C-675-98<\/p>\n
Sentencia C-675\/98 <\/p>\n
ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Regulaci\u00f3n <\/p>\n
No es viable que la intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, se regule conforme al esquema que para el efecto consagra el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, porque \u00e9ste aparece dise\u00f1ado, como lo advierte la misma norma, para desarrollar los supuestos de intervenci\u00f3n del Estado, cuando \u00e9ste acude al ejercicio de las atribuciones que se contemplan en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n. Por el contrario, la intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, tiene se\u00f1alada por la Constituci\u00f3n, como mecanismo propio de regulaci\u00f3n, la ley general o marco, que es una modalidad de ley ordinaria. <\/p>\n
ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Improcedencia de traslado de competencias del Ministerio de Hacienda\/LEY DE INTERVENCION ECONOMICA <\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificaci\u00f3n\/MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Creaci\u00f3n del viceministerio t\u00e9cnico <\/p>\n
La competencia para crear, suprimir o crear ministerios es de \u00edndole legislativa, o gubernamental, cuando se inviste al gobierno de facultades extraordinarias con tal finalidad (art. 150-7 y 189-15). La modificaci\u00f3n de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales es de competencia del Presidente, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley, es decir, la ley general marco o cuadro (art. 150-16). Es decir, que lo concerniente a la modificaci\u00f3n de la estructura interna de dichos organismos, luego de haber sido creados por el legislador, corresponde a una competencia que comparten \u00e9ste y el Presidente. Aun cuando es de anotar que siendo la competencia propiamente legislativa, es facultativo del Congreso determinar la mayor o menor amplitud o alcance de las competencias del Presidente; por ello nada se opone a que la modificaci\u00f3n en la estructura de dichos organismos la efect\u00fae el mismo legislador, o que en la ley se determinen los principios y reglas generales para llevarla a cabo. No le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que la creaci\u00f3n del Viceministerio T\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no le correspond\u00eda al legislador sino al Presidente pues, una cosa es la creaci\u00f3n de la dependencia dentro de dicho Ministerio y otra cosa la creaci\u00f3n del empleo respectivo, que puede hacer el Presidente con arreglo a la ley, seg\u00fan el art. 150-14. <\/p>\n
PLAN DE RETIRO COMPENSADO-Competencia del Congreso no del Gobierno <\/p>\n
La referida norma establece que en el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificaci\u00f3n, estructura y funci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de las aludidas Superintendencias, el Gobierno establecer\u00e1 un plan de retiro compensado para sus empleados, que comprender\u00e1 indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y\/o pensiones de jubilaci\u00f3n. Considera la Corte que las materias all\u00ed previstas corresponden a la competencia legislativa del Congreso, seg\u00fan los arts. 48, 125 y 150-19, e). En tal virtud, las facultades al Gobierno que en forma permanente contempla la norma para el retiro del personal, mediante el mecanismo de los planes de retiro compensado, no puede entregarse a aqu\u00e9l abiertamente y sin los precisos condicionamientos que deben ser se\u00f1alados por el legislador. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2013 <\/p>\n
Norma Demandada: <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 35 de enero 5 de 1993. <\/p>\n
Actor: Elson Rafael Rodr\u00edguez Beltr\u00e1n <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., noviembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, y en ejercicio de las atribuciones que le otorga el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n, procede la Corte a proferir la sentencia de m\u00e9rito en relaci\u00f3n con la demanda presentada por el ciudadano Elson Rafael Rodr\u00edguez Beltr\u00e1n, contra la Ley 35 de 1993. <\/p>\n
II. TEXTO Y CONTENIDO GENERAL DE LA LEY ACUSADA. <\/p>\n
El texto de la ley 35 de 1993, se encuentra publicado en el Diario Oficial No. 40710 del 7 de enero de 1993, el cual en aras de la brevedad no se transcribe. <\/p>\n
Mediante dicha ley “se dictan normas generales y se se\u00f1alan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora”. Las referidas disposiciones se encuentran organizadas, as\u00ed: <\/p>\n
Capitulo I. Intervenci\u00f3n en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora (art\u00edculos 1 a 9). <\/p>\n
Cap\u00edtulo II. Inspecci\u00f3n, vigilancia y control en las actividades financiera, aseguradora y burs\u00e1til (art\u00edculos 10 a 24). <\/p>\n
Cap\u00edtulo III. Procedimiento de venta de acciones del Estado en instituciones financieras y entidades aseguradoras y reglamentaci\u00f3n parcial del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 25 a 32). <\/p>\n
Cap\u00edtulo IV. Otras disposiciones (art\u00edculos 33 a 40). <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El demandante considera que las disposiciones acusadas violan el pre\u00e1mbulo y los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 29, 113, 121, 150-8-19 y 50 transitorios 136-1, 149 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El concepto de la violaci\u00f3n lo desarrolla el actor, a partir de la formulaci\u00f3n de un cargo general contra la ley 35 de 1993 y de cargos espec\u00edficos contra algunas de sus disposiciones, de la siguiente manera: <\/p>\n
Cargo general. <\/p>\n
En virtud de lo previsto en el art\u00edculo transitorio 49 de la Constituci\u00f3n, al Gobierno se le impuso la obligaci\u00f3n de presentar ante el Congreso, durante la primera legislatura posterior a la entrada en vigencia de la nueva Carta Pol\u00edtica, los proyectos de ley de que tratan los art\u00edculos 150-19 literal d), 189-24 y 335, relacionados con las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico. <\/p>\n
En los t\u00e9rminos de la aludida disposici\u00f3n los proyectos que deb\u00eda presentar el Gobierno deber\u00edan esta relacionados con tres asuntos: La regulaci\u00f3n de las actividades mencionadas en el art\u00edculo 150-19, literal d); la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las personas que se dediquen a las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico y sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles, y la regulaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades, financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n. <\/p>\n
Una cosa es regular (art. 150-19, d), otra intervenir (art. 150-21, 189-25 y 334), otra regular la forma de intervenci\u00f3n (art. 335) y otra inspeccionar, vigilar y controlar (art. 150-8 y 189-24). Por lo tanto, el desarrollo de cada una de estas actividades envuelve conceptos jur\u00eddicos que tienen un contenido diferente y deben ser objeto naturalmente de un tratamiento legislativo distinto. <\/p>\n
El Congreso esta facultado para expedir las llamadas leyes generales en donde se le se\u00f1alan al Gobierno los criterios u objetivos generales para “regular” las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; por el mismo tipo de leyes, se deben determinar los criterios generales a que se refiere el art\u00edculo 150-8, esto es, el ejercicio por el Gobierno de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia. <\/p>\n
Pero no es a trav\u00e9s de las leyes generales, sino de leyes ordinarias, como el Congreso expide las reglas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico, seg\u00fan los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 150-21 y 335 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Cargos espec\u00edficos. <\/p>\n
El demandante concreta igualmente cargos de inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de la ley 35 de 1993, as\u00ed: <\/p>\n
– En el art\u00edculo 2 de la ley acusada se dice que el Gobierno en el ejercicio de la intervenci\u00f3n que se le otorga, tendr\u00e1 en cuenta los objetivos de las pol\u00edticas monetaria, cambiaria y crediticia, “pero seg\u00fan el art\u00edculo 372 de la C.P. es la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia conforme a las funciones que le asigne la ley”. <\/p>\n
– El art\u00edculo 8o. establece que las funciones de intervenci\u00f3n y de regulaci\u00f3n ser\u00e1n ejercidas por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, cuando espec\u00edficamente se encuentra establecido que dicha funci\u00f3n es del Presidente (C.P. art. 189-24) y no media una ley que le autorice dicha delegaci\u00f3n (C.P. art. 211). La delegaci\u00f3n de funciones no constituye un simple formulismo si se tiene en cuenta que el Presidente es responsable por sus actos u omisiones (C.P. art. 6 y 198) y no puede trasladar sus funciones, sin autorizaci\u00f3n expresa y previa de la ley. <\/p>\n
– En los arts. 10 a 21 se dictan normas relacionadas con la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las actividades financiera, aseguradora y burs\u00e1til y se dispone que el Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de las Superintendencias Bancaria y de Valores, ejercer\u00e1 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las personas que realizan las actividades financiera, aseguradora, burs\u00e1til y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 189-24 de la C.P., le corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica, como suprema autoridad administrativa, la funci\u00f3n de ejercer, conforme con la ley, la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las personas mencionadas, “sin que permita la Constituci\u00f3n que \u00e9sta funci\u00f3n se haga a trav\u00e9s de las Superintendencias Bancaria y de Valores o que el legislador traslade funciones propias del Presidente de la Rep\u00fablica al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, sin una ley que le permita delegar dichas funciones que son de su resorte”. <\/p>\n
La radicaci\u00f3n de la vigilancia y el control por las normas acusadas en un \u00f3rgano que no tiene la competencia constitucional, atenta contra los principios constitucionales establecidos en el art\u00edculo 209 de la Carta. <\/p>\n
– Es inconstitucional el art\u00edculo 11 de la ley 35\/93 que except\u00faa a las sociedades de compra de cartera (factoring) de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control por parte del Presidente de la Rep\u00fablica, “porque como se ha dicho le corresponde a la suprema autoridad administrativa ejercer la facultad que le ordena el numeral 24 del art\u00edculo 189 de la Carta sobre todas las personas que se dediquen a las actividades descritas, entre ellas la financiera”. <\/p>\n
Igualmente, con las disposiciones demandadas se desconoce el art\u00edculo 150 numeral 8 que le se\u00f1ala al Congreso, de “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia que le se\u00f1ala la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
– En los art\u00edculos 34, 35 y 37 de la ley acusada se crea el Viceministerio T\u00e9cnico para el ejercicio de las facultades de intervenci\u00f3n y se le se\u00f1alan funciones. Como se anot\u00f3 la facultad de intervenir corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica, de manera que no es ajustado a la Constituci\u00f3n crear un cargo de esta naturaleza para que ejerza dichas funciones. <\/p>\n
La facultad de crear empleos y se\u00f1alar las funciones en la administraci\u00f3n central es una funci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica de acuerdo con el numeral 14, art\u00edculo 189 C.P., que debe ejercer conforme a la ley; igualmente, le compete a \u00e9ste modificar la estructura de los Ministerios, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que definan la ley, seg\u00fan el art\u00edculo 189 numeral 16. Las normas mencionadas en modo alguno est\u00e1n fijando principios y reglas generales, dentro de los cuales puedan ejercerse las competencias de aqu\u00e9l. <\/p>\n
<\/p>\n
I. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS. <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Mediante apoderado el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se hizo presente en el proceso y en extenso escrito justific\u00f3 la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en las siguientes anotaciones: <\/p>\n
La Corte debe inhibirse para decidir, con respecto a las siguientes normas sobre las cuales no existe propiamente cargo t\u00e9cnicamente formulado: “art\u00edculos 12 (que se refiere a las sociedades de arrendamiento financiero), 13 (posesi\u00f3n de funcionarios), 14 (control de reformas estatutarias), 15 (garant\u00edas hipotecarias en las titularizaciones), 16 (contrato de fiducia mercant\u00edl), 17 (operaciones de las corporaciones de ahorro y vivienda), 21 (pago de indemnizaci\u00f3n por el asegurador), 22 (revocatoria del contrato de seguro), 24 (efectos de la anulaci\u00f3n), 25 (privatizaciones), 26 (requisito previo de adquisici\u00f3n), 27 (contenido del programa de privatizaci\u00f3n), 31 (funciones del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras), 32 (acciones de instituciones financieras y aseguradoras), 36 inciso primero (car\u00e1cter de las normas expedidas por reglamentos constitucionales aut\u00f3nomos), y 39 (inversi\u00f3n por parte de las compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial)”. <\/p>\n
– Es cierto que la ley 35 de 1993 contiene diversos tipos de normas, algunas de ellas relativas a materias propias de la ley marco o cuadro, seg\u00fan el art\u00edculo 150-19-d) y otras que aluden a otros asuntos que guardan relaci\u00f3n con la tem\u00e1tica propia del sistema financiero, pero ello no la hace inconstitucional, como lo precis\u00f3 la Corte en la sentencia C-133\/93. <\/p>\n
“\u2026en el contexto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el concepto de intervenci\u00f3n es general, porque puede comprender todo tipo de mecanismos, tanto los que implican un est\u00edmulo, como aquellos que constituyen una restricci\u00f3n, y se incluyen tambi\u00e9n la creaci\u00f3n de personas jur\u00eddicas que participan en la actividad econ\u00f3mica con determinados fines. En efecto las normas constitucionales no circunscriben el concepto de intervenci\u00f3n a un determinado aspecto”. <\/p>\n
Desde el punto de vista constitucional regular significa establecer reglas o normas, tal como se desprende del contenido de varias disposiciones de la Constituci\u00f3n, entre otros, los arts. 67, 77, 78, 81, 82, 88, 112, 123,135, 150, 152, 214. <\/p>\n
Partiendo de la base de que la intervenci\u00f3n conlleva la facultad de dictar normas que restringen la libertad econ\u00f3mica, se infiere que la regulaci\u00f3n es una forma particular de intervenci\u00f3n en la actividad econ\u00f3mica. En tales circunstancias, conforme a los arts. 150-19-d), el Congreso le da al Gobierno la facultad de intervenir en actividad, financiera, burs\u00e1til y aseguradora, a trav\u00e9s de la regulaci\u00f3n de la misma. En consonancia con esta norma deben interpretarse los arts. 189-25 y 335 de la Carta. <\/p>\n
La regulaci\u00f3n, sin duda, es una forma de intervenci\u00f3n, como se desprende del an\u00e1lisis del conjunto de los arts. 150-19-d), 335 y 50 transitorio de la Carta Pol\u00edtica. La intervenci\u00f3n que realiza el Presidente, a trav\u00e9s de la referida regulaci\u00f3n de las mencionadas actividades, esta sujeta a normas especiales y no se rige, por consiguiente, por el art. 150-21. Distinta es la intervenci\u00f3n en cuesti\u00f3n de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica prevista en los arts. 150-21 y 334 de la Constituci\u00f3n; la una se realiza en virtud de la ley marco y la otra por medio de la ley ordinaria. <\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el cuestionamiento que hace el actor a las normas de la ley que prev\u00e9n que las funciones de intervenci\u00f3n ser\u00e1n ejercidas por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y las que aluden a la creaci\u00f3n y las funciones del Viceministerio T\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda, se observa, que las aludidas normas se ajustan a la Constituci\u00f3n, porque: <\/p>\n
Es evidente que las funciones de intervenci\u00f3n son del Gobierno, pero dada la \u00edndole de la materia la ley ha se\u00f1alado que en este caso el Gobierno se conforma con el Presidente y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El Viceministro T\u00e9cnico no cumple funciones de intervenci\u00f3n o regulaci\u00f3n, sino de soporte t\u00e9cnico y de asesor\u00eda y apoyo al Gobierno. <\/p>\n
– En relaci\u00f3n con la modificaci\u00f3n de la estructura del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de las Superintendencias Bancaria y de Valores, se anota que el art. 37 de la ley lo faculta expresamente para ello; en tal virtud, esta norma es la que habilita al Gobierno para que seg\u00fan los t\u00e9rminos del art. 189-16 realice la aludida modificaci\u00f3n. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
La Superintendencia Bancaria, por conducto de apoderado, intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Los argumentos relevantes de dicha intervenci\u00f3n se resumen de la siguiente manera: <\/p>\n
<\/p>\n
– El numeral 19 determina cual es el \u00e1mbito de las leyes generales, marco o cuadro y entre las materias sobre las cuales se pueden ocupar esta la de “Regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico”. <\/p>\n
En dichas leyes se fija un campo de acci\u00f3n al Gobierno, una serie de objetivos que deben orientar su actuaci\u00f3n con respecto a ciertas actividades y unos criterios con base en los cuales debe determinar su comportamiento en las materias espec\u00edficas a las cuales aqu\u00e9llas aluden, que est\u00e1n “relacionadas fundamentalmente con asuntos cuyo desarrollo resulta vol\u00e1til y susceptible a profundos y abruptos cambios que requieren la pronta intervenci\u00f3n del Estado”. En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-510\/92 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-397\/95 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez. <\/p>\n
Espec\u00edficamente, la naturaleza jur\u00eddica de la ley 35 de 1993 fue estudiada por la Corte en la sentencia C-211\/94, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria D\u00edaz, que la hall\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con las actividades que implican captaci\u00f3n y negociaci\u00f3n de recursos provenientes de terceros la Constituci\u00f3n ha buscado un mecanismo que procura que aqu\u00e9llas sean reguladas oportunamente por el Gobierno, como quiera que implican situaciones de suyo cambiantes y son, por principio constitucional, actividades de inter\u00e9s p\u00fablico. <\/p>\n
Sin que interese la utilizaci\u00f3n que indistintamente se hace de los verbos regular e intervenir, es lo cierto que la ley 35 de 1993 responde a la filosof\u00eda de las leyes marco en relaci\u00f3n con las referidas actividades. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Valores. <\/p>\n
La Superintendencia de Valores, a trav\u00e9s de apoderado, intervino en el proceso y solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para fallar en relaci\u00f3n con algunas disposiciones, por existir cosa juzgada, y declarar exequibles las restantes normas. Los apartes mas importantes de su intervenci\u00f3n se destacan as\u00ed: <\/p>\n
– La Corte en diferentes ocasiones se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de algunas de las normas que conforman la ley 35 de 1993; asi, mediante las sentencias C-252\/94 y C-560\/94 fueron declarados exequibles, en su orden, los arts. 3 literales b), c) y d), 5, 6 y 18 de dicha ley. <\/p>\n
Razones de orden t\u00e9cnico y pol\u00edtico de la mas variada \u00edndole han sido consideradas para defender distintas posturas en torno a la intervenci\u00f3n del Estado en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, que van desde una estricta reserva legal, esto es, en exclusiva competencia del Congreso para regularla, hasta la denominada deslegalizaci\u00f3n de la materia que consiste en otorgar una competencia preferente o exclusiva al Gobierno. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 toma partido, parcialmente, por la tesis de la reserva legal, modificando as\u00ed el sistema previsto por el antiguo art. 120, numeral 14 de la Constituci\u00f3n de 1886, para adoptar un esquema delineado por las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
<\/p>\n
“a) Es evidente una expresa diferencia entre las funciones de ‘regulaci\u00f3n’ y de las de ‘inspecci\u00f3n, vigilancia y control’, bajo el entendido de que estas \u00faltimas son de car\u00e1cter administrativo. De manera que, el esp\u00edritu del Constituyente fue separar expresamente las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia, de las funciones de intervenci\u00f3n tambi\u00e9n entendidas como funciones de regulaci\u00f3n, recogiendo de esta forma la opini\u00f3n seg\u00fan la cual, resulta inconveniente, como se ver\u00e1 mas adelante que el organismo que ejerce la inspecci\u00f3n y vigilancia, sea el mismo que dicte las normas a trav\u00e9s de las cuales se va a producir su ejercicio”. <\/p>\n
“b) Prev\u00e9 que la funci\u00f3n de ‘intervenci\u00f3n’ debe ser ejercida por el Gobierno como autoridad de naturaleza administrativa no obstante, en concordancia con la caracter\u00edstica antes descrita, la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n deber\u00e1 ejercerse de conformidad con una ley marco dictada para el efecto por el Congreso”. <\/p>\n
“c) A pesar de tratarse de normas de car\u00e1cter general, abstracto e impersonal, el control jurisdiccional de los decretos que sean expedidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades de regulaci\u00f3n ha sido encomendado al Consejo de Estado por los art\u00edculos 237, numeral 2\u00b0 y 241 de la Carta Pol\u00edtica. Con lo cual, ha quedado zanjada la antigua discusi\u00f3n que se presentaba en el sistema anterior, en torno a la naturaleza jur\u00eddica de estos decretos y su control”. <\/p>\n
“d) Califica igualmente las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora como de inter\u00e9s p\u00fablico”. <\/p>\n
Si se repara en la preceptiva de los arts. 150-19-d) y 335 de la Constituci\u00f3n se observa que el Congreso retoma la facultad de regulaci\u00f3n general de las mencionadas materias, la cual le hab\u00eda sido conferida al Presidente de la Rep\u00fablica en la antigua Carta, como atribuci\u00f3n constitucional propia. <\/p>\n
– No pueden confundirse las leyes marco con las llamadas leyes de intervenci\u00f3n previstas en los arts. 333, que se emplean para dirigir la econom\u00eda as\u00ed como para limitar la libertad econ\u00f3mica, en tanto no haya oposici\u00f3n clara con un derecho garant\u00eda constitucional. Estas leyes no versan sobre una materia espec\u00edfica, caracteriz\u00e1ndose por contener limites a las libertades de los particulares, motivo que ha llevado a sostener que merecen estar en una categor\u00eda especial, opuestas a las leyes marco, pues la Constituci\u00f3n limita la facultad legislativa del Congreso cuando exige que tales leyes sean precisas, (art. 150-21, 333 y 334). <\/p>\n
La Corte Constitucional en la sentencia del 30 de abril de 1996, de la cual fue ponente el Magistrado Alejandro Mart\u00ednez Caballero expres\u00f3 que el reparto de competencias entre la ley y el reglamento en materia de intervenci\u00f3n no es el mismo en todas las actividades econ\u00f3micas, de lo cual se desprende, que son diferentes las leyes de intervenci\u00f3n propiamente dichas expedidas por el Congreso en ejercicio del art. 150-21, de las leyes marco a que alude el numeral 19 de la misma norma. <\/p>\n
En s\u00edntesis, las leyes marco constituyen un instrumento legal que opera de manera exclusiva frente a los aspectos previstos en el referido numeral 19, de suerte que temas diversos a los all\u00ed enunciados deber\u00e1n ser objeto de otras leyes como las ordinarias o las de intervenci\u00f3n. Es justamente a este ley marco a la que alude el art. 335 de la Carta. <\/p>\n
Existe una interacci\u00f3n entre las funciones que la Constituci\u00f3n ha otorgado al Congreso y al Presidente de la Rep\u00fablica en aqu\u00e9llas actividades que envuelven un manejo de recursos captados al p\u00fablico; el primero dicta las normas generales a las cuales habr\u00e1 de sujetarse el Gobierno en esta materia y a \u00e9ste le corresponde realizar las actividades de intervenci\u00f3n lo cual es una manifestaci\u00f3n del principio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. Por lo tanto, es preciso reiterar que las disposiciones de los arts. 150-19-d), 18-25 y 335 hacen referencia a una misma ley que es justamente la ley marco y no tres tipos de leyes diferentes. <\/p>\n
– La Constituci\u00f3n separa expresamente las funciones de intervenci\u00f3n de las que corresponden a la supervisi\u00f3n; es as\u00ed como el art. 150-19-d) en armon\u00eda con el art. 189-25 establecen las directrices que deben atenderse para efectos de llevar a cabo la intervenci\u00f3n estatal en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, al paso que el numeral 8 del art. 150 en concordancia con el numeral 24 del art. 189, se ocupan de trazar los lineamientos bajo los cuales habr\u00e1 de adelantarse, la inspecci\u00f3n, vigilancia y control, en las mencionadas \u00e1reas, conforme a la ley que no tiene el car\u00e1cter de general o marco. <\/p>\n
La contradicci\u00f3n que plantea el demandante entre el art. 2 de la ley 35\/93 y el art. 372 de la Constituci\u00f3n, no es tal, como tuvo ocasi\u00f3n la Corte de precisarlo en las sentencias C-021 y C-489 de 1994, en relaci\u00f3n con el alcance de las competencias del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS. <\/p>\n
1. El ciudadano Alejandro Venegas Franco, intervino para impugnar la demanda y con tal prop\u00f3sito expuso lo siguiente: <\/p>\n
“No se advierte restricci\u00f3n constitucional respecto de la funci\u00f3n legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica en cuya virtud se prevea el efecto que, con excepci\u00f3n de las leyes estatutarias u org\u00e1nicas, no puedan existir cuerpos normativos, como la ley 35 de 1993, que contengan disposiciones de diversa naturaleza, esto es, que algunos ac\u00e1pites contengan disposiciones que desarrollen una ley marco y que otros ac\u00e1pites se entiendan como ley ordinaria, como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional en sentencia distinguida con el n\u00famero 133 de 1993 y que, sean ejercicio de diversas facultades, como lo indica la ley 35 de 1993, al se\u00f1alar que su primer cap\u00edtulo corresponde a intervenci\u00f3n regulatoria en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora desarrollando espec\u00edficamente el literal d) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y tambi\u00e9n el numeral 21 del mismo art\u00edculo, al paso que el segundo cap\u00edtulo contiene disposiciones en materia de inspecci\u00f3n en virtud de un traslado de competencias de naturaleza legal con aptitud jur\u00eddica suficiente para tal traslado, pues es la propia ley la que efect\u00faa el traslado como lo exige el numeral 24 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que justamente se desarrolla en el cap\u00edtulo segundo de la ley y el tercer cap\u00edtulo relativo al procedimiento de venta de las acciones del Estado en las instituciones financieras y las entidades aseguradoras que puede apreciarse como expresamente lo menciona el ep\u00edgrafe del cap\u00edtulo tercero como desarrollo parcial del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. <\/p>\n
“En la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tampoco se restringe o limita que la funci\u00f3n legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica tenga que expresarse, cuando expide normas, a que en el ejercicio de sus prerrogativas o facultades s\u00f3lo pueda hacerlo mediante cuerpos normativos aislados que se vinculen espec\u00edficamente con el ejercicio de una facultad, sea la de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica (numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), la de regulaci\u00f3n para intervenir en las actividades de inter\u00e9s p\u00fablico definidas por el art\u00edculo 335 de la misma Constituci\u00f3n (numeral 19 del art\u00edculo 150 ib\u00eddem) o la ordinaria o regular. Debe preservarse si la conexidad conceptual que requiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como se predica de la ley 35 de 1993”. <\/p>\n
La ley 35\/93 en algunos aspectos tiene las caracter\u00edsticas de una ley marco que en algunos aspectos puede ir hasta el detalle, seg\u00fan lo acept\u00f3 la Corte en la sentencia C-480 con ponencia del Magistrado Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, en otros es reglamentaria del art. 60 de la Constituci\u00f3n, e igualmente contiene regulaciones propias de una ley ordinaria, sin que con ello se vulnere disposici\u00f3n constitucional expresa, como tuvo ocasi\u00f3n de precisarlo la Corte en la sentencia C- 133\/93. <\/p>\n
“No existe oposici\u00f3n entre la regulaci\u00f3n y la intervenci\u00f3n pues para la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el art. 335, la ley de regulaci\u00f3n ha de ser, y efectivamente lo fue, comprensiva de la intervenci\u00f3n, sin que se pueda entender que son nociones divergentes como lo hace el actor en el proceso de la referencia. La ley 35 de 1993, en armon\u00eda y coherencia absoluta con el art. 335 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como lo menciona en su introducci\u00f3n o ep\u00edgrafe, regula para intervenir en las actividades caracterizadas como de inter\u00e9s p\u00fablico por el mencionado art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica previamente transcrito”. <\/p>\n
La regulaci\u00f3n constitucional en relaci\u00f3n con las actividades de inter\u00e9s p\u00fablico relacionadas en el art. 335 de la Constituci\u00f3n comprende la intervenci\u00f3n, desde una perspectiva constitucional. Es asi como la Corte alude al tema de la regulaci\u00f3n y la intervenci\u00f3n, entendi\u00e9ndolas no como opuestas sino como integrantes o complementarias de una misma noci\u00f3n (sentencia C-560\/94). <\/p>\n
El art. 335 de la Constituci\u00f3n debe integrarse en su interpretaci\u00f3n con el art. 189-25. Por lo tanto la intervenci\u00f3n se ejerce de acuerdo con la ley, que es justamente la prevista en la norma del literal d) del numeral 19 del art. 150. <\/p>\n
El mandato de expedir una ley de regulaci\u00f3n para precisar la intervenci\u00f3n lo cumpli\u00f3 el Congreso al expedir el estatuto acusado. <\/p>\n
En cuanto a las facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control reguladas en el Cap\u00edtulo II de la ley 35\/93 tienen pleno sustento en los arts. 189-22-29, las cuales puede ejercer el Presidente directamente como suprema autoridad administrativa, o a trav\u00e9s de las superintendencias por la v\u00eda de la desconcentraci\u00f3n o de la delegaci\u00f3n administrativas. <\/p>\n
2. El ciudadano Andr\u00e9s Guillermo Portilla Herrera igualmente se opuso a las s\u00faplicas de la demanda y solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con los siguientes argumentos: <\/p>\n
“\u2026..la Constituci\u00f3n de 1991 determina en su art. 150 No. 19 Lit. D que el Congreso estar\u00e1 a cargo de expedir por medio de Ley Marco las normas generales en las cuales se se\u00f1alen los objetivos y criterios a los que se debe sujetar el Gobierno para regular las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora. Por su parte, el art\u00edculo 335 determina que ser\u00e1 la ley quien regular\u00e1 la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en \u00e9stas materias. Los preceptos antes mencionados deben ser interpretados de forma arm\u00f3nica de manera que se determine cual fue la voluntad del Constituyente al momento de regular las actividades relacionadas con el manejo de los recursos captados del p\u00fablico. En este sentido, la conclusi\u00f3n a la que debe llegarse no puede ser otra que la de afirmar que la Constituci\u00f3n de 1991 determin\u00f3 que la actividad financiera, junto con la burs\u00e1til y aseguradora, est\u00e1n sujetas a la intervenci\u00f3n o regulaci\u00f3n del Gobierno dentro de los l\u00edmites fijados por el Congreso por medio de una Ley Marco. Por lo anterior no es v\u00e1lido entrar a diferenciar, bajo un criterio de interpretaci\u00f3n literal o sem\u00e1ntica, los conceptos de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n como funciones aut\u00f3nomas, separadas o independientes, ya que ellas mismas se concretan en una \u00fanica funci\u00f3n de expedir normas sobre esta materia a cargo del Gobierno”. <\/p>\n
“\u2026..vale la pena cuestionarse si la actividad interventora del Gobierno puede ser ejercida en forma distinta a la reguladora, esto es, mediante la expedici\u00f3n de normas que reglamenten el ejercicio de las actividades que la Constituci\u00f3n ha querido someter a la injerencia directa del Estado. En nuestro concepto la respuesta es negativa. La Carta no establece diferencia alguna entre las funciones de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades se\u00f1aladas puesto que las asimila en una sola, la cual es la funci\u00f3n de expedir normas que reglamenten la materia dentro de los l\u00edmites se\u00f1alados por el Congreso mediante Ley Marco ” <\/p>\n
En cuanto a las facultades de vigilancia y control es preciso anotar, que es contradictoria la afirmaci\u00f3n del demandante en el sentido de que la propia ley no puede regular la facultad de vigilancia y control y que, ya la Corte Constitucional defini\u00f3 que tales funciones pueden ser ejercidas a trav\u00e9s de las superintendencias. <\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, rindi\u00f3 el correspondiente concepto y solicit\u00f3 a la Corte declarar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
La intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til o aseguradora no constituye una manifestaci\u00f3n de la direcci\u00f3n estatal consagrada en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, sino que se trata de la aplicaci\u00f3n directa del literal d), numeral 19, del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Asi, al paso que mediante el mecanismo de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica el Estado act\u00faa con precisos fines sobre variables tales como el cr\u00e9dito, la moneda, la pol\u00edtica fiscal, el r\u00e9gimen de cambios, el gasto y la inversi\u00f3n p\u00fablicas, mediante la facultad prevista en el art. 150-19-d) de la Constituci\u00f3n, interviene en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora para reglamentar su ejercicio, garantizando que est\u00e9 en consonancia con el inter\u00e9s p\u00fablico y no atente contra los derechos de los usuarios, en concordancia con el art. 335. <\/p>\n
En cuanto a la creaci\u00f3n de funciones del Viceministerio T\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se considera que las normas acusadas se ajustan a la Constituci\u00f3n “ya que se trata de una autoridad encargada de asesorar en la formulaci\u00f3n de las pol\u00edticas de regulaci\u00f3n y de intervenci\u00f3n en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora” <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Alcance del pronunciamiento de la Corte. <\/p>\n
1.1. La Corte no se pronunciar\u00e1 en relaci\u00f3n con los incisos 2\u00b0 y 3\u00b0 del art. 36 de la ley 35 de 1993, porque la demanda fue rechazada en relaci\u00f3n con dichas normas, por existir cosa juzgada, conforme a las sentencias C-252\/94 y C-397\/95. <\/p>\n
1.2. Es de observar, que la Corte se ha pronunciado, adem\u00e1s, sobre la constitucionalidad de varias normas de la ley 35\/93, as\u00ed: <\/p>\n
a) Mediante la sentencia C-252\/94 se declar\u00f3 exequible el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 19 de dicha ley, en el aparte demandado en ese entonces, esto es, referente al seguimiento de la actividad de los liquidadores y la forma de rendir cuentas, seg\u00fan lo determine el fondo de garant\u00edas de instituciones financieras. <\/p>\n
Es de anotar, como ya se dijo, que en esta misma sentencia se declar\u00f3 exequible el art. 36, salvo su aparte final que dice: “lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, que se juzg\u00f3 inexequible. <\/p>\n
b) Seg\u00fan sentencia C-560\/94, la Corte declar\u00f3 exequibles los literales b), c) y d) del art\u00edculo 3 y los art\u00edculos 5, 6 y 18 de la mencionada ley 35\/93. <\/p>\n
c) Por sentencia C-397\/95, se declar\u00f3 inexequible el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 36 de la ley 35\/93. <\/p>\n
d) En virtud de la sentencia C-496\/98, se declararon exequibles: <\/p>\n
– Las expresiones acusadas del art\u00edculo 10 de la ley 35\/93, referentes a: la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, a trav\u00e9s de la Superintendencias Bancarias y de Valores; la inspecci\u00f3n y vigilancia de los organismos cooperados de grado superior de car\u00e1cter financiero, por la Superintendencia Bancaria, as\u00ed como la inspecci\u00f3n y vigilancia por el Departamento Administrativo de Cooperativas -Dancoop, de las cooperativas de ahorro y cr\u00e9dito y de los fondos mutuos de inversi\u00f3n, que no sean administrados por sociedades fiduciarias. <\/p>\n
– Los incisos 1o. y 2o. del art. 11, en relaci\u00f3n con el cargo formulado en la demanda, esto es, la exclusi\u00f3n de las empresas dedicadas a la compra de cartera de la inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
1.3. Mediante sentencia C-211 de 1994, la Corte se declar\u00f3 inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre los art\u00edculos 25 inciso 3o., 27 inciso 3o., 29 y 30, por carencia actual de objeto en virtud de que “las normas demandadas del decreto 663 de 1993, (…) reproducen las contenidas en la ley 35 de 1993, (y) hay que concluir que \u00e9stas \u00faltimas han quedado subrogadas por aqu\u00e9llas y, por tanto, el pronunciamiento de la Corte recaer\u00e1 sobre las vigentes, es decir, las del precitado decreto”. <\/p>\n
En tal virtud, se declararon exequibles el inciso 3\u00b0 del art. 304 y los arts. 308 y 309 del decreto 663 de 1993, que reprodujeron las normas antes citadas de la ley 35\/93. <\/p>\n
1.4. Con respecto a los arts. 1 a 40, excepci\u00f3n hecha de los incisos 2\u00b0 y 3\u00b0 del art. 36, el demandante formula un cargo general, que no ha sido objeto de pronunciamiento anterior por la Corte, a trav\u00e9s de las diferentes sentencias en las cuales se ha analizado la constitucionalidad de dicha ley o de las normas del decreto 663\/93 que han reproducido parcialmente algunos de sus textos. <\/p>\n
En consecuencia, por no apreciarse la existencia de cosa juzgada absoluta en relaci\u00f3n con el referido cargo, la Corte proceder\u00e1, en primer t\u00e9rmino, a su examen. <\/p>\n
1.5. En relaci\u00f3n con los arts. 2, 10 y 11, inciso 2, 8, 34, 35 y 37 de la ley el demandante ha formulado cargos espec\u00edficos de inconstitucionalidad. <\/p>\n
1.6. Con respecto al art. 2, seg\u00fan el cual, en ejercicio del poder de intervenci\u00f3n, el Gobierno Nacional debe tener en cuenta los objetivos de las pol\u00edticas monetaria, cambiaria y crediticia y la pol\u00edtica econ\u00f3mica general, la Corte no se pronunciar\u00e1, porque no existe un cargo t\u00e9cnicamente formulado, pues el demandante simplemente se limita a referirse a una posible contradicci\u00f3n entre esta norma y el art. 372 de la Constituci\u00f3n, pero sin exponer las razones por las cuales \u00e9ste resulta quebrantado. <\/p>\n
1.8. En tal virtud, el pronunciamiento de la Corte en relaci\u00f3n con los cargos espec\u00edficos se contraer\u00e1 a los art\u00edculos 8, 34, 35, y 37 de la ley 35\/93. <\/p>\n
2. Los cargos de la demanda. <\/p>\n
2.1. Cargo general contra toda la ley 35 de 1993, en cuanto en un mismo cuerpo normativo se expiden normas sobre regulaci\u00f3n, intervenci\u00f3n, e inspecci\u00f3n, vigilancia y control. <\/p>\n
– El problema jur\u00eddico planteado. <\/p>\n
Con fundamento en el cargo general de la demanda, las diferentes intervenciones de autoridades p\u00fablicas y ciudadanas, y el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, le corresponde a la Corte determinar: <\/p>\n
Si a trav\u00e9s de las normas demandadas pod\u00edan reglamentarse las materias relativas a la intervenci\u00f3n en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados al p\u00fablico, en los t\u00e9rminos de los arts. 150-21 y 335 de la Constituci\u00f3n, y a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las correspondientes entidades. <\/p>\n
– Examen del cargo. <\/p>\n
a) Si bien las funciones de regulaci\u00f3n, intervenci\u00f3n, y de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo e inversi\u00f3n de los recursos captados al p\u00fablico son conceptualmente diferentes, atendiendo al contenido de los diferentes preceptos de la Constituci\u00f3n que determinan su \u00e1mbito, \u00e9sta no ha se\u00f1alado de modo expreso que la reglamentaci\u00f3n de las referidas materias exija un desarrollo legislativo aut\u00f3nomo y particularizado, esto es, de una ley que se ocupe en cada caso de se\u00f1alar las reglas jur\u00eddicas creadoras del marco normativo al cual debe sujetarse su ejercicio. <\/p>\n
b) Es posible, por consiguiente, que en una misma ley se establezcan normas que regulen dichas actividades, o contengan reglas de intervenci\u00f3n o referentes a las actividades de inspecci\u00f3n y vigilancia. Es m\u00e1s, razones de t\u00e9cnica, eficiencia y eficacia legislativa, la exigencia de asegurar a la comunidad el conocimiento integral de ciertos conjuntos normativos referidos a materias similares o conexas, y la facilidad de consulta de los respectivos textos por los diferentes operadores jur\u00eddicos, imponen la necesidad de articular dichas materias en un mismo estatuto, siempre que se atiendan los principios, valores y derechos constitucionales y se observen los lineamientos, objetivos y contenidos espec\u00edficos que las normas de la Constituci\u00f3n se\u00f1alan en relaci\u00f3n con cada tem\u00e1tica. <\/p>\n
c) Sin embargo, no siempre ser\u00e1 admisible regular en un mismo texto legal materias conexas, porque la Constituci\u00f3n establece en algunos casos ciertos condicionamientos al legislador. As\u00ed, la Constituci\u00f3n prohibe que en un mismo texto legal se incorporen normas relativas a asuntos que tem\u00e1tica y sistem\u00e1ticamente carecen de todo punto de relaci\u00f3n material que los vincule (C.P. art. 158), o a que se regule como ley ordinaria, materias en relaci\u00f3n con las cuales la Constituci\u00f3n expresamente ha asignado el cumplimiento de formalidades y exigencias propias, como sucede con aqu\u00e9llos asuntos que son de la naturaleza de una ley org\u00e1nica o una estatutaria (arts. 151, 152, 153 y 241-8). En tal virtud, siempre que se respete el principio de unidad de materia y no se trate de asuntos que correspondan a cuestiones propias de leyes org\u00e1nicas o estatutarias, es procedente que a trav\u00e9s de leyes ordinarias se puedan dictar las correspondientes regulaciones. <\/p>\n
Las anteriores aseveraciones tienen respaldo en la sentencia C-133\/931, en la cual la Corte dijo: <\/p>\n
“El Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 facultado para promulgar, bajo el tr\u00e1mite general se\u00f1alado en los art\u00edculos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les est\u00e1 permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente estableci\u00f3 las mismas exigencias para su promulgaci\u00f3n. Por lo tanto, si el legislador incluy\u00f3 aspectos propios de una ley ordinaria dentro de una ley general o marco, no existe un vicio de inconstitucionalidad, no porque aquello no le est\u00e9 prohibido, como err\u00f3neamente lo sostiene el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, sino porque, por el contrario, le est\u00e1 constitucionalmente permitido”. <\/p>\n
d) Es evidente, entonces, que el cargo general de inconstitucionalidad formulado por el demandante contra la referida ley es improcedente. En efecto: <\/p>\n
– La expedici\u00f3n de leyes generales, en las que se se\u00f1alen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, burs\u00e1til y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, se cumple por el tr\u00e1mite de una ley ordinaria. <\/p>\n
– Las referidas actividades, como lo expresa el art. 335 de la Constituci\u00f3n, son de inter\u00e9s p\u00fablico y s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley, la cual regular\u00e1 la intervenci\u00f3n del Gobierno en estas materias y promover\u00e1 la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. Por consiguiente, existe plena armon\u00eda entre esta norma y la del art. 150-19-d). De ello se infiere que ambos asuntos se regulan por un mismo tipo de ley; es decir, que \u00e9sta puede desarrollar no s\u00f3lo las funciones de regulaci\u00f3n, sino las de intervenci\u00f3n del Gobierno en dichas actividades. <\/p>\n
– Las facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de dichas actividades, igualmente se regulan mediante una ley ordinaria, como en diferentes oportunidades lo ha reconocido la Corte2. <\/p>\n
– En la Constituci\u00f3n se consagran varias formas de intervenci\u00f3n del Estado en el manejo de distintos asuntos de la econom\u00eda que el legislador puede modelar, seg\u00fan las necesidades que impone la pol\u00edtica econ\u00f3mica deseada, para atender a la satisfacci\u00f3n de los intereses p\u00fablicos y sociales, seg\u00fan la filosof\u00eda y las finalidades que inspiran el Estado Social de Derecho. <\/p>\n
En las circunstancias anotadas, la intervenci\u00f3n que de modo general corresponde al Estado en la econom\u00eda se regula en el art. 334. Dicha intervenci\u00f3n se puede ejercer frente a los distintos sectores y actividades econ\u00f3micas y busca racionalizar la econom\u00eda, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. <\/p>\n
En otras disposiciones de la Constituci\u00f3n se consagra dicha facultad como una potestad de proporciones m\u00e1s limitadas y puntuales; as\u00ed sucede por ejemplo, cuando se le atribuye al Estado, a trav\u00e9s del correspondiente organismo p\u00fablico, la intervenci\u00f3n en el espectro electromagn\u00e9tico (arts. 76, 77), o cuando se faculta al Gobierno para intervenir en las actividades financiera, burs\u00e1til o aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico (art\u00edculos 189-25 y 335). <\/p>\n
De acuerdo con el ordenamiento Constitucional, en cada caso el ejercicio de la potestad de intervenci\u00f3n requiere de la necesaria participaci\u00f3n del Congreso y el Ejecutivo o autoridad competente, en un esfuerzo compartido que se traduce en las directrices, criterios y limitaciones que se\u00f1ala la ley, y en la adopci\u00f3n de las correspondientes medidas de ejecuci\u00f3n por el Gobierno, con sujeci\u00f3n a los par\u00e1metros legales. <\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de cada una de las formas de intervenci\u00f3n previstas en la Constituci\u00f3n, exige el sometimiento estricto por la autoridad competente a la respectiva regulaci\u00f3n superior, pues si bien en esencia todas ellas se identifican por el sustrato com\u00fan que informa la intervenci\u00f3n, en cuanto constituye la facultad de asumir determinadas medidas en sectores espec\u00edficos de la econom\u00eda, tambi\u00e9n es cierto que se diferencian por el modus operandi, los objetivos y la materia a que se contraen. <\/p>\n
No es viable, como lo pretende el demandante, que la intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, se regule conforme al esquema que para el efecto consagra el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, porque \u00e9ste aparece dise\u00f1ado, como lo advierte la misma norma, para desarrollar los supuestos de intervenci\u00f3n del Estado, cuando \u00e9ste acude al ejercicio de las atribuciones que se contemplan en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por el contrario, la intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico (arts. 189-25 y 335), tiene se\u00f1alada por la Constituci\u00f3n, como mecanismo propio de regulaci\u00f3n, la ley general o marco, que es una modalidad de ley ordinaria. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con las competencias interventoras en la aludida materia se pronunci\u00f3 la Corte en la sentencia C-021\/943, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“La capacidad de intervenci\u00f3n del gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan organismos p\u00fablicos o privados en el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico, est\u00e1 autorizada por el ordinal d), numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y ratificada por el numeral 25 del art\u00edculo 189 de la misma Carta. El ejercicio de esta funci\u00f3n est\u00e1 condicionado a la voluntad del Legislador, en la medida en que \u00e9ste debe instruir al ejecutivo para ejercer la atribuci\u00f3n, se\u00f1al\u00e1ndole, mediante una ley marco, orientaciones y lineamientos a los cuales debe atenerse en su funci\u00f3n interventora”. <\/p>\n
“El art\u00edculo 335 de la Carta, que hace parte del T\u00edtulo XII sobre el R\u00e9gimen Econ\u00f3mico y la Hacienda P\u00fablica, cataloga las actividades a que se refiere el literal d) del numeral 19 del art\u00edculo 150, de “inter\u00e9s p\u00fablico” y somete a la ley, como se ha visto, “la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en estas materias”. <\/p>\n
\u201cLa intervenci\u00f3n del gobierno en las actividades financiera , aseguradora, del mercado de valores y dem\u00e1s que tengan que ver con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico busca que aqu\u00e9llas se cumplan en concordancia con el inter\u00e9s p\u00fablico; que se tutelen los intereses de los usuarios que acuden a los servicios de las entidades que los ofrecen; que se ofrezcan, en general, condiciones patrimoniales y de manejo institucional que garanticen adecuadas condiciones de seguridad y transparencia en el manejo de los recursos de los ahorradores, depositarios y asegurados”. <\/p>\n
“Los instrumentos de intervenci\u00f3n comprenden todos los mecanismos que permiten manejar el ejercicio de las referidades actividades, fijar el plazo de las operaciones, se\u00f1alar las garant\u00edas aplicables a cada operaci\u00f3n en particular, establecer el margen de solvencia y el patrimonio t\u00e9cnico m\u00ednimo de la entidad o entidades objeto de intervenci\u00f3n, en resumen, emplear los mecanismos de regulaci\u00f3n adecuados que posibiliten una acci\u00f3n prudencial de los referidos organismos, de manera que las operaciones autorizadas se realicen con sujeci\u00f3n a su propia naturaleza y al objeto principal reconocido a la respectiva entidad”. <\/p>\n
Por las razones se\u00f1aladas, se declarar\u00e1n exequibles las normas de los arts. 1 a 40 de la ley 35\/93, con excepci\u00f3n de los incisos 2o. y 3o. del art. 36, debi\u00e9ndose entender que esta decisi\u00f3n se limita al cargo que se formul\u00f3 por el demandante y analiz\u00f3 por la Corte. <\/p>\n
2.2. Cargo contra el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 8. <\/p>\n
Con fundamento en los cargos de la demanda, lo expresado por los intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n, debe dilucidar la Corte si el legislador pod\u00eda asignar directamente todas las funciones previstas en los arts. 3, 5, 6 y 7 de la ley al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Expresa el inciso 1\u00b0 del art. 8: <\/p>\n
El contenido de las normas a las cuales remite el art\u00edculo transcrito es el siguiente: <\/p>\n
“ARTICULO 3o. Instrumentos de la intervenci\u00f3n. En desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 1o., el Gobierno Nacional tendr\u00e1 las siguientes funciones de intervenci\u00f3n en relaci\u00f3n con las entidades financieras y aseguradoras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y, en general, respecto de las entidades cuyas actividades consistan en el manejo, aprovechamiento y la inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico: <\/p>\n
a. Autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervenci\u00f3n en desarrollo de su objeto principal permitido en la ley”; <\/p>\n
“b. Fijar los plazos de las operaciones autorizadas, as\u00ed como las clases y montos de las garant\u00edas requeridas para realizarlas”; <\/p>\n
“c. Establecer las normas requeridas para que las entidades objeto de intervenci\u00f3n mantengan niveles adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados con su actividad”; <\/p>\n
“d. Limitar o prohibir, por razones de seguridad financiera, el otorgamiento de avales y garant\u00edas por parte de las entidades objeto de intervenci\u00f3n e inclusive el otorgamiento de seguros individuales de cr\u00e9dito”; <\/p>\n
“e. Determinar el margen de solvencia, el patrimonio t\u00e9cnico m\u00ednimo y el r\u00e9gimen de inversiones de las reservas de las entidades aseguradoras conforme a las normas legales respectivas”; <\/p>\n
“f. Dictar normas tendientes a garantizar que las operaciones autorizadas a las entidades objeto de intervenci\u00f3n se realicen con sujeci\u00f3n a la naturaleza propia de tales operaciones y al objeto principal autorizado a la respectiva entidad”; <\/p>\n
“g. Determinar las normas de divulgaci\u00f3n de la condici\u00f3n financiera de las entidades objeto de intervenci\u00f3n y la responsabilidad de las mismas y sus administradores sobre la veracidad y fidelidad de la informaci\u00f3n respectiva”; <\/p>\n
“h. Dictar normas que ampl\u00eden los mecanismos de regulaci\u00f3n prudencial con el fin de que operen de manera comprensiva y consolidada y sean supervisados sobre tales bases. Esta facultad se ejercer\u00e1 principalmente con el fin de integrar la supervisi\u00f3n de las filiales en el exterior de establecimientos de cr\u00e9dito”. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 1o. En desarrollo de las facultades consagradas en el literal a) de este art\u00edculo no podr\u00e1n reducirse los tipos de operaciones actualmente autorizadas por las normas vigentes a las entidades objeto de intervenci\u00f3n, ni autorizarse operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas. Adem\u00e1s, las facultades all\u00ed consagradas se ejercer\u00e1n, previa informaci\u00f3n a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, a fin de que este organismo pueda pronunciarse sobre su incidencia en las pol\u00edticas a su cargo”. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 2o. Las funciones de intervenci\u00f3n previstas en este art\u00edculo se ejercer\u00e1n por el Gobierno Nacional sin perjuicio de las atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica”. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 3o. El Gobierno Nacional dictar\u00e1 las normas necesarias para la aplicaci\u00f3n de las disposiciones que se expidan conforme a este art\u00edculo, tomando en cuenta las naturaleza espec\u00edfica de las instituciones financieras cooperativas”. <\/p>\n
(\u2026.) <\/p>\n
“ARTICULO 5o. Democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. El Gobierno Nacional intervendr\u00e1 para promover la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. Para este efecto fijar\u00e1 a las entidades objeto de intervenci\u00f3n l\u00edmites m\u00e1ximos de cr\u00e9dito o de concentraci\u00f3n de riesgo para cada persona natural o jur\u00eddica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su c\u00e1lculo”. <\/p>\n
“Adem\u00e1s, el Gobierno Nacional podr\u00e1 dictar normas con el fin de evitar que en el otorgamiento de cr\u00e9dito por parte de las instituciones sometidas a la inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen pr\u00e1cticas discriminatorias relacionadas con sexo, religi\u00f3n, filiaci\u00f3n pol\u00edtica y raza u otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la operaci\u00f3n y la capacidad de pago del solicitante”. <\/p>\n
“Para este mismo prop\u00f3sito, el Gobierno Nacional podr\u00e1 definir y prohibir pr\u00e1cticas que constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a trav\u00e9s de las mismas se impida injustificadamente el acceso al cr\u00e9dito o a los dem\u00e1s servicios financieros”. <\/p>\n
“ARTICULO 6o. Orientaci\u00f3n de los recursos del sistema financiero. El Gobierno Nacional podr\u00e1 determinar temporalmente la cuant\u00eda o proporci\u00f3n m\u00ednima de los recursos que, en la forma de pr\u00e9stamos o inversiones, deber\u00e1n destinar los establecimientos de cr\u00e9dito a los diferentes sectores o actividades econ\u00f3micas y a los entes territoriales, cuando existan fallas de mercado o con el prop\u00f3sito de democratizar el cr\u00e9dito. Adem\u00e1s, se\u00f1alar\u00e1 las condiciones y t\u00e9rminos en que habr\u00e1 de cumplirse esta obligaci\u00f3n”. <\/p>\n
“En el ejercicio de esta facultad de intervenci\u00f3n, el Gobierno Nacional deber\u00e1 buscar que el cumplimiento de las obligaciones que se impongan sea com\u00fan a los distintos tipos de establecimientos de cr\u00e9dito, atendiendo en todo caso a la naturaleza de las operaciones de cada uno de ellos”. <\/p>\n
“Sin embargo, esta facultad s\u00f3lo podr\u00e1 utilizarse para complementar recursos de sistemas de financiaci\u00f3n y apoyo sectorial creados por ley, tales como el sistema de vivienda de inter\u00e9s social y los sectores definidos como prioritarios en el Plan de Desarrollo. En todo caso, por este mecanismo s\u00f3lo podr\u00e1n comprometerse recursos con base en esta facultad en una proporci\u00f3n, en conjunto, hasta del 30% del total de los activos de cada clase de establecimiento de cr\u00e9dito”. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 1o. El Gobierno Nacional deber\u00e1 actuar en coordinaci\u00f3n con la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de esta facultad”. <\/p>\n
“ARTICULO 7o. Sanciones. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la funci\u00f3n de intervenci\u00f3n, podr\u00e1 se\u00f1alar las sanciones correspondientes a la infracci\u00f3n de las disposiciones que dicte en ejercicio de su funci\u00f3n de regulaci\u00f3n de las actividades financiera, aseguradora, del mercado de valores y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico. En desarrollo de esta facultad s\u00f3lo podr\u00e1n establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopci\u00f3n de las dem\u00e1s medidas administrativas que resulten procedentes de acuerdo con la ley”. <\/p>\n
Dado que para la Corte resulta imposible analizar el cargo formulado contra el art\u00edculo 8, sin tener como punto de referencia el contenido de las normas de los art\u00edculos 3, 5, 6, y 7 antes transcritos, se proceder\u00e1 a determinar cuales de las competencias establecidas en estas normas corresponde ejercer privativamente al Gobierno y cuales puede asignar el legislador al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Como antes qued\u00f3 expresado la ley 35\/93, tiene la naturaleza de una ley ordinaria y cuyo contenido corresponde a la de las leyes generales, marco o cuadro, a que alude el art. 150-19-d) de la Constituci\u00f3n, en concordancia con el art. 335. <\/p>\n
Interpretando arm\u00f3nicamente los referidos textos normativos se infiere: I) Que corresponde al Gobierno, siguiendo los objetivos y criterios determinados por el legislador en la ley “regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico”; II) que las mencionadas actividades, “s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado”, otorgada a trav\u00e9s de las autoridades competentes; III) que “la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en esas materias”, es regulada por la ley. <\/p>\n
Si en virtud de la preceptiva del art. 335 la intervenci\u00f3n del Gobierno en las referidas actividades corresponde privativamente al Gobierno, es decir, que debe ser ejercida en los t\u00e9rminos del art. 115 de la Constituci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, no encuentra la Corte justificado constitucionalmente que competencias de t\u00edpica intervenci\u00f3n, como las de los art\u00edculos 5, 6 y 7 de la ley 35\/93, que son del Gobierno, se trasladen al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, as\u00ed se emplee la f\u00f3rmula equ\u00edvoca y ambigua de que las facultades “ser\u00e1n ejercidas por el Gobierno Nacional” por conducto de dicho Ministerio. En tales circunstancias las referencias que la norma acusada hace a los arts. 5, 6, y 7 de la ley 35\/93 ser\u00e1n declaradas inexequibles. <\/p>\n
La Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la remisi\u00f3n hecha al art. 3 de la misma ley en el precepto acusado, porque de su contenido no se infiere que sean propiamente normas de intervenci\u00f3n, sino simplemente disposiciones que se\u00f1alan medios o instrumentos de intervenci\u00f3n que corresponden a competencias administrativas de \u00edndole t\u00e9cnica y operativa que bien pueden ser confiadas a un ministerio en los t\u00e9rminos del inciso 1 del art. 208 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, corresponde a los ministros, adem\u00e1s de se\u00f1alar las pol\u00edticas atinentes a su despacho, “dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”. Sin embargo, debe advertirse que el ejercicio de las competencias respectivas por el Ministerio de Hacienda debe sujetarse a lo que disponga la ley general sobre la materia, esto es la ley 35\/93 y los decretos reglamentarios que la desarrollen. <\/p>\n
En la sentencia C-397\/954 en la cual se deslindaron los \u00e1mbitos de competencias del Congreso, el Gobierno Nacional y la Superintendencia de Valores, se precis\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
“La Corte considera que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas, la creaci\u00f3n de este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constituci\u00f3n sino que la hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no sean de las que, por mandato constitucional, correspondan a \u00f3rganos estatales diferentes (Congreso y Gobierno en este caso, dentro de la \u00f3rbita constitucional de las leyes marco en raz\u00f3n de la materia tratada), pues ello comportar\u00eda una dualidad de atribuciones -inadmisible a la luz de la Carta- y una ruptura de la jerarqu\u00eda normativa que de ella surge. El efecto de la ley general, desarrollada en el campo espec\u00edfico de la regulaci\u00f3n por la actividad reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones relacionadas de modo m\u00e1s directo y detallado con el mercado p\u00fablico de valores, lleva a una ampliaci\u00f3n de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarqu\u00eda ni el \u00e1mbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento jur\u00eddico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia burs\u00e1til y los decretos reglamentarios respectivos”. <\/p>\n
“El legislador y el Gobierno, de otro lado, podr\u00e1n ejercer en cualquier tiempo sus atribuciones, sin que la existencia de la funci\u00f3n reglamentaria residual de la referida Superintendencia sea \u00f3bice para ello, limite su acci\u00f3n, le reste alcance a sus determinaciones o signifique duplicidad o choque de \u00f3rganos y funciones en los mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia desarrollar\u00e1 sus competencias de vigilancia, regulaci\u00f3n y promoci\u00f3n del mercado de valores”. <\/p>\n
“Desde el punto de vista org\u00e1nico, como ya se dijo, el art\u00edculo 150-7 de la C.P., autoriza a la ley la creaci\u00f3n de las superintendencias. La definici\u00f3n de su estructura y objetivos se traduce en la configuraci\u00f3n general de sus competencias, lo que sin duda alguna es materia de la ley. De ah\u00ed que no pueda pensarse que la habilitaci\u00f3n de competencias en cabeza de la Superintendencia de Valores, por s\u00ed misma, signifique la delegaci\u00f3n del poder reglamentario del Gobierno, que permanece en \u00e9ste, como quiera que, por una parte, la Superintendencia no pertenece al Gobierno en el sentido constitucional restringido (art\u00edculo 113 C.P.) aunque depende de \u00e9l, y, por otra, las atribuciones del ente administrativo mencionado, en cuanto a regulaci\u00f3n se refiere, son residuales y subordinadas. Lo anterior, sin perjuicio de que las funciones presidenciales de inspecci\u00f3n y vigilancia puedan delegarse en el aludido organismo, de conformidad con las reglas consagradas en el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. <\/p>\n
2.3. Cargo contra los art\u00edculos 34, 35 y 37. <\/p>\n
El contenido de las referidas normas es el siguiente: <\/p>\n
“ARTICULO 34. Viceministerio T\u00e9cnico. Para el ejercicio de las facultades de intervenci\u00f3n contempladas en esta ley, cr\u00e9ase el Viceministerio T\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico”. <\/p>\n
“ARTICULO 35. Funciones. Corresponde al Viceministerio T\u00e9cnico el ejercicio de las siguientes funciones: <\/p>\n
“1. Asesorar al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en la formulaci\u00f3n de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica. En desarrollo de esta funci\u00f3n deber\u00e1: <\/p>\n
a. Analizar en forma permanente la evoluci\u00f3n de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica general y la necesidad de adoptar medidas tendientes a obtener las metas fijadas”. <\/p>\n
“b. Analizar en forma permanente la situaci\u00f3n monetaria y cambiaria del pa\u00eds y, en especial, el cumplimiento de las metas fijadas sobre el particular”. <\/p>\n
“2. Asesorar al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en la formulaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n de las actividades financiera, aseguradora, en el mercado p\u00fablico de valores y, en general de cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico”. <\/p>\n
“3. Ejercer la coordinaci\u00f3n del Consejo de Pol\u00edtica Macroecon\u00f3mica”. <\/p>\n
“4. Presentar al Consejo de Pol\u00edtica Macroecon\u00f3mica los informes y evaluaciones que este organismo requiera”. <\/p>\n
“5. Elaborar proyectos de decretos en materias econ\u00f3micas, financieras, aseguradoras o en relaci\u00f3n con el mercado p\u00fablico de valores”. <\/p>\n
“6. Elaborar proyectos de ley que en materias financieras, aseguradoras y burs\u00e1tiles, hayan de ser presentados por el Gobierno Nacional a consideraci\u00f3n del Congreso”. <\/p>\n
“7. Las dem\u00e1s que le sean asignadas por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y por las disposiciones legales vigentes”. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Lo dispuesto en el presente art\u00edculo se entender\u00e1 sin detrimento de la autonom\u00eda funcional de las Superintendencias Bancaria y de Valores, las cuales continuar\u00e1n asesorando al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en las \u00e1reas de su competencia”. <\/p>\n
“ARTICULO 37. Estructura. El Gobierno Nacional podr\u00e1 modificar la estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de las Superintendencias Bancaria y de Valores con el exclusivo prop\u00f3sito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta ley”. <\/p>\n
“En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificaci\u00f3n de la estructura y funciones de las instituciones mencionadas, el Gobierno Nacional establecer\u00e1 un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual comprender\u00e1 indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y\/o pensiones del jubilaci\u00f3n”. <\/p>\n
Conforme a la situaci\u00f3n planteada dentro del proceso debe la Corte establecer: <\/p>\n
Si el Viceministerio T\u00e9cnico, del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico puede ser creado directamente por la ley y si, adem\u00e1s, a dicho Viceministerio se le han otorgado funciones de intervenci\u00f3n que corresponden al Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Si se ajusta a la Constituci\u00f3n la preceptiva del art. 37 en cuanto faculta al Gobierno Nacional para modificar la estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Superintendencia Bancaria y para retirar personal bajo el mecanismo de planes de retiro compensado. <\/p>\n
– Seg\u00fan el art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n corresponde al Congreso determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica. Esta norma armoniza con el numeral 23 del mismo art\u00edculo, que asigna al Congreso la facultad de “expedir las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos”. <\/p>\n
Entiende la Corte, por consiguiente, como en otras oportunidades lo ha afirmado, que es funci\u00f3n del legislador no s\u00f3lo configurar la estructura de la administraci\u00f3n central, sino dise\u00f1ar los \u00f3rganos superiores de la misma, y se\u00f1alar las funciones que de conjunto les corresponden a las respectivas entidades y a sus distintas dependencias. Por consiguiente, con respecto a cada Ministerio que se cree debe determinarse su estructura org\u00e1nica, sus objetivos o funciones generales y las funciones asignadas a las correspondientes dependencias, dado que los ministerios son conjuntos administrativos org\u00e1nicos a cuya cabeza se encuentra un jefe superior de la administraci\u00f3n -el ministro- quien bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, le corresponde formular las pol\u00edticas atinentes a su despacho dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, bajo un r\u00e9gimen funcional jerarquizado de dependencias y sus respectivos funcionarios o empleados. <\/p>\n
Compete al legislador igualmente se\u00f1alar las funciones correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos en cada ministerio, conforme lo dispone el art. 122 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual, “no habr\u00e1 empleo p\u00fablico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”. <\/p>\n
Entre las funciones que se se\u00f1alan al Presidente de la Rep\u00fablica como jefe del gobierno y de la administraci\u00f3n, seg\u00fan el art. 189-14 est\u00e1 no s\u00f3lo la de crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administraci\u00f3n central, dentro del dise\u00f1o de la estructura de la administraci\u00f3n dispuesta por aqu\u00e9lla, sino la de se\u00f1alar sus funciones especiales y establecer sus dotaciones y emolumentos. <\/p>\n
La aparente antinomia que pueden presentar las dos disposiciones antes mencionadas, se resuelve en el sentido de que las funciones b\u00e1sicas del empleo las se\u00f1ala el legislador y “las funciones especiales” que resultan instrumentales o complementarias de aqu\u00e9llas son determinadas por el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la potestad reglamentaria. <\/p>\n
– La creaci\u00f3n de la dependencia del Viceministerio T\u00e9cnico en el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, por una de las normas acusadas, es atribuci\u00f3n del legislador, por las siguientes razones: <\/p>\n
La competencia para crear, suprimir o crear ministerios es de \u00edndole legislativa, o gubernamental, cuando se inviste al gobierno de facultades extraordinarias con tal finalidad (art. 150-7 y 189-15). <\/p>\n
La modificaci\u00f3n de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales es de competencia del Presidente, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley, es decir, la ley general marco o cuadro (art. 150-16). Es decir, que lo concerniente a la modificaci\u00f3n de la estructura interna de dichos organismos, luego de haber sido creados por el legislador, corresponde a una competencia que comparten \u00e9ste y el Presidente. Aun cuando es de anotar que siendo la competencia propiamente legislativa, es facultativo del Congreso determinar la mayor o menor amplitud o alcance de las competencias del Presidente; por ello nada se opone a que la modificaci\u00f3n en la estructura de dichos organismos la efect\u00fae el mismo legislador, o que en la ley se determinen los principios y reglas generales para llevarla a cabo. <\/p>\n
Por lo anterior, no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que la creaci\u00f3n del Viceministerio T\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no le correspond\u00eda al legislador sino al Presidente pues, una cosa es la creaci\u00f3n de la dependencia dentro de dicho Ministerio y otra cosa la creaci\u00f3n del empleo respectivo, que puede hacer el Presidente con arreglo a la ley, seg\u00fan el art. 150-14. <\/p>\n
Tampoco tiene raz\u00f3n el demandante al afirmar que el Viceministerio T\u00e9cnico cumple funciones de intervenci\u00f3n que corresponden al Gobierno, pues examinadas las funciones previstas en el art. 34 acusado, se deduce que \u00e9stas no son en esencia funciones de intervenci\u00f3n, sino que corresponden a actividades instrumentales de mera asesor\u00eda, asistencia y coordinaci\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto concierne al inciso 1\u00b0 del art. 37 estima la Corte que su preceptiva se ajusta a la Constituci\u00f3n. En efecto: <\/p>\n
La atribuci\u00f3n que se confiere al Gobierno Nacional para modificar la estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la Superintendencia Bancaria y de Valores, para los prop\u00f3sitos que la norma se\u00f1ala, tiene su fundamento en el art. 189-16, como antes qued\u00f3 explicado. Y es obvio que los principios y reglas generales a los cuales debe someterse aqu\u00e9l para llevar a cabo dicha modificaci\u00f3n se encuentran se\u00f1alados en la ley general o marco 35\/93. <\/p>\n
Aparte de lo dicho, conviene precisar, que la alusi\u00f3n que dicha norma hace a la facultad para establecer funciones, debe ser entendida en la forma ya indicada, esto es, en cuanto a la competencia que para asignar funciones especiales a los cargos establece el art. 150-14. <\/p>\n
En lo que respecta al inciso 2\u00b0 del art. 37, considera la Corte que debe analizar su constitucionalidad, pese a que el actor no formul\u00f3 cargo alguno contra el mismo, por existir unidad normativa con el resto de la disposici\u00f3n. A ello procede de la siguiente forma: <\/p>\n
La referida norma establece que en el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificaci\u00f3n, estructura y funci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de las aludidas Superintendencias, el Gobierno establecer\u00e1 un plan de retiro compensado para sus empleados, que comprender\u00e1 indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y\/o pensiones de jubilaci\u00f3n. <\/p>\n
Considera la Corte que las materias all\u00ed previstas corresponden a la competencia legislativa del Congreso, seg\u00fan los arts. 48, 125 y 150-19, e). En tal virtud, las facultades al Gobierno que en forma permanente contempla la norma para el retiro del personal, mediante el mecanismo de los planes de retiro compensado, no puede entregarse a aqu\u00e9l abiertamente y sin los precisos condicionamientos que deben ser se\u00f1alados por el legislador. <\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, se declarar\u00e1n exequibles los arts. 34, 35 y 37 inciso 1\u00b0, e inexequible el inciso 2\u00b0 de esta \u00faltima disposici\u00f3n. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. En cuanto al cargo general formulado por el demandante declarar EXEQUIBLES los arts. 1 a 40, con excepci\u00f3n de los incisos 2\u00b0 y 3\u00b0 del art. 36 de la Ley 35 de 1993, en relaci\u00f3n con los cuales se rechaz\u00f3 la demanda por existir cosa juzgada seg\u00fan sentencias C-252\/94 y 597\/95. <\/p>\n
Segundo. Decl\u00e1rase INHIBIDA para fallar en relaci\u00f3n con el art. 2 de la ley 35 de 1993. <\/p>\n
Tercero. ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-496\/98, en relaci\u00f3n con los arts. 10 y 11, inciso 2\u00b0 de la ley 35 de 1993. <\/p>\n
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la referencia al art\u00edculo 3o. de la ley 35 de 1993, e INEXEQUIBLES las referencias a los art\u00edculos 5o., 6o. y 7o. de la misma ley. <\/p>\n
Quinto. Declarar EXEQUIBLES los arts. 34 y 35, inciso 1\u00b0, de la ley 35 de 1993. <\/p>\n
Sexto. Declarar EXEQUIBLE el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 37 de la a ley 35 de 1993, en las condiciones determinadas en esta sentencia relativas al alcance del t\u00e9rmino “funciones”, e INEXEQUIBLE el inciso 2\u00b0 del mismo art\u00edculo. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
HACE CONSTAR QUE: <\/p>\n
El H. Magistrado doctor Vladimiro Naranjo Mesa, no suscribe la presente providencia por encontrarse en comisi\u00f3n oficial en el exterior, debidamente autorizada por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
2 Entre otras sentencia C-496\/98 M.P, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
3 M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
4 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
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C-675-98 Sentencia C-675\/98 ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Regulaci\u00f3n No es viable que la intervenci\u00f3n del Gobierno en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, se regule conforme al esquema que para el efecto consagra el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, porque \u00e9ste aparece dise\u00f1ado, como lo advierte la misma […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3643","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3643","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3643"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3643\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3643"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3643"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3643"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}