u00e1s entes que se le asemejan de una u otra manera, diferencias que, por s\u00ed solas, no resultan inconstitucionales, sin embargo, cabe advertir que la competencia del legislador en estas materias no puede ser de tal manera desproporcionada, introduciendo ventajas de tal magnitud que, efectivamente, pueda hacer desaparecer a las dem\u00e1s entidades que ofrecen servicios semejantes. <\/p>\n
En consecuencia, se analizar\u00e1n cada uno de los art\u00edculos que fueron demandados en este proceso, tanto bajo la perspectiva de las diferencias inherentes a los objetivos explicados, como respecto de la proporcionalidad de tales diferencias. <\/p>\n
Segundo.- An\u00e1lisis de los cargos de violaci\u00f3n al derecho a la igualdad de cada uno de los art\u00edculos demandados de la Ley 432 de 1998. <\/p>\n
Para sustentar el cargo general de violaci\u00f3n del derecho a la igualdad de cada una de las normas demandadas de la ley 432, el actor se apoya en la sentencia C-22 de 1996, de la Corte Constitucional, en la que se aplic\u00f3 el test de razonabilidad y el examen de proporcionalidad. Siguiendo este esquema, el demandante entra a analizar las normas impugnadas de la ley 432. Recuerda que las pautas trazadas en esta sentencia, son : a) la existencia de un objetivo perseguido a trav\u00e9s del establecimiento del trato desigual ; b) la validez de ese objetivo a la luz de la Constituci\u00f3n ; y, c) la razonabilidad del trato desigual, es decir, la proporci\u00f3n entre ese trato y el fin perseguido. Tambi\u00e9n observa que, en la misma sentencia, se dijo que debe haber una inclinaci\u00f3n en favor de la igualdad, correspondi\u00e9ndole a quien establece la desigualdad, la justificaci\u00f3n respectiva. <\/p>\n
1) Norma demandada : Art\u00edculo 1o., par\u00e1grafo. <\/p>\n
” Art\u00edculo 1o. (…) <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Para los efectos tributarios , el Fondo Nacional de Ahorro se regir\u00e1 por lo previsto para los establecimientos p\u00fablicos”. <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) La DIAN. <\/p>\n
La Dian considera que la Corte debe declarar la exequibilidad de este par\u00e1grafo por las siguientes razones. <\/p>\n
1. Los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales y comerciales del Estado son entidades oficiales, por lo que su tratamiento legal es necesariamente diferente al de las empresas particulares. <\/p>\n
2. El r\u00e9gimen privado no rige plenamente en las empresas industriales y comerciales del Estado. La ley establece varios casos de excepci\u00f3n, especialmente, en aspectos econ\u00f3micos, financieros, fiscales. <\/p>\n
3. El demandante compara el r\u00e9gimen del Fondo Nacional de Ahorro con el de las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas y no con los fondos de cesant\u00edas que son las que prestan funciones similares al Fondo. Tributariamente, estos fondos, tienen el mismo car\u00e1cter de no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios. Distinto a lo que ocurre con las sociedades que administran los fondos de cesant\u00edas, que s\u00ed son contribuyentes, por su condici\u00f3n de sociedades an\u00f3nimas (arts. 16, 22, 23-2 del Estatuto Tributario). <\/p>\n
4. El test de razonabilidad tiene aplicaci\u00f3n en este asunto, y no se viola el principio de igualdad. <\/p>\n
Tambi\u00e9n, pone de presente la naturaleza especial que le estableci\u00f3 la ley al Fondo. <\/p>\n
Observa que esta clase de empresas (sin \u00e1nimo de lucro y en beneficio de la comunidad), si bien se rigen por el derecho privado, su sometimiento no es absoluto a las normas de los C\u00f3digos Civil, de Comercio o Sustantivo del Trabajo. Son muchos los eventos en los que los conflictos de esta clase de empresas se someten a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Atendiendo todas las diferencias, imponer un tratamiento tributario especial a una empresa industrial y comercial del Estado, est\u00e1 dentro de las facultades del legislador, art\u00edculo 150, numeral 9, de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
b) Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
Bajo las explicaciones hechas por el Fondo, sobre las diferencias que existen entre esta entidad y las sociedades administradoras de cesant\u00edas y pensiones, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 1o. resulta exequible. El interviniente menciona, como un criterio a tener en cuenta, la reciente sentencia de esta Corporaci\u00f3n en la que se declar\u00f3 exequible una exenci\u00f3n tributaria a favor de empresas oficiales que prestan servicios p\u00fablicos domiciliarios (sentencia C-188 de 1998). <\/p>\n
c) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
La decisi\u00f3n del legislador de no considerar como contribuyente al Fondo Nacional de Ahorro, pero a las sociedades administradoras s\u00ed, obedece a dos razones principales : el legislador puede crear entidades que no se encuentren sometidas a un r\u00e9gimen general tipo, y est\u00e1 facultado para establecer las exenciones tributarias que estime convenientes, como lo ha hecho en anteriores ocasiones con el Instituto de los Seguros Sociales, en la ley 100 de 1993, y con las empresas que prestan servicios p\u00fablicos domiciliarios, mediante la ley 223 de 1995. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
El demandante considera que lo establecido en este par\u00e1grafo constituye un trato favorable al Fondo, que carece de justificaci\u00f3n, pues se est\u00e1 exonerando a esta entidad de ser contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios, mientras que las sociedades administradoras de cesant\u00edas s\u00ed est\u00e1n obligadas a pagar este impuesto. <\/p>\n
En este asunto, la Sala hace las siguientes consideraciones : <\/p>\n
El demandante est\u00e1 comparando al Fondo Nacional de Ahorro con las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas, naturaleza que, como se vio, no comparten. Si el punto de comparaci\u00f3n hubiera sido con los fondos de cesant\u00edas, tampoco su argumento tendr\u00eda sustento, pues, precisamente, estos fondos, seg\u00fan el Estatuto Tributario, no son contribuyentes. En efecto, el art\u00edculo 23-2 del Estatuto Tributario (adicionado con la ley 49 de 1990, art\u00edculo 9o.) establece : <\/p>\n
“Art\u00edculo 23-2.- Los fondos de pensiones de jubilaci\u00f3n e invalidez y los fondos de cesant\u00edas no son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios. <\/p>\n
“La remuneraci\u00f3n que reciba por su labor la entidad que administre el fondo, constituye un ingreso gravable para la misma sobre la cual se aplicar\u00e1 retenci\u00f3n en la fuente.” (se subraya) <\/p>\n
Por otra parte, cabe recordar que, como lo dijo la Corte, en reciente sentencia (sobre una exenci\u00f3n tributaria a empresas del Estado que prestan servicios p\u00fablicos), cuando el Estado y los particulares ofrecen sus servicios, lo hacen en forma diferente, pues, mientras las empresas privadas tienen la opci\u00f3n de escoger los sitios y las condiciones para desarrollar su objeto, en forma rentable, el Estado, cuando ofrece sus servicios, no puede hacer esta clase de distinciones, sino que debe llegar a todos los sitios del pa\u00eds. En la sentencia C-188 de 1998, la Corte se\u00f1al\u00f3 : <\/p>\n
“Las circunstancias del Estado y de los particulares que prestan servicios p\u00fablicos son diferentes, si se tiene en cuenta la responsabilidad b\u00e1sica que aqu\u00e9l asume: las empresas privadas gozan en principio de opci\u00f3n -dentro de su libertad de empresa- para escoger los sitios y las condiciones que puedan hacer su actividad m\u00e1s rentable y productiva, al paso que el Estado no puede entrar en distinciones territoriales ni seleccionar los mejores mercados, ya que su funci\u00f3n es, seg\u00fan lo dicho, asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos, en especial los domiciliarios, en todo el territorio nacional y a todos sus habitantes. <\/p>\n
“As\u00ed las cosas, mal puede pensarse que el legislador estuviera obligado a extender a las empresas particulares la exenci\u00f3n tributaria en menci\u00f3n, que fue consagrada justamente como elemento integrante de la pol\u00edtica general en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos con miras a brindar a las entidades oficiales condiciones econ\u00f3micas que les permitieran mejorar la calidad de aqu\u00e9llos y ampliar su cobertura. Esta finalidad social otorga cabal justificaci\u00f3n a la diferencia en el trato tributario respecto de las empresas de car\u00e1cter privado que, no obstante tener el mismo objeto, no tienen a cargo la responsabilidad que s\u00ed corresponde al Estado seg\u00fan la Carta. (sentencia C-188 de 1998, M.P., doctor Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) <\/p>\n
Estos mismos argumentos se aplican al par\u00e1grafo demandado, para justificar, concretamente para el caso del Fondo, la exoneraci\u00f3n tributaria, y, adem\u00e1s, en la circunstancia de que la entidad estatal y los fondos de cesant\u00edas gozan de tratamiento tributario igual. <\/p>\n
Por lo expuesto, se declarar\u00e1 exequible el par\u00e1grafo demandado. <\/p>\n
2) Normas demandadas : Art\u00edculo 2 y literales d), e), f) (parcial) y h) del art\u00edculo 3. : <\/p>\n
“Art\u00edculo 2o. Objeto. El Fondo Nacional de Ahorro administrar\u00e1 de manera eficiente las cesant\u00edas y contribuir\u00e1 a la soluci\u00f3n del problema de vivienda y educaci\u00f3n de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirti\u00e9ndose en una alternativa de capitalizaci\u00f3n social. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. La asignaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos que otorga el Fondo Nacional de Ahorro se har\u00e1 atendiendo los siguientes criterios : <\/p>\n
“a) Distribuci\u00f3n regional de los recursos de acuerdo con el n\u00famero de afiliados por departamento ; <\/p>\n
“b) Composici\u00f3n salarial de los afiliados ; <\/p>\n
“c) Sistema de asignaci\u00f3n del cr\u00e9dito individual por puntaje. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o. Funciones. El Fondo Nacional de Ahorro tendr\u00e1 como funciones : <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“d) Adelantar con criterio de justicia social e imparcialidad en la adjudicaci\u00f3n, utilizando los recursos disponibles, programas de cr\u00e9dito hipotecario y educativo para contribuir a la soluci\u00f3n del problema de vivienda y de educaci\u00f3n de los afiliados, para lo cual podr\u00e1 celebrar convenios con las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y entidades de la econom\u00eda solidaria, y con entidades p\u00fablicas o privadas, nacionales o internacionales. Para el cumplimiento de su objeto y funciones, el Fondo Nacional de Ahorro no adelantar\u00e1 directamente ni contratar\u00e1 la construcci\u00f3n de vivienda ; <\/p>\n
“e) Administrar los recursos nacionales del subsidio familiar de vivienda que le sean asignados, para la construcci\u00f3n, adquisici\u00f3n y liberaci\u00f3n de gravamen hipotecario de la vivienda con inter\u00e9s social de los afiliados, en conformidad con la Ley 3a. de 1991 ; <\/p>\n
“f) Exigir las garant\u00edas y contratar las p\u00f3lizas de seguros necesarias para la protecci\u00f3n de la cartera hipotecaria, de los bienes e intereses patrimoniales de la empresa y de otros riesgos cuyo amparo se estime social y econ\u00f3micamente provechoso para los afiliados ; (lo subrayado en este literal es lo demandado) <\/p>\n
“h) Promover el ahorro nacional y encauzarlo hacia la financiaci\u00f3n de proyectos de especial importancia para el desarrollo del objeto del Fondo ; <\/p>\n
“(…)” <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que la ley puso al Fondo Nacional de Ahorro a prestar los mismos servicios financieros que las administradoras de fondos de cesant\u00edas. Es decir, que a pesar de tener b\u00e1sicamente la misma funci\u00f3n, la ley, en los preceptos transcritos, ampl\u00eda la prestaci\u00f3n de servicios a cargo del Fondo. Servicios que las administradoras de fondos no est\u00e1n autorizadas a prestar. Entonces, si la base de clientes es la misma, los clientes preferir\u00e1n afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro que puede ofrecer servicios que las administradoras no est\u00e1n autorizadas. <\/p>\n
En efecto, las normas transcritas promueven el acceso a cr\u00e9ditos de vivienda y de educaci\u00f3n, a los trabajadores afiliados. A pesar de que estos objetivos est\u00e1n de acuerdo con lo establecido en la Constituci\u00f3n en los art\u00edculos 51, 60 y 67, lo que, en principio, superar\u00eda los dos primeros pasos del test de razonabilidad, el tercer paso, la proporcionalidad, no lo supera, pues, al introducir una desigualdad de tal magnitud, llevar\u00e1, en opini\u00f3n del actor, a la distorsi\u00f3n del sistema financiero, constituyendo un sacrificio exagerado a los derechos de los dem\u00e1s. Adem\u00e1s, es innecesario este sacrificio, ya que el Estado cuenta con mecanismos iguales o mejores para promover el acceso a la vivienda y a la educaci\u00f3n, por ejemplo, a trav\u00e9s del Inurbe, el Icetex, los subsidios de vivienda, el Upac o los pr\u00e9stamos de educaci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, el actor, pone de presente un aspecto, que considera especialmente grave, y que est\u00e1 en perjuicio de los afiliados al Fondo. Seg\u00fan el literal f) del art\u00edculo 3o., las cesant\u00edas y el ahorro voluntario de los afiliados del Fondo estar\u00e1n invertidos en una cartera hipotecaria, inversi\u00f3n que ofrece menores seguridades que las garant\u00edas exigidas para los administradores de fondos de cesant\u00edas. Para estas sociedades, el decreto 1885 de 1994, se\u00f1ala, de manera taxativa, cu\u00e1les son las inversiones admisibles y en qu\u00e9 l\u00edmites. Siendo, pues, m\u00e1s riguroso y menos riesgoso el manejo de estos dineros, por parte de las administradoras. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con lo dispuesto en el literal e) del art\u00edculo 3o., el demandante expone su cargo en forma un poco diferente que sobre las dem\u00e1s disposiciones. Considera que son aplicables los mismos argumentos que para las dem\u00e1s disposiciones, es decir, encuentra injustificable que se d\u00e9 al Fondo la facultad de manejar algunos recursos del subsidio de vivienda (ley 3 de 1991), lo que constituye una prerrogativa con la que no cuentan las dem\u00e1s administradoras de fondos de cesant\u00edas y los establecimientos de cr\u00e9ditos. Pero, adem\u00e1s, en su opini\u00f3n, la norma en s\u00ed no persigue ning\u00fan objetivo constitucional, pues, la funci\u00f3n consagrada en este literal e), le corresponde desarrollarla al Inurbe. En consecuencia, este literal e) constituye solamente un privilegio al Fondo, que viola el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Intervinientes : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
Sobre estos art\u00edculos, el interviniente considera que se deben desechar los argumentos expuestos por el demandante, pues est\u00e1 desconociendo las diferencias existentes entre el Fondo y las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas, especialmente, en cuanto a los objetivos perseguidos por el uno y por las otras. <\/p>\n
En cuanto a lo afirmado sobre el supuesto mayor riesgo de la cartera hipotecaria frente al rigor exigido a las administradoras de cesant\u00edas, es diferente a la manera como lo expone el demandante, y resulta que la cartera del Fondo es de las m\u00e1s sanas comparada con la de los establecimientos de cr\u00e9dito del pa\u00eds. Para tal efecto, el interviniente explica detalladamente, la manera como se minimiza el riesgo. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se\u00f1ala que es absurda la pretensi\u00f3n del demandante de que se declaren inexequibles las normas relacionadas con el objeto y las funciones del Fondo, con el argumento de que las Upac, el Inurbe o el Icetex cumplen estas funciones, y, por tanto, sobra el adjudic\u00e1rselas al Fondo. En lugar de violar estas normas la Constituci\u00f3n, lo que est\u00e1n haciendo es que los derechos a la vivienda digna y a la educaci\u00f3n, se hagan realidad. <\/p>\n
En cuanto a los cargos contra el literal e) del art\u00edculo 3o., el interviniente sostiene que no es una prerrogativa la atribuci\u00f3n de administrar los recursos del subsidio familiar, sino que es una forma de desarrollar el principio constitucional de que los habitantes del pa\u00eds, tengan acceso a una vivienda digna. Pone de presente que un gran n\u00famero de colombianos, no ha podido acceder al cr\u00e9dito de vivienda, ni a\u00fan al subsidiado. El legislador al se\u00f1alarle al Fondo esta funci\u00f3n de administrar, de manera eficiente, los recursos del subsidio familiar consolida, tambi\u00e9n, el desempe\u00f1o del Fondo en el Sistema Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social, establecido en la ley 3a. de 1991. No es pues inconstitucional encomendarle esta funci\u00f3n al Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
Sobre estos art\u00edculos, el Procurador se\u00f1ala que no est\u00e1n creando privilegios a favor del Fondo y en detrimento de las administradoras de fondos, pues son distintos, como ya se ha dicho. <\/p>\n
Se\u00f1ala el Procurador que, de acogerse la tesis del demandante, se quedar\u00eda sin objeto el Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
Sobre el supuesto riesgo de los afiliados de Fondo en la inversi\u00f3n en cartera hipotecaria, tampoco corresponde a la realidad, pues, de acuerdo con los estudios realizados por el Fondo, su cartera es una de las menos riesgosas y de las m\u00e1s sanas, comparada con las de los establecimientos de cr\u00e9dito. <\/p>\n
En cuanto a la funci\u00f3n de administrar recursos del subsidio familiar (literal e) del art\u00edculo 3o.), esta facultad obedece a los objetivos para los cuales fue creado el Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
El demandante considera que a pesar de que la ley 432 buscaba poner en igualdad de condiciones al Fondo Nacional de Ahorro con las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas, en los art\u00edculos demandados se autoriza al Fondo a prestar servicios en cr\u00e9ditos de vivienda y de educaci\u00f3n, que no pueden ofrecer las administradoras de fondos de cesant\u00edas. <\/p>\n
Otro aspecto que reprocha el demandante es que, en su opini\u00f3n, existe un grave riesgo para los afiliados del Fondo Nacional de Ahorro al autorizar el literal f) del art\u00edculo 3o., que las cesant\u00edas y el ahorro voluntario est\u00e9n invertidos en cartera hipotecaria. <\/p>\n
Respecto de estos cargos y, en general sobre los servicios que puede prestar el Fondo Nacional de Ahorro y que no se autoriza a las administradoras de fondos de cesant\u00edas, la Sala se remite a las explicaciones expresadas en el punto tercero de esta providencia, en relaci\u00f3n con los objetivos del Fondo Nacional de Ahorro, objetivos que son sustancialmente distintos a los de las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas. <\/p>\n
Considera tambi\u00e9n la Sala que, dentro de las competencias de que goza el legislador, se encuentra la de crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado (art. 150, numeral 7 de la Constituci\u00f3n), facultad que lleva consigo la de se\u00f1alar los objetivos que las empresas, as\u00ed creadas, deban desarrollar. Adem\u00e1s, la Constituci\u00f3n, en ninguna parte establece que las empresas del Estado no puedan tener objetivos que est\u00e9n directamente relacionados con la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de los colombianos. Por el contrario, \u00e9sta es la raz\u00f3n de ser de esta clase de entidades. <\/p>\n
Desde su creaci\u00f3n, hace 30 a\u00f1os, el Fondo tiene establecidos los objetivos que ahora le traza la ley 432 de 1998, con la adici\u00f3n de que podr\u00e1 otorgar cr\u00e9ditos a sus afiliados, para la soluci\u00f3n del problema de educaci\u00f3n superior. <\/p>\n
Sin embargo, el demandante reprocha que no se justifica que la ley autorice a una entidad como el Fondo a realizar actividades que el Estado puede hacer a trav\u00e9s de otros entes, como el Inurbe, el Icetex, interviniendo las Upacs. <\/p>\n
La Corte estima que al exponer este cargo, el demandante desconoce la competencia del legislador de expedir las leyes que regulan la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. En tal virtud, el legislador le atribuy\u00f3 a las administradoras de fondos de cesant\u00edas, la posibilidad de administrar, tambi\u00e9n, fondos de pensiones. Y al Fondo, lo excluy\u00f3 de esta atribuci\u00f3n, pero le se\u00f1al\u00f3 otros objetivos, en el \u00e1mbito de los cr\u00e9ditos de vivienda y educaci\u00f3n. Esto no viola el principio de igualdad entre el uno y las otras, sino que, el legislador, en atenci\u00f3n a los objetivos distintos de las administradoras y del Fondo, traz\u00f3 sus respectivos campos de acci\u00f3n. Lo que est\u00e1 perfectamente acorde con la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El demandante, en el examen de este art\u00edculo, pues parte de una falsa igualdad, para concluir que se viola el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, declarar, como lo pretende el demandante, inexequibles los preceptos transcritos, ser\u00eda dejar al Fondo sin poder desarrollar, en el campo de las soluciones de vivienda y educaci\u00f3n, sus prop\u00f3sitos m\u00e1s importantes, y, por consiguiente, se propiciar\u00eda, as\u00ed, la desaparici\u00f3n de la entidad. Desaparici\u00f3n que estar\u00eda en contrav\u00eda con lo buscado por el legislador al expedir la ley 432, de dotar a la entidad de los instrumentos adecuados para ampliar, de manera significativa, la cobertura de sus servicios. <\/p>\n
Por las mismas explicaciones que se han suministrado (facultad del legislador y los fines del Estado), resulta adecuado con los objetivos del Fondo, el hecho de que la ley le otorgue la funci\u00f3n de administrar los recursos nacionales del subsidio familiar de vivienda, que le sean asignados, para los fines all\u00ed mismo propuestos : “construcci\u00f3n, adquisici\u00f3n y liberaci\u00f3n de gravamen hipotecario de la vivienda de inter\u00e9s social de sus afiliados” (literal e) del art\u00edculo 3o.), pues, por una parte, constituye una de las maneras de cumplir los fines del Estado en esta materia, y, por la otra, no es un privilegio injustificado, el que una entidad como el Fondo Nacional de Ahorro, con la experiencia e infraestructura que tiene, pueda hacerlo. Adem\u00e1s, est\u00e1 funci\u00f3n es consecuencia con la participaci\u00f3n del Fondo en el Sistema Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social, establecido por la ley 3a. de 1991. <\/p>\n
Por otra parte, n\u00f3tese que el literal e) del art\u00edculo 3o., no est\u00e1 excluyendo la posibilidad de que el legislador faculte a otros entes de administrar los recursos del subsidio. Lo que la norma dice es que el Fondo est\u00e1 autorizado para administrar los recursos del subsidio “que le sean asignados”. <\/p>\n
En cuanto al cargo sobre la situaci\u00f3n de riesgo que corren las cesant\u00edas de los afiliados al Fondo, por estar estos dineros invertidos en cartera hipotecaria, cabe hacer las siguientes observaciones : la cartera hipotecaria est\u00e1 directamente relacionada con los prop\u00f3sitos del Fondo, pues es la manera de garantizar los cr\u00e9ditos para vivienda y educaci\u00f3n que otorga la entidad a sus afiliados. En consecuencia, s\u00f3lo all\u00ed deben estar invertidos los recursos, y la garant\u00eda ofrecida, cartera hipotecaria, es la acostumbrada para esta clase de cr\u00e9ditos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la frase demandada sobre la protecci\u00f3n “de la cartera hipotecaria”, no puede ser estudiada fuera del contexto de todo el literal f). En efecto, all\u00ed se establece la exigencia de garant\u00edas y p\u00f3lizas de seguros para proteger la cartera hipotecaria, y, que se garanticen, en general, los riesgos que se estime, deben estar amparados. <\/p>\n
Por otra parte, hay que tener en cuenta que el Fondo es una entidad que est\u00e1 sujeta al control estatal. Corresponde a la Superintendencia Bancaria ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia, y el Fondo est\u00e1 afiliado al Fogaf\u00edn, seg\u00fan establece el art\u00edculo 14 de la ley 432 (este art\u00edculo no est\u00e1 demandado en este proceso). Dice la mencionada norma : <\/p>\n
“Art\u00edculo 14o. Inspecci\u00f3n y vigilancia. De conformidad con la reglamentaci\u00f3n especial que al efecto expida el Gobierno Nacional, el Fondo Nacional de Ahorro estar\u00e1 sometido a la inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y se afiliar\u00e1 al Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, Fogafin.” <\/p>\n
Como consecuencia de las razones expuestas, se declarar\u00e1n exequibles las normas estudiadas, por no ser violatorias del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
4) Norma demandada : literal g) del art\u00edculo 3 : <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o. (…) <\/p>\n
“g) Establecer m\u00e9todos e instrumentos adecuados, como tambi\u00e9n constituir reservas suficientes, para atender oportunamente el pasivo de cesant\u00edas en favor de sus afiliados ; <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Dice el demandante que mientras las administradoras de fondos est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen general muy estricto de inversiones, para garantizar la segura y oportuna devoluci\u00f3n de las cesant\u00edas de sus afiliados, el Fondo s\u00f3lo tiene que constituir reservas suficientes. Se viola as\u00ed el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
El interviniente encuentra que no es clara la pretensi\u00f3n del demandante, pues no existe violaci\u00f3n del principio de igualdad con las administradoras de fondos de cesant\u00edas y pensiones, ya que el Fondo y ellas tienen sus propios marcos de inversiones, lo que permite que no se concentren en una sola actividad. El Fondo tiene un r\u00e9gimen propio, en raz\u00f3n de la naturaleza de sus funciones. La entidad debe dirigir su actividad, espec\u00edficamente, al pago de las cesant\u00edas, sus intereses, y a la contribuci\u00f3n de la soluci\u00f3n del problema de vivienda y de educaci\u00f3n de sus afiliados. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la obligaci\u00f3n del Fondo de constituir reservas suficientes, no existe la inconstitucionalidad se\u00f1alada por el demandante, pues los fondos privados y el Fondo Nacional de Ahorro cuentan con un marco de inversi\u00f3n propio, que los obliga a constituir reservas suficientes para preservar las cesant\u00edas de sus afiliados. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
El argumento del demandante est\u00e1 encaminado a se\u00f1alar que mientras las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen muy estricto de inversiones, al Fondo s\u00f3lo se le exige constituir las reservas “suficientes”, lo que representa un privilegio injustificado a favor del Fondo. <\/p>\n
En este aspecto, como en otros, el punto de comparaci\u00f3n no lo constituye el r\u00e9gimen de las administradoras de fondos, pues el demandante olvida que el Fondo tiene un r\u00e9gimen propio y, que, las administradoras tienen el de ellas, cada r\u00e9gimen de acuerdo con los objetivos y funciones que la ley les asigna. En efecto, mientras el Fondo Nacional de Ahorro dirige sus objetivos a la soluci\u00f3n de la vivienda y educaci\u00f3n de sus afiliados, a trav\u00e9s de cr\u00e9ditos, las administradoras de fondos de cesant\u00edas dirigen su atenci\u00f3n al pago de las cesant\u00edas, garantizando una rentabilidad apropiada a sus afiliados. <\/p>\n
Por ser, pues, objetivos distintos, est\u00e1n bajo reg\u00edmenes con exigencias diferentes, lo que no vulnera el derecho de igualdad, lo establecido en esta norma. <\/p>\n
5) Norma demandada : Art\u00edculo 4, literales d) y h) : <\/p>\n
“Art\u00edculo 4o. Recursos financieros. El Fondo Nacional de Ahorro tendr\u00e1 como fuentes de recursos las siguientes : <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“d) Los recursos provenientes de los empr\u00e9stitos internos y externos que el Fondo obtenga para el cumplimiento de las finalidades que le son propias ; <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“h) Los ahorros voluntarios de los afiliados ; e <\/p>\n
“(…)” <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que es desproporcionado el permitir que el Fondo pueda obtener recursos a trav\u00e9s de empr\u00e9stitos y del ahorro voluntario, actividades que no le son permitidas a las sociedades administradoras de fondos. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
En primer lugar, la facultad otorgada al Fondo para contratar empr\u00e9stitos internos o externos, es desarrollo de los objetivos y de las funciones establecidos esta entidad, desde su creaci\u00f3n por el decreto 3118 de 1968. No son facultades nuevas, creadas con la ley 432. <\/p>\n
Dice el interviniente que es l\u00f3gico que las sociedades administradoras de cesant\u00edas pensiones no tengan esta autorizaci\u00f3n (obtener recursos a trav\u00e9s de empr\u00e9stitos), pues, fueron creadas para la actividad espec\u00edfica de administrar fondos de cesant\u00edas y pensiones, y no para realizar actividades de cr\u00e9dito de vivienda y educaci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, cuando la ley autoriza al Fondo para captar dineros de ahorro de sus afiliados, este ahorro est\u00e1 dirigido al desarrollo del objeto del Fondo, y, en consecuencia, est\u00e1 ligado a la soluci\u00f3n del problema de vivienda. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
Acerca de la posibilidad del Fondo Nacional de Ahorro de obtener recursos de empr\u00e9stitos y de ahorro voluntario de sus afiliados, lo que no pueden hacer los fondos privados, obedece a su naturaleza especial, que est\u00e1 ligada la soluci\u00f3n del problema de vivienda y de educaci\u00f3n de sus empleados. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
Argumentos semejantes a los de los preceptos anteriores expresa el demandante en relaci\u00f3n con estos literales d) y h) del art\u00edculo 4o., que permiten al Fondo obtener recursos de empr\u00e9stitos internos y externos y del ahorro voluntario de los afiliados, fuentes de recursos a los que la ley no les permite acceder a las administradoras de fondos de cesant\u00edas. Seg\u00fan el demandante, esta diferencia injustificada, viola el art\u00edculo 13 de la Carta. <\/p>\n
Para la Corte, la explicaci\u00f3n de este trato diferente en cuanto a las fuentes de recursos, se encuentra tambi\u00e9n en los objetivos del Fondo, pues, al tener como prop\u00f3sito no s\u00f3lo administrar las cesant\u00edas de sus afiliados, sino la de otorgar cr\u00e9ditos para vivienda y educaci\u00f3n, surge la necesidad de obtener recursos adicionales al propio ingreso de dineros por concepto de cesant\u00edas, que ser\u00eda un recurso claramente insuficiente. En cambio, las sociedades administradoras de cesant\u00edas, no requieren estas fuentes adicionales de recursos, pues su objeto se limita al recaudo, pago y transferencia de las cesant\u00edas que les son depositadas. La ley no les permite realizar m\u00e1s actividades. <\/p>\n
<\/p>\n
No sobra agregar que, las fuentes de recursos ahora demandadas, no fueron establecidas en esta ley 432 de 1998, sino que est\u00e1n previstas en el decreto 3118 de 1968, es decir, desde la creaci\u00f3n del Fondo. <\/p>\n
Por lo anterior, los literales demandados se declarar\u00e1n exequibles, pues resulta claramente justificado su establecimiento. <\/p>\n
6) Norma demandada : Art\u00edculo 5, inciso primero. <\/p>\n
“Art\u00edculo 5o. Afiliaci\u00f3n de servidores p\u00fablicos. A partir de la vigencia de la presente ley deben afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los servidores p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico del orden nacional. <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Los servidores p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva carecen del derecho que les asiste a la generalidad de los trabajadores en Colombia de decidir libremente a qu\u00e9 entidad desean confiarle su cesant\u00eda. La norma transcrita, al no permitirlo, vulnera para ellos el derecho a la igualdad. <\/p>\n
Y desde el punto de vista de las administradoras de fondos, tambi\u00e9n se viola la igualdad, pues, el Fondo goza de la llamada clientela cautiva, lo que no est\u00e1 justificado, ni persigue objetivos constitucionales reales o aparentes. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la norma viola el principio de igualdad de los establecimientos de cr\u00e9dito, pues ellos derivan sus recursos, principalmente, de los dep\u00f3sitos de cuentas corrientes, de ahorros, a t\u00e9rmino y de otras fuentes, cr\u00e9ditos interbancarios y de emisi\u00f3n de bonos, todos sujetos a situaciones cambiantes. Sin embargo, el Fondo tiene una fuente segura de recursos, que son las cesant\u00edas de determinados servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
Sobre la obligaci\u00f3n de consignar las cesant\u00edas de los servidores p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva, el interviniente se\u00f1ala que no es creaci\u00f3n de la ley 432, pues, el decreto 3118 de 1998, ya lo hab\u00eda establecido. Aclara que, sin embargo, y desde entonces, muchas entidades est\u00e1n eximidas de consignar en el Fondo las cesant\u00edas, en forma obligatoria, por tener algunas entidades, sus propios fondos de vivienda. <\/p>\n
El interviniente hace el siguiente c\u00e1lculo, en cuanto a n\u00famero de afiliados a los fondos, incluido el Fondo Nacional de Ahorro: <\/p>\n
“Ahora bien, del casi un mill\u00f3n de servidores p\u00fablicos que componen el aparato estatal de todo el pa\u00eds, cerca de 250.000 est\u00e1n vinculados obligatoriamente, en cumplimiento de la ley 91 de 1989, al Fondo Prestacional del Magisterio ; cerca de 150.000 ostentan la misma condici\u00f3n obligatoria en la Caja Promotora de Vivienda Militar ; otros 100.000 eximidos de su vinculaci\u00f3n al F.N.A. cuentan con sus propios fondos de vivienda ; y tan s\u00f3lo 81.165 (menos del 10%) est\u00e1n afiliados obligatoriamente al F.N.A. <\/p>\n
“En este orden de ideas, habr\u00eda que resaltar que de ese mill\u00f3n de servidores estatales, los fondos privados de cesant\u00edas ya tienen afiliados a m\u00e1s de 400.000 funcionarios p\u00fablicos, en especial a aquellos cuyos ingresos son altos a nivel del Estado. Si a ello agregamos el n\u00famero de los trabajadores formales del sector privado del pa\u00eds que de hecho se encuentra vinculado a esos mismos fondos (cerca de 2.5 millones, seg\u00fan datos de la Superbancaria), no se encuentra raz\u00f3n en la eventual distorsi\u00f3n del mercado o la clientela planteada por el demandante para los fondos privados de cesant\u00edas, m\u00e1xime cuando el inter\u00e9s de dichos fondos apunta a la rentabilidad de los recursos, mientras que para los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro siempre se ha dirigido fundamental y solidariamente hacia la obtenci\u00f3n del cr\u00e9dito para solucionar su problema de vivienda. Es decir siempre ha tenido como fin la b\u00fasqueda de una utilidad social.” (folio 113) <\/p>\n
Estos prop\u00f3sitos s\u00f3lo se obtendr\u00e1n si se mantiene el modelo financiero actual, es decir, con unos costos operativos de captaci\u00f3n y colocaci\u00f3n de recursos, muy bajos. <\/p>\n
Cabe recordare que de esta forma se desarrolla el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
No resulta, pues, inconstitucional la norma demandada. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
La afiliaci\u00f3n obligatoria de los empleados de la Rama Ejecutiva en lugar de afectarlos negativamente, les resulta favorable en la medida en que se pueden vincular en los programas de vivienda y educaci\u00f3n que ofrece el Fondo. Esta vinculaci\u00f3n obligatoria, adem\u00e1s, se convierte en una fuente de recursos del Fondo, manteniendo los mismos modelos de financiaci\u00f3n que ven\u00eda manejando antes de la ley 432. As\u00ed, la entidad, puede cumplir los objetivos para los cuales fue creado, en desarrollo, tambi\u00e9n, del art\u00edculo constitucional 48, sobre la seguridad social, como servicio p\u00fablico. <\/p>\n
Adem\u00e1s, el reproche de la clientela cautiva es muy poco significativo en relaci\u00f3n con el n\u00famero de trabajadores privados afiliados a las administradoras privadas de fondos de cesant\u00edas. <\/p>\n
El Procurador manifiesta que estos mismos razonamientos son v\u00e1lidos en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 5, inciso cuarto, y el art\u00edculo 8, inciso tercero, sobre la obligatoriedad de permanecer tres a\u00f1os como m\u00ednimo de afiliaci\u00f3n. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
Para el demandante, el inciso primero del art\u00edculo 5o., sobre la afiliaci\u00f3n obligatoria de servidores p\u00fablicos, contiene dos maneras de violar el derecho a la igualdad. Por una parte, obliga a un sector de los servidores p\u00fablicos a estar afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, siendo que desde la expedici\u00f3n de la ley 50 de 1990, hay libertad para escoger la administradora de fondo de cesant\u00eda. Y, por la otra, genera una ventaja al Fondo, al contar con un n\u00famero de afiliados obligatorios, o “clientes cautivos”, como los denomina el demandante, situaci\u00f3n que no tienen las dem\u00e1s sociedades administradoras. <\/p>\n
Al respecto, el interviniente del Fondo Nacional de Ahorro explica que esta situaci\u00f3n no es producto de la ley 432, sino que existe desde su creaci\u00f3n en 1968. Adem\u00e1s, se\u00f1ala, que en la Rama Ejecutiva hay muchos servidores que no est\u00e1n afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, por tener las entidades respectivas, sus propios fondos de vivienda. Por otra parte, s\u00f3lo son 81.165 los empleados p\u00fablicos afiliados en forma obligatoria al Fondo, lo que no resulta una cifra especialmente significativa para los aproximadamente 2\u00b4500.000 de trabajadores afiliados a las administradoras privadas de cesant\u00edas. <\/p>\n
El interviniente se\u00f1ala que para el funcionamiento a bajo costo del sistema, que excluye los gastos de intermediaci\u00f3n, debe existir la afiliaci\u00f3n obligatoria de alguna clase de servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
En opini\u00f3n de la Corte, sobre la obligatoriedad de afiliaci\u00f3n al Fondo, en principio, se dir\u00eda que podr\u00eda violar el derecho a una clase de trabajadores de elegir en forma voluntaria, en qu\u00e9 fondo quieren que sus empleadores les depositen, cada a\u00f1o, sus cesant\u00edas. Y si \u00e9stas, obligatoriamente, deben estar en el Fondo, en donde su rentabilidad es menor que la que ofrecen los fondos privados, la desmejora es evidente. <\/p>\n
Sin embargo, la Sala considera que este asunto no se puede examinar aisladamente del contexto total de la ley. En efecto, precisamente, uno de los objetivos de la ley 432 consisti\u00f3 en acabar con una injusticia que pesaba sobre las cesant\u00edas de los servidores p\u00fablicos afiliados, en forma obligatoria al Fondo, que era su baja rentabilidad. Por ello, en el art\u00edculo 11o. se estableci\u00f3 la protecci\u00f3n de las cesant\u00edas contra la p\u00e9rdida del valor adquisitivo de la moneda, y los prop\u00f3sitos del Fondo, se ampliaron, en beneficio de sus afiliados. Estos cambios, no fueron producto de la imposici\u00f3n del legislador, sino que obedecieron a un proceso de acuerdo con los representantes de los trabajadores oficiales. En consecuencia, las razones de conveniencia sobre asuntos como la obligatoriedad de la afiliaci\u00f3n, el monto de la rentabilidad de las cesant\u00edas, en principio, no son objeto de examen de constitucionalidad, pues su competencia corresponde al legislador. <\/p>\n
Pero, la limitaci\u00f3n del afiliado del Fondo Nacional de Ahorro para elegir la entidad que le administre sus cesant\u00edas, es un aparente sacrificio del individuo frente a la entidad, pues, esta aparente limitaci\u00f3n, no s\u00f3lo ser\u00eda constitucional acudiendo a los principios m\u00ednimos de solidaridad que predica la Carta, en el sentido del deber de procurar el bienestar de aquellos que se encuentran en condiciones de desventaja, sino que para el vinculado al Fondo adquiere claros beneficios econ\u00f3micos. El principal de ellos radica en el derecho que adquiere de acceder a cr\u00e9ditos de vivienda o educativos, en condiciones especialmente favorables, en t\u00e9rminos econ\u00f3micos. Y, seg\u00fan los estudios t\u00e9cnicos que han realizado los expertos, ello s\u00f3lo es posible en la medida en que exista un n\u00famero m\u00ednimo de afiliados. <\/p>\n
Acudiendo tambi\u00e9n a los principios de solidaridad y protecci\u00f3n, se explica el otro factor de desigualdad, del que habla el demandante, en relaci\u00f3n con la clientela cautiva, pues, como se vio, su n\u00famero no es especialmente significativo, frente al total de afiliados que tienen los fondos privados. <\/p>\n
En consecuencia, no existen las desigualdades injustificadas a que se refiere el demandante en su cargo, contra este precepto. <\/p>\n
7) Norma demandada : Articulo 5, inciso cuarto, y art\u00edculo 8, inciso tercero. <\/p>\n
“Art\u00edculo 5o. (…) <\/p>\n
“Los servidores p\u00fablicos que se afilien voluntariamente al Fondo Nacional de Ahorro s\u00f3lo podr\u00e1n trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesant\u00edas, transcurridos tres a\u00f1os desde la afiliaci\u00f3n, siempre que no tengan obligaci\u00f3n hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 8. (…) <\/p>\n
“Los trabajadores del sector privado que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro s\u00f3lo podr\u00e1n trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesant\u00edas, transcurridos tres a\u00f1os desde la afiliaci\u00f3n, siempre que no tengan obligaci\u00f3n hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro. <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
El demandante considera que el principio de igualdad tambi\u00e9n se viola al impedir el traslado voluntario de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro a una administradora de fondos. Se crea, tambi\u00e9n, una certeza de permanencia de afiliados a favor del Fondo, sin justificaci\u00f3n. Se viola, pues, el principio de igualdad. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
El interviniente explica que seg\u00fan estudios t\u00e9cnicos y financieros de la entidad, indican que, en promedio, el acumulado de tres a\u00f1os de ahorro de las cesant\u00edas, permite a los trabajadores que ganan menos de 4 salarios m\u00ednimos mensuales (que son el 90% de los hogares en el pa\u00eds) completar el monto equivalente a la cuota inicial de una vivienda de inter\u00e9s social. Esta raz\u00f3n la tuvo en cuenta el legislador para incluir este t\u00e9rmino, de tres a\u00f1os, como el m\u00ednimo exigido de permanencia para acceder a un cr\u00e9dito de vivienda o educativo. <\/p>\n
Por otra parte, es l\u00f3gico que quien se ha beneficiado con un cr\u00e9dito no pueda trasladar sus cesant\u00edas hasta cuando cancele su obligaci\u00f3n. <\/p>\n
En este sentido, tambi\u00e9n se desarrolla el principio de solidaridad. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
El Procurador se remite a los argumentos expuestos en el punto 6. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
El demandante considera que con la prohibici\u00f3n del traslado del Fondo Nacional de Ahorro a otro fondo de cesant\u00edas, si no ha transcurrido un determinado tiempo, se viola el derecho a la igualdad, pues esta prohibici\u00f3n no existe para el traslado de afiliados a los fondos de cesant\u00eda privados. <\/p>\n
Al respecto, la Corte considera que imponer este tiempo m\u00ednimo de permanencia, de tres a\u00f1os, no resulta vulneratorio de la igualdad, pues est\u00e1 claramente justificado con el prop\u00f3sito que se busca : la posibilidad, por parte de los afiliados al Fondo, de acceder a cr\u00e9ditos de vivienda o educaci\u00f3n, que constituyen, como se ha dicho, objetos propios de la naturaleza de la entidad, y no la sola administraci\u00f3n de sus cesant\u00edas, de forma rentable. <\/p>\n
Adem\u00e1s, como lo explica el interviniente sobre los c\u00e1lculos econ\u00f3micos realizados, cuando se trata de afiliados con ingresos de menos de 4 salarios m\u00ednimos mensuales, el ahorro obligado de al menos 3 a\u00f1os de sus cesant\u00edas, le permiten al trabajador ajustar el monto de la cuota inicial de la vivienda acorde con sus ingresos, y, para el resto, el Fondo le puede otorgar el cr\u00e9dito respectivo. En consecuencia, est\u00e1 claramente justificado con el fin que se busca, la permanencia obligada en el Fondo, del tiempo mencionado en la norma. No corresponde a un mero capricho del legislador. <\/p>\n
Resultan pues exequibles las normas analizadas. <\/p>\n
8) Norma demandada : Art\u00edculo 6, inciso segundo, y art\u00edculo 9, inciso segundo. <\/p>\n
“Art\u00edculo 6o. (…) <\/p>\n
“El incumplimiento de la obligaci\u00f3n aqu\u00ed establecida dar\u00e1 derecho al Fondo para cobrar a su favor intereses moratorios mensuales equivalentes al doble del inter\u00e9s bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas por todo el tiempo de la mora. <\/p>\n
“Art\u00edculo 9o. (…) <\/p>\n
“El incumplimiento a lo aqu\u00ed dispuesto dar\u00e1 derecho al Fondo para cobrar a su favor los intereses moratorios de que trata el art\u00edculo 6o. de la presente ley. <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Se consagra una iniquidad para los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro frente a los afiliados a los dem\u00e1s fondos, pues, para \u00e9stos la sanci\u00f3n por la mora en que incurre el empleador, que es igual a un d\u00eda de salario por cada d\u00eda de retardo, que debe ser pagada por el empleador a favor del trabajador (art. 164 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero). Sin embargo, cuando esta situaci\u00f3n se presenta con afiliados al Fondo, la sanci\u00f3n establecida es del doble del inter\u00e9s bancario, y ser\u00e1 a favor del Fondo. No hay justificaci\u00f3n para que la ley introduzca esta diferencia. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
El interviniente se\u00f1ala que establecer distinciones en relaci\u00f3n con el destinatario de los intereses moratorios, que en el caso del Fondo es a favor del propio Fondo y en los privados, es a favor del trabajador, se explica por la diferencia de objetivos que la ley estableci\u00f3 a estas entidades, en la forma como se ha se\u00f1alado. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
El Procurador se\u00f1ala que estas diferencias obedecen precisamente a la naturaleza distinta que tienen estos organismos. Adem\u00e1s, lo consagrado en estos preceptos se ven\u00eda aplicando desde la creaci\u00f3n del Fondo, en 1968. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
El demandante considera que estos art\u00edculos consagran una situaci\u00f3n que desfavorece a los afiliados del Fondo Nacional de Ahorro frente a las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00eda, pues, mientras, en este \u00faltimo caso, la sanci\u00f3n por mora en que incurre el empleador al consignar tard\u00edamente las cesant\u00edas de su empleado, corresponde a un d\u00eda de salario a favor del trabajador, en el caso de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, la sanci\u00f3n es el doble del inter\u00e9s bancario corriente, y se causa a favor del Fondo y no del trabajador. <\/p>\n
La Corte considera que el presente examen de constitucionalidad, debe avocarse no sobre las circunstancias secundarias del asunto, sino sobre lo que constituye su n\u00facleo esencial, es decir, determinar si las consecuencias del mismo hecho generador, presenta diferencias sustanciales o no. <\/p>\n
Para tal efecto, se tiene que el hecho generador consiste en el incumplimiento del empleador de consignar oportunamente las cesant\u00edas de sus trabajadores. <\/p>\n
En la ley 432 y en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero se establecen sanciones dr\u00e1sticas para dicho incumplimiento, con el prop\u00f3sito de desestimular tal omisi\u00f3n. <\/p>\n
La diferencia se encuentra en el monto de la sanci\u00f3n, es decir, en el aspecto pecuniario del tema. Este aspecto, no s\u00f3lo corresponde a un asunto adjetivo, sobre el que no existen elementos que le permita a la Corte determinar cu\u00e1l monto es mayor o menor, sino que la explicaci\u00f3n de la diferencia radica en que se est\u00e1 en presencia de dos reg\u00edmenes legales diferentes. En el caso de las administradoras de cesant\u00edas, la sanci\u00f3n se rige por el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y para el Fondo, en la legislaci\u00f3n que le es propia, la Ley 432 de 1998. <\/p>\n
En consecuencia, por este aspecto, no existe la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad que manifiesta el demandante, pues ante el mismo hecho generador de la sanci\u00f3n, es decir, el incumplimiento en la consignaci\u00f3n oportuna del valor de las cesant\u00edas liquidadas al afiliado, se impone sanci\u00f3n de car\u00e1cter pecuniario, si bien es verdad que a favor del Fondo en el caso de sus afiliados, o del trabajador, en el de las administradoras, distinci\u00f3n que se justifica, en virtud de los distintos objetivos sociales y de r\u00e9gimen legal que tienen cada uno. <\/p>\n
Por lo anterior, se declarar\u00e1 la exequibilidad de estas normas. <\/p>\n
9) Norma demandada : Art\u00edculo 7, inciso primero (parcial). <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Para el demandante constituye una posici\u00f3n privilegiada del Fondo, el que la liquidaci\u00f3n que ella practique, preste m\u00e9rito ejecutivo, mientras que las administradoras de fondos, para adelantar esta clase de cobros, deben hacerlo de acuerdo con el procedimiento establecido en el art\u00edculo 165 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. Esta diferencia establece una desigualdad injustificada. <\/p>\n
Cabe advertir que el actor subray\u00f3 tambi\u00e9n como objeto su demanda, el inciso segundo y los literales a), b) y c) que contienen este art\u00edculo 7o. Sin embargo, redujo su cargo s\u00f3lo la \u00faltima oraci\u00f3n del inciso primero de art\u00edculo mencionado, y no suministr\u00f3 ninguna explicaci\u00f3n sobre el otro inciso subrayado por \u00e9l. <\/p>\n
En consecuencia, la Corte se inhibir\u00e1 de pronunciarse sobre el inciso segundo y los literales a), b) y c) del art\u00edculo 7o. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
El interviniente expresa que las mismas razones suministradas en el punto 8, sirven de apoyo a la constitucionalidad de la presente norma. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
Considera el Procurador que corresponde a una norma persuasiva, para que las entidades cumplan oportunamente con sus obligaciones. Las diferencias que se\u00f1ala el demandante en el cobro, obedecen a los objetivos distintos de las administradoras y del Fondo. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
El demandante considera que constituye un privilegio para el Fondo el que la liquidaci\u00f3n que realice tenga car\u00e1cter de t\u00edtulo ejecutivo, mientras que las administradoras de fondos de cesant\u00edas, para los mismos efectos, tengan que proceder seg\u00fan lo dispone el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, art\u00edculo 165, para efectos del cobro correspondiente. <\/p>\n
Al respecto, la Corte hace las siguientes observaciones : el aparente distinto tratamiento para este cobro (el sistema de liquidaci\u00f3n y cobro ejecutivo de las sumas adeudadas por los empleadores), puede explicarse como producto de los reg\u00edmenes legales diferentes que regulan al Fondo y a las administradoras de fondos privados. Pero, si se mira detenidamente lo que dice el art\u00edculo que se demanda y el procedimiento que se\u00f1ala el art\u00edculo 165, al que se refiere el demandante, en el fondo est\u00e1n estableciendo tr\u00e1mites de cobro similares. En efecto, en este art\u00edculo 165 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, para el cobro respectivo se permite a la administradora elaborar una declaraci\u00f3n “que prestar\u00e1 m\u00e9rito ejecutivo conforme a las normas del C\u00f3digo de Procedimiento Civil”, y, en el art\u00edculo demandado se dice : “Para tal efecto, la liquidaci\u00f3n mediante la cual el Fondo determine los valores adeudados, tendr\u00e1 el car\u00e1cter de t\u00edtulo ejecutivo”. <\/p>\n
En consecuencia, no existe la profunda diferencia de la que habla el demandante, en este aspecto, por lo que se declarar\u00e1 exequible el aparte demandado, por no violar el derecho a la igualdad. <\/p>\n
10) Norma demandada : Art\u00edculo 8, par\u00e1grafo. <\/p>\n
“Art\u00edculo 8o. (…) <\/p>\n
“Par\u00e1grafo : Los pagos parciales de cesant\u00edas que los trabajadores del sector privado afiliados soliciten al Fondo Nacional de Ahorro, \u00fanicamente podr\u00e1n destinarse para los siguientes fines : <\/p>\n
“a) Compra de vivienda o de lote para edificarla ; <\/p>\n
“b) Construcci\u00f3n de vivienda en lote del afiliado o de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero (a) permanente ; <\/p>\n
“c) Mejora de la vivienda propia del afiliado o de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero (a) permanente ; <\/p>\n
“d) Liberaci\u00f3n de gravamen hipotecario constituido sobre la vivienda del afiliado o de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero (a) permanente ; <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Este par\u00e1grafo consagra una desventaja para los trabajadores del sector privado que se afilien voluntariamente al Fondo Nacional de Ahorro, pues, no pueden retirar parcialmente sus cesant\u00edas para destinarlas a gastos de educaci\u00f3n superior de los miembros de la familia del trabajador, objetivo para el que s\u00ed puede hacerlo el resto de trabajadores afiliados a otros fondos. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
El interviniente se\u00f1ala que lo establecido en esta norma es igual a lo previsto en el decreto 3118 de 1968, art\u00edculos 36 y 16. No es posible que los servidores p\u00fablicos puedan realizar retiros parciales de cesant\u00edas, para destinarlos a los gastos de educaci\u00f3n superior de su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero (a) permanente e hijos. Esto dada la naturaleza especial del Fondo, seg\u00fan sus objetivos. No hay vulneraci\u00f3n de la igualdad. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
La Procuradur\u00eda se opone a lo se\u00f1alado por el demandante. Manifiesta que no es cierto que los servidores p\u00fablicos puedan realizar retiros parciales de cesant\u00edas para los gastos de educaci\u00f3n superior. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los \u00fanicos eventos se\u00f1alados por este par\u00e1garafo, para que los afiliados del sector privado al Fondo puedan solicitar sus cesant\u00edas parciales (situaciones s\u00f3lo relacionadas con la vivienda), el demandante considera que se est\u00e1 desfavoreciendo a sus afiliados, pues les impide hacer uso de las cesant\u00edas parciales para la educaci\u00f3n superior del c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero (a) permanente, hijos, fines que s\u00ed son permitidos a los afiliados a las administradoras de fondos privados. Esto constituye una actuaci\u00f3n que viola del derecho a la igualdad. <\/p>\n
Realmente, lo que pretende el demandante no es exactamente que se declare la inexequibilidad de la norma transcrita por lo que establece, sino por lo que no permite a los afiliados del sector privado al Fondo Nacional de Ahorro. Es decir, el cargo corresponde a una posible inexequibilidad por omisi\u00f3n. <\/p>\n
Al respecto, la Corte hace las siguientes observaciones : <\/p>\n
Existen tres clases de afiliados al Fondo : los servidores p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva, que son afiliados forzosos ; los servidores p\u00fablicos que no son de la Rama Ejecutiva, pero que, voluntariamente, quieren pertenecer al Fondo ; y, los del sector privado que, tambi\u00e9n voluntariamente, quieren afiliarse al Fondo. <\/p>\n
Las limitaciones para solicitar el retiro parcial de las cesant\u00edas establecidas en el par\u00e1grafo demandado, s\u00f3lo se refieren al \u00faltimo grupo de afiliados, es decir, a los del sector privado, que solicitan su afiliaci\u00f3n al Fondo, en forma voluntaria. Estos servidores, al hacerlo, adquieren una serie de beneficios, a los que ya se ha hecho referencia, pero, tambi\u00e9n, asumen las consecuencias de su decisi\u00f3n. Una de ellas es que no pueden hacer retiros parciales de sus cesant\u00edas para educaci\u00f3n superior, como s\u00ed lo podr\u00edan hacer en los fondos de cesant\u00edas. <\/p>\n
El interrogante que surge es si esta limitaci\u00f3n de retiro parcial de cesant\u00edas para facilitar el pago de matr\u00edculas para educaci\u00f3n, constituye una desventaja desproporcionada, en contra de esta clase de afiliados al Fondo. <\/p>\n
La respuesta es no, por las siguientes razones : la ley estableci\u00f3 dos formas para facilitar la atenci\u00f3n de recursos econ\u00f3micos con destino a la educaci\u00f3n. Una, permitiendo al afiliado el retiro parcial de las cesant\u00edas y, otra, para los afiliados del sector privado al Fondo Nacional de Ahorro, a trav\u00e9s de cr\u00e9ditos, en condiciones m\u00e1s favorables que las usuales en las entidades financieras. En el primer caso, podr\u00eda hablarse de una ventaja para el afiliado, pero, en realidad, quien retira su cesant\u00eda, pierde su rentabilidad. En el segundo caso, cuando lo que se obtiene es un cr\u00e9dito para el fin educativo, la cesant\u00eda no se afecta, y, en consecuencia, sigue causando intereses. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, no existe la desigualdad que se\u00f1ala el demandante, sino que el legislador estableci\u00f3 dos formas distintas para los afiliados a fondos de acceder a recursos en materia educativa : una, permitiendo el retiro de las cesant\u00edas parciales, y otra, a trav\u00e9s de cr\u00e9ditos, en condiciones favorables. <\/p>\n
Sobre este \u00faltimo aspecto (cr\u00e9dito educativo), cabe recordar lo que establece la ley 432, especialmente, en el art\u00edculo 3o., literal i), que no fue demandado. Dice la norma : <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o. Funciones. El Fondo Nacional de Ahorro tendr\u00e1 como funciones : (…) <\/p>\n
“i) El Fondo Nacional de Ahorro podr\u00e1 a trav\u00e9s de convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y de Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior (Icetex), conceder cr\u00e9ditos educativos para los afiliados, su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero (a) permanente e hijos. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos educativos estar\u00e1n dirigidos al fomento de la educaci\u00f3n t\u00e9cnica, universitaria y postgrados, esta \u00faltima, en Colombia o en el exterior. <\/p>\n
“El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones y modalidades de dichos convenios a realizar con el Icetex, y las garant\u00edas que deben prestar los deudores ; y” <\/p>\n
11) Normas demandadas : Art\u00edculos 11 y 12. <\/p>\n
“Art\u00edculo 11o. Protecci\u00f3n contra la p\u00e9rdida del valor adquisitivo de la moneda. A partir del 31 de diciembre de 1997 y anualmente cada 31 de diciembre, el Fondo Nacional de Ahorro reconocer\u00e1 y abonar\u00e1 en la cuenta individual de cesant\u00edas de cada afiliado, como m\u00ednimo un inter\u00e9s equivalente a la variaci\u00f3n anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, sobre su saldo acumulado de cesant\u00edas a 31 de diciembre del a\u00f1o inmediatamente anterior, y proporcional por la fracci\u00f3n de a\u00f1o que corresponda al momento de retiro, sobre el monto parcial o definitivo de la cesant\u00eda pagada. <\/p>\n
“Art\u00edculo 12o. Intereses sobre cesant\u00edas. A partir del 1o. de enero de 1998 el Fondo Nacional de Ahorro reconocer\u00e1 y abonar\u00e1 en al cuenta de cesant\u00edas de cada servidor p\u00fablico afiliado, un inter\u00e9s equivalente al sesenta por ciento (60%) de la variaci\u00f3n anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, sobre las cesant\u00edas liquidadas por la entidad nominadora correspondientes al a\u00f1o inmediatamente anterior o proporcional por la fracci\u00f3n de a\u00f1o que se liquide definitivamente. <\/p>\n
“Para efectos de la presente ley, la variaci\u00f3n anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, ser\u00e1 la \u00faltima certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, para los meses de noviembre-noviembre, para empleados medios.” <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro tienen garantizada una rentabilidad m\u00ednima igual al IPC, en cambio los afiliados a las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas tienen garantizada la rentabilidad de la forma dispuesta en el art\u00edculo 162 del decreto 663 de 1993, y sus modificaciones posteriores, as\u00ed : “la rentabilidad m\u00ednima igual a la tasa promedio de captaci\u00f3n de los bancos y corporaciones financieras para la expedici\u00f3n de certificados de dep\u00f3sito a t\u00e9rmino con un plazo de 90 d\u00edas (DTF)”. En este aspecto es desventajosa la situaci\u00f3n de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. Desventaja que se manifiesta, claramente, en los servidores p\u00fablicos que obligatoriamente deben afiliarse al Fondo. La Corte ha se\u00f1alado puede haber situaciones especiales para grupos de trabajadores, pero no para situarlos en situaci\u00f3n de desventaja (sentencia C-461 de 1995). <\/p>\n
Estas diferencias tampoco resultan justificadas. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
El interviniente considera que uno de los avances m\u00e1s importantes de la ley 432, consisti\u00f3 precisamente en corregir la iniquidad que exist\u00eda para los afiliados del Fondo, en cuanto a la menor rentabilidad de sus cesant\u00edas. Ahora, al ligar su rentabilidad al IPC, se cumplen los prop\u00f3sitos de rentabilidad y de obtenci\u00f3n de cr\u00e9dito accesibles. En consecuencia, no existe el pretendido desfavorecimiento a los afiliados al Fondo. <\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 12, en relaci\u00f3n con el valor del reconocimiento de intereses sobre las cesant\u00edas, es v\u00e1lido lo dicho en el punto anterior (11). Al Fondo, a diferencia de lo que ocurre en los fondos privados, las empresas estatales empleadoras deben consignar, mensualmente, las doceavas partes que corresponden a cesant\u00edas. Por ello, el pago de intereses est\u00e1 a cargo del Fondo y no de los empleadores, como ocurre con los privados. Esto explica las diferencias establecidas en el art\u00edculo demandado. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
El Procurador presenta argumentos semejantes a los del Fondo Nacional de Ahorro para oponerse a lo dicho por el demandante en relaci\u00f3n con estos dos art\u00edculos. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : <\/p>\n
En relaci\u00f3n con estos art\u00edculos, las diferencias que se\u00f1ala el demandante, respecto del monto de los intereses que se reconocen a las cesant\u00edas de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro y los que reconocen las administradoras de fondos de cesant\u00edas privados, s\u00f3lo cabe repetir, que las diferencias est\u00e1n justificadas en la medida en que se relacionan con los objetivos del Fondo. <\/p>\n
Adem\u00e1s, al Fondo, las entidades estatales empleadoras, le deben consignar mensualmente, las doceavas partes que corresponden a las cesant\u00edas de sus trabajadores, lo que no ocurre con los fondos privados. En consecuencia, el pago de los intereses est\u00e1 a cargo del Fondo y no de los empleadores. <\/p>\n
Es decir, las normas demandadas resultan exequibles, pues consagran las diferencias anotadas, y establecen el equilibrio. <\/p>\n
Tercero.- Hasta aqu\u00ed el examen de cada una de las disposiciones demandadas. Ahora se expondr\u00e1n los otros tres cargos generales presentados por el actor, en relaci\u00f3n con la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 333, 136, numeral 1, 372 y 115 de la Constituci\u00f3n. Al final, se har\u00e1n las consideraciones de la Corte Constitucional de todos ellos. <\/p>\n
A) Inconstitucionalidad de los art\u00edculos demandados por violar el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
El demandante manifiesta que los privilegios demandados, tambi\u00e9n vulneran el art\u00edculo 333, especialmente, en cuanto establece esta norma que el Estado impedir\u00e1 que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica y se evitar\u00e1 el abuso por parte de personas, de su posici\u00f3n dominante. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
Sobre la inconstitucionalidad de los mismos preceptos examinados, por violaci\u00f3n del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n, el interviniente se\u00f1ala que el demandante est\u00e1 olvidando que en un estado social de derecho, la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres, pero dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan ; que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida son finalidades del Estado, y, que prevalece el inter\u00e9s general sobre el particular. <\/p>\n
El legislador tiene amplias facultades de intervenci\u00f3n frente a la actividad econ\u00f3mica, tal como lo establecen los art\u00edculos 333 y 334 de al Carta. La libre competencia econ\u00f3mica no excluye la injerencia del Estado para alcanzar los fines que le son propios, como los indicados en los art\u00edculos 48, 51, 53, 60, 64 y 67. <\/p>\n
Para tal efecto, el interviniente se apoya en sentencias de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
El demandante considera que lo establecido en esta norma es competencia del Banco de la Rep\u00fablica y no del legislador. El art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica es “la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley.” <\/p>\n
En consecuencia, el legislador al establecer que el Fondo no se somete al r\u00e9gimen de encaje ni de inversiones forzosas est\u00e1 tambi\u00e9n violando el art\u00edculo 136, numeral 1, de la Carta, que prohibe al Congreso inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades. <\/p>\n
Considera que en este asunto son v\u00e1lidas las consideraciones que hizo la Corte en la sentencia C-615 de 1996. <\/p>\n
Adem\u00e1s, pone de presente el demandante, que durante el tr\u00e1mite del proyecto de esta ley 432, el Secretario de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica advirti\u00f3 sobre la inconstitucionalidad de esta norma, se\u00f1alando que si bien, excepcionalmente, esta clase de medidas se utilizaron anteriormente, esto ocurri\u00f3 antes de que la Constituci\u00f3n de 1991 creara, como ente aut\u00f3nomo, al Banco de la Rep\u00fablica, y a su Junta Directiva, como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. <\/p>\n
En consecuencia, lo exclusi\u00f3n establecida en la ley 432 no es posible, bajo la actual Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Intervenciones : <\/p>\n
a) Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
Sobre el art\u00edculo 4, inciso segundo del par\u00e1grafo, en relaci\u00f3n con los encajes e inversiones forzosas, este tema fue ampliamente debatido en el Congreso. El Congreso consider\u00f3 que era il\u00f3gico someter al Fondo a estas restricciones, en raz\u00f3n de que las cesant\u00edas de los afiliados se hacen exigibles una vez se termina la vinculaci\u00f3n laboral, por lo que se requiere su inmediata disponibilidad. Adem\u00e1s, se resalt\u00f3 la obligaci\u00f3n legal del Fondo de destinar la totalidad de sus recursos, para el cumplimiento de su objeto. <\/p>\n
Por su trascendencia, el tema se someti\u00f3, en su oportunidad, a la evaluaci\u00f3n de expertos. El interviniente acompa\u00f1\u00f3 el concepto rendido por el doctor N\u00e9stor Humberto Mart\u00ednez Neira. <\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 372 y 136, numeral 1, de la Constituci\u00f3n, el interviniente recuerda lo dicho en relaci\u00f3n con la exclusi\u00f3n del Fondo de someterse al r\u00e9gimen de encaje y de inversiones forzosas, es desarrollo de los objetivos propios del Fondo. El Fondo no recibe dep\u00f3sitos a la vista, sino ahorro forzado proveniente de las cesant\u00edas de los afiliados. <\/p>\n
Remite, tambi\u00e9n, en este aspecto, al concepto del mencionado experto. <\/p>\n
b) Procuradur\u00eda : <\/p>\n
Sobre la supuesta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 372 y 136, numeral 1, de la Constituci\u00f3n, que se refiere a la exoneraci\u00f3n del Fondo del r\u00e9gimen de encajes e inversiones obligatorias que se le exigen a los dem\u00e1s establecimientos de cr\u00e9dito, y que, por ello, seg\u00fan el demandante, el Congreso invadi\u00f3 la \u00f3rbita de la junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, el Procurador se\u00f1ala que si bien la Constituci\u00f3n garantiza la independencia de la Junta Directiva del Banco, dicha independencia no es absoluta, pues, compete al legislador establecer el marco normativo y la forma como el Gobierno debe regular y supervisar la actividad financiera (art\u00edculos 150, numeral 19, 189, numeral 25 de la Constituci\u00f3n) <\/p>\n
Por otra parte, la pol\u00edtica monetaria, a trav\u00e9s de encajes, constituye una definici\u00f3n legal y no constitucional, fue la ley 31 de 1992, en el art\u00edculo 16, la que la instituy\u00f3. De manera que no le est\u00e1 vedado al legislador determinar que el Fondo no est\u00e1 sujeto al r\u00e9gimen de encajes. Observa que lo mismo ocurre para las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas y pensiones, respecto de las cuales no proceden encajes, por definici\u00f3n del literal a) del art\u00edculo 16, de la ley 31 de 1992. <\/p>\n
C) Violaci\u00f3n del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 1o. y del inciso segundo del art\u00edculo 7o. <\/p>\n
Cargo : <\/p>\n
Intervenci\u00f3n : <\/p>\n
Fondo Nacional de Ahorro : <\/p>\n
Finalmente, el interviniente se\u00f1ala que tampoco se viola el art\u00edculo 115 de la Carta, pues su inciso final no es una enumeraci\u00f3n taxativa de entidades, sino meramente enunciativa. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN RELACI\u00d3N CON LOS CARGOS DE VIOLACI\u00d3N DE LOS ART\u00cdCULOS 333, 372, 136, NUMERAL 1 Y 115 DE LA CONSTITUCI\u00d3N : <\/p>\n
Sobre la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 372 y 136, numeral 1, de la Constituci\u00f3n al consagrar el inciso segundo del par\u00e1grafo del art\u00edculo 4o., de la ley 432 de 1998, que el Fondo Nacional de Ahorro “no estar\u00e1 sometido al r\u00e9gimen de encaje ni de inversiones forzosas”, se hacen las siguientes observaciones : <\/p>\n
El demandante considera que la materia que trata este precepto es de conocimiento \u00fanicamente de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, que es “la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”, seg\u00fan dispone el art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n. Y que, el legislador, al entrar a pronunciarse en esta materia, se inmiscuy\u00f3 indebidamente en lo que no le corresponde, lo que est\u00e1 prohibido, expresamente, por la Constituci\u00f3n, art\u00edculo 136, numeral 1. <\/p>\n
La Corte considera que, tal como lo se\u00f1al\u00f3 el experto consultado por la entidad interviniente, cuando se analiz\u00f3 el tema en el proyecto de ley, el r\u00e9gimen de encaje y de inversiones forzosas, es un asunto de rango legal y no constitucional. Pero, que si lo que pretende el demandante es que la ley 432 sea aplicada en condiciones de igualdad frente a las entidades que son semejantes, cabr\u00eda advertir que, seg\u00fan el literal a) del art\u00edculo 16 de la ley 31 de 1992, ley a la que debe sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica, la atribuci\u00f3n de fijar y reglamentar el encaje no se refiere a entidades de la naturaleza especial del Fondo Nacional de Ahorro, ni a los fondos de cesant\u00edas. Para tal efecto, basta leer lo que se\u00f1ala la norma : <\/p>\n
“Art\u00edculo 16.- Atribuciones. Al Banco de la Rep\u00fablica le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulaci\u00f3n monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la econom\u00eda, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podr\u00e1 : <\/p>\n
“a) Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categor\u00edas de establecimientos de cr\u00e9dito y en general de todas las entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro, se\u00f1alar o no su remuneraci\u00f3n y establecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia. Para estos efectos, podr\u00e1n tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y el plazo de la operaci\u00f3n sujeta a encaje. El encaje deber\u00e1 estar representado por dep\u00f3sitos en el Banco de la Rep\u00fablica o efectivo en caja.” <\/p>\n
Cabe precisar que el Fondo Nacional de Ahorro no es una entidad financiera, no se rige por el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, y tiene una regulaci\u00f3n legal propia. <\/p>\n
En consecuencia, no se violan los art\u00edculos 372, ni 136, numeral 1, de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Y, la naturaleza especial que la ley le atribuy\u00f3 al Fondo Nacional de Ahorro, tampoco vulnera el art\u00edculo 115, inciso cuarto, de la Constituci\u00f3n, pues, all\u00ed se mencionan unas entidades estatales, pero sin se\u00f1alar todas las que existen en la administraci\u00f3n, ya que el texto del art\u00edculo hace relaci\u00f3n a otro asunto distinto a establecer las categor\u00edas de entidades. <\/p>\n
Finalmente, s\u00f3lo cabr\u00eda observar que si bien la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 333 garantiza la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, tambi\u00e9n establece como l\u00edmite, el bien com\u00fan. Y los prop\u00f3sitos que tiene el Fondo Nacional de Ahorro est\u00e1n encaminados a dar soluci\u00f3n a dos derechos establecidos por la Constituci\u00f3n : la vivienda y la educaci\u00f3n de sus afiliados. En este sentido, no se obstaculiza el funcionamiento de las sociedades administradoras de fondos privados de cesant\u00edas, cuyo fin, est\u00e1 encaminado a lograr el bienestar de sus trabajadores afiliados, pero en otro sentido, proporcion\u00e1ndoles una mayor rentabilidad a las cesant\u00edas que tengan depositadas. <\/p>\n
Por todas las razones expuestas, se declarar\u00e1n exequibles los apartes demandados de los art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y los art\u00edculos 11 y 12 de la Ley 432 de 1998. En relaci\u00f3n con el inciso segundo y literales a), b) y c) del art\u00edculo 7o. de la misma Ley, la Corte se inhibir\u00e1 de pronunciarse, pues, como se explic\u00f3, el demandante no present\u00f3 cargos sobre ellos. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N. <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
Primero : Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los apartes demandados de los art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y los art\u00edculos 11 y 12 de la Ley 432 de 1998 “Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jur\u00eddica y se dictan otras disposiciones.” <\/p>\n
Segundo : Inhibirse en relaci\u00f3n con el inciso segundo y literales a), b) y c) del art\u00edculo 7o. de la Ley 432 de 1998. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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C-625-98 Sentencia C-625\/98 EXENCION TRIBUTARIA A FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Constitucionalidad FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Facultad del legislador de se\u00f1alar los objetivos Dentro de las competencias de que goza el legislador, se encuentra la de crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado, facultad que lleva consigo la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3635","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3635","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3635"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3635\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3635"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3635"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3635"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}