C-270-93<\/p>\n
{p} <\/p>\n
Sentencia No. C-270\/93 <\/p>\n
Corresponde al Congreso, como titular de la funci\u00f3n legislativa, la cl\u00e1usula general de competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto -la invocaci\u00f3n de la competencia para interpretar normas legales por v\u00eda de autoridad- la Rama correspondiente ha actuado dentro de la \u00f3rbita constitucional de sus atribuciones. La interpretaci\u00f3n toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que si la Constituci\u00f3n ha se\u00f1alado ciertos tr\u00e1mites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma b\u00e1sica que desarrolla la funci\u00f3n correspondiente como a las disposiciones que se dicten para desentra\u00f1ar su sentido por v\u00eda de autoridad. La expedici\u00f3n de una norma que dice interpretar otras, si de veras responde a ese prop\u00f3sito, no es ni puede ser, sin que pierda tal car\u00e1cter, la ocasi\u00f3n para modificar o adicionar la legislaci\u00f3n preexistente, ni para introducir excepciones a reglas generales ya establecidas, menos todav\u00eda si mediante aquella denominaci\u00f3n se pretende eludir el cumplimiento de los requisitos constitucionales para la expedici\u00f3n de normas sobre la materia abordada. En esta \u00faltima hip\u00f3tesis la ley ser\u00eda, adem\u00e1s, inconstitucional. Las normas del proyecto no son interpretativas como lo pregona su texto, sino t\u00edpicas disposiciones modificatorias del r\u00e9gimen prestacional aplicable a unos empleados p\u00fablicos: los de la Contralor\u00eda General y el Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Aumento en los gastos <\/p>\n
El contenido de las normas aprobadas afecta de modo importante los recursos del Presupuesto Nacional, pues implica un considerable aumento en los gastos, tanto en lo referente al pago de las nuevas pensiones que se liquiden a empleados de la Contralor\u00eda General y del Congreso con arreglo a los criterios introducidos en aquellas, como en lo relativo a la reliquidaci\u00f3n de las que, para el caso de los extrabajadores de la Contralor\u00eda, fueron liquidadas con anterioridad (art\u00edculo 2\u00ba, par\u00e1grafo del proyecto). Ese incremento del gasto no puede provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso, sino que debe contar con la anuencia del Gobierno, tal como resulta del art\u00edculo 351 de la Constituci\u00f3n, el cual, inclusive trat\u00e1ndose del tr\u00e1mite de la ley anual de presupuesto, dispone que el Congreso no podr\u00e1 aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptaci\u00f3n escrita del ministro del ramo. Si esto es necesario cuando se aprueba el Presupuesto, con mayor raz\u00f3n ha de requerirse respecto de una ley que incida en la ejecuci\u00f3n del mismo. <\/p>\n
REGLAMENTO DEL CONGRESO-Obligatoriedad\/LEY-Tr\u00e1mite <\/p>\n
La actividad legislativa del Congreso est\u00e1 sujeta al cumplimiento \u00edntegro de las normas constitucionales y tambi\u00e9n, por mandato expreso del art\u00edculo 151 de la Carta, a las leyes org\u00e1nicas que regulan esa actividad, una de las cuales es precisamente la que consagra el Reglamento del Congreso. La tramitaci\u00f3n legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley org\u00e1nica a la que se encuentre sometida una ley, seg\u00fan la categor\u00eda a que pertenezca, est\u00e1 viciada de inconstitucionalidad. <\/p>\n
LEY MARCO <\/p>\n
Los mandatos en cuesti\u00f3n eran propios de regulaci\u00f3n por v\u00eda de “ley marco” con iniciativa privativa del Gobierno. Entendida la instituci\u00f3n que consagra el art\u00edculo 150, numeral 19, como una forma de actuaci\u00f3n del Estado en determinados campos en los cuales se requiere la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y los esfuerzos complementarios de Congreso y Ejecutivo, dentro de precisas \u00f3rbitas sobre cuya definici\u00f3n constitucional ya se ha pronunciado esta Corte, no es admisible que el Legislativo, so pretexto de interpretar disposiciones anteriores, someta al tr\u00e1mite de leyes ordinarias la regulaci\u00f3n de puntos concretos, relativos a los servidores de entidades determinadas, lo que deber\u00eda ser objeto del mecanismo institucional indicado, en cuya estructura sistem\u00e1tica el papel del Congreso debe ce\u00f1irse a la funci\u00f3n de dictar normas generales y de se\u00f1alar objetivos y criterios. <\/p>\n
-Sala Plena- <\/p>\n
Ref.: Expediente O.P.-002 <\/p>\n
Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 151\/92 C\u00e1mara, 76\/92 Senado, “Por el cual se interpreta con autoridad el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto-Ley 929 de 1976, el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 y el art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., a los trece (13) d\u00edas del mes de julio de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
Resuelve la Corte sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de inconstitucionalidad respecto del Proyecto de Ley n\u00famero 151\/92 C\u00e1mara y 76\/92 Senado, “Por el cual se interpreta con autoridad el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto Ley 929 de 1976, el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 y el art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, se profiere fallo de m\u00e9rito. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Mediante oficio del 10 de junio de 1993 y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el art\u00edculo 167 de la Carta Pol\u00edtica, el Secretario General del Senado ha remitido a esta Corporaci\u00f3n el proyecto de ley en referencia, objetado por el Presidente de la Rep\u00fablica por razones que, a su juicio, lo vician de inconstitucionalidad total. <\/p>\n
Los antecedentes del caso pueden resumirse as\u00ed, de acuerdo con las piezas que obran en el expediente: <\/p>\n
1) Los art\u00edculos 7\u00ba del Decreto ley 929 de 1976, 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 y 4\u00ba de la Ley 17 de 1992 dicen textualmente: <\/p>\n
“DECRETO N\u00ba 1076 DE 1992 <\/p>\n
Por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados p\u00fablicos al servicio del Congreso Nacional” <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 3\u00ba. Los empleados p\u00fablicos al servicio del Congreso Nacional, que a la fecha de publicaci\u00f3n del presente decreto o a la terminaci\u00f3n de su per\u00edodo tuvieren un tiempo de servicio igual o superior a 19 a\u00f1os cont\u00ednuos o discont\u00ednuos con esta Corporaci\u00f3n, tendr\u00e1n derecho a la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n cualquiera que sea la edad. <\/p>\n
Par\u00e1grafo.- Los empleados que a la publicaci\u00f3n del presente decreto o a la terminaci\u00f3n de su per\u00edodo tuvieren dieciocho (18) a\u00f1os y seis (6) meses de servicios cont\u00ednuos o discont\u00ednuos al servicio del Congreso y hayan servido durante un (1) a\u00f1o en cualquier otra entidad del estado, tendr\u00e1n derecho a la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo”. <\/p>\n
“DECRETO N\u00ba 929 DE 1976 <\/p>\n
Por el cual se establece el r\u00e9gimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y sus familiares” <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 7\u00ba. Los funcionarios y empleados de la Contralor\u00eda General tendr\u00e1n derecho, al llegar a los cincuenta y cinco (55) a\u00f1os de edad, si son hombres y de cincuenta (50) si son mujeres, y cumplir 20 a\u00f1os de servicio cont\u00ednuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a una pensi\u00f3n ordinaria vitalicia de jubilaci\u00f3n equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el \u00faltimo semestre”. <\/p>\n
“LEY 17 DE 1992 <\/p>\n
(Octubre 8) <\/p>\n
Por la cual se modifica el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el Decreto-Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 1992 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 14. En ejercicio de la facultad conferida por el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso Nacional, interpr\u00e9tase con autoridad el art\u00edculo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidaci\u00f3n de las pensiones, reajustes, sustituciones, cesant\u00edas y derechos salariales, deben tenerse en cuenta las dietas, gastos de representaci\u00f3n, prima de localizaci\u00f3n y vivienda, prima de salud y dem\u00e1s primas, subsidios y vi\u00e1ticos que constituyan el \u00faltimo ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los \u00faltimos seis (6) meses de servicios al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1\u00ba de enero de 1992”. <\/p>\n
2) El 22 de julio de 1991 los senadores ROBERTO GERLEIN ECHEVERRIA, ORLANDO VASQUEZ VELASQUEZ, RAFAEL AMADOR y JORGE RAMON ELIAS NADER presentaron al Senado de la Rep\u00fablica el proyecto de ley n\u00famero 76 de 1992, “Por el cual se interpreta el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto ley n\u00famero 929 de 1976”. Se propon\u00eda en el art\u00edculo 1\u00ba que el Congreso fijara el sentido de la norma en cuesti\u00f3n para que se entendiera por “salario” toda remuneraci\u00f3n que percibiera un empleado de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, tales como asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual, gastos de representaci\u00f3n y prima t\u00e9cnica, dominicales y feriados, horas extras, auxilios de alimentaci\u00f3n y transporte, primas de navidad, de servicios y de vacaciones, vi\u00e1ticos y bonificaciones. El art\u00edculo 2\u00ba del proyecto agregaba que todas las pensiones de los empleados de la Controlar\u00eda General de la Rep\u00fablica se liquidar\u00edan teniendo en cuenta los factores salariales mencionados y el r\u00e9gimen especial previsto por el Decreto-ley 929 de 1976. <\/p>\n
3) En la exposici\u00f3n de motivos se justificaba as\u00ed la propuesta: <\/p>\n
“El art\u00edculo 7\u00ba del Decreto-ley 929 de 1976 ha sido motivo de controversia en su interpretaci\u00f3n por la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social, ya que en esta entidad no se ha observado un criterio definido sobre su aplicaci\u00f3n y es as\u00ed que mientras la oficina jur\u00eddica concept\u00faa que su aplicaci\u00f3n debe ser cabal, tomando como base todos los factores salariales que conforman el salario promedio para el c\u00f3mputo de la pensi\u00f3n de los exservidores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, los sustanciadores, respaldados por las directivas de la Caja, toman los mismos factores de salarios en forma caprichosa, fraccion\u00e1ndolos algunas veces o desconoci\u00e9ndolos en otras, favoreciendo o perjudicando al pensionado, seg\u00fan las conveniencias de los funcionarios de turno. <\/p>\n
Esta dicotom\u00eda jur\u00eddica de la Caja est\u00e1 originando graves perjuicios econ\u00f3micos y morales a los pensionados de la Contralor\u00eda, puesto que en muchos casos se liquida y reconoce solamente el 45% del valor que realmente corresponde, oblig\u00e1ndolos de por vida a llevar un estado de indigente y, como consecuencia, a desprenderse en forma total de sus obligaciones y compromisos familiares y sociales, con lo cual se le condena a la soledad, el abandono y la muerte prematura. De otro lado, el Estado tambi\u00e9n pierde, porque en cada liquidaci\u00f3n errada en contra del pensionado, en la Caja Nacional se est\u00e1 creando un pasivo sin contabilizar por el que m\u00e1s tarde tiene que responder con el incremento de las costas del juicio, que dada la proporci\u00f3n de las demandas y la magnitud de los procesos, es lo que hoy conoce el pa\u00eds como los “embargos millonarios a Cajanal”. <\/p>\n
Con el proyecto de ley que se somete a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica y que pretende precisar el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 929 de 1976, se despejan todas las dudas en la interpretaci\u00f3n de la norma y evita que las “confusiones” dejen el campo abierto para que en forma caprichosa los funcionarios de la Caja Nacional de Previsi\u00f3n liquiden las pensiones. <\/p>\n
De otra parte, cabe enfatizar que la Caja Nacional de Previsi\u00f3n ha venido desconociendo conceptos jur\u00eddicos coincidentes y favorables del Honorable Consejo de Estado, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de la misma oficina jur\u00eddica de la Caja Nacional, que indican con claridad el alcance y forma de liquidaci\u00f3n de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto-ley 929 de 1976, hecho que viene desconociendo la Caja, a pesar de que el concepto del Honorable Consejo de Estado fue solicitado por esa entidad ante las dudas presentadas. <\/p>\n
Esta actitud obliga a un pronunciamiento que tome cuerpo de ley y solucione en forma definitiva los problemas pensionales de los exfuncionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entrando por el camino legal y jur\u00eddico de la soluci\u00f3n al problema econ\u00f3mico que hoy agobia al personal de pensionados de Contranal por la falta de criterios claros, ciertos y jur\u00eddicos de los funcionarios de Cajanal” (Cfr. Gaceta del Congreso, No. 5, viernes 24 de julio de 1992, p\u00e1g. 10, Fl. 123 del expediente). <\/p>\n
En la Ponencia para primer debate en el Senado de la Rep\u00fablica, presentada el 30 de septiembre de 1992, la Senadora Claudia Rodr\u00edguez de Castellanos expres\u00f3: <\/p>\n
“Una vez observados los fundamentos jur\u00eddicos que conforman el entorno a la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 7\u00ba del Decreto-ley 929 de 1976, que garantiza el pago de pensi\u00f3n a los ex-empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y teniendo en cuenta las diferentes posiciones de car\u00e1cter personal asumidas por funcionarios de la entidad y la Caja Nacional de Previsi\u00f3n, considero como ponente que la exposici\u00f3n de motivos anexa al proyecto de ley y suscrita por varios Senadores, es clara y reafirma la urgente necesidad de dar tr\u00e1mite a dicha ley interpretativa, cuya caracter\u00edstica social permitir\u00e1 concluir con las arbitrariedades en el sistema de liquidaci\u00f3n de los pensionados, apoyando una justa retribuci\u00f3n a los muchos a\u00f1os de servicios prestados por los mismos al Estado”. (Cfr. Gaceta del Congreso No. 99. Martes 13 de octubre de 1992. P\u00e1g. 6 Fl. 105 del expediente). <\/p>\n
La misma argumentaci\u00f3n fue expuesta por la citada Senadora en la ponencia para segundo debate rendida ante la Plenaria el 4 de noviembre de 1992 (Cfr. Gaceta del Congreso. No. 142. Jueves 5 de noviembre de 1992. P\u00e1g. 6. Fl. 101 del expediente). <\/p>\n
4) Aprobado el proyecto en el Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes en sesi\u00f3n plenaria celebrada el 15 de diciembre de 1992, resolvi\u00f3 adicionarlo extendiendo la interpretaci\u00f3n con autoridad a los art\u00edculos 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 y 14 de la Ley 17 de 1992, en lo concerniente a los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la Rama Legislativa del poder p\u00fablico, haci\u00e9ndolos prevalecer sobre el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4a de 1992, lo cual fue aceptado en esa misma fecha por los comisionados que designaron las plenarias de las dos c\u00e1maras y posteriormente por el Senado de la Rep\u00fablica al aprobar el informe presentado por la Comisi\u00f3n Accidental (Cfr. Fls 23, 24 y 3l de expediente). <\/p>\n
5) Una vez culminado el tr\u00e1mite en las c\u00e1maras, el proyecto de ley fue remitido al Presidente de la Rep\u00fablica para sanci\u00f3n mediante oficio del 15 de diciembre de 1992 firmado por el Presidente del Senado (Fl. 15 del expediente). <\/p>\n
6) Por oficio del 28 de diciembre de 1992 el Presidente de la Rep\u00fablica devolvi\u00f3 el proyecto al Senado, sin sancionar, y formul\u00f3 objeci\u00f3n de inconstitucionalidad total (Fls. 17-22 del expediente). <\/p>\n
7) Tanto en el Senado como en la C\u00e1mara de Representantes las comisiones accidentales designadas para el efecto rindieron informe en el sentido de proponer que se declararan infundadas las objeciones presidenciales, lo cual se hizo durante las sesiones plenarias del 27 de abril y el 8 de junio respectivamente (Cfr. Fls 2-13 del expediente). <\/p>\n
II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO <\/p>\n
El proyecto de ley materia de las objeciones formuladas por el Presidente de la Rep\u00fablica es el siguiente (Fl. 16 del expediente): <\/p>\n
“EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
ARTICULO 1\u00ba. Para los efectos de interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 7\u00ba del Decreto Ley 929 de 1976, por el cual se establece el r\u00e9gimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y sus familiares, enti\u00e9ndese como “Salarios devengados” toda remuneraci\u00f3n que percibe el empleado de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, tales como asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual; gastos de representaci\u00f3n y prima t\u00e9cnica, dominicales y feriados; horas extras, auxilios de alimentaci\u00f3n y transporte, primas de navidad, de servicios y de vacaciones; los vi\u00e1ticos que reciben los funcionarios y empleados en comisi\u00f3n cuando se cumplan los requisitos del art\u00edculo 9\u00ba del Decreto Ley 929 de 1976; las bonificaciones por servicios prestados, ordinaria y especial quincenal; el valor de trabajo suplementario y del resultado de jornada nocturna o en d\u00edas de descanso obligatorio. <\/p>\n
ARTICULO 2\u00ba. Todas las pensiones de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se liquidar\u00e1n teniendo en cuenta los factores salariales cuyo verdadero sentido se interpreta con autoridad en el art\u00edculo 1\u00ba de la presente Ley, aplicando l\u00f3gicamente el r\u00e9gimen especial previsto por el Decreto Ley 929 de 1976. <\/p>\n
PARAGRAFO. Las pensiones de los exempleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica que hayan sido liquidadas con otras disposiciones o normas ser\u00e1n reliquidadas desde su “causaci\u00f3n” de conformidad con la presente Ley, en concordancia con lo establecido en los art\u00edculos 14 y 25 del C\u00f3digo Civil. <\/p>\n
ARTICULO 3\u00ba. En ejercicio de la facultad conferida por el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso Nacional, interpr\u00e9tanse con autoridad el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 y el art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992, en el sentido de que por tratarse de reg\u00edmenes especiales, para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la Rama Legislativa del poder p\u00fablico, estas normas tienen aplicaci\u00f3n preferente sobre el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4a. de 1992, sin ambig\u00fcedades. <\/p>\n
ARTICULO 4\u00ba. En ejercicio de la facultad conferida por el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso Nacional, interpr\u00e9tanse con autoridad el art\u00edculo 3 del decreto 1076 de 1992 y el art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992, , en el sentido de que por tratarse de reg\u00edmenes especiales, para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la Rama Legislativa del Poder P\u00fablico, estas normas tienen aplicaci\u00f3n preferente sobre el art\u00edculo segundo de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4a. de 1992, sin ambig\u00fcedades”. <\/p>\n
ARTICULO 5\u00ba. La presente Ley interpretativa rige a partir de la fecha de su sanci\u00f3n. <\/p>\n
El Presidente del Honorable Senado de la Rep\u00fablica, <\/p>\n
JOSE BLACKBURN C. <\/p>\n
El Secretario General del Honorable Senado de la Rep\u00fablica, <\/p>\n
PEDRO PUMAREJO VEGA <\/p>\n
El Presidente de la Honorable C\u00e1mara de Representantes, <\/p>\n
CESAR PEREZ GARCIA <\/p>\n
El Secretario General de la Honorable C\u00e1mara de Representantes, <\/p>\n
III. LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica expone las razones de inconstitucionalidad del proyecto en la siguiente forma: <\/p>\n
“1. La interpretaci\u00f3n realizada en el art\u00edculo 1\u00ba del Proyecto excede la potestad del Congreso y conlleva intromisi\u00f3n en la competencia atribuida al Gobierno Nacional en materia de regulaci\u00f3n de las remuneraciones y prestaciones de los empleados p\u00fablicos, por ser la materia a que se refiere el art\u00edculo en comento objeto de ley marco. Como es sabido, estas leyes se caracterizan porque con ellas se reserva al legislador “solo la competencia para expedir normas de tipo general (…) consistentes en esquemas o pautas de la pol\u00edtica respectiva, dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer en cada caso las medidas aconsejables, a manera de autorizaciones permanentes”. Es decir que, cuando un determinado asunto o aspecto del derecho ha sido objeto de una de estas leyes el Congreso no puede referirse a la materia correspondiente, salvo por v\u00eda general: los aspectos concretos y particulares del r\u00e9gimen corresponde se\u00f1alarlos a la administraci\u00f3n. Es tal la aceptaci\u00f3n de esta interpretaci\u00f3n entre nosotros que, en el corto lapso de vigencia de la Carta de 1991, hay ya jurisprudencia clara sobre la extensi\u00f3n precisa de las potestades del Congreso y del Ejecutivo en las materias objeto de estas leyes. <\/p>\n
La Ley 4a. de 1992, estableci\u00f3 las normas generales a las cuales debe someterse el Gobierno Nacional para “fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos…” (literal e) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) y es por eso que una vez agotada la \u00f3rbita de competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, corresponde al Gobierno entrar a detallar (interpretar) todos los aspectos atinentes a ese r\u00e9gimen. Y es claro que la locuci\u00f3n “empleados p\u00fablicos” incluye a los miembros de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, tal como la propia Ley 4a. de 1992 lo aclara. <\/p>\n
En este orden de ideas, si bien es al Congreso a quien corresponde la interpretaci\u00f3n de las leyes no puede entenderse que dicha funci\u00f3n involucre competencias atribuidas a otras autoridades. Se vulnera, en consecuencia, el mencionado literal e) del ordinal 19 del art\u00edculo 150 de la Carta, as\u00ed como los art\u00edculos 113 y 136, numeral 1, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Otro tanto debe decirse del art\u00edculo 2\u00ba del Proyecto, para el cual, la objeci\u00f3n de constitucionalidad se funda en las razones expresadas en el n\u00famero 1. Supra.. El par\u00e1grafo de este art\u00edculo tambi\u00e9n presenta la dispersi\u00f3n de reg\u00edmenes de los empleados p\u00fablicos (enti\u00e9ndase -se repite- incluidos a los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica) que el constituyente quizo (sic) evitar en la norma supraescrita centralizando su manejo en el Gobierno Nacional. <\/p>\n
3. La interpretaci\u00f3n con autoridad del Decreto 1076 de este a\u00f1o que aparece en los art\u00edculos 3\u00ba y 4\u00ba del Proyecto es, igualmente, inconstitucional. Al margen de que deban aplicarse a estos textos los razonamientos expuestos para los dos primeros art\u00edculos, la funci\u00f3n interpretativa como funci\u00f3n de resorte del Congreso se encuentra circunscrita a las leyes (numeral 1\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). Se subraya que el Decreto 1076 de 1992 no tiene naturaleza legislativa y que el art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992 (que en s\u00ed mismo es una norma interpretativa) no se refiere a la materia que pretende interpretarse en los art\u00edculos 3\u00ba y 4\u00ba del Proyecto. <\/p>\n
4. Asimismo, los art\u00edculos 3\u00ba y 4\u00ba del Proyecto no pueden contravenir el sistema que se ha adoptado por el Gobierno en materia de reglamentaci\u00f3n de la remuneraci\u00f3n y prestaciones sociales de los empleados p\u00fablicos incluyendo a los empleados del Congreso Nacional. Es as\u00ed como en el art\u00edculo 17 de la Ley 4a. se lee que al Gobierno Nacional le est\u00e1 atribuido el establecimiento del r\u00e9gimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores, exclusivamente. La reglamentaci\u00f3n sobre estos aspectos debe, entonces, someterse a lo que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 4a. han previsto y solamente una ley con el mismo \u00e1mbito que la varias veces mencionada puede modificarla, interpretarla o derogarla, conservando su car\u00e1cter de ser norma general. Ello impide, igualmente, hacer extensivo el r\u00e9gimen que se establece en el art\u00edculo 17 para los Senadores y Representantes a todos los empleados del Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
5. Adicionalmente, el Gobierno considera que el Proyecto est\u00e1 as\u00edmismo viciado por cuanto, dentro del tr\u00e1mite, no se dio aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 163 de la Ley 5a. de 1992. El Proyecto no fue remitido al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para el an\u00e1lisis de rigor. Debe colegirse que este olvido es de car\u00e1cter esencial y vicia el procedimiento que surti\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
6. Finalmente, a\u00fan si se aceptara que el Congreso dispone de facultades para referirse a los temas de que trata el Proyecto, dichas facultades derivar\u00edan precisamente del literal e) del ordinal 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que hubiera sido necesaria la iniciativa gubernamental (art. 154, id.), que en este caso estuvo enteramente ausente”. <\/p>\n
IV. FUNDAMENTOS DEL RECHAZO A LAS OBJECIONES <\/p>\n
A juicio de las c\u00e1maras legislativas, las expuestas objeciones presidenciales son infundadas por los siguientes motivos: <\/p>\n
1. La facultad de interpretar las leyes, sin restricciones, deriva del art\u00edculo 150, ordinal 1\u00ba, de la Constituci\u00f3n. No existe, por tanto, ninguna intromisi\u00f3n por parte del Congreso Nacional en funciones del Ejecutivo, pues se ha limitado el Congreso a interpretar unas normas legales. <\/p>\n
El art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Civil establece: “La interpretaci\u00f3n que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, s\u00f3lo corresponde al legislador”. <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 14 del C\u00f3digo Civil, las leyes interpretativas, vale decir aquellas que se limitan a declarar o precisar el sentido de otras leyes, se entienden incorporadas en \u00e9stas. En rigor, las leyes interpretativas y las interpretadas resultan siendo una sola ley. <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica no tiene restricci\u00f3n alguna para interpretar las leyes, cualquiera sea su naturaleza. Tiene facultad, incluso, para interpretar las “leyes marco”. <\/p>\n
2. “Tampoco es aceptable la objeci\u00f3n que el gobierno hace consistir en el hecho de que “dentro del tr\u00e1mite no se dio aplicaci\u00f3n al art. 163 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso)”, refiri\u00e9ndose al Proyecto de Ley objetado. Dicho art\u00edculo se refiere a “las enmiendas a un Proyecto de Ley que supongan gasto p\u00fablico o disminuci\u00f3n de los ingresos presupuestarios”. En el caso presente no se trata de enmiendas a proyectos de ley que supongan gasto o erogaci\u00f3n presupuestal. Se trata de interpretar leyes o normas de car\u00e1cter legal, lo cual excluye abiertamente cualquier referencia a “enmienda de Proyectos” o a “erogaci\u00f3n de ingresos Presupuestales”. <\/p>\n
3. “Igualmente es incompartible la objeci\u00f3n del Gobierno que centra su tacha en la afirmaci\u00f3n de que el Proyecto de Ley necesitaba iniciativa gubernamental, por derivar de las facultades consagradas en el “literal e) del ordinal 19 del Art. 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. No. La facultad interpretativa que ejerci\u00f3 el gobierno (sic) mediante el Proyecto de Ley objetado, no deriva del literal e) del ordinal 19 del art. 140 de la C.N. citado por el Gobierno sino del Ordinal 1\u00ba del mismo art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, que trata de otras materias, entre ellas de la interpretaci\u00f3n de las leyes”. <\/p>\n
4. Es atendible la objeci\u00f3n del Gobierno en cuanto a la incompetencia del Congreso para interpretar normas que carecen de fuerza legal, pero el proyecto de ley objetado lo que busca esencialmente es interpretar normas legales. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (E), por oficio 229 del 29 de junio, pide a la Corte que declare fundadas las objeciones presidenciales en menci\u00f3n e inexequible el Proyecto de Ley transcrito. <\/p>\n
Apoya esta recomendaci\u00f3n en los argumentos que se transcriben: <\/p>\n
“En cuanto se refiere a la funci\u00f3n del Congreso para interpretar aut\u00e9nticamente las leyes, advierte el Despacho que tal facultad es predicable de toda clase de ellas. Esta atribuci\u00f3n legislativa, que es de vieja data en nuestra historia constitucional, cuenta con claros l\u00edmites impuestos por a\u00f1osas disposiciones legales como son el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Civil y el art\u00edculo 58 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, cuyos alcances han sido precisados sabiamente por la Corte Suprema de Justicia en fallo que hoy se acoge…” <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Entonces, la labor interpretativa del Congreso (art\u00edculo 150-1 de la C.P.) se circunscribe a declarar el sentido y alcances de una ley oscura. Pero cabe aqu\u00ed preguntarse si el legislador cuenta en esta labor con absoluta discrecionalidad, a tal extremo que so pretexto de interpretar leyes establezca nuevas disposiciones”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“La situaci\u00f3n descrita se presenta con el proyecto de ley objetado, por cuanto sus art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba al definir lo que debe entenderse por “salario devengado” para efectos de liquidar y reliquidar las pensiones de jubilaci\u00f3n de los funcionarios de la Controlar\u00eda, aumenta los factores salariales a tener en cuenta en esa operaci\u00f3n, que ya hab\u00edan sido fijados por las normas generales sobre la materia. Evidentemente, esta situaci\u00f3n quebranta el principio de la igualdad (art\u00edculo 13 en armon\u00eda con el art\u00edculo 53 de la C.P.) que subyace a todo sistema pensional, y provoca que el proyecto objetado est\u00e9 lejos de ser una ley interpretativa por regular, a manera de privilegio arbitrario, un derecho nuevo en cabeza de un sector de pensionados, alej\u00e1ndose del desideratum de la Ley 4a de 1992, que busca la unificaci\u00f3n en materia de estos reg\u00edmenes con un criterio racionalizado. <\/p>\n
La anterior consideraci\u00f3n se extiende al art\u00edculo 3\u00ba del proyecto, con el que se pretende interpretar el Decreto 1076 de 1992 dictado en desarrollo de la Ley 4a de 1992, y el art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992, al desmontar para los miembros y empleados del Congreso, el tope m\u00e1ximo de las pensiones establecido en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 71 de 1988. Adem\u00e1s, como lo anota el Gobierno, con este precepto se contraviene el sistema adoptado en el art\u00edculo 17 de la Ley 4a de 1992. <\/p>\n
Ahora bien, si reconocemos que en materia de leyes marco y de los decretos que las reglamentan, opera una competencia dual entre el Legislativo y el Ejecutivo, que se desenvuelve en \u00f3rbitas distintas por ministerio de la misma Constituci\u00f3n, al Congreso no le es dable, con la excusa de hacer una interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica, invadir el campo de acci\u00f3n del Gobierno a quien, como qued\u00f3 expuesto, le corresponde reglamentar la Ley Marco en un nivel de detalle propio de su naturaleza. <\/p>\n
Corrobora lo anterior, la expedici\u00f3n del Decreto No. 48 de 1993, por el cual fij\u00f3 las escalas de remuneraci\u00f3n de los empleos de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en desarrollo de la Ley 4a de 1992, cuyo art\u00edculo 14 dispuso: “para los empleados vinculados con posterioridad al 1\u00ba de enero de 1992 a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el quinqu\u00e9nio no constituir\u00e1 factor salarial para ning\u00fan efecto legal”. Por su parte el art\u00edculo 1\u00ba del Proyecto objetado incluye este factor para liquidar y reliquidar las pensiones de jubilaci\u00f3n de dichos funcionarios. <\/p>\n
Al margen de lo anterior, estima el Despacho que el Proyecto objetado desconoce el art\u00edculo 63 del Reglamento del Congreso referente a las enmiendas a los proyectos de ley que implican gasto p\u00fablico”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado por el Presidente de la Rep\u00fablica, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 167, inciso 4\u00ba, y 241, numeral 1\u00ba, de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
En efecto, se cumplen en este caso los presupuestos que exige la Constituci\u00f3n para que sea esta Corte la que resuelva si el proyecto debe ser sancionado o archivado, seg\u00fan que se ajuste a la Constituci\u00f3n o la vulnere, pues ha sido objetado por motivos de inconstitucionalidad y las c\u00e1maras han insistido. <\/p>\n
Oportunidad de las objeciones presidenciales <\/p>\n
Dispone el art\u00edculo 157-4 de la Constituci\u00f3n que ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno. <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica tiene una oportunidad constitucional para sancionar el proyecto, convirti\u00e9ndolo en ley, o para formular objeciones. Esa oportunidad es preclusiva, seg\u00fan resulta de los art\u00edculos 166 y 168 de la Carta, de tal manera que la Constituci\u00f3n no faculta al Gobierno para detener indefinidamente el tr\u00e1mite de un proyecto de ley aprobado por el Congreso. Debe sancionarlo u objetarlo dentro de los plazos constitucionales y, si no lo hace, pierde competencia para hacer una u otra cosa, pasando al Presidente del Congreso la facultad de sancionar. <\/p>\n
En efecto, se\u00f1ala el art\u00edculo 166 que el Gobierno goza del t\u00e9rmino de seis d\u00edas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de m\u00e1s de veinte art\u00edculos; de diez d\u00edas cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta art\u00edculos; y hasta de veinte d\u00edas cuando los art\u00edculos sean m\u00e1s de cincuenta. <\/p>\n
Los t\u00e9rminos indicados son los mismos que tiene el Ejecutivo para sancionar el proyecto, en caso de no objetarlo, pues la misma norma constitucional establece que si, transcurridos ellos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, “el Presidente deber\u00e1 sancionarlo y promulgarlo” (Subraya la Corte). Por ello, “si las c\u00e1maras entran en receso dentro de dichos t\u00e9rminos, el Presidente tendr\u00e1 el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos” (se subraya). <\/p>\n
El art\u00edculo 168, por su parte, precept\u00faa que “si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los t\u00e9rminos y seg\u00fan las condiciones que la Constituci\u00f3n establece, las sancionar\u00e1 y promulgar\u00e1 el Presidente del Congreso” (se subraya). <\/p>\n
El control jur\u00eddico previo confiado a esta Corte, cuando se trata de objeciones por inconstitucionalidad, incluye la verificacion acerca de si los t\u00e9rminos en menci\u00f3n se han observado, a efecto de determinar en el caso concreto la regla constitucional aplicable. <\/p>\n
En el asunto que se examina encuentra la Corte que el proyecto de ley, una vez aprobado, se remiti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para sanci\u00f3n mediante Oficio 273 del 15 de diciembre de 1992, suscrito por el Presidente del Senado, y que se recibi\u00f3 en la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia el 17 de diciembre. <\/p>\n
Las objeciones presidenciales fueron formuladas por el Presidente de la Rep\u00fablica mediante Oficio del 28 de diciembre, es decir dentro del t\u00e9rmino de seis (6) d\u00edas se\u00f1alados en el art\u00edculo 166 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Se observa, sinembargo, que habiendo transcurrido el t\u00e9rmino dentro del receso de las c\u00e1maras, ha debido el Gobierno dar cumplimiento a lo previsto en el art\u00edculo 166, inciso final, de la Carta Pol\u00edtica en el cual se le ordena “publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de dichos plazos”. No lo hizo as\u00ed en el presente caso, seg\u00fan la documentaci\u00f3n que integra el expediente. <\/p>\n
Naturaleza de los preceptos que se interpretan <\/p>\n
Importa definir con entera claridad cu\u00e1l es la naturaleza jur\u00eddica y la jerarqu\u00eda normativa de las disposiciones que el Congreso quiso interpretar mediante el proyecto sometido a examen, cuyos textos ya han sido transcritos. <\/p>\n
El Decreto Ley N\u00ba 929 de 1976 fue expedido el once (11) de mayo de ese a\u00f1o por el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorg\u00f3 la Ley 20 de 1975. <\/p>\n
Por medio del mencionado decreto se estableci\u00f3 el r\u00e9gimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y sus familiares. <\/p>\n
Se trata, pues, de un decreto con fuerza legislativa. As\u00ed lo establec\u00edan los art\u00edculos 76, numeral 12, y 118, numeral 8\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que reg\u00eda al momento de su expedici\u00f3n y lo propio se\u00f1ala el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Carta vigente. <\/p>\n
El Decreto N\u00ba 1076 fue expedido tambi\u00e9n por el Presidente de la Rep\u00fablica el 26 de junio de 1992, pero, a diferencia del anterior, no corresponde al ejercicio de facultades legislativas concedidas extraordinariamente al Ejecutivo, sino que es desarrollo de la Ley 4a. de 1992, mediante la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica” (subraya la Corte). <\/p>\n
Se trata, entonces, de un decreto dictado en desarrollo de ley marco, es decir, de un acto expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica dentro de su \u00f3rbita administrativa y que, por tanto, no goza de fuerza legislativa. <\/p>\n
Mediante este decreto se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados p\u00fablicos al servicio del Congreso Nacional, y otras disposiciones en materia prestacional. <\/p>\n
El art\u00edculo 3\u00ba, que el proyecto objetado dice interpretar, hace parte del T\u00edtulo II denominado “De las Pensiones”. <\/p>\n
La Ley 17 de 1992 fue expedida el ocho (8) de octubre del a\u00f1o anterior y mediante ella se modifica el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el Decreto-Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del primero (1\u00ba) de enero al treinta y uno (31) de diciembre mil novecientos noventa y dos (1992) y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
Su art\u00edculo 14 invoca expresamente “la facultad conferida por el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso Nacional” y, aunque no determina con exactitud el numeral en que se apoya, es claro que se trata del 1\u00ba, tambi\u00e9n invocado por la Rama Legislativa en el proyecto sub-examine, pues dice interpretar con autoridad el art\u00edculo 17 de la Ley 04 de 1992, relativo al r\u00e9gimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. <\/p>\n
El Proyecto objetado. Interpretaci\u00f3n de la ley por v\u00eda de autoridad. Requisitos constitucionales para la expedici\u00f3n de leyes interpretativas. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 150, numeral 1\u00ba, de la Constituci\u00f3n, corresponde al Congreso, por medio de leyes, ejercer las funciones de interpretarlas, reformarlas y derogarlas. <\/p>\n
Es esta -la legislativa, aut\u00e9ntica o por v\u00eda de autoridad- una de las formas que admite la interpretaci\u00f3n de las leyes. Tiene, al igual que las otras, el fin de establecer el alcance y el significado de las normas proferidas por el legislador, pero se diferencia de las v\u00edas judicial y doctrinaria por el sujeto que la efect\u00faa -el propio legislador, quien no necesita motivarla dado que precisamente act\u00faa como tal- y por su car\u00e1cter obligatorio y general, lo cual quiere decir que goza de la misma fuerza jur\u00eddica vinculante de la norma interpretada, aunque su objeto no radica en establecer nuevos mandatos o prohibiciones, ni en introducir reformas o adiciones a lo dispuesto en aquella, sino en precisar el sentido en que debe entenderse lo ya preceptuado. <\/p>\n
Corresponde al Congreso, como titular de la funci\u00f3n legislativa, la cl\u00e1usula general de competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto -la invocaci\u00f3n de la competencia para interpretar normas legales por v\u00eda de autoridad- la Rama correspondiente ha actuado dentro de la \u00f3rbita constitucional de sus atribuciones. <\/p>\n
Afirma el Presidente de la Rep\u00fablica que la interpretaci\u00f3n efectuada excede en este caso la potestad del Congreso y representa una intromisi\u00f3n en la competencia atribu\u00edda el Gobierno Nacional en el campo de la regulaci\u00f3n sobre remuneraciones y prestaciones de los empleados p\u00fablicos, por cuanto la materia a que se refieren las disposiciones objetadas tiene que ser objeto de ley marco. <\/p>\n
Debe obervarse al respecto seg\u00fan lo dicho, que, es impropio hablar de una invasi\u00f3n de la \u00f3rbita asignada por la Constituci\u00f3n al Ejecutivo, pues la funci\u00f3n de interpretar la ley pertenece al Congreso. <\/p>\n
Pese a ello y aunque la atribuci\u00f3n de interpretar las leyes no puede confundirse con ninguna de las funciones que se ejercen por medio de las disposiciones interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con \u00e9sta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir, en virtud de la interpretaci\u00f3n con autoridad -que es manifestaci\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa- el Congreso dispone por v\u00eda general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de interpretaci\u00f3n pues entre una y otra hay identidad de contenido. <\/p>\n
Si ello es as\u00ed, la ley interpretativa -como tambi\u00e9n acontece con la que reforma, adiciona o deroga- est\u00e1 sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayor\u00edas, tr\u00e1mite legislativo, t\u00e9rminos especiales, entre otros, seg\u00fan la ley de que se trate. <\/p>\n
En otras palabras, la interpretaci\u00f3n toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que si la Constituci\u00f3n ha se\u00f1alado ciertos tr\u00e1mites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma b\u00e1sica que desarrolla la funci\u00f3n correspondiente como a las disposiciones que se dicten para desentra\u00f1ar su sentido por v\u00eda de autoridad. <\/p>\n
En el proceso que nos ocupa, tanto el proyecto de ley objetado como los estatutos que el Congreso quiso interpretar aluden a las pensiones de los empleados de la Controlar\u00eda General de la Rep\u00fablica, de los congresistas y de los empleados del Congreso, en lo concerniente a las bases para su liquidaci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed, pues, la materia de tales normas no es otra que la prevista en el art\u00edculo 150, numeral 19, literal e) de la Constituci\u00f3n, es decir el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional y de los empleados p\u00fablicos, categor\u00eda a la cual pertenecen los servidores de la Contralor\u00eda y de la Rama Legislativa. <\/p>\n
Los art\u00edculos 154 y 155 de la Carta regulan lo pertinente a la iniciativa, esto es, a la facultad para presentar proyectos de ley. <\/p>\n
La primera de dichas normas, que interesa para los fines del presente estudio, establece la regla general al respecto, la cual consiste en que las leyes pueden tener origen a propuesta de los miembros del Congreso, del Gobierno Nacional o por iniciativa popular. Las excepciones est\u00e1n consagradas en el inciso 2\u00ba del mismo precepto, a cuyo tenor determinadas leyes s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno. Entre ellas se encuentran las del literal e) del numeral 19 del art\u00edculo 150 eiusdem. <\/p>\n
La carencia de iniciativa gubernamental en una ley referente a los asuntos contemplados por la disposici\u00f3n en comento afecta su constitucionalidad desde el punto de vista formal. <\/p>\n
El proyecto de ley remitido al estudio de la Corte fue presentado por varios honorables congresistas, los senadores Roberto Gerlein Echeverr\u00eda, Jorge Ram\u00f3n El\u00edas Nader, Rafael Amador y Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez, seg\u00fan lo que aparece probado en el expediente, as\u00ed que no tuvo origen, como manda la Constituci\u00f3n, en el Gobierno Nacional. <\/p>\n
Incidencia de las normas objetadas en el gasto p\u00fablico. Obligatoriedad del Reglamento del Congreso para la tramitaci\u00f3n de las leyes. <\/p>\n
“Art\u00edculo 163.- Enmiendas que impliquen erogaci\u00f3n o disminuci\u00f3n de ingresos.- Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan gasto p\u00fablico o disminuci\u00f3n de los ingresos presupuestarios, requerir\u00e1n la conformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n (se subraya). <\/p>\n
A tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitir\u00e1 al Gobierno -Ministro de Hacienda- por conducto del Presidente de la Comisi\u00f3n Constitucional, las que a su juicio puedan estar incluidas, a lo cual se dar\u00e1 respuesta razonada en el plazo de 5 d\u00edas, transcurrido el cual se entender\u00e1 que el silencio del Gobierno expresa conformidad. Esto no obsta para que en cualquier momento de la tramitaci\u00f3n se presenten las observaciones del caso”. <\/p>\n
La norma transcrita no fue observada en esta ocasi\u00f3n por el Congreso, pese a que en la C\u00e1mara de Representantes se introdujeron enmiendas al proyecto original, las cuales, en cuanto ampliaban considerablemente la base de liquidaci\u00f3n de pensiones correspondientes a los congresistas y a los empleados del Congreso, ten\u00edan una clara e indudable repercusi\u00f3n en el erario. <\/p>\n
La actividad legislativa del Congreso est\u00e1 sujeta al cumplimiento \u00edntegro de las normas constitucionales y tambi\u00e9n, por mandato expreso del art\u00edculo 151 de la Carta, a las leyes org\u00e1nicas que regulan esa actividad, una de las cuales es precisamente la que consagra el Reglamento del Congreso, hoy contenido en la mencionada Ley 5a de 1992. <\/p>\n
Advierte la Corte una vez m\u00e1s que, como lo recuerda el Procurador en este caso, la tramitaci\u00f3n legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley org\u00e1nica a la que se encuentre sometida una ley, seg\u00fan la categor\u00eda a que pertenezca, est\u00e1 viciada de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Necesidad de determinar el verdadero contenido de las normas <\/p>\n
Ahora bien, una ley no es interpretativa por el solo hecho de que as\u00ed lo proclame su texto, sino por el contenido de sus disposiciones. <\/p>\n
Es menester que la Corte verifique si el proyecto cuya constitucionalidad se considera es en realidad puramente interpretativo o si las disposiciones que lo integran rebasan ese campo, evento en el cual su naturaleza no ser\u00eda la alegada por el Congreso. La expedici\u00f3n de una norma que dice interpretar otras, si de veras responde a ese prop\u00f3sito, no es ni puede ser, sin que pierda tal car\u00e1cter, la ocasi\u00f3n para modificar o adicionar la legislaci\u00f3n preexistente, ni para introducir excepciones a reglas generales ya establecidas, menos todav\u00eda si mediante aquella denominaci\u00f3n se pretende eludir el cumplimiento de los requisitos constitucionales para la expedici\u00f3n de normas sobre la materia abordada. En esta \u00faltima hip\u00f3tesis la ley ser\u00eda, adem\u00e1s, inconstitucional. <\/p>\n
Por cuanto concierne al ordenamiento en tela de juicio, el \u00fanico de sus art\u00edculos que tiene por objeto interpretar normas de la legislaci\u00f3n anterior, es el 1\u00ba, que cabalmente corresponde al proyecto inicialmente presentado por los senadores en menci\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, un an\u00e1lisis de los antecedentes legislativos permite establecer que los autores del proyecto aspiraban a eliminar la diversidad de criterios existentes en Cajanal sobre los factores salariales atendibles para liquidar las pensiones de los trabajadores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en cuanto al debido entendimiento del art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 929 de 1976, para lo cual optaron por definir -tan s\u00f3lo en relaci\u00f3n con dicha norma- lo que deb\u00eda entenderse por salario. Al hacerlo, incluyeron elementos no muy diferentes, si bien tampoco id\u00e9nticos, a los que para el sector oficial han venido consagrando normas legales de aplicacion general como los decretos 1042 y 1045 de 1978 y las leyes 33 y 62 de 1985 (asignaci\u00f3n b\u00e1sica, remuneraci\u00f3n por trabajo suplementario o por jornada nocturna, gastos de representaci\u00f3n, prima t\u00e9cnica, auxilio por transporte y alimentaci\u00f3n, prima de servicios, bonificaciones y vi\u00e1ticos). <\/p>\n
Vinieron despu\u00e9s, en la C\u00e1mara de Representantes, las adiciones en cuya virtud se extendi\u00f3 el alcance del proyecto a las disposiciones que contemplan el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los congresistas y de los empleados de la Rama Legislativa. <\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00ba objetado ser\u00eda constitucional, por corresponder con exactitud a la funci\u00f3n legislativa mencionada en el articulo 150, numeral 1\u00ba, de la Carta Pol\u00edtica, de no ser por los ya anotados vicios referentes a la iniciativa y tramitaci\u00f3n del proyecto de ley, los cuales son insubsanables, pues afectan su integridad y adem\u00e1s requieren de la aquiescencia del Ejecutivo para poderlos sanear, posibilidad excluida de antemano habida cuenta de las objeciones presidenciales. <\/p>\n
Las dem\u00e1s normas del proyecto no son interpretativas como lo pregona su texto, sino t\u00edpicas disposiciones modificatorias del r\u00e9gimen prestacional aplicable a unos empleados p\u00fablicos: los de la Contralor\u00eda General y el Congreso de la Rep\u00fablica. No obstante, fueron expedidas por la Rama Legislativa en abierto desconocimiento de la normatividad constitucional que ha instituido el mecanismo de las llamadas “leyes marco” para regular esas materias. Entonces, no vulneran la Carta Pol\u00edtica por innovar la legislaci\u00f3n preexistente ni por adicionarla, funciones \u00e9stas que son inherentes a la actividad del legislador, sino por hacerlo desconociendo el tr\u00e1mite constitucional pertinente mediante el encubrimiento de la materia en realidad tratada con el ropaje de la interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica. <\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 2\u00ba objetado unifica el r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n para “todas las pensiones de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica”, sin tener en cuenta la preexistencia de diversas situaciones, especialmente desde el punto de vista cronol\u00f3gico seg\u00fan el r\u00e9gimen legal aplicable al trabajador de acuerdo con la \u00e9poca de sus servicios al organismo y su desvinculaci\u00f3n. <\/p>\n
La racionalizaci\u00f3n del trato que el Estado debe dar a los trabajadores en materia salarial y prestacional, en orden a evitar inexplicables diferencias entre ellas, constituye, desde luego, un objetivo deseable en una perspectiva de igualdad ante la ley, no solo respecto de los servidores de la Controlar\u00eda sino que, precisamente en aras de realizar ese valor constitucional no menos que los de justicia y equidad, deber\u00eda buscarse en relaci\u00f3n con todos los trabajadores al servicio del Estado con el prop\u00f3sito de armonizar las diversas normas que integran la legislaci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Pero esas metas no se logran mediante un texto legal que pasa por interpretativo de otros para justificar el origen del proyecto correspondiente, sino en virtud de pautas generales trazadas por el Congreso y desarrolladas por el Gobierno con plena observancia de los requisitos constitucionales, que son cabalmente los no cumplidos en este caso, seg\u00fan se deja dicho. <\/p>\n
Rep\u00e1rese adicionalmente en que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba sometido a examen contempla una retroactividad de la definici\u00f3n de “salarios devengados”. Al ordenar que las pensiones de los ex-empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica que hayan sido liquidadas con otras normas sean reliquidadas “desde su causaci\u00f3n” seg\u00fan el criterio del proyecto, se afectan situaciones definidas y consolidadas a la luz de disposiciones anteriores, sin l\u00edmite temporal alguno. <\/p>\n
Ello, fuera de constituir grave riesgo para el erario sin participaci\u00f3n alguna del Ejecutivo, significa la expedici\u00f3n de normas enteramente nuevas que desbordan todo concepto de interpretaci\u00f3n y que, en cuanto enderezadas a fijar el r\u00e9gimen prestacional de empleados p\u00fablicos, han debido ce\u00f1irse a las prescripciones del art\u00edculo 150, numeral 19, literal e), de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El Congreso \u00fanicamente pod\u00eda expedirlos por v\u00eda general como acertadamente lo se\u00f1al\u00f3 el Gobierno al formular las objeciones. <\/p>\n
Por su parte, los art\u00edculos 3\u00ba y 4\u00ba del proyecto de ley -cuyos textos son id\u00e9nticos- disponen la aplicaci\u00f3n preferente de los art\u00edculos 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 y 14 de la Ley 17 de 1992 -para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y de los empleados de la Rama Legislativa- sobre el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4\u00ba de 1992. <\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anotado en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2\u00ba, lo cual tambi\u00e9n aqu\u00ed es pertinente, resalta la Corte que el Decreto 1076 de 1992 no es una norma legal susceptible de ser interpretada por la v\u00eda del art\u00edculo 150-1 de la Carta. Se trata de un decreto expedido en desarrollo de “ley marco” (Ley 4a. de 1992), que, por ende no est\u00e1 cobijado por la atribuci\u00f3n legislativa indicada en dicho mandato constitucional y que tampoco puede ser aplicado de preferencia sobre disposiciones de jerarqu\u00eda superior, como aspiraba a hacerlo el Congreso al disponer que el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 prevalecer\u00eda sobre el 2\u00ba de la Ley 71 de 1988. <\/p>\n
Por otro lado, tambi\u00e9n en los art\u00edculos 3\u00ba y 4\u00ba, objeto de an\u00e1lisis, es f\u00e1cil percibir que su contenido no corresponde a la supuesta finalidad de efectuar una interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica de normas en vigor, pues no se despeja su sentido ni se fija su cabal entendimiento, sino que se plasma una excepci\u00f3n a la regla general que fij\u00f3 en 15 salarios el tope m\u00e1ximo de las pensiones, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales (art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 71 de 1988). En consecuencia, los mandatos en cuesti\u00f3n eran propios de regulaci\u00f3n por v\u00eda de “ley marco” con iniciativa privativa del Gobierno. <\/p>\n
Entendida la instituci\u00f3n que consagra el art\u00edculo 150, numeral 19, como una forma de actuaci\u00f3n del Estado en determinados campos en los cuales se requiere la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y los esfuerzos complementarios de Congreso y Ejecutivo, dentro de precisas \u00f3rbitas sobre cuya definici\u00f3n constitucional ya se ha pronunciado esta Corte (Cfr. Sentencia No. 510 del 13 de septiembre de 1992, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes M.), no es admisible que el Legislativo, so pretexto de interpretar disposiciones anteriores, someta al tr\u00e1mite de leyes ordinarias la regulaci\u00f3n de puntos concretos, relativos a los servidores de entidades determinadas, lo que deber\u00eda ser objeto del mecanismo institucional indicado, en cuya estructura sistem\u00e1tica el papel del Congreso debe ce\u00f1irse a la funci\u00f3n de dictar normas generales y de se\u00f1alar objetivos y criterios. <\/p>\n
Ahora bien, no escapa a la Corte el sentido originario del proyecto que nos ocupa: establecer de manera cierta el significado de la normatividad que se viene aplicando en la liquidaci\u00f3n de pensiones para unos servidores p\u00fablicos. Sobre el particular no sobra recordar el di\u00e1fano texto del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, que consagra como principio m\u00ednimo fundamental la “situaci\u00f3n m\u00e1s favorable al trabajador en caso de duda en la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de las fuentes formales de derecho”. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites que prev\u00e9 el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
1) Decl\u00e1ranse FUNDADAS las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley No. 151\/92 C\u00e1mara, 76\/92 Senado, “Por el cual se interpreta con autoridad el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto Ley 929 de 1976, el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 1076 de 1992 y el art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
2) D\u00e9se aplicaci\u00f3n a lo previsto en el art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
<\/p>\n
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C-270-93 {p} Sentencia No. C-270\/93 Corresponde al Congreso, como titular de la funci\u00f3n legislativa, la cl\u00e1usula general de competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto -la invocaci\u00f3n de la competencia para interpretar normas legales por v\u00eda de autoridad- la Rama correspondiente ha actuado […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-369","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/369","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=369"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/369\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=369"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=369"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=369"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}