C-678-98<\/p>\n
Sentencia C-678\/98 <\/p>\n
LEY ORGANICA-Improcedencia\/PARAFISCALIDAD-Improcedencia de regulaci\u00f3n por ley org\u00e1nica <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO GANADERO Y LECHERO-Desarrolla fines esenciales del Estado <\/p>\n
La ley opera como uno de los principales instrumentos para la consecuci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho, por lo tanto el establecimiento de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero no hace otra cosa que ayudar a realizar los deberes que le impone la Carta a los poderes p\u00fablicos, al establecer contribuciones como apoyo a la producci\u00f3n pecuaria. Si los recursos que se recaudan mediante la contribuci\u00f3n parafiscal para el fomento del sector ganadero y lechero, est\u00e1n destinados al cumplimiento de los fines esenciales del estado, no se ve como no se asegure la justicia y la igualdad, ni se garantice la vigencia de un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo. <\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneraci\u00f3n por cuota parafiscal que grava actividades diferentes\/CUOTA DE FOMENTO GANADERO Y LECHERO-Grava hechos y no personas <\/p>\n
Se trata de dos actividades distintas (producci\u00f3n de leche y de carne). La cuota de fomento es una contribuci\u00f3n parafiscal que grava hechos y no personas, contribuci\u00f3n que redunda sobre todos los que se dedican al desarrollo de la misma actividad econ\u00f3mica a cuyo fomento se encuentra destinada. Queda claro que la Ley 89 de 1993, no presenta un trato diferente o discriminatorio entre los contribuyentes. <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Facultad del Congreso para crearlas <\/p>\n
La Constituci\u00f3n faculta al Congreso para establecer excepcionalmente la creaci\u00f3n de recursos parafiscales, distintas de las rentas fiscales; los recursos parafiscales no afectan el fisco, no hacen parte de los ingresos presupuestales del Estado, al contrario, el legislador puede crearlos, en los casos en que considere que se justifica por razones de inter\u00e9s social y en sectores en los que sea posible la aplicaci\u00f3n de este sistema excepcional para los fines se\u00f1alados por la propia ley que los crea. <\/p>\n
LIBERTAD ECONOMICA-No vulneraci\u00f3n por pol\u00edtica tributaria o por establecimiento de rentas parafiscales <\/p>\n
PARAFISCALIDAD-Es aplicaci\u00f3n concreta de principio de solidaridad <\/p>\n
RECURSOS PARAFISCALES-Participaci\u00f3n de contribuyentes en administraci\u00f3n <\/p>\n
Si una de las caracter\u00edsticas de la parafiscalidad, es que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente han de tener participaci\u00f3n en lo que tenga que ver con el manejo e inversi\u00f3n de tales recursos. <\/p>\n
RECURSOS PARAFISCALES-Congreso regula administraci\u00f3n <\/p>\n
Dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de car\u00e1cter parafiscal, debe se\u00f1alar su r\u00e9gimen, lo cual implica que regule su administraci\u00f3n, recaudo e inversi\u00f3n, tanto m\u00e1s, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza p\u00fablica, por lo que es perfectamente v\u00e1lido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculariedades de esa administraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos por parte de los particulares. <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Estructura democr\u00e1tica de entidades <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO GANADERO Y LECHERO-Constitucionalidad condicionada de administraci\u00f3n por FEDEGAN <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993, la Corte Constitucional declarar\u00e1 su constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real estructura democr\u00e1tica de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de instrumentos efectivos, se garantice la participaci\u00f3n de todos los gravados con la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administraci\u00f3n y recaudo final se otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federaci\u00f3n habr\u00e1 de celebrarse. Ello significa, entonces, que si esa estructura democr\u00e1tica resultare inexistente, el contrato aludido carecer\u00eda entonces de soporte constitucional, por cuanto habr\u00eda, en tal caso un objeto il\u00edcito. <\/p>\n
DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2068 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2\u00ba (parcial) y 7\u00ba de la Ley 89 de 1993, \u201cPor la cual se establece la cuota de Fomento Ganadero y Lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado\u201d, y el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 395 de 1997, \u201cPor la cual se declara de inter\u00e9s general nacional y como prioridad sanitaria la erradicaci\u00f3n de la fiebre aftosa en todo el territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin\u201d. <\/p>\n
Demandante: Pablo C\u00e1rdenas P\u00e9rez <\/p>\n
Magistrado Ponente : <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital, seg\u00fan consta en acta n\u00famero cuarenta y siete (47), a los dieciocho (18) d\u00edas del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Pablo C\u00e1rdenas P\u00e9rez, con base en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 2 (parcial) y 7 de la Ley 89 de 1993 \u201cPor la cual se establece la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado\u201d, y el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 395 de 1997 \u201cPor la cual se declara de inter\u00e9s social nacional y como prioridad sanitaria la erradicaci\u00f3n de la fiebre aftosa en todo el territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin\u201d. <\/p>\n
Por auto del ocho (8) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998), el magistrado sustanciador (e), doctora Carmenza Isaza de G\u00f3mez, admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Fondo Nacional del Ganado y a FEDEGAN, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
<\/p>\n
A. Norma acusada. <\/p>\n
El siguiente es el texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subraya lo acusado. <\/p>\n
LEY 89 DE 1993 <\/p>\n
(Diciembre 10) <\/p>\n
\u201cPor la cual se establece la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado\u201d <\/p>\n
\u201cDecreta: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00ba Cuota de Fomento Ganadero y Lechero. Establ\u00e9cese la cuota de fomento ganadero y lechero como contribuci\u00f3n de car\u00e1cter parafiscal, la cual ser\u00e1 equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un salario diario m\u00ednimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00ba Las cooperativas de leche quedan exentas del recaudo de esta contribuci\u00f3n cuando la originen en compras de leche a los productores cooperados. Sin embargo, mediante decisi\u00f3n de su Consejo Administrativo podr\u00e1n participar en la mencionada contribuci\u00f3n para los fines previstos en esta Ley. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2\u00ba En caso de que el recaudo que deba originarse en el sacrificio de ganado, ofrezca dificultades, autor\u00edzase al Ministerio de Agricultura, previa concertaci\u00f3n con la Junta Directiva del Fondo Nacional del Ganado, para que reglamente el mecanismo o procedimiento viable, con el fin de evitar la evasi\u00f3n de la cuota en aquellos lugares donde no existan facilidades para su control y vigilancia.\u201d. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7\u00ba Administraci\u00f3n. El Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura, contratar\u00e1 con la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN-, la administraci\u00f3n y recaudo final de las cuotas de Fomento Ganadero y Lechero. <\/p>\n
\u201cEl respectivo contrato administrativo deber\u00e1 tener una duraci\u00f3n no inferior a diez (10) a\u00f1os, y en el cual se dispondr\u00e1 lo relativo al manejo de los recursos, la definici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora y dem\u00e1s requisitos y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los objetivos legales, as\u00ed como la contraprestaci\u00f3n por la administraci\u00f3n de las cuotas, cuyo valor ser\u00e1 el cinco por ciento (5%) del recaudo anual. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. La Junta Directiva del Fondo, podr\u00e1 aprobar subcontratos de planes, programas y proyectos espec\u00edficos con otras agremiaciones, cooperativas y fondos ganaderos del sector que le presente la administraci\u00f3n del Fondo o cualquiera de los miembros de la Junta Directiva.\u201d. <\/p>\n
LEY 395 de 1997 <\/p>\n
(Agosto 2) <\/p>\n
\u201cPor la cual se declara de inter\u00e9s social nacional y como prioridad sanitaria la erradicaci\u00f3n de la fiebre aftosa en todo el territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin\u201d <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 16. De los recursos del Programa Nacional de Erradicaci\u00f3n de la Fiebre Aftosa. El Programa Nacional de Erradicaci\u00f3n de la Fiebre Aftosa contar\u00e1 para su funcionamiento con los siguientes recursos : <\/p>\n
* El 70% de los recursos p\u00fablicos provenientes de la venta de los activos de Vecol, los cuales se determinar\u00e1n en el decreto o decretos reglamentarios de la presente ley. <\/p>\n
* Una vez cumplidos los objetivos de \u00e9sta, el saldo sobrante si lo hubiere, se entregar\u00e1 al Fondo de Fomento Agropecuario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que con ellos y el otro 39% de dichos recursos p\u00fablicos ejecute otros programas de fomento en el sector agropecuario. <\/p>\n
* Por lo menos el 30% de los recaudos del Fondo Nacional del Ganado. <\/p>\n
* Los recursos causados por multas impuestas con fundamento en la presente ley y los dem\u00e1s recursos que el ICA destine para el cumplimiento del Programa Nacional de Erradicaci\u00f3n de Fiebre Aftosa. <\/p>\n
* Los recursos que los Fondos Ganaderos destinen a la erradicaci\u00f3n de la fiebre aftosa, en todo caso no menos del 30% del rubro de extensi\u00f3n agropecuaria. <\/p>\n
* Otros recursos de fuente nacional e internacional. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00ba. La afectaci\u00f3n de recursos a que se refiere el presente art\u00edculo, terminar\u00e1 una vez se hayan cumplido los objetivos de la presente ley. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2\u00ba. A partir del 1\u00ba de enero de 1998 la contribuci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 89 de 1993, ser\u00e1 del 0.75% y de 75% de un salario diario m\u00ednimo legal vigente, por concepto de leche y carne respectivamente. Los recursos correspondientes a este incremento se asignar\u00e1n en un 50% al Programa Nacional de Erradicaci\u00f3n de Fiebre Aftosa, mientras se cumplen los objetivos de la presente ley. <\/p>\n
El restante 50% se destinar\u00e1 a la constituci\u00f3n de un fondo de estabilizaci\u00f3n para el fomento de la exportaci\u00f3n de carne y leche y sus derivados en los t\u00e9rminos establecidos en el Cap\u00edtulo VI de la Ley 101 de 1993\u201d. <\/p>\n
B.- La demanda <\/p>\n
El demandante considera que el inciso primero del art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993 no se ajusta a lo preceptuado por el Pre\u00e1mbulo de la Carta, ni a lo establecido en los art\u00edculos 1, 2, 4, 13, 95-9, 150-12, 333, 334, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, siendo violatorio de estas normas, como quiera que la cuota de fomento ganadero y lechero \u201ces discriminatoria, no se ajusta a los principios de justicia, equidad y progresividad, a la igualdad en cuanto a las cargas p\u00fablicas, restringe la libertad y la iniciativa privadas, y no atiende a la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades entre dos sectores agropecuarios\u201d. <\/p>\n
Manifiesta el demandante, que cuando la Corte Constitucional decidi\u00f3 las demandas presentadas contra la Ley 89 de 1993, no se hizo una total confrontaci\u00f3n con el Pre\u00e1mbulo y con las dem\u00e1s normas que cita como violatorias del inciso primero del art\u00edculo 2 de la citada ley. <\/p>\n
Considera que las distintas Ramas del Poder P\u00fablico, en el ejercicio de sus funciones y competencias, deben expedir normas ajustadas al art\u00edculo 1 de la C.P. \u201cColombia es un Estado Social de Derecho\u201d, en especial el legislador, el cual en ejercicio de la atribuci\u00f3n conferida por el art\u00edculo 150-12, debe consultar el principio fundamental citado. <\/p>\n
Igualmente, en trat\u00e1ndose del art\u00edculo 1 de la normatividad superior, se\u00f1ala que el legislador al imponer las cargas p\u00fablicas, debe tener en cuenta la justicia distributiva \u201cque debe predominar en el derecho p\u00fablico\u201d, con el objeto de que cada quien contribuya de conformidad con sus capacidades, consultado el principio de progresividad, de manera que tenga cumplido efecto el Estado Social de derecho. <\/p>\n
Se\u00f1ala que la contribuci\u00f3n parafiscal establecida en la norma en estudio (0.5% sobre el precio del litro de la leche vendida por el productor y al 50% del salario diario m\u00ednimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio) no asegura la justicia, la igualdad, ni garantiza la vigencia de un orden social justo, como quiera que esta contribuci\u00f3n especial no se ajusta a los principios establecidos en el Pre\u00e1mbulo y en el art\u00edculo 2 .de la Carta, ni con el contenido fundamental del art\u00edculo 4 de la misma, el cual es de aplicaci\u00f3n preferente. <\/p>\n
De otra parte, expresa el demandante, el Congreso en el ejercicio de su funci\u00f3n legislativa debe ajustarse a lo dispuesto por el art\u00edculo 13 superior, y en ese sentido expedir normas que no discriminen ni autoricen tratos diferentes para distintos sectores, como lo sucedido con la contribuci\u00f3n parafiscal objeto de la presente demanda, cuando fija los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n tributaria y determina las respectivas cuotas, creando un trato discriminatorio para dos sectores agropecuarios semejantes (cuota de fomento ganadero y lechero) resultando m\u00e1s gravado el sector lechero que el de producci\u00f3n de ganado, infringi\u00e9ndose as\u00ed mismo el art\u00edculo 363 que establece como principios esenciales de la tributaci\u00f3n la equidad y la progresividad. <\/p>\n
Igualmente se lesionan los principios de equidad y proporcionalidad, cuando se le exige al propietario del ganado el pago de una cantidad uniforme que equivale al 50% del salario m\u00ednimo legal vigente sin tener en consideraci\u00f3n el precio de la cabeza de ganado sacrificado. El contenido de estos principios lo sustenta ampliamente el demandante, con varias citas de tratadistas especialistas en la materia, as\u00ed como con transcripci\u00f3n de apartes de sentencias de esta Corporaci\u00f3n que considera pertinentes. <\/p>\n
Por otra parte, considera que el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1997, viola tambi\u00e9n el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1, 2, 13,95-9, 333, 334 y 363 de la C.P., al disponer un incremento en la contribuci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993. En efecto, se mantiene el car\u00e1cter discriminatorio de la contribuci\u00f3n parafiscal, contrariando los principios de equidad y progresividad, por cuanto no toma como base de la liquidaci\u00f3n el precio de la respectiva cabeza de ganado, y tambi\u00e9n porque el ganado de leche resulta gravado dos veces, cuando se vende la leche, y cuando se sacrifica. <\/p>\n
Indica el actor, que el legislador no esta facultado constitucionalmente para determinar espec\u00edficamente con quien se debe celebrar el contrato, la duraci\u00f3n m\u00ednima del mismo y la remuneraci\u00f3n o compensaci\u00f3n al contratista, y se\u00f1ala que, por lo tanto, el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 infringe el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 2, 3, 4, 6, 29, 38, 95-5, 113, 114, 115, 121, 123, 136-1-4, 150-1-9-12-21 y su inciso final, 189-23, 209, 210, 273, 333 y 334 de la C.P. <\/p>\n
El Congreso tiene la atribuci\u00f3n de expedir \u201c\u2026el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica\u2026\u201d (art 150 inc. final), competencia ejercida al expedir la Ley 80 de 1993 -Estatuto General de la Contrataci\u00f3n P\u00fablica- pero esta funci\u00f3n, expresa el actor, no ha de entenderse agotada con la expedici\u00f3n de la citada ley, como quiera, que el numeral 1 del art\u00edculo 150 en concordancia con el 114 de la C.P. lo faculta para reformar las leyes, tarea esta que si considera pertinente debe realizar con sujeci\u00f3n a los principios de la generalidad de la ley, y en especial teniendo en cuenta lo dispuesto por el art\u00edculo 209 de la Carta, y sin violar el art\u00edculo 113 superior (separaci\u00f3n de funciones), ni inmiscuirse en asuntos de competencia privativa del Presidente de la Rep\u00fablica tal como lo ordena el numeral 1 del art\u00edculo 136 de la C.P., y respetando sus competencias (arts. 115 y 189-23 C.P.), ya que en materia contractual la competencia del Congreso, adem\u00e1s de lo previsto por el art\u00edculo 150-14 C.P., se limita a la autorizaci\u00f3n que en materia de contratos consagra el numeral 9 del mismo art\u00edculo. Por ello, atendidas todas las normas superiores citadas, no puede el legislador determinar la entidad o persona con quien se debe celebrar el contrato, la duraci\u00f3n m\u00ednima de \u00e9ste y la remuneraci\u00f3n o compensaci\u00f3n al contratista, habida cuenta que la administraci\u00f3n es reglada (arts. 121 y 123 C.P.), y sin que en el proceso de adjudicaci\u00f3n de un contrato se tenga en cuenta lo previsto en el art\u00edculo 273 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 viola los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que consagran los principios fundamentales de libre iniciativa y actividad econ\u00f3mica, la libre competencia como un derecho de todos y la intervenci\u00f3n del Estado para racionalizar la econom\u00eda, al determinar la contrataci\u00f3n del Estado con FEDEGAN, sin dar oportunidad a otras agremiaciones privadas o entidades, de prestar el servicio de administraci\u00f3n y recaudo de las cuotas parafiscales fijadas por la misma ley. <\/p>\n
<\/p>\n
C.- Intervenci\u00f3n. <\/p>\n
El 26 de junio de 1998, la Secretar\u00eda General de la Corte inform\u00f3 sobre las intervenciones recibidas durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista. Ellas son : del doctor Arturo Ferrer Carrasco, apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; del doctor Luis Carlos Sachica Aponte, apoderado especial de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN-; de los ciudadanos Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, Juan Francisco Arbel\u00e1ez Larrarte y Carlos Eduardo Medell\u00edn Becerra. <\/p>\n
Se resumen las intervenciones, as\u00ed : <\/p>\n
a) Intervenci\u00f3n del apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. <\/p>\n
El interviniente al solicitar la constitucionalidad de las normas acusadas, expone las siguientes razones : <\/p>\n
Expresa el interviniente, que antes de cualquier otra manifestaci\u00f3n, ha de ponerse de presente que el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1997, se limita a imponer un incremento a partir del 1 de enero de 1998, a las tarifas de la contribuci\u00f3n parafiscal que establece la Ley 89 de 1993, raz\u00f3n por la cual los argumentos que el demandante aduce son esencialmente iguales. <\/p>\n
Considera que la Corte Constitucional en su sentencia C-253 de 1995, declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993 al decidir las demandas que se presentaron contra varios art\u00edculos de la ley, entre ellos el art\u00edculo 2 mencionado, present\u00e1ndose por lo tanto cosa juzgada constitucional ya que en esta nueva acusaci\u00f3n \u201csolo hay un esfuerzo por darle a los mismos cargos alguna viabilidad bajo una aparente presentaci\u00f3n distinta, ya que esa alta corporaci\u00f3n manifest\u00f3 que lo declaraba exequible, junto con su par\u00e1grafo 2\u00ba., pero solo en relaci\u00f3n con los cargos formulados\u201d. <\/p>\n
Se\u00f1ala el interviniente que al realizar la comparaci\u00f3n de las dos demandas, se presenta una indefinici\u00f3n de los elementos m\u00ednimos que la ley establece sobre los grav\u00e1menes, de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 338 superior, argumento este que no fue acogido en el fallo constitucional, as\u00ed mismo, tambi\u00e9n se alega una doble tributaci\u00f3n y violaci\u00f3n del art\u00edculo 363 de la C.P., seg\u00fan el cual el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, argumentos estos que tambi\u00e9n fueron rechazados en el fallo de la Corte Constitucional. Como prueba de estas afirmaciones, el interviniente transcribe apartes de la sentencia C-253 de 1995, agregando que frente a la nueva demanda no es pertinente hacer nuevas consideraciones sobre la exequibilidad de la norma, por cuanto existe cosa juzgada constitucional al ser enfrentada a los mismos preceptos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y porque los cargos formulados son esencialmente iguales a los ya decididos en la sentencia citada. <\/p>\n
Para el apoderado del Ministerio, no existe cosa juzgada constitucional, respecto del art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993, si bien la Corte Constitucional se declar\u00f3 inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo sobre todo el articulado de la citada ley, en raz\u00f3n de la ineptitud sustancial de ellas. <\/p>\n
En cuanto al reparo que hace el demandante sobre la determinaci\u00f3n del contratista para la administraci\u00f3n y recaudo final de la cuota de fomento ganadero y lechero, por un t\u00e9rmino m\u00ednimo y con una contraprestaci\u00f3n definida, manifiesta el interviniente, que si bien es cierto que los contratos celebrados por la administraci\u00f3n deben sujetarse ordinariamente a las previsiones contenidas en la Ley 80 de 1993, no es menos cierto que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica faculta al Congreso para otorgar autorizaciones especiales al gobierno para la celebraci\u00f3n de algunos contratos, apart\u00e1ndose de esta manera de los preceptos contenidos en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n P\u00fablica, y que adem\u00e1s de esta autorizaci\u00f3n, la Carta prev\u00e9 la contrataci\u00f3n sin autorizaci\u00f3n por razones de evidente necesidad nacional, sometida posteriormente a la aprobaci\u00f3n del Congreso; a\u00f1ade que una interpretaci\u00f3n como la que aduce el demandante, dejar\u00eda sin efecto los numerales 9 y 14 del art\u00edculo 150 superior. <\/p>\n
Por otra parte, expresa que uno de los instrumentos por excelencia a trav\u00e9s de los cuales se lleva a cabo la ejecuci\u00f3n presupuestal, entre otros, son los contratos que la administraci\u00f3n celebra, los cuales afectan recursos de naturaleza fiscal, que son incorporados al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, de conformidad con las leyes que regulan la materia (38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, org\u00e1nicas del presupuesto nacional). Si bien los recursos parafiscales son de car\u00e1cter p\u00fablico, de acuerdo con sentencias de la Corte Constitucional, estas contribuciones por su esencia no est\u00e1n incorporadas al presupuesto, igualmente se\u00f1ala que el decreto 111 de 1996 dispone en su art\u00edculo 29 que :\u201dlas contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
En concordancia con los preceptos y jurisprudencia que cita, dice que leyes ordinarias anteriores a las org\u00e1nicas del presupuesto, ya hab\u00edan dicho que algunas contribuciones parafiscales no se incluyeran en el presupuesto, tal como lo dispone la Ley 101 de 1993 -Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero- que dispone en su art\u00edculo 29 que \u201clos ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Finalmente dice, hay que tener en cuenta que el car\u00e1cter parafiscal de esas contribuciones no las vuelve ni privadas ni las despoja de su naturaleza p\u00fablica y que es \u201cperfectamente sabio\u201d que la ley que las establece para ser manejadas por un gremio determinado prevea las condiciones, modalidades y peculiaridades de la administraci\u00f3n de esos recursos de los particulares. Que no se compadece con la esencia de la parafiscalidad, que para la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales se cumplieran con los procesos se\u00f1alados en la Ley 80 de 1993, que como lo manifiesta est\u00e1n dise\u00f1ados para la ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, \u201ccuyo mayor componente est\u00e1 constituido por ingresos tributarios, esto es, fiscales\u2026\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
a. Intervenci\u00f3n del apoderado especial de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganadero -FEDEGAN-. <\/p>\n
Justifica la constitucionalidad de las normas acusadas, con los argumentos que se resumen de la siguiente manera : <\/p>\n
En primer lugar, el interviniente manifiesta que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 150-12) le confiere al Congreso la facultad impositiva ordinaria de \u201cestablecer contribuciones fiscales\u201d, y como innovaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 \u201cestablecer por excepci\u00f3n contribuciones parafiscales que, por ser otra cosa, tendr\u00e1n r\u00e9gimen diferente, deferido a la ley, en los casos y bajo las condiciones que \u00e9sta se\u00f1ale\u201d, creando una distinci\u00f3n y separaci\u00f3n en el r\u00e9gimen de los tributos ordinarios del de los recursos parafiscales, distinci\u00f3n esta, que no es tenida en cuenta por el demandante, dice el interviniente. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, los recursos parafiscales gozan de un r\u00e9gimen legal propio y aut\u00f3nomo, no sujeto a las disposiciones espec\u00edficas se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n para los tributos ordinarios, \u201cr\u00e9gimen que en cada caso es la ley que crea el recurso\u201d. <\/p>\n
Indica que la Corte Constitucional en abundantes sentencias ha definido los caracteres propios de los recursos parafiscales, en las cuales se deja en claro que el producido de estos recursos no ingresa al presupuesto, que su administraci\u00f3n puede ser otorgada a los particulares, y \u201cque su destinaci\u00f3n especial a actividades de inter\u00e9s social implica una nueva t\u00e9cnica de financiaci\u00f3n del fomento de las mismas\u201d, concluyendo que no todas los preceptos constitucionales sobre tributaci\u00f3n son aplicables de la misma manera a la creaci\u00f3n de recursos parafiscales. <\/p>\n
El interviniente expresa que no se puede tampoco asimilar el contenido de una norma constitucional prescriptiva, con el presunto desconocimiento de un principio o declaraci\u00f3n de principios y formulaci\u00f3n de programas de ejecuci\u00f3n gradual. En el primero de los casos -agrega- la confrontaci\u00f3n de una norma de car\u00e1cter constitucional con una que no ostente este rango, permite concluir si son excluyentes o incompatibles, resultando en consecuencia, inexequible la segunda; y en el otro evento, no se pueden hacer absolutos los principios sin atender la realidad que exigen las circunstancias concretas \u201cproduci\u00e9ndose una decisi\u00f3n arbitraria por no relativizar, en el contexto de lo f\u00e1ctico, postulados ideol\u00f3gicos que son prop\u00f3sitos y metas para pol\u00edticas de largo plazo\u201d. En este orden de ideas, se pregunta si alguien puede plantear con prosperidad la violaci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo de la Carta o los principios que orientan el sistema tributario, a saber, equidad, eficiencia y progresividad, en trat\u00e1ndose de asuntos tributarios sin consultar los hechos y situaciones realmente existentes. <\/p>\n
Manifiesta que la Ley 89 de 1993 ya fue objeto de sentencia con efectos parciales, sentencia que al tratar el cargo de violaci\u00f3n al principio de la equidad tributaria declara que no existe violaci\u00f3n del mismo frente a los art\u00edculos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual ya hay cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
Hace una distinci\u00f3n entre las leyes de intervenci\u00f3n del Estado en las actividades productoras generadoras de bienes y servicios y las leyes de fomento, como la ley 89 de 1993. En las primeras el Estado interviene en la respectiva actividad, estableciendo directrices econ\u00f3micas y sociales que restringen la libre empresa y la iniciativa privada, en aras del inter\u00e9s social o bien com\u00fan, con car\u00e1cter imperativo. En las segundas, es decir en las leyes de fomento, lo que se busca es encontrar incentivos para actividades econ\u00f3micas de inter\u00e9s para el pa\u00eds, \u201cinstitucionalizando\u201d los recursos de car\u00e1cter parafiscal como instrumento de financiamiento de las respectivas pol\u00edticas de fomento. <\/p>\n
Insiste en el car\u00e1cter excepcional de la parafiscalidad, se\u00f1alando que no se trata de la facultad impositiva ordinaria del Estado, la cual le es inherente, sino por el contrario, es otra tributaci\u00f3n de la cual ha de hacerse uso con medida y en los casos en que se justifique por razones de inter\u00e9s social y en los sectores en los que sea posible aplicar ese procedimiento de fomento econ\u00f3mico. La contribuci\u00f3n parafiscal no obedece al deber de contribuir al sostenimiento del Estado seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 95 superior, sino al inter\u00e9s directo que tienen los contribuyentes para fortalecer su sector econ\u00f3mico, asumiendo ese aporte como una retribuci\u00f3n correlativa que mejora su actividad productiva. <\/p>\n
Analiza el apoderado de FEDEGAN los cargos de la demanda, expresando que en cuanto al Pre\u00e1mbulo es de conocimiento general, que su contenido es el enunciado de prop\u00f3sitos pol\u00edticos inspiradores de la Constituci\u00f3n, que sirven de criterios para la interpretaci\u00f3n de las normas, pero que por no tener un contenido normativo no son susceptibles de ser infringidos \u201cen el sentido t\u00e9cnico-jur\u00eddico que se eval\u00faa en el proceso de inconstitucionalidad\u201d. De la misma manera la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 2 y 4 de la Carta no tienen relaci\u00f3n directa con los art\u00edculos demandados, -dice el interviniente- por cuanto su car\u00e1cter principista excluye violaciones concretas y directas. En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 13, aduce, que no se presenta trato discriminatorio entre los contribuyentes, por cuanto la cuota de fomento grava hechos, como son la producci\u00f3n y venta de carne y leche, y no personas, y que redunda sobre las personas dedicadas a la misma actividad econ\u00f3mica a cuyo fomento esta destinada la contribuci\u00f3n \u201csin que pueda establecerse una proporci\u00f3n entre el aporte y el beneficio, ya que el inter\u00e9s fomentado es de orden social y no individualizado\u201d. <\/p>\n
Anota que la Ley 80 de 1993 no es aplicable al contrato previsto en el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993, por cuanto regula \u00fanicamente la contrataci\u00f3n estatal financiada con recursos del presupuesto, y no a los que se financian con recursos parafiscales que no hacen parte del presupuesto y por lo tanto tienen un r\u00e9gimen legal especial y separado; por esta raz\u00f3n son infundados los cargos de violaci\u00f3n de la ley de contrataci\u00f3n estatal, ya que el contrato de que trata el art\u00edculo 7 no \u201ccompromete la responsabilidad ni el patrimonio estatal\u201d, ni tampoco viola los art\u00edculos 333 y 334 superiores, porque lo que se pretende es adoptar medidas de fomento de una actividad espec\u00edfica, como es la ganadera y lechera y no intervenirla. <\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala que las reiterativas referencias de la demanda sobre la proporcionalidad y progresividad no vienen al caso, teniendo en cuenta que el art\u00edculo 363 en el cual se enuncian los principios de equidad, eficiencia y progresividad, son aplicables al sistema tributario que prev\u00e9 los recursos fiscales y no los parafiscales cuya fuente es el aporte de un sector econ\u00f3mico privado para el fomento del mismo que dada su excepcionalidad y especialidad, no pueden etenderse incorporados al sistema tributario. <\/p>\n
c. Intervenci\u00f3n del ciudadano Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. <\/p>\n
Se resume su intervenci\u00f3n de la siguiente manera : <\/p>\n
Los contratos celebrados para la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, no se encuentran sujetos en t\u00e9rminos generales a las prescripciones de la Ley 80 de 1993, si bien dichos recursos no hacen parte del fisco y por lo tanto no ingresan al presupuesto nacional, a contrario sensu, estos contratos deben ce\u00f1irse a las especificaciones y postulados que gobiernan la parafiscalidad y por lo tanto no puede predicarse una indebida intromisi\u00f3n del legislador al establecer las condiciones espec\u00edficas que lo regular\u00e1n, ya que est\u00e1 ejerciendo una competencia directa atribuida por el ordenamiento superior. <\/p>\n
A\u00f1ade el interviniente, que en Colombia el legislador en la mayor\u00eda de los casos en los cuales se establece una contribuci\u00f3n parafiscal ha optado por designar la persona privada que habr\u00e1 de administrarlo, y cita como ejemplos el Fondo Nacional del Ganado y los Fondos establecidos por la ley para el caf\u00e9, arroz, la palma y la panela entre otros. La explicaci\u00f3n de esta situaci\u00f3n obedece a la \u201cnecesidad de dar certeza al manejo de la contribuci\u00f3n y continuidad al desarrollo de los programas que a trav\u00e9s de ella se cumplen, y as\u00ed mismo evita cualquier pugnacidad en el gremio destinatario al no ser susceptible de ganarse o perderse en \u201csectores, subsectores o grupos del propio gremio\u201d, <\/p>\n
Adicionalmente, agrega que la norma demandada no lesiona los \u201cprincipios fundamentales de libre iniciativa y de actividad econ\u00f3mica y la libre competencia como un derecho de todos\u201d ya que los mismos responden a un concepto econ\u00f3mico que no se afecta por la designaci\u00f3n que de un ente privado se haga para la administraci\u00f3n de unos recursos parafiscales; se\u00f1ala que la propia ley a fijado como \u201cconditio sine qua non para que una determinada entidad gremial tenga acceso a la administraci\u00f3n de recursos parafiscales y pueda luego mantenerse en ella, el cumplimiento de unos requisitos de representatividad, apertura y organizaci\u00f3n democr\u00e1tica\u201d. <\/p>\n
Para terminar, el interviniente considera que el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 no viola el debido proceso, y considera inapropiada la cita de la Corte Constitucional que el demandante hace, cuando dice \u201ctoda actuaci\u00f3n administrativa deber\u00e1 ser el resultado de un proceso en el que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones as\u00ed como de presentar las pruebas que demuestran su derecho\u2026\u201d. <\/p>\n
d. Intervenci\u00f3n del ciudadano Juan Francisco Arbel\u00e1ez Larrarte <\/p>\n
Defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, en los siguientes t\u00e9rminos : <\/p>\n
Inicia su intervenci\u00f3n, se\u00f1alando que esta Corporaci\u00f3n ya se pronunci\u00f3 sobre la exequibilidad del inciso primero y el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993, en cuanto que no violan los art\u00edculos 150-12, 151 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Manifiesta que la jurisprudencia y la doctrina han realizado importantes precisiones en torno al concepto de parafiscalidad, en efecto, la naturaleza jur\u00eddica de estos recursos imponen su manejo extrapresupuestalmente con el objeto de agilizar y permitir autonom\u00eda en su manejo por parte de las entidades que los perciben. Agrega que un principio esencial de la parafiscalidad es que \u201cjam\u00e1s las rentas parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales, ni menos con los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n\u201d, as\u00ed mismo, precisa que el art\u00edculo 29 de la ley org\u00e1nica del presupuesto establece la posibilidad de que estos recursos sean administrados y ejecutados por los representantes del gremio o grupo social que los tributa. Es as\u00ed como el legislador ha sido reiterativo al designar para el recaudo y administraci\u00f3n de las cuotas parafiscales, a entidades de notoria representaci\u00f3n, como es el caso de Fedegan, ya que no tendr\u00eda \u201cuna repercusi\u00f3n positiva\u201d sobre el sector econ\u00f3mico beneficiado con dichos recursos, que una entidad o gremio distinto asumiera el recaudo y administrara los recursos percibidos. <\/p>\n
El legislador al establecer los t\u00e9rminos del contrato que ha de celebrar la Naci\u00f3n con Fedegan (art.7 de la Ley 89 de 1993), no s\u00f3lo se ajusto a lo dispuesto por los art\u00edculos 150-12 y 136 de la C.P. sino que tuvo en cuenta los intereses generales de los sujetos pasivos de la cuota parafiscal, por cuanto la designaci\u00f3n del contratista se adecua al concepto de representatividad de los destinatarios de dichos recursos. <\/p>\n
No comparte el interviniente el criterio del actor, en el sentido de una posible violaci\u00f3n a los principios que orientan el sistema tributario y de igualdad ante las cargas p\u00fablicas, por cuanto esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-465 defini\u00f3 al productor como sujeto pasivo de la cuota, lo cual no representa violaci\u00f3n al principio de equidad consagrado en la Carta. <\/p>\n
Resalta las caracter\u00edsticas especiales de las contribuciones parafiscales, se\u00f1alando que estas no son parte del sistema tributario y por lo tanto no nutren el presupuesto nacional, y cita la definici\u00f3n de las contribuciones parafiscales que trae el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996. <\/p>\n
Para terminar manifiesta que la Ley 80 de 1993 -Estatuto General de Contrataci\u00f3n Administrativa- fue concebida como una herramienta para el manejo y ejecuci\u00f3n de los recursos del presupuesto nacional, raz\u00f3n por la cual no es aplicable a los recursos de \u00edndole parafiscal, ya que estos son de naturaleza extrapresupuestal. <\/p>\n
<\/p>\n
a. Intervenci\u00f3n del ciudadano Carlos Eduardo Medell\u00edn Becerra. <\/p>\n
Justifica la inconstitucionalidad de la norma acusada de la siguiente manera: <\/p>\n
Comienza su intervenci\u00f3n haciendo relaci\u00f3n al principio de transparencia que debe cobijar las acciones del Estado en el manejo de los recursos p\u00fablicos. Por lo tanto, expresa el demandante, el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 no s\u00f3lo transgrede las normas jur\u00eddicas, sino que otorga competencias no previstas en la normatividad superior, lo cual conlleva a la indebida intromisi\u00f3n de una rama del poder p\u00fablico en otra, poniendo en riesgo el prop\u00f3sito general de asegurar el cumplimiento de los fines supremos que legitiman y justifican la existencia del Estado. <\/p>\n
El art\u00edculo 113 de la C.P. establece que el poder p\u00fablico esta organizado de <\/p>\n
tal manera que las tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial) tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente en la realizaci\u00f3n de sus fines, defini\u00e9ndose claramente por la Constituci\u00f3n la competencia legisladora del Congreso. Es as\u00ed, como el art\u00edculo 150-9-14 de la Carta faculta al legislador para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebraci\u00f3n de contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales (num. 9), aprobar o improbar contratos o convenios que por razones de evidente necesidad nacional hubiere celebrado el Presidente de la Rep\u00fablica con particulares, compa\u00f1\u00edas o entidades p\u00fablicas, sin autorizaci\u00f3n previa (num.14), y expedir el estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, desarrollando as\u00ed, el postulado del art\u00edculo 113 superior citado. <\/p>\n
Manifiesta el interviniente que los contratos estatales son \u201cuna expresi\u00f3n sensible\u201d de la funci\u00f3n p\u00fablica por cuanto implican el manejo de recursos p\u00fablicos y en algunas ocasiones la concesi\u00f3n de servicios que de manera originaria se encuentran previstos como una actividad propia del Estado, de tal suerte, que el querer del constituyente fue que el Congreso en desarrollo de su funci\u00f3n legisladora se limitar\u00e1 a conceder autorizaciones previas, o a darlas a posteriori y a expedir el estatuto de contrataci\u00f3n estatal (Ley 80 de <\/p>\n
1993), implicando con esto que son las entidades estatales las que tienen la autonom\u00eda p\u00fablica de impulsar en cada caso concreto las etapas del proceso contractual contenidas en la Ley 80 de 1993. Ese fue el querer de la Constituci\u00f3n, inspirada en la separaci\u00f3n de poderes, la que conlleva la separaci\u00f3n de responsabilidades de los funcionarios p\u00fablicos, situaci\u00f3n que se desdibuja en la norma sub examine al no otorgar a la administraci\u00f3n la posibilidad de seleccionar a la persona id\u00f3nea para asumir las correspondientes responsabilidades. <\/p>\n
Hace \u00e9nfasis en la forma como el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 contradice la Constituci\u00f3n en cuanto a la separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico, y en la obligaci\u00f3n de respetar el principio de igualdad orientador de la funci\u00f3n administrativa, al imponer un contratista determinado para que asuma la administraci\u00f3n y recaudo de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero. <\/p>\n
En este orden de ideas, en la formaci\u00f3n del contrato de que trata el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993, no existi\u00f3 igualdad de oportunidades frente a las personas que eventualmente hubieran podido estar interesadas en asumir esa responsabilidad, ni se le dio la posibilidad a la Administraci\u00f3n de escoger la mejor oferta para el Estado, origin\u00e1ndose como consecuencia de esta situaci\u00f3n, que se hubiera ignorado el principio de responsabilidad (art. 23 Ley 80 de 1993) \u201cprincipio que se nutre en el mismo principio de legalidad\u201d al confundir las funciones de las distintas ramas del poder p\u00fablico, que en el caso de la contrataci\u00f3n estatal se traduce en la posibilidad que tiene la entidad estatal de expresar su consentimiento en el contrato que se celebra. <\/p>\n
<\/p>\n
a. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En concepto Nro. 1590, de fecha 21 de julio de 1998, el se\u00f1or Procurador solicita declarar constitucionales las normas demandadas. Sus razones se pueden resumir as\u00ed : <\/p>\n
En primer lugar, considera que los cargos que se formulan contra los art\u00edculos 2 de la Ley 89 de 1993 y Par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1997 son en esencia los mismos, raz\u00f3n por la cual los analiza en forma conjunta. <\/p>\n
El Procurador pone de presente que la naturaleza jur\u00eddica de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero es la de un recurso parafiscal, pretendiendo el actor asimilar dicha cuota a las contribuciones ordinarias de car\u00e1cter fiscal, y en consecuencia, someter las contribuciones parafiscales a las normas superiores que orientan el r\u00e9gimen tributario. En efecto, el constituyente de 1991, distingui\u00f3 entre estas dos clases de contribuciones, al preceptuar en el art\u00edculo 150-12 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que el Congreso de la Rep\u00fablica tiene dos competencias, una para establecer contribuciones fiscales, y la otra para excepcionalmente establecer contribuciones parafiscales, en los casos y seg\u00fan los t\u00e9rminos fijados en la ley. <\/p>\n
Expresa que de la lectura del art\u00edculo 150-12 de la Carta, se extraen dos caracter\u00edsticas distintivas de las contribuciones parafiscales, a saber, la primera es su car\u00e1cter excepcional, y la segunda derivada de la primera, es que tienen un r\u00e9gimen legal propio en el que se establecen los casos en que el legislador considere pertinente imponerlas y las condiciones que las regir\u00e1n. Como sustento de este argumento, transcribe apartes jurisprudenciales de esta Corporaci\u00f3n que verifican su aseveraci\u00f3n. De la misma manera, manifiesta que la Corte Constitucional defini\u00f3 la naturaleza de recurso parafiscal de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero en un pronunciamiento realizado frente a la acusaci\u00f3n presentada contra el inciso primero del art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993, jurisprudencia que cita en su parte pertinente, agregando que la determinaci\u00f3n de las diferencias entre estas dos clases de contribuciones (fiscales y parafiscales) permite abordar con claridad el estudio de las acusaciones formuladas contra las normas en examen. <\/p>\n
De la misma manera el Ministerio P\u00fablico, considera contradictorias las apreciaciones del demandante por la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 333 y 334 de la C.P., como quiera que no se puede predicar que una norma legal cuya finalidad es fomentar determinada actividad mediante el establecimiento de recursos parafiscales, resulte violatoria de la libertad para adelantar esa misma actividad o se torne en limitante de la iniciativa privada de quienes la realizan. <\/p>\n
Por otra parte, considera el Procurador que no se puede predicar una doble tributaci\u00f3n al productor, si bien se trata de dos hechos generadores de la obligaci\u00f3n distintos, por una parte, la producci\u00f3n de leche, y por la otra, la producci\u00f3n de carne, que si bien es posible que en una persona confluyan las dos contribuciones (de leche y de carne), esto tendr\u00eda plena justificaci\u00f3n ya que \u201clos hechos generadores de la obligaci\u00f3n ser\u00edan distintos ya que tendr\u00edan lugar en diferentes momentos de la actividad productiva, como son la producci\u00f3n de leche\u201d, al respecto se\u00f1ala que la Corte Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993 no establece una doble tributaci\u00f3n, cita que trae a colaci\u00f3n en el aparte pertinente. <\/p>\n
Anota el Ministerio P\u00fablico que si bien esta Alta Corporaci\u00f3n en Sentencia C-253 de 1995 dispuso \u201cDeclarar EXEQUIBLE el inciso primero del par\u00e1grafo 2\u00ba. Del art\u00edculo 2\u00ba. De la Ley 89 de 1993, pero solo en relaci\u00f3n con los cargos formulados y en cuanto no viola los art\u00edculos 150-12, 151, 338 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, no se ha configurado la cosa juzgada constitucional, toda vez que en esta oportunidad el actor fundament\u00f3 su acusaci\u00f3n adem\u00e1s de las normas que se mencionan en la sentencia citada, en el supuesto quebrantamiento de otras disposiciones del Estatuto Superior, y concluye que del examen efectuado frente a los nuevos reparos <\/p>\n
de constitucionalidad que se formulan contra el inciso primero del art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993, ha de solicitarse la constitucionalidad de ese aparte legal. <\/p>\n
En cuanto a la constitucionalidad del art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993, el Ministerio P\u00fablico se pronuncia en los siguientes t\u00e9rminos : <\/p>\n
Aduce que el art\u00edculo 150-12 superior faculta al Congreso de la Rep\u00fablica para establecer contribuciones de car\u00e1cter parafiscal \u201cen los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d, lo que significa que el legislador en ejercicio de esta funci\u00f3n est\u00e1 facultado para establecer el r\u00e9gimen de esas contribuciones, as\u00ed como para regular lo atinente a su administraci\u00f3n y recaudo. <\/p>\n
<\/p>\n
Agrega que por tratarse de un gravamen que se cobra a un sector beneficiario del mismo, resulta coherente que su administraci\u00f3n se encuentre a cargo de una entidad representativa del mismo sector, present\u00e1ndose una pr\u00e1ctica generalizada seg\u00fan la cual, la administraci\u00f3n de federaciones o agremiaciones administradoras de recursos parafiscales, se ha realizado mediante contratos celebrados entre la instituci\u00f3n estatal designada por la ley y las entidades favorecidas con el recaudo, raz\u00f3n por la cual la administraci\u00f3n de estos recursos no se someta a los procedimientos establecidos en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n Estatal previsto para los recursos fiscales, dado que su car\u00e1cter excepcional demanda que su administraci\u00f3n este a cargo de un gremio capacitado para responder por el adecuado manejo de los mismos \u201cdebido a su experiencia y representatividad\u201d <\/p>\n
Concluye su concepto anotando que los cargos que se formulan frente al art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 no constituyen aut\u00e9nticos argumentos de constitucionalidad, sino que apuntan a se\u00f1alar la inconformidad de la norma acusada frente a las disposiciones consagradas en el Estatuto de Contrataci\u00f3n Administrativa. <\/p>\n
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia. <\/p>\n
<\/p>\n
1. De la Cosa Juzgada Constitucional Relativa <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Nacional, debe indicarse que sobre el particular, ya se pronunci\u00f3 esta Corporaci\u00f3n mediante providencia C-253 de junio 7 de 1995 MP. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, declarando la exequibilidad del inciso primero y el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993. <\/p>\n
En dicha sentencia la Corporaci\u00f3n sostuvo : \u201cLa Corte en sus fallos ha se\u00f1alado que las leyes org\u00e1nicas que contempla la Constituci\u00f3n, corresponden \u00fanicamente a las que indica el art\u00edculo 151 de la C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna \u2018Ley Org\u00e1nica sobre parafiscalidad\u2019. El cargo de entrada no prospera. La ley que en desarrollo de la atribuci\u00f3n del Congreso consignada en el art\u00edculo 150-12, imponga una determinada contribuci\u00f3n parafiscal, definir\u00e1 directamente los casos y condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los dictados generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito \u00e9ste que la Corte reputa inexistente\u201d. <\/p>\n
\u201c\u2026el hecho de que con anterioridad a la ley no se hubiese dictado una ley general sobre la parafiscalidad, por no ser ello necesario ni preverse as\u00ed en la Constituci\u00f3n, no genera vicio alguno de inexequibilidad para aqu\u00e9lla. La circunstancia de que con posterioridad a su expedici\u00f3n, una Ley Ordinaria -como es el caso de la Ley 101 de 1993- se ocupe de ciertos aspectos comunes a las contribuciones agropecuarias y pesqueras, tampoco comporta para la ley examinada ninguna consecuencia de orden constitucional\u2026\u201d <\/p>\n
Y m\u00e1s adelante a\u00f1adi\u00f3 : \u201cEl principio democr\u00e1tico que inspira las normas de la Constituci\u00f3n que se ocupan de la materia tributaria, obliga a que sean los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular -Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales-, los que determinen soberanamente los elementos m\u00ednimos y fundamentales para estructurar una determinada imposici\u00f3n o gravamen (C.P., art. 338)\u201d. <\/p>\n
Teniendo en cuenta que la presente demanda contiene reparos de constitucionalidad, frente a otras normas del Estatuto Fundamental, procede esta Corporaci\u00f3n al estudio de fondo de esas disposiciones presuntamente infringidas. <\/p>\n
3. Lo que se debate <\/p>\n
3.1. Se trata de establecer si la demanda viola el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1, 2, 4, 13, 95-9, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1 y 2 de la Carta, es preciso manifestar que consagran principios y valores (Pre\u00e1mbulo) y formulaciones ideol\u00f3gicas las cuales fungen como criterios gu\u00edas de la acci\u00f3n estatal. <\/p>\n
El art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993 no viola los principios contenidos en el Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Si bien no se puede predicar de esta norma legal, posiciones antidemocr\u00e1ticas ni restrictivas del libre ejercicio de la participaci\u00f3n, tampoco supone elementos que atenten contra la igualdad ni contra la dignidad humana. La Ley 89 de 1993, fue expedida en cumplimiento de las atribuciones del Congreso de la Rep\u00fablica, consultando los intereses del gremio ganadero, asegurando su participaci\u00f3n y beneficio al establecer la cuota de fomento ganadero y lechero, como quiera que su recaudo redunda en provecho de los intereses del mismo sector. <\/p>\n
El art\u00edculo 1 establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, \u201c\u2026fundada en el respeto de la dignidad humana en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d. <\/p>\n
La ley opera como uno de los principales instrumentos para la consecuci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho, por lo tanto el establecimiento de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero no hace otra cosa que ayudar a realizar los deberes que le impone la Carta a los poderes p\u00fablicos, al establecer contribuciones como apoyo a la producci\u00f3n pecuaria. En efecto, es preciso citar la disposici\u00f3n constitucional (art. 65) en la cual se dispone que la producci\u00f3n de alimentos gozar\u00e1 de especial protecci\u00f3n por parte del Estado, consagrando la prioridad que ha de otorgarse al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Por lo que es necesario precisar, que el fomento agr\u00edcola es un instrumento de la pol\u00edtica econ\u00f3mica que, en un Estado Social de Derecho, ha de estar al servicio de las mayor\u00edas, como puede observarse en la definici\u00f3n que sobre seguridad alimentaria fue adoptada por la reuni\u00f3n t\u00e9cnica subregional sobre prioridades de los sistemas nacionales de seguridad alimentaria en los pa\u00edses andinos, en la cual se expres\u00f3 que \u201cSeguridad alimentaria es el grado de garant\u00eda que debe tener toda poblaci\u00f3n, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideraci\u00f3n la conservaci\u00f3n y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones futuras\u201d. Definici\u00f3n esta, que se recogi\u00f3 en un documento presentado a la Junta del Acuerdo de Cartagena a la reuni\u00f3n de Ministros de Agricultura de dicho grupo, celebrada en la Paz los d\u00edas 19 y 20 de noviembre de 1991. <\/p>\n
De la misma manera, conviene recordar la sentencia T-506 de 1992 en la cual se precis\u00f3 lo siguiente : \u201c\u2026En consecuencia, es claro que desde esta perspectiva entre las condiciones que el estado social de derecho debe promover para que la igualdad sea real y efectiva y las medidas en favor de grupos discriminados o marginados no puede estar ausente un razonable grado de garant\u00eda de que toda la poblaci\u00f3n colombiana pueda disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que satisfagan sus requerimientos nutricionales\u201d. <\/p>\n
En este orden de ideas, el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993, se encuentra conforme con los fines esenciales del Estado, consagrados en el art\u00edculo 2 del Estatuto Superior. Si los recursos que se recaudan mediante la contribuci\u00f3n parafiscal para el fomento del sector ganadero y lechero, est\u00e1n destinados al cumplimiento de los fines esenciales del estado, no se ve como no se asegure la justicia y la igualdad, ni se garantice la vigencia de un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo, como lo se\u00f1ala el actor. Esta Corporaci\u00f3n al analizar los principios y valores contenidos en esta norma constitucional citada, ha expresado \u201c\u2026Tambi\u00e9n son valores los consagrados en el inciso primero del art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n en referencia a los fines del Estado: el servicio a la comunidad, la prosperidad general, la efectividad de los principios, derechos y deberes, la participaci\u00f3n, etc. Todos ellos establecen fines a los cuales se quiere llegar. La relaci\u00f3n entre dichos fines y los medios adecuados para conseguirlos, depende, por lo general, de una elecci\u00f3n pol\u00edtica que le corresponde preferencialmente al legislador\u2026\u201d. <\/p>\n
Pasando a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, manifiesta el actor, que el Congreso en el ejercicio de sus funciones debe sujetarse al principio de igualdad, y que por lo tanto las normas que expida no pueden discriminar ni autorizar que de su aplicaci\u00f3n resulte un trato diferente para distintos sectores, habida cuenta que el sector lechero resulta m\u00e1s gravado que el de producci\u00f3n de ganado. Esta Corporaci\u00f3n discrepa del planteamiento presentado por el demandante, toda vez que se trata de dos actividades distintas (producci\u00f3n de leche y de carne). Tal y como se se\u00f1ala en una de las intervenciones, la cuota de fomento es una contribuci\u00f3n parafiscal que grava hechos y no personas, contribuci\u00f3n que redunda sobre todos los que se dedican al desarrollo de la misma actividad econ\u00f3mica a cuyo fomento se encuentra destinada. <\/p>\n
En este sentido, es forzoso citar la sentencia C-253 de 1993 que se\u00f1ala : \u201cNo parece que exista dificultad en admitir que el sujeto pasivo de la cuota de fomento lechero sea el productor de leche. La disposici\u00f3n legal dice claramente que la cuota, equivalente al 0.5%, se aplica al precio del litro de leche \u2018vendida por el productor\u2019. De otra parte, es igualmente innegable que el hecho generador de la contribuci\u00f3n parafiscal, se predica de la venta de leche. En este sentido, no se observa que el Legislador haya violado la Constituci\u00f3n, pues, los elementos esenciales de la contribuci\u00f3n, han sido fijados directamente por la ley\u201d. <\/p>\n
\u201cA juicio de la Corte, el sujeto pasivo de la cuota de fomento ganadero es el productor de ganado. Como bien lo se\u00f1ala uno de los defensores de la ley, en la expresi\u00f3n de la norma \u2018la cual [la cuota de fomento ganadero y lechero] ser\u00e1 equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de una (sic) salario diario m\u00ednimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio\u2019, la \u2018con-junci\u00f3n\u2019 \u2018y\u2019 est\u00e1 utilizada en sentido copulativo, lo que indica que el gravamen se refiere igualmente al productor. De otra parte, el \u2018produc-tor\u2019, es ciertamente el \u00fanico agente econ\u00f3mico mencionado en la disposici\u00f3n\u201d <\/p>\n
\u201cDesde el punto de vista l\u00f3gico y sistem\u00e1tico se impone similar conclusi\u00f3n. Si el sujeto pasivo de la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qu\u00e9 la cuota ganadera no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribuci\u00f3n parafiscal, de otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer t\u00e9rmino, al productor de ganado, que por lo tanto no deber\u00eda excluirse del gravamen. La ley expresamente enuncia la naturaleza <\/p>\n
parafiscal del gravamen y sobre esa base estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que se deduce del fondo, todo lo cual quedar\u00eda ayuno de sustento si se suprimiera la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera \u00e9sta al productor de ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo indicador en la ganader\u00eda lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a las cuales est\u00e1 \u00edntimamente ligado el productor\u201d. <\/p>\n
Queda claro, entonces, que la Ley 89 de 1993, no presenta un trato diferente o discriminatorio entre los contribuyentes, raz\u00f3n por la cual no se viola el art\u00edculo 13 superior. <\/p>\n
El art\u00edculo 95-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone : \u201c\u2026contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad\u201d. El actor no se\u00f1ala las razones concretas por las que a su juicio el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993 viole esta norma constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta que el demandante pretende que los recursos fiscales y los parafiscales, se sometan a un r\u00e9gimen constitucional id\u00e9ntico, es preciso aclarar que la Constituci\u00f3n faculta al Congreso para establecer excepcionalmente la creaci\u00f3n de recursos parafiscales, distintas de las rentas fiscales; los recursos parafiscales no afectan el fisco, no hacen parte de los ingresos presupuestales del Estado, al contrario, el legislador puede crearlos, en los casos en que considere que se justifica por razones de inter\u00e9s social y en sectores en los que sea posible la aplicaci\u00f3n de este sistema excepcional para los fines se\u00f1alados por la propia ley que los crea. <\/p>\n
El demandante ataca como violados por el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993, los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el Estado al racionalizar la econom\u00eda a trav\u00e9s de sus instrumentos interventores, busca como finalidad en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 334 de la C.P., \u201c\u2026el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano\u201d, pero este mismo precepto interventor del Estado, es a\u00fan m\u00e1s significativo al encauzar toda la actividad econ\u00f3mica y su desarrollo al servicio mismo del hombre, cuando en su inciso segundo prescribe : \u201cEl Estado, de manera especial, intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos\u201d. <\/p>\n
En este sentido, en la sentencia C-040 de 1993, se manifest\u00f3 : \u201cEn consecuencia, frente a una determinada pol\u00edtica tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la libertad econ\u00f3mica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones est\u00e1n destinados a cumplir los fines esenciales del Estado social de derecho, no puede decirse que con su pol\u00edtica el Estado atenta contra los derechos de libertad econ\u00f3mica. Por el contrario, una pol\u00edtica de esta naturaleza no estar\u00eda haciendo cosa distinta de crear las condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la econom\u00eda de mercado\u201d. <\/p>\n
Y m\u00e1s adelante, al analizar una posible vulneraci\u00f3n de las libertades de empresa y asociaci\u00f3n, expres\u00f3 :\u201d Ahora bien, no s\u00f3lo la Carta autoriza expresamente al Estado para intervenir en ciertos gremios imponiendo contribuciones parafiscales (art. 150-12), sino que las caracter\u00edsticas propias del Estado social no permiten afirmar hoy que el establecimiento de una contribuci\u00f3n parafiscal vulnere las libertades de empresa y libre asociaci\u00f3n por razones expuestas ampliamente ya en la presente providencia\u201d. <\/p>\n
\u201cEs cierto que la Constituci\u00f3n consagra expl\u00edcitamente la libertad de empresa, la libre competencia y el derecho a la libertad de asociaci\u00f3n, al igual que los valores fundamentales de solidaridad e igualdad, obviamente dentro del contexto del Estado social de derecho. Pero, as\u00ed mismo, existe la consagraci\u00f3n expresa de las rentas parafiscales (art. 150-12 C.N.) que postulan una nueva manera de entender y limitar el ejercicio de las libertades econ\u00f3micas.\u201d. <\/p>\n
Y concluye, diciendo : \u201cLa parafiscalidad es una t\u00e9cnica del intervencionismo econ\u00f3mico legitimada constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional -determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de inter\u00e9s general. Dicha t\u00e9cnica se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agr\u00edcolas, de servicios sociales como la seguridad social, de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y del progreso tecnol\u00f3gico, que constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por esta raz\u00f3n que el Estado impone el pago obligatorio de la contribuci\u00f3n y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinaci\u00f3n de los recursos. Se trata, en \u00faltimas, de la aplicaci\u00f3n concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de inter\u00e9s general. <\/p>\n
\u201cPor ello, carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad econ\u00f3mica y los que de \u00e9l se derivan. Como quedo visto, en el constitucionalismo contempor\u00e1neo y particularmente en el sistema colombiano vigente, estos derechos deben ser interpretados en el contexto del Estado social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad (art. 13 C.N.) y solidaridad (art. 1 C.N.), que tienden a la promoci\u00f3n de condiciones reales para el ejercicio aut\u00f3nomo de las decisiones libremente escogidas\u201d. <\/p>\n
\u201cDe otra parte, esta Corte reconoce que el fomente de la agricultura tiene su espacio propio en el Estado social de derecho. La Constituci\u00f3n en sus art\u00edculos 64, 65 y 66 depara protecci\u00f3n especial, tanto a la producci\u00f3n de alimentos como a los trabajadores agrarios\u201d. <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional declarar\u00e1 exequible, tambi\u00e9n por este aspecto, el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Violaci\u00f3n del par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1998 <\/p>\n
El demandante acusa la violaci\u00f3n del par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1998 por ser violatorio del Pre\u00e1mbulo y de los art\u00edculos 1, 2, 13, 95-9, 333, 334 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Las normas superiores presuntamente violadas por la disposici\u00f3n legal citada, son las mismas que el actor indic\u00f3 como violatorias del art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993, las cuales ya fueron analizadas constitucionalmente en el aparte 3.1. de la presente sentencia. Por lo tanto, teniendo en cuenta que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1997, se limita \u00fanica y exclusivamente a establecer un incremento en la tarifa de la contribuci\u00f3n parafiscal de la cuota de fomento ganadero y lechero, pagada por los productores de carne y leche con el fin de obtener unos recursos adicionales para el programa nacional de erradicaci\u00f3n de fiebre aftosa y la constituci\u00f3n de un fondo de estabilizaci\u00f3n para el fomento de la exportaci\u00f3n de carne y leche y sus derivados, las mismas consideraciones hechas para rechazar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 89 de 1993, habr\u00e1n de ser tenidas en cuenta para declarar la exequibilidad del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1997. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, la determinaci\u00f3n espec\u00edfica del contratista para el recaudo de la cuota de fomento ganadero y lechero, la fijaci\u00f3n del plazo m\u00ednimo del contrato y la contraprestaci\u00f3n a favor de la entidad con la que se contrata, viola el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 2, 3, 4, 6, 29, 38, 95-5, 113, 114, 115, 121, 123, 136-1-4, 150-1.9,12,21 y su inciso final, 189-23, 209, 210, 273, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Dejando de lado el Pre\u00e1mbulo de la Carta, el cual como se anot\u00f3 en su oportunidad, consagra principios y valores, es necesario, en primer lugar, se\u00f1alar que la participaci\u00f3n de los aportantes de la contribuci\u00f3n parafiscal en su administraci\u00f3n y recaudo, se fundamenta en el derecho constitucional consagrado en el inciso primero del art\u00edculo 2 de la Carta, el cual reconoce la \u201cparticipaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica,\u2026de la Naci\u00f3n\u201d. Por lo tanto, si una de las caracter\u00edsticas de la parafiscalidad, es que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente han de tener participaci\u00f3n en lo que tenga que ver con el manejo e inversi\u00f3n de tales recursos. <\/p>\n
En el presente caso, el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 determina que el Gobierno a trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura contratar\u00e1 con Fedegan la administraci\u00f3n y recaudo final de la cuota de fomento ganadero y lechero. <\/p>\n
Fedegan agrupa asociaciones, federaciones, comit\u00e9s de \u00edndole departamental y municipal, as\u00ed como fondos ganaderos y cooperativas lecheras, lo que significa, que Fedegan es el gremio aceptado a nivel nacional, como interlocutor v\u00e1lido de los ganaderos para trazar conjuntamente con el Gobierno las pol\u00edticas dirigidas al desarrollo del sector pecuario. Por lo tanto, no cabe duda que la intenci\u00f3n del legislador al expedir la Ley 89 de 1993, art\u00edculo 7 consulta el esp\u00edritu constitucional consagrado en el art\u00edculo 2 superior. <\/p>\n
El art\u00edculo 150-12 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica faculta al Congreso para establecer contribuciones parafiscales \u201c\u2026en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d. <\/p>\n
La norma citada faculta al Congreso para establecer por medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones parafiscales. En desarrollo de esta atribuci\u00f3n constitucional, fue expedido el Decreto 111 de 1996, – Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto-, cuyo art\u00edculo 29 establece :\u201dArt\u00edculo 29.- Son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio. <\/p>\n
\u201cLas contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Es abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las cuales se determinan las caracter\u00edsticas esenciales de las contribuciones parafiscales, que son obligatorias, que gravan \u00fanicamente a un grupo, gremio o sector econ\u00f3mico, y que se destinan, exclusivamente en beneficio de ese grupo. <\/p>\n
Por otra parte, el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla dos formas de administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, a saber, los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la Naci\u00f3n (inciso primero) y los que se administran por los \u00f3rganos que forman parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la Naci\u00f3n, al paso que los segundos si se incorporan pero solo para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, es principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de car\u00e1cter parafiscal, debe se\u00f1alar su r\u00e9gimen, lo cual implica que regule su administraci\u00f3n, recaudo e inversi\u00f3n, tanto m\u00e1s, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza p\u00fablica, por lo que es perfectamente v\u00e1lido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculariedades de esa administraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos por parte de los particulares. <\/p>\n
En nuestro pa\u00eds, el legislador por lo general, al establecer contribuciones de car\u00e1cter parafiscal, ha determinado la persona privada que se encargar\u00e1 de la administraci\u00f3n de los recursos y de su recaudo. As\u00ed, adem\u00e1s de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero (Ley 89 de 1993), est\u00e1 la Ley 272 de 1996 (Cuota de Fomento Porcino), la Ley 212 de 1995, por la cual se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual se crea la cuota de fomento agr\u00edcola, entre otras. <\/p>\n
Es m\u00e1s, el concepto de autorizaciones de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la Constituci\u00f3n de 1886 en su art\u00edculo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebraci\u00f3n de contratos. Es as\u00ed, como bajo al vigencia de la Carta de 1886, se expidieron las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las cuales se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se cre\u00f3 la cuota de fomento para el cultivo de cereales y se cre\u00f3 la cuota de fomento arrocero, respectivamente, en todas ellas, el legislador determin\u00f3 la entidad privada con la cual habr\u00eda de celebrarse el contrato respectivo. <\/p>\n
Por otra parte, ha de observarse por la Corte que, si conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo primero \u201cColombia es un Estado Social de Derecho\u201d, organizado en forma \u201cdemocr\u00e1tica, participativa y pluralista\u201d, ello impone, por principio, el derecho de todos a participar en los asuntos que los afectan, raz\u00f3n esta por la cual, en sentencia C-191 de 1996, esta Corporaci\u00f3n expreso que conforme a la Carta Pol\u00edtica ha de exigirse \u201cque las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democr\u00e1ticos, pues de esa manera se busca que \u201c\u2026todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. En efecto -agreg\u00f3 la Corte- es necesario recalcar que las contribuciones parafiscales son fruto de la soberania fiscal y son cobradas coactivamente. Son pues obligatorias y no voluntarias pues \u2018el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribuci\u00f3n\u2019, rasgo que diferencia a estas contribuciones parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza jur\u00eddica de los impuestos\u201d. Por ello, \u201cuno de los m\u00e1s viejos y cl\u00e1sicos principios del constitucionalismo es aquel de que no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n, que se concreta en la norma seg\u00fan la cual solo los \u00f3rganos plurales de representaci\u00f3n popular pueden establecer impuestos (C.P. art. 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representaci\u00f3n democr\u00e1tica en la elecci\u00f3n de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales\u201d (Sent. C-191 del 8 de mayo de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
As\u00ed las cosas, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993, aqu\u00ed demandado, la Corte Constitucional declarar\u00e1 su constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real estructura democr\u00e1tica de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de instrumentos efectivos, se garantice la participaci\u00f3n de todos los gravados con la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administraci\u00f3n y recaudo final se otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federaci\u00f3n habr\u00e1 de celebrarse. Ello significa, entonces, que si esa estructura democr\u00e1tica resultare inexistente, el contrato aludido carecer\u00eda entonces de soporte constitucional, por cuanto habr\u00eda, en tal caso un objeto il\u00edcito, por lo que la exequibilidad, entonces habr\u00e1 de ser condicionada a este requisito. <\/p>\n
Ataca como infringidos -el actor- los art\u00edculos 113 y 136-1 del Estatuto Superior. En este sentido, la Corte Constitucional ha dicho \u201cLa teor\u00eda de la separaci\u00f3n de poderes ha sido reelaborada por la doctrina constitucional, pasando de su concepci\u00f3n cl\u00e1sica inicial de Montesquieu, en la que cada rama del poder hac\u00eda una sola y misma cosa -legislar, ejecutar, juzgar-, a una nueva concepci\u00f3n en la que los diversos \u00f3rganos del poder se articulan mediante funciones separadas, destinadas a la consecuci\u00f3n de unos mismos y altos fines el Estado (art\u00edculos 2, 3, 113, 365 y 366 de la Constituci\u00f3n). Es por eso que el Congreso y el Gobierno deben coordinarse pero no duplicarse en las actividades que requieren su concurso simult\u00e1neo\u201d. <\/p>\n
\u201cSurge pues una interdependencia de las distintas ramas y \u00f3rganos del poder, lo cual implica incluso un control rec\u00edproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentaci\u00f3n del poder del Estado sino de una art\u00edculaci\u00f3n a trav\u00e9s de la integraci\u00f3n de varias fuerzas. Un nexo sistem\u00e1tico vincula entonces los fines esenciales del Estado y su organizaci\u00f3n. Como ya lo tiene establecido la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en Sala Plena, \u2018la visi\u00f3n de una r\u00edgida separaci\u00f3n de los poderes debe ser superada en la concepci\u00f3n que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un \u00f3rgano sino al Estado- con la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica para la realizaci\u00f3n de sus fines, que no son otros que los del servicio a la comunidad\u2026\u201d (Sent. C- 449 del 9 de julio de 1992. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
Adem\u00e1s, el demandante invoca como violadas, normas que a juicio de esta Corporaci\u00f3n no tienen relaci\u00f3n directa con el objeto de esta demanda, entre otras, los art\u00edculos 29, 38 y 95-5, los cuales en su orden, se refieren a la garant\u00eda del debido proceso, la libertad de asociaci\u00f3n y el deber c\u00edvico de participar en la vida pol\u00edtica y comunitaria del pa\u00eds. El Congreso de la Rep\u00fablica en el ejercicio de su funci\u00f3n legislativa debe observar los procedimientos y requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n y la ley para el tr\u00e1mite de las leyes. Su inobservancia, en principio, no puede enmarcarse como una violaci\u00f3n del debido proceso de que trata el art\u00edculo 29 superior, tal como lo insin\u00faa el actor. <\/p>\n
De todo lo expuesto, esta Corte considera que carecen de justificaci\u00f3n los ataques contra todas las otras normas superiores atacadas, raz\u00f3n por la cual no entra a individualizarlas. <\/p>\n
Por \u00faltimo, hecho el an\u00e1lisis de la presunta violaci\u00f3n de la Ley 2 de 1993, art\u00edculos 2 y 7 y par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1997, frente a la integridad de las normas que consagra la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ha de concluirse en su exequibilidad, como en efecto se har\u00e1. <\/p>\n
4. DECISION <\/p>\n
<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
Primero: Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993. <\/p>\n
Segundo: Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993, bajo la condici\u00f3n de que se garantice la estructura democr\u00e1tica de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos -Fedegan-, que permita a los gravados con la contribuci\u00f3n parafiscal de Fomento Ganadero y Lechero creada por la citada ley, su participaci\u00f3n en lo atinente a la administraci\u00f3n y recaudo de este gravamen parafiscal, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. <\/p>\n
Tercero: Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 395 de 1997. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAV\u00cdRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE: <\/p>\n
El H. Magistrado doctor Vladimiro Naranjo Mesa, no suscribe la presente providencia por encontrarse en comisi\u00f3n oficial en el exterior, debidamente autorizada por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-678\/98 <\/p>\n
PARAFISCALIDAD-Regulaci\u00f3n por ley org\u00e1nica (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Las contribuciones parafiscales son excepcionales y la actividad del Congreso al crearlas debe estar previamente delimitada por una ley, que no es la misma que en concreto establece cada gravamen. Creo, adem\u00e1s, que tal ley debe ser org\u00e1nica. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2068 <\/p>\n
Aclaro mi voto en el asunto de la referencia para reiterar que, a mi juicio, la Corte Constitucional, en esta y en otras providencias, ha debido sentar doctrina, fijando con exactitud los alcances del numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n en materia de parafiscalidad. <\/p>\n
“Art\u00edculo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
12) Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley” (subrayo). <\/p>\n
En mi criterio, como del texto constitucional resulta, las contribuciones parafiscales son excepcionales y la actividad del Congreso al crearlas debe estar previamente delimitada por una ley, que no es la misma que en concreto establece cada gravamen. Ella debe fijar los casos y las condiciones en que se pueden crear, mediante leyes espec\u00edficas, contribuciones parafiscales. <\/p>\n
Creo, adem\u00e1s, que tal ley debe ser org\u00e1nica, si, como lo expresa el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, a esa clase de leyes estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Fecha, ut supra. <\/p>\n
<\/p>\n
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C-678-98 Sentencia C-678\/98 LEY ORGANICA-Improcedencia\/PARAFISCALIDAD-Improcedencia de regulaci\u00f3n por ley org\u00e1nica CUOTA DE FOMENTO GANADERO Y LECHERO-Desarrolla fines esenciales del Estado La ley opera como uno de los principales instrumentos para la consecuci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho, por lo tanto el establecimiento de la Cuota de Fomento […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3646","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3646","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3646"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3646\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3646"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3646"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3646"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}