C-271-93<\/p>\n
Sentencia No. C-271\/93 <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n\/CONMOCION INTERIOR <\/p>\n
Durante los estados de excepci\u00f3n y con el \u00fanico fin de restablecer el orden p\u00fablico perturbado, es posible al Gobierno modificar el Presupuesto Nacional, tanto en lo concerniente a las rentas o ingresos como en lo relativo a los gastos p\u00fablicos. <\/p>\n
NOTA DE RELATORIA: El salvamento de voto del Dr. JORGE ARANGO MEJIA es el mismo publicado en la sentencia C-206 de junio 2 de 1993. Tomo 6 de la “Gaceta de la Corte Constitucional”. <\/p>\n
-Sala Plena- <\/p>\n
Ref.: Expediente R.E. -047 <\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto Legislativo 828 del 6 de mayo de 1993, “Por medio del cual se efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., mediante acta del trece (13) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
I. EL ACTO SOMETIDO A REVISION <\/p>\n
Se revisa el Decreto Legislativo n\u00famero 828 del 6 de mayo de 1993, “Por medio del cual se efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993”, enviado oportunamente a la Corte por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica para los fines indicados en los art\u00edculos 214-6 y 241-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El ordenamiento sometido a examen es del siguiente tenor: <\/p>\n
DECRETO 828 DE MAYO 7 DE 1993 <\/p>\n
Por medio del cual se efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993. <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
En ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en desarrollo de lo previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993 y <\/p>\n
C O N S I D E R A N D O <\/p>\n
Que por decreto 1793 de 1992, se declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n interior en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de noventa d\u00edas calendario; <\/p>\n
Que por Decreto 261 de 1993 se prorrog\u00f3 la vigencia del Estado de Conmoci\u00f3n Interior por un t\u00e9rmino de noventa d\u00edas contados a partir del 6 de febrero de 1993; <\/p>\n
Que se hace necesario fortalecer algunos mecanismos e instituciones para hacer frente a la delicada situaci\u00f3n de Orden P\u00fablico e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; <\/p>\n
Que debe reforzarse la acci\u00f3n de los Organismos Judiciales en su funci\u00f3n de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los organismos de fiscalizaci\u00f3n, as\u00ed como a los testigos; <\/p>\n
Que es prioritario dotar de recursos adecuados a la Rama Judicial, incluyendo la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n; <\/p>\n
Que existen recursos provenientes de una donaci\u00f3n del Gobierno Brit\u00e1nico con destino a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n para la sistematizaci\u00f3n de este organismo, y que adem\u00e1s el Gobierno Nacional ha recibido otros ingresos provenientes de bienes decomisados en el exterior por narcotr\u00e1fico, con destino al sector Justicia; <\/p>\n
Que, en consecuencia, se hace indispensable incorporar al Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia de 1993 estos ingresos presupuestales que permitan afrontar la escalada terrorista y guerrillera. <\/p>\n
D E C R E T A : <\/p>\n
ARTICULO 1o. Adicionar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993 en la suma de $1.517.520.000, seg\u00fan el siguiente detalle: <\/p>\n
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL INGRESOS DE LA NACION <\/p>\n
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACION <\/p>\n
2.7. OTROS RECURSOS DE CAPITAL <\/p>\n
NUMERAL 0003 Donaciones (Gobierno <\/p>\n
Brit\u00e1nico con destino <\/p>\n
Fiscal\u00eda General de la <\/p>\n
Naci\u00f3n) 295.000.000 <\/p>\n
NUMERAL 0012 Valor de acuerdo celebrado <\/p>\n
entre la Naci\u00f3n- <\/p>\n
Ministerio de Justicia <\/p>\n
y el Gobierno de los Estados <\/p>\n
Unidos de Am\u00e9rica, con destino <\/p>\n
a la Rama Judicial 1.222.520.000 <\/p>\n
<\/p>\n
———– <\/p>\n
TOTAL DE INGRESOS DE LA NACION 1.517.520.000 <\/p>\n
———– <\/p>\n
ARTICULO 2o. Adici\u00f3nase el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993 para atender los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de la Rama Judicial y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n en la suma de $1.517.520.000, as\u00ed: <\/p>\n
SECCION 2701 <\/p>\n
RAMA JUDICIAL <\/p>\n
UNIDAD 2701 01 <\/p>\n
DIRECCION NACIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL <\/p>\n
DE LA JUSTICIA <\/p>\n
SUBPROGRAMA 002 COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION <\/p>\n
REMODELACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION DE DESPACHOS JUDICIALES. <\/p>\n
PROYECTO 001 CONSTRUCCION, COMPRA DE TERRENOS, <\/p>\n
REMODELACION, MANTENIMIENTO DESPACHOS <\/p>\n
JUDICIALES Y DE FISCALIA. DISTRIBUCION <\/p>\n
PREVIO CONCEPTO D.N.P. <\/p>\n
RECURSO 28 OTROS RECURSOS DE CAPITAL <\/p>\n
<\/p>\n
1.222.520.000 <\/p>\n
————– <\/p>\n
TOTAL ADICION RAMA JUDICIAL 1.222.520.000 <\/p>\n
============= <\/p>\n
SECCION 2901 <\/p>\n
FISCALIA GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
UNIDAD 2901 01 <\/p>\n
FISCALES DE TRIBUNALES Y JUZGADOS <\/p>\n
NUMERAL 1 SERVICIOS PERSONALES <\/p>\n
ARTICULO 017 REMUNERACION SERVICIOS <\/p>\n
TECNICOS <\/p>\n
<\/p>\n
RECURSO 24 Donaciones 30.000.000 <\/p>\n
NUMERAL 2 GASTOS GENERALES <\/p>\n
ARTICULO 001 COMPRA DE EQUIPO <\/p>\n
RECURSO 24 Donaciones 265.000.000 <\/p>\n
———— <\/p>\n
TOTAL ADICION FISCALIA GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
295.000.000 <\/p>\n
=========== <\/p>\n
TOTAL ADICION 1.517.520.000 <\/p>\n
=============== <\/p>\n
ARTICULO 3o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n. <\/p>\n
PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE <\/p>\n
SIGUEN FIRMAS…….. <\/p>\n
II. DEFENSA DE LAS NORMAS EN REVISION <\/p>\n
Seg\u00fan informe de la Secretar\u00eda General del veinticinco (25) de mayo (Fl. 25), dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibi\u00f3 un escrito presentado por el doctor Antonio Jos\u00e9 Nu\u00f1ez Trujillo quien, actuando como apoderado del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y como ciudadano en ejercicio, defendi\u00f3 la constitucionalidad del Decreto. <\/p>\n
Se transcriben los apartes principales del mencionado documento: <\/p>\n
“Como se ha dicho en varias oportunidades, uno de los pilares sobre los cuales deben construirse medidas efectivas para llevar a buen t\u00e9rmino los procesos de estabilizaci\u00f3n tiene que ver con el suministro de los recursos y expensas que sean necesarias, siempre y cuando est\u00e9n destinados a conjurar los motivos que dieron lugar a la crisis. Si los \u00f3rganos encargados de llevar a cabo esta labor no cuentan con el dinero suficiente para ello, ninguna acci\u00f3n puede ser eficaz. A\u00fan m\u00e1s, ninguna medida puede llevar a conjurar la situaci\u00f3n de excepcionalidad si no encuentra un soporte presupuestal como el indicado. Mediante la adici\u00f3n presupuestal se soportan los mecanismos que deben concluir en la terminaci\u00f3n de los motivos que dieron origen a la excepcionalidad. <\/p>\n
Las operaciones presupuestales incluidas en el decreto revisado, adiciones en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n en el rubro de recursos de capital por una parte, y los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de la Rama Judicial y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, por la otra, se ajustan a las normas de la Hacienda P\u00fablica. As\u00ed, a la ley en su sentido materia (sic) le est\u00e1 atribuida la facultad de establecer las rentas nacionales y la fijaci\u00f3n de los gastos de la administraci\u00f3n, como en efecto se hace con el mecanismo excepcional adoptado”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Uno de los logros m\u00e1s caros a nuestro nuevo ordenamiento constitucional es el respeto a ultranza de los derechos que por su contenido tienen un car\u00e1cter esencial en la armon\u00eda y convivencia social de tal forma que se garantice a los habitantes un desarrollo de sus posibilidades y capacidades y sin menoscabo de ninguna de ellas. As\u00ed lo sostiene el Pre\u00e1mbulo y lo corrobora el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n en el primer principio fundamental de nuestra organizaci\u00f3n pol\u00edtica. Como se puede colegir, y en mult\u00edvocas ocasiones as\u00ed lo ha expresado la Corporaci\u00f3n, no se trata de predicamentos formales ni postulados que s\u00f3lo encuentren concreci\u00f3n en el \u00e1mbito de meditaciones jur\u00eddicas sino que est\u00e1n sustentados en situaciones tan espec\u00edficas como aqu\u00e9llas que tienen que ver con las medidas tendientes a controlar y\/o conjurar una situaci\u00f3n excepcional. <\/p>\n
Ninguno de los art\u00edculos que componen el mencionado decreto socava tales derechos. Como hemos indicado, se realiza una operaci\u00f3n presupuestal con el fin de dotar a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Rama Judicial de nuevos recursos en desarrollo de la funci\u00f3n investigativa que le ha sido atribuida con el prop\u00f3sito de que aune esfuerzos para conjurar los motivos que dieron lugar a la declaratoria de conmoci\u00f3n interior. A\u00fan m\u00e1s, dicha operaci\u00f3n presupuestal no compromete recursos que afecten programas de gasto p\u00fablico social”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“El sistema de tridivisi\u00f3n de poderes no encuentra menoscabo con las disposiciones de excepcionalidad. Sus competencias esenciales no se alteran de tal manera que el aumento presupuestal, respeta, en esencia, el presupuesto y el funcionamiento de las otras ramas y no desequilibra, en manera alguna, los recursos necesarios para cumplir debidamente los cometidos que la Constituci\u00f3n les atribuye. <\/p>\n
De otra parte, las competencias asignadas a cada una de ellas no encuentra mella alguna, con lo cual, por reducci\u00f3n de los factores que podr\u00eda hacer pensar a la Corporaci\u00f3n que hubiese alg\u00fan atisbo de inconstitucionalidad en las normas proferidas, se puede concluir que el decreto cumple con el l\u00edmite constitucional impuesto”. <\/p>\n
Al parecer, cuando el interviniente hace referencia a “la Corporaci\u00f3n”, se est\u00e1 refiriendo a esta Corte pero no lo dice de manera expresa y, no es f\u00e1cil distinguir cu\u00e1ndo el defensor expone su propio pensamiento y cu\u00e1ndo alude al de la Corte Constitucional. <\/p>\n
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL <\/p>\n
El Procurador General solicita a la Corte que declare constitucional el decreto transcrito. Para ello se funda especialmente en los siguientes argumentos: <\/p>\n
“…no cabe duda sobre el car\u00e1cter directo y espec\u00edfico de la relaci\u00f3n entre las situaciones aducidas por el Gobierno, a manera de causas mediata e inmediata, y la materia regulada por el Decreto 828 de 1993, en la medida en que la misma consiste en incorporar al Presupuesto recursos destinados a fortalecer la Rama Judicial y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n como organismos encargados de enfrentar la situaci\u00f3n que motiv\u00f3 la declaratoria del Estado de Excepci\u00f3n”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“El Decreto 828 realiza una adici\u00f3n presupuestal con destino a la Rama Judicial y a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n que le permitir\u00e1 a estos organismos fortalecer su capacidad de operaci\u00f3n, como factor determinante en la remoci\u00f3n de las causas perturbadoras del orden p\u00fablico. <\/p>\n
Es evidente que sin los recursos incorporados al Presupuesto mediante el Decreto Legislativo 828 de 1993 no pueden hacerse efectivos (sic) las medidas dise\u00f1adas por el Gobierno. <\/p>\n
A lo anterior se le suma el hecho de que al desaparecer de la nueva Constituci\u00f3n la figura de los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios, consagrada en el anterior art\u00edculo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
En suma, creemos que la medida adoptada por el Decreto 828 de 1993 respeta los criterios de ineludibilidad y de conducencia exigidos por el Constituyente como pautas de eficiencia y de justicia, en orden a la consecuci\u00f3n de los fines inmediatos y mediatos propuestos por el Decreto, y a\u00fan, en orden a alcanzar los objetivos normativamente descritos por el art\u00edculo 213 de la Carta”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Un principio fundamental e inspirador del Presupuesto es el de legalidad, concebido en el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en estos t\u00e9rminos: <\/p>\n
“En tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.” <\/p>\n
Interpretado este precepto “a contrario sensu” quiere significar que en tiempos de no paz, v.gr. los Estados de Excepci\u00f3n, pueda el Ejecutivo a trav\u00e9s de un Decreto Legislativo, considerado ley en sentido material, efectuar operaciones en el Presupuesto, siempre y cuando estas tiendan hacia el objetivo ya se\u00f1alado. <\/p>\n
De esta estirpe es el Decreto Legislativo 828 de 1993, mediante el cual se llevaron a cabo distintas maniobras en el Presupuesto con el objeto de recaudar los recursos que demanda el fortalecimiento de la Rama Judicial y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Aprecia el Despacho que el Decreto 828 de 1993 adiciona el Presupuesto de la presente vigencia fiscal, con el fin de financiar los gastos de funcionamiento de la Rama Judicial y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, medida que encaja perfectamente en la hip\u00f3tesis del citado art\u00edculo 346 constitucional pues en la actual coyuntura se propende por el debido funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico”. <\/p>\n
“…al desaparecer en la nueva constituci\u00f3n los Cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios expedidos por el Congreso (art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n de 1886) al Gobierno no le queda otra salida que emplear el expediente de los Decretos Legislativos para sufragar los gastos que demandan las medidas adoptadas durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior. Y tales decretos son la herramienta id\u00f3nea, porque en circunstancias excepcionales el Gobierno debe obrar con inmediatez. <\/p>\n
As\u00ed pues, por expresa remisi\u00f3n del art\u00edculo 352 superior el Gobierno puede abrir cr\u00e9ditos adicionales durante los Estados de Excepci\u00f3n, contando para ello con cierto grado de discrecionalidad y sin perder de vista que ellos deben estar encaminados a la financiaci\u00f3n de los gastos pertinentes. <\/p>\n
Mediante el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 828 de 1993, el Gobierno practica sobre el presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la presente vigencia fiscal (Ley 21 de 1992), una operaci\u00f3n consistente en la apertura de un cr\u00e9dito adicional en cuant\u00eda de $1.517.520.000, mediante la incorporaci\u00f3n de sumas provenientes de una donaci\u00f3n del gobierno brit\u00e1nico a la Fiscal\u00eda, y del acuerdo con el Gobierno americano cuyo valor tiene por destino la Rama Judicial. <\/p>\n
Con esta suma, en el art\u00edculo 2\u00ba de la mencionada preceptiva se aumentan partidas existentes en el presupuesto de funcionamiento e inversi\u00f3n de la Rama Judicial y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, por las sumas de $1.222.520.000 y $295.000.000, respectivamente”. <\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
Seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 241, numeral 7, de la Carta Pol\u00edtica, corresponde a la Corte Constitucional resolver de manera definitiva si los decretos legislativos que dicte el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las atribuciones excepcionales que asume mediante la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior (art\u00edculo 213 ib\u00eddem) se ajustan a las normas fundamentales. <\/p>\n
Siendo de esta clase el estatuto en referencia, pues se expidi\u00f3 en desarrollo de lo previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993, mediante los cuales se declar\u00f3 y prorrog\u00f3, respectivamente, dicho Estado de Excepci\u00f3n, se cumplen los presupuestos constitucionales de competencia para que esta Corte ejerza control jur\u00eddico. <\/p>\n
2. Aspectos formales <\/p>\n
El decreto examinado se expidi\u00f3 en tiempo, con arreglo a las disposiciones del art\u00edculo 213 de la Carta, es decir dentro del lapso que resulta de los mencionados decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993. <\/p>\n
Se observa que el ordenamiento sujeto a revisi\u00f3n est\u00e1 motivado y lleva las firmas del Presidente de la Rep\u00fablica, doce ministros del Despacho y dos viceministros, los encargados de las carteras de Desarrollo Econ\u00f3mico y Comercio Exterior. <\/p>\n
Han sido acatadas, pues, las exigencias constitucionales relativas a la forma de los decretos legislativos. <\/p>\n
3. Relaci\u00f3n entre las disposiciones del decreto y las causas de la Conmoci\u00f3n Interior <\/p>\n
Tal como reiteradamente lo ha afirmado esta Corte, las medidas que adopte el Gobierno en ejercicio de las atribuciones inherentes al Estado de Conmoci\u00f3n Interior, deben guardar relaci\u00f3n exclusiva, necesaria y espec\u00edfica con las razones de la cr\u00edsis por \u00e9l mismo alegadas al asumir los poderes excepcionales. <\/p>\n
En el Decreto 1793 de 1992 el Presidente de la Rep\u00fablica invoc\u00f3 como causas del deterioro sufrido por el orden p\u00fablico las siguientes: <\/p>\n
“Que en las \u00faltimas semanas la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico en el pa\u00eds, que ven\u00eda perturbada de tiempo atr\u00e1s, se ha agravado significativamente en raz\u00f3n de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada”. <\/p>\n
“Que es necesario fortalecer la acci\u00f3n de los organismos judiciales en su funci\u00f3n de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de los organismos de fiscalizaci\u00f3n, as\u00ed como a los testigos;” <\/p>\n
“Que en ocasi\u00f3n reciente se produjo el homicidio de una funcionaria judicial y se contin\u00faan registrando amenazas contra miembros de la rama jurisdiccional, por lo cual se impone adoptar a la mayor brevedad medidas que garanticen su integridad personal y les permitan desarrollar con independencia y seguridad su alt\u00edsima funci\u00f3n”. <\/p>\n
“Que es esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista”. <\/p>\n
Es evidente que entre esta motivaci\u00f3n y la medida de aumentar el Presupuesto de Rentas con base en las donaciones efectuadas por el Gobierno Brit\u00e1nico y en el Acuerdo celebrado con el Gobierno de los Estados Unidos de Am\u00e9rica con destino a la Rama Judicial, existe una clara relaci\u00f3n de conexidad, pues el decreto sub-examine tiende precisamente a conjurar la crisis dotando a los jueces y a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n de los instrumentos necesarios para ejercer las funciones de investigaci\u00f3n, acusaci\u00f3n y juzgamiento que les corresponden dentro de sus respectivas \u00f3rbitas de competencia, y protegiendo a funcionarios y testigos. <\/p>\n
4. Las adiciones al Presupuesto durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior <\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha admitido que, durante los estados de excepci\u00f3n y con el \u00fanico fin de restablecer el orden p\u00fablico perturbado, es posible al Gobierno modificar el Presupuesto Nacional, tanto en lo concerniente a las rentas o ingresos como en lo relativo a los gastos p\u00fablicos. <\/p>\n
Sobre el particular ha dicho la Corte: <\/p>\n
“Es funci\u00f3n del Congreso, seg\u00fan lo ense\u00f1a el art\u00edculo 150, numeral 11, de la Constituci\u00f3n, la de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 345 eiusdem se\u00f1ala que en tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no figure en el de gastos. Esta misma disposici\u00f3n establece que tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. <\/p>\n
El art\u00edculo 346 dispone que en la Ley de Apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 347 constitucional, el proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva y prev\u00e9 la circunstancia en la cual los ingresos legalmente autorizados no sean suficientes para atender los gastos proyectados, facultando en tal evento al Ejecutivo para que proponga, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. <\/p>\n
El art\u00edculo 352 de la Carta deja en manos del legislador la funci\u00f3n de regular, en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Presupuesto Nacional as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. <\/p>\n
Es de competencia del Congreso, con arreglo a la Ley Org\u00e1nica, la modificaci\u00f3n del Presupuesto para una cierta vigencia fiscal. <\/p>\n
Desde luego, esa competencia ha sido establecida por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como regla general aplicable a situaciones de normalidad o a “tiempos de paz”, seg\u00fan las voces de su art\u00edculo 345, pero ser\u00eda un desprop\u00f3sito entender que la indicada normatividad deba ser observada con igual rigor y exactitud cuando el Estado afronta circunstancias graves del orden p\u00fablico -tal es el caso de las que dan lugar a la Conmoci\u00f3n Interior- en especial si se tiene en cuenta que la propia Carta exige como elemento que condiciona el uso de esa instituci\u00f3n la imposibilidad de conjurar sus causas mediante el uso de atribuciones ordinarias.” (Cfr. Sentencia C-072 del 25 de febrero de 1993). <\/p>\n
“La excepci\u00f3n tiene su justificaci\u00f3n en el hecho de que afrontar la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes gastos, en relaci\u00f3n con los cuales no se ha previsto apropiaci\u00f3n alguna en el presupuesto. Esta, justamente, constituye una situaci\u00f3n anormal, que no encuadra, por lo mismo, en las previsiones del art\u00edculo 345 de la Carta. Eso explica tambi\u00e9n, el hecho particularmente significativo de que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar los estados de excepci\u00f3n, entre ellas, las que tienen que ver con el manejo presupuestal. En ello no hay nada de extra\u00f1o, si se tiene en cuenta que el estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a trav\u00e9s de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acci\u00f3n del Gobierno, para que pueda hacerle frente con \u00e9xito, a los desaf\u00edos que las situaciones de excepci\u00f3n comportan y restablecerle al pa\u00eds su clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armon\u00eda social, seriamente amenazados con la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico. <\/p>\n
Si bien la Carta condicion\u00f3 la legalidad del gasto a los tiempos de “paz”, esto es, que dentro de esa situaci\u00f3n el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley, durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, en que el Gobierno sustituye al legislador ordinario, es \u00e9ste quien adquiere competencia para adicionar gastos o realizar traslados. Ello es as\u00ed porque entonces, \u00bfqu\u00e9 sentido tendr\u00eda el condicionamiento impuesto por el art\u00edculo 345 para ordenar un gasto, si se entendiera, que tambi\u00e9n en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, s\u00f3lo el legislador puede disponer en tal sentido.? Lo que s\u00ed puede deducirse de la norma, entre otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-206 del 2 de junio de 1993). <\/p>\n
En efecto, se hac\u00eda indispensable que los recursos provenientes de las donaciones efectuadas por el Gobierno Brit\u00e1nico con destino a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n ($295.000.000) y el valor del acuerdo celebrado con el Gobierno de los Estados Unidos con destino a la Rama Judicial ($1.222.520.000), as\u00ed como los gastos a los que tales partidas se aplicar\u00e1n (desarrollo y administraci\u00f3n de la justicia, compra de terrenos, mantenimiento y dotaci\u00f3n de despachos judiciales, remuneraci\u00f3n por servicios t\u00e9cnicos y compra de equipos), fueran inclu\u00eddos dentro del Presupuesto, con arreglo a lo preceptuado por el art\u00edculo 345 de la Carta Pol\u00edtica, si bien, por raz\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, la funci\u00f3n correspondiente no era necesario que la cumpliera el Congreso mediante ley en sentido formal, sino el Ejecutivo dotado de atribuciones legislativas propias del tiempo de crisis. <\/p>\n
As\u00ed, pues, ning\u00fan motivo de inconstitucionalidad se encuentra en el estatuto materia de an\u00e1lisis. <\/p>\n
V. DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites que determina el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1rase EXEQUIBLE en todas sus partes, por no contrariar la Constituci\u00f3n, el Decreto Legislativo 828 del 6 de mayo de 1993, “Por medio del cual se efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993”. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese al Gobierno, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-271\/93 <\/p>\n
REF: Expediente R.E 047 <\/p>\n
Revisi\u00f3n oficiosa del Decreto Legislativo 828 del 6 de mayo de 1993 “por medio del cual se efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993.” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Julio 13 de 1993. <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
He disentido del voto de la mayor\u00eda, por las razones contenidas en el salvamento de voto a la sentencia C- 206. En este caso, al igual que en la revisi\u00f3n oficiosa del decreto legislativo 446 de 1993, considero que los decretos legislativos que, con ocasi\u00f3n de los Estado de Excepci\u00f3n, se dicten modificando el presupuesto general de la naci\u00f3n, deben declararse inexequibles. Esta tesis est\u00e1 contenida en el salvamento de voto frente a la sentencia C-206, que ahora me permito transcribir en lo pertinente, as\u00ed: <\/p>\n
” El examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitar\u00e1 a responder dos preguntas: <\/p>\n
1a. \u00bfPUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, por medio de un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?. <\/p>\n
2a. \u00bfDurante los Estados de Excepci\u00f3n, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de gastos?. <\/p>\n
Definiciones Previas.- <\/p>\n
Primera.- Los cr\u00e9ditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados y los cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
Se entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinaci\u00f3n de una partida, dentro de una misma secci\u00f3n del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del cap\u00edtulo de construcciones al cap\u00edtulo de compra de armamento. El traslado no cambia el monto global del Presupuesto. <\/p>\n
“Enti\u00e9ndese por cr\u00e9ditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedici\u00f3n y liquidaci\u00f3n del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de \u00e9ste”. (“El Presupuesto Colombiano”, Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, p\u00e1g., 197). <\/p>\n
Los cr\u00e9ditos son suplementales si “tienen por objeto aumentar las apropiaciones para gastos inclu\u00eddos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente insuficientes para el fin a que est\u00e1n destinadas, o incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de car\u00e1cter contractual y cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos”. Y son “extraordinarios los que se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoci\u00f3n interna o externa o por calamidad p\u00fablica. No tienen apropiaci\u00f3n presupuestal inicial ni requieren ley que expresa o particularmente los autorice”. ( Abel Cruz Santos, ob., cit., p\u00e1gs 200 y 201). <\/p>\n
Segunda.- Origen hist\u00f3rico de los cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
a). Antecedentes. <\/p>\n
En materia presupuestal, se denomina cr\u00e9dito la “autorizaci\u00f3n conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado”. <\/p>\n
Y es cr\u00e9dito adicional la “apropiaci\u00f3n hecha para gastos dentro de la vigencia de un Presupuesto ya votado e imputable a \u00e9ste”. (Profesor Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la Hacienda P\u00fablica, Ed. Minerva, Bogot\u00e1, 1930, p\u00e1gs. 569 y 585). <\/p>\n
Los cr\u00e9ditos adicionales son instituci\u00f3n de origen franc\u00e9s. A lo largo del siglo XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de diciembre los clasific\u00f3 en extraordinarios y suplementarios, y los defini\u00f3 as\u00ed, seg\u00fan lo anota Ren\u00e9 Stourm en su libro “Los Presupuestos”: <\/p>\n
“Cr\u00e9ditos extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y que tienen por objeto, bien la creaci\u00f3n de un nuevo servicio o la ampliaci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites fijados, de uno inscripto ya en la ley de hacienda “. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto la ejecuci\u00f3n de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de \u00e9ste” (art. 2o., ley citada). <\/p>\n
Definiciones que el mismo autor simplifica as\u00ed: <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos por el legislador”. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignaci\u00f3n de servicios ya inscriptos en el presupuesto” (ob. cit., Ed. “La Espa\u00f1a Moderna”, tomo II, Madrid). <\/p>\n
b). Los cr\u00e9ditos adicionales en la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
En Colombia, copiando la legislaci\u00f3n francesa, se establecieron los cr\u00e9ditos adicionales en el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n de 1886, cuyo texto original era este: <\/p>\n
“Art\u00edculo 208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno, estando en receso las C\u00e1maras, y no habiendo partida votada o siendo \u00e9sta insuficiente, podr\u00e1 abrirse al respectivo Ministerio un cr\u00e9dito suplemental o extraordinario. <\/p>\n
“Estos cr\u00e9ditos se abrir\u00e1n por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen del Consejo de Estado. <\/p>\n
“Corresponde al Congreso legalizar estos cr\u00e9ditos. <\/p>\n
“El Gobierno puede solicitar del Congreso cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto de gastos”. <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l es la raz\u00f3n de ser de los cr\u00e9ditos adicionales? <\/p>\n
Sencillamente la explica el profesor Esteban Jaramillo: <\/p>\n
“Es indudable que pueden presentarse, dentro del per\u00edodo fiscal, sucesos y circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de cr\u00e9ditos adicionales al Presupuesto, es cosa pr\u00e1cticamente imposible, y en una o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los pa\u00edses admiten esa posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no inclu\u00eddos en la Ley de Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliaci\u00f3n de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes”. ( Ob. cit., p\u00e1g. 585). <\/p>\n
Es f\u00e1cil entender porqu\u00e9 se conced\u00eda al Gobierno, en el art\u00edculo 208 citado, la facultad de decretar cr\u00e9ditos adicionales “estando en receso las C\u00e1maras”: <\/p>\n
1o.) Seg\u00fan el art\u00edculo 68 de la misma constituci\u00f3n, las C\u00e1maras se reun\u00edan ordinariamente cada dos (2) a\u00f1os y las sesiones ordinarias duraban 120 d\u00edas. Hab\u00eda, pues, apenas cuatro meses largos de sesiones ordinarias en un per\u00edodo de dos (2) a\u00f1os. <\/p>\n
2o.) El Presupuesto general de la naci\u00f3n, se aprobaba para per\u00edodos de dos (2) a\u00f1os (art\u00edculos 76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relaci\u00f3n con un presupuesto aprobado para un per\u00edodo de dos a\u00f1os, aumentaban las posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer “un gasto imprescindible a juicio del gobierno”, estando en receso las c\u00e1maras. <\/p>\n
c). Evoluci\u00f3n legislativa. <\/p>\n
En el C\u00f3digo Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron los cr\u00e9ditos administrativos, como los que el “Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las C\u00e1maras”, y se los dividi\u00f3 en extraordinarios y suplementales. As\u00ed se dijo en el art\u00edculo 217 de la ley citada: <\/p>\n
“Art\u00edculo 217.- Los cr\u00e9ditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las C\u00e1maras, toman el nombre general de administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios y suplementales. <\/p>\n
“Los extraordinarios son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la creaci\u00f3n de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensi\u00f3n de alguno de los inscritos en \u00e9l. <\/p>\n
“Los suplementales son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la insuficiencia de la dotaci\u00f3n votada en el Presupuesto para un servicio determinado”. <\/p>\n
Con base en el art\u00edculo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923 se dict\u00f3 la ley 34 “sobre formaci\u00f3n y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional”. El art\u00edculo 26 conserv\u00f3 la definici\u00f3n tomada de la ley francesa, as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 26.- En receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, autorizar apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no inclu\u00eddo en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman Cr\u00e9ditos Suplementales y Cr\u00e9ditos Extraordinarios. Dichos cr\u00e9ditos toman el nombre general de cr\u00e9ditos administrativos. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones hechas, por haber resultado \u00e9stas insuficientes para el servicio a que se destinan. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creaci\u00f3n de un servicio nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensi\u00f3n de alguno de los inscritos en \u00e9l. <\/p>\n
“Se entiende que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reuni\u00f3n del Congreso sin grave perjuicio de los intereses p\u00fablicos. <\/p>\n
“Los gastos de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitir\u00e1 su concepto motivado dentro del tercer d\u00eda”. <\/p>\n
Entre par\u00e9ntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del art\u00edculo 8o. del Acto Legislativo No. 3 de tal a\u00f1o, se hab\u00eda dispuesto que las C\u00e1maras se reunir\u00edan cada a\u00f1o, por un t\u00e9rmino de 90 d\u00edas, prorrogable hasta por treinta m\u00e1s. Por esto, cuando se dict\u00f3 la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era anual. <\/p>\n
Pese a lo anterior, con el paso del tiempo se hab\u00edan acentuado dos tendencias: la una, a considerar que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a restringir los cr\u00e9ditos adicionales, que cada vez eran mayores en relaci\u00f3n con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso, circunstancia que propiciaba el desequilibrio. <\/p>\n
Lo anterior explica porqu\u00e9 en la citada ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad era impedir que se abrieran cr\u00e9ditos adicionales en exceso. Entre ellas, estas: <\/p>\n
El art\u00edculo 27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran aquellas cuya cuant\u00eda estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas cuya cuant\u00eda se calculaba en globo por aproximaci\u00f3n, por no conocerse con exactitud de antemano el monto efectivo de ellas. <\/p>\n
El art\u00edculo 28, que s\u00f3lo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio de cr\u00e9ditos administrativos extraordinarios. <\/p>\n
El 30, que prohib\u00eda abrir como administrativos los cr\u00e9ditos que habi\u00e9ndose presentado al Congreso para su apertura o para su legalizaci\u00f3n, hab\u00edan sido negados. <\/p>\n
Finalmente, el 31 y el 32 que establec\u00edan en detalle lo que deber\u00eda contener el expediente que se formara para la apertura de cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios. <\/p>\n
Estas disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el art\u00edculo 68 del Acto Legislativo No.3 de 1910, que preve\u00eda una especie de ley org\u00e1nica del presupuesto: <\/p>\n
“Art\u00edculo 68.- El Poder Ejecutivo no podr\u00e1 abrir los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios de que trata el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que la ley establezca”. <\/p>\n
Como se ve, se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad del Gobierno de abrir tales cr\u00e9ditos. <\/p>\n
Estas finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretaci\u00f3n ampl\u00edsima que se le di\u00f3 a la expresi\u00f3n “gastos imprescindibles”, tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo, la costumbre de ordenar los cr\u00e9ditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos. <\/p>\n
Como era cada vez m\u00e1s dif\u00edcil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dict\u00f3 la ley 64. Esta ley restringi\u00f3 aun m\u00e1s la posibilidad de abrir los cr\u00e9ditos adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba: <\/p>\n
“Sin embargo, es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entr\u00f3 en vigencia la ley 64 de 1931, los cr\u00e9ditos adicionales se han reducido much\u00edsimo y s\u00f3lo se han abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la materia…” (Ob., cit., p\u00e1g. 375). <\/p>\n
d ). El equilibrio presupuestal. <\/p>\n
Hay que advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagr\u00f3 por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El art\u00edculo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso: <\/p>\n
“Ni el Congreso, ni el Gobierno, podr\u00e1n proponer el aumento o la inclusi\u00f3n de un nuevo gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesiten para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado o la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la Administraci\u00f3n. Si en la discusi\u00f3n de la ley de apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto respectivo, podr\u00e1 reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya cuant\u00eda no exceda a la que se elimine o disminuya”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios, previstos por el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945, otra restricci\u00f3n: se exigi\u00f3 que el dictamen previo del Consejo de Estado fuera FAVORABLE, mientras que el art\u00edculo 208 s\u00f3lo requer\u00eda el dictamen previo. <\/p>\n
A partir de la reforma constitucional de 1945, pues, los cr\u00e9ditos adicionales, en teor\u00eda, deb\u00edan hacerse SIN VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. <\/p>\n
Por esto, el Profesor Abel Cruz Santos anota: <\/p>\n
“Ni el Gobierno, ni el Congreso podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales sin que en la ley o en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial -no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deber\u00e1 atenderse el nuevo gasto que se propone, “a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos con recursos de contra-cr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones”. El Gobierno est\u00e1 autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este requisito. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos adicionales, legislativos o administrativos, deber\u00e1n basarse en alguno de los siguientes hechos, certificado por el Contralor de la Rep\u00fablica: <\/p>\n
” a) Que existe un super\u00e1vit fiscal, liquidado por el contralor, proveniente de la vigencia anterior, no apropiado en el presupuesto en curso, que est\u00e1 disponible para atender al pago de los nuevos gastos; <\/p>\n
“b) Que existe un recurso de cr\u00e9dito que no se ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en curso, y que puede servir de base para la apertura del cr\u00e9dito de que se trata. <\/p>\n
“c) Que existe un saldo, no afectado e innecesario, en una determinada apropiaci\u00f3n que, en concepto del respectivo ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal concepto deber\u00e1 emitirse por resoluci\u00f3n ejecutiva que refrendar\u00e1 el ministro de hacienda y cr\u00e9dito p\u00fablico; <\/p>\n
“d) Que en el balance del Tesoro de la naci\u00f3n se ha cancelado una reserva correspondiente al a\u00f1o anterior, por haber desaparecido la obligaci\u00f3n que la origin\u00f3, o por haber expirado el t\u00e9rmino para su pago o por haberse extinguido otro cr\u00e9dito o pasivo que motiv\u00f3 una disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura del cr\u00e9dito adicional, siempre que no haya d\u00e9ficit fiscal en el balance del Tesoro”. (ob. cit, p\u00e1gs 203 y 204) <\/p>\n
Pero, en la pr\u00e1ctica, el principio del equilibrio presupuestal qued\u00f3 en nada. As\u00ed lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio Rudas: <\/p>\n
” Entre nosotros el principio del equilibrio presupuestal, introducido en la Constituci\u00f3n por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoci\u00f3 en la pr\u00e1ctica como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan s\u00f3lo se daba en el papel. Desde esa \u00e9poca se expidieron los presupuestos a sabiendas de que hab\u00eda por lo menos, un 25% de d\u00e9ficit inicial. Como el Gobierno y el Congreso sab\u00edan que se trataba de gastos necesarios y urgentes, el presupuesto reci\u00e9n promulgado se aumentaba por medio de cr\u00e9ditos adicionales”. ( El Congreso en la Constituci\u00f3n de 1991, Del edificio F\u00e9nix al Centro de Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogot\u00e1, p\u00e1g 138). <\/p>\n
Es innegable que los cr\u00e9ditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello, basta reproducir las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos: <\/p>\n
“A\u00f1o Apropiaciones iniciales Cr\u00e9ditos adicionales <\/p>\n
1951 500. 635. 416, 73 202. 499. 846, 63 <\/p>\n
1952 632. 630. 557, 84 118. 310. 434, 60 <\/p>\n
1953 768. 045. 505, 89 175. 503. 946, 97 <\/p>\n
1954 997. 386. 500, 00 172. 115. 711, 56 <\/p>\n
1955 1269. 446. 546,26 1003. 837.869, 87 ” ( ob. cit, <\/p>\n
p\u00e1g 206). <\/p>\n
El principio del equilibrio presupuestal tambi\u00e9n se plasm\u00f3 en el art\u00edculo 67 de la ley 38 de 1989: <\/p>\n
<\/p>\n
Como veremos, el abuso de los cr\u00e9ditos adicionales, produjo dos consecuencias al aprobarse la Constituci\u00f3n de 1991: se despoj\u00f3 al gobierno de la facultad de abrirlos, es decir se acabaron los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, y se elimin\u00f3 de la Carta el principio del equilibrio presupuestal. <\/p>\n
Tercera.- Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los cr\u00e9ditos adicionales en la constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
a). Desaparici\u00f3n del principio del equilibrio presupuestal. <\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1991 no se consagr\u00f3 el principio del equilibrio presupuestal. As\u00ed lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del art\u00edculo 211. Basta leer el art\u00edculo 351, semejante al 211, para comprobar c\u00f3mo se elimin\u00f3 en aqu\u00e9l el inciso segundo de este \u00faltimo. <\/p>\n
\u00bf A qu\u00e9 obedeci\u00f3 el cambio en esta materia? Posiblemente a dos motivos : el primero, que el equilibrio presupuestal se hab\u00eda convertido en teor\u00eda alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no s\u00f3lo en la elaboraci\u00f3n del presupuesto, sino en su ejecuci\u00f3n. Con raz\u00f3n hab\u00eda escrito el profesor Abel Cruz Santos: <\/p>\n
<\/p>\n
“Indudablemente los cr\u00e9ditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del presupuesto. Y, con frecuencia, abren sigilosamente la puerta a erogaciones que, llegado el caso, no tendr\u00edan el asentimiento del legislador. Adem\u00e1s, la discusi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales – aun de los legislativos – no tiene la trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto. De ah\u00ed que muchos ordenadores se reserven, para inclu\u00edr en ellos, partidas de dudosa importancia, que pasan, de esta manera, casi inadvertidas”.(ob. cit., p\u00e1g., 198). <\/p>\n
He aqu\u00ed, resumidas, las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. <\/p>\n
Al suprimirse de la Constituci\u00f3n el principio del equilibrio presupuestal, se aument\u00f3 la responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de Hacienda, por el manejo presupuestal. Responsabilidad que podr\u00eda llegar hasta el voto de censura previsto en el numeral 9, del art\u00edculo 135 de la Constituci\u00f3n vigente. Al respecto afirma el Dr. Palacio Rudas: <\/p>\n
” El Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente, como quiera que sigue tramitando la ley de financiaci\u00f3n. Y esto es sano en contraste con lo que ocurr\u00eda en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuar\u00e1n las responsabilidades del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorizaci\u00f3n y no una orden imperativa de girarlas.” ( ob. cit, p\u00e1g 141). <\/p>\n
b). En la Constituci\u00f3n de 1991 no est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. <\/p>\n
<\/p>\n
\u00bf Por qu\u00e9 se dice que en la Constituci\u00f3n de 1991 no est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos?. Sencillamente, por una raz\u00f3n: por la falta de un art\u00edculo igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. <\/p>\n
As\u00ed lo reconoce el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, aunque sea para llegar a una conclusi\u00f3n equivocada: “…conviene precisar que al desaparecer en la nueva Constituci\u00f3n la figura de los cr\u00e9ditos suplemetales (sic) o extraordinarios, consagrada en el anterior art\u00edculo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoci\u00f3n Interior”. (folio 139). <\/p>\n
c). Los cr\u00e9ditos adicionales en la ley 38 de 1989. <\/p>\n
Se dir\u00e1 que en la ley 38 de 1989, Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales. Pero, esta ley se dict\u00f3 durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n y ten\u00eda en \u00e9sta su sustento. Hoy d\u00eda no podr\u00eda dictarse una ley igual o semejante, porque ser\u00eda contraria a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
No sobra advertir que todav\u00eda no se ha expedido “la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto”, prevista en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, que regular\u00e1, entre otras materias, “lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n,” del presupuesto de la Naci\u00f3n. Mal podr\u00eda tenerse por tal la ley 38 de 1989, no s\u00f3lo por ser contraria a la constituci\u00f3n vigente, en algunos aspectos, sino porque, seg\u00fan el art\u00edculo 151, la ley Org\u00e1nica del Presupuesto requiere una mayor\u00eda calificada, nada menos que la absoluta de los miembros de las dos C\u00e1maras.- Votaci\u00f3n que no requer\u00eda, ni tuvo, la ley 38 de 1989. <\/p>\n
d). Las sesiones permanentes de las C\u00e1maras. <\/p>\n
Otra raz\u00f3n para sostener que en la Constituci\u00f3n han quedado suprimidos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, es esta: de conformidad con el texto del inciso primero del art\u00edculo 212, la facultad de abrir un cr\u00e9dito suplemental o extraordinario, surg\u00eda para el Gobierno cuando hubiera “necesidad de hacer un gasto imprescindible”, a su juicio, “estando en receso las C\u00e1maras, y no habiendo partida votada, o siendo \u00e9sta insuficiente”. (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el Poder Ejecutivo s\u00f3lo pod\u00eda modificar el presupuesto mediante la apertura de los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS. <\/p>\n
Pues bien: si hoy las C\u00e1maras sesionan durante todo el a\u00f1o, salvo unos breves per\u00edodos de descanso, \u00bf por qu\u00e9 el Gobierno conservar\u00eda una facultad cuya raz\u00f3n de ser, era, a m\u00e1s de otras, el receso de las C\u00e1maras durante m\u00e1s de la mitad del a\u00f1o?. <\/p>\n
De paso, hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificaci\u00f3n puede consistir en un cr\u00e9dito adicional, ya se le de esta denominaci\u00f3n o se le llame simplemente modificaci\u00f3n. Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido tambi\u00e9n los cr\u00e9ditos adicionales legislativos. <\/p>\n
e). Los cr\u00e9ditos extraordinarios. <\/p>\n
En cuanto a los “cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia Ec\u00f3nomica”, llamados por la ley “cr\u00e9ditos extraordinarios”, a los cuales se refer\u00eda el art\u00edculo 69 de la ley 38 de 1989, para decir que “ser\u00edan abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”, valen las siguientes observaciones. <\/p>\n
La primera, que estos cr\u00e9ditos extraordinarios, durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, implicaban siempre una modificaci\u00f3n del Presupuesto de la Naci\u00f3n. Modificaci\u00f3n expresamente prevista por el art\u00edculo 212, inciso primero, que se refer\u00eda a ellos y le confer\u00eda al Gobierno la facultad de abrirlos. <\/p>\n
La segunda, que siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al Congreso la funci\u00f3n de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribu\u00edda al Gobierno por el art\u00edculo 212 era excepcional. As\u00ed lo confirman dos normas: la primera, el inciso tercero del art\u00edculo citado, seg\u00fan el cual correspond\u00eda al Congreso legalizar, posteriormente, los cr\u00e9ditos administrativos; la segunda, la facultad conferida al Gobierno por el \u00faltimo inciso del mismo 212, de “solicitar del Congreso cr\u00e9ditos adicionales al Presupuesto de Gastos”. <\/p>\n
De otro lado, hay que hacer notar que seg\u00fan el art\u00edculo 213 de la anterior Constituci\u00f3n, ” los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios” de que trataba el art\u00edculo 212, no pod\u00edan abrirse por el poder ejecutivo sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que establec\u00eda la ley. Lo cual implicaba dos consecuencias: la primera, que tales cr\u00e9ditos s\u00f3lo exist\u00edan porque estaban previstos en la misma Constituci\u00f3n; la segunda, que era la Constituci\u00f3n la que permit\u00eda a la ley fijar las condiciones y los tr\u00e1mites para la apertura de los cr\u00e9ditos. <\/p>\n
Igualmente, no podemos pasar por alto que el \u00fanico caso en que era obligatorio el concepto favorable del Consejo de Estado, seg\u00fan los art\u00edculos 141 y 212 de la anterior Constituci\u00f3n, era la apertura por el Gobierno de cr\u00e9ditos adicionales suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer \u00e9stos, tambi\u00e9n desapareci\u00f3 tal facultad para el Consejo de Estado, por sustracci\u00f3n de materia. <\/p>\n
<\/p>\n
f). Los cr\u00e9ditos extraordinarios y los l\u00edmites de las facultades del Gobierno en \u00e9pocas de anormalidad. <\/p>\n
El Gobierno, seg\u00fan la Constituci\u00f3n de 1886, pod\u00eda abrir los cr\u00e9ditos extraordinarios, no s\u00f3lo por la expresa autorizaci\u00f3n del art\u00edculo 212, sino porque en los art\u00edculos 121 y 122, fruto de la reforma de 1968, que regulaban sus facultades durante el estado de sitio y el estado de emergencia econ\u00f3mica, no exist\u00edan tan precisos l\u00edmites como los que se encuentran en los art\u00edculos 213 y 214 de la nueva Constituci\u00f3n . En efecto, veamos. <\/p>\n
“Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podr\u00e1n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n y dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p\u00fablico”, establece el inciso tercero del art\u00edculo 213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoci\u00f3n Interior se modificara el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tal decreto no dejar\u00eda de regir tan pronto como se declarara restablecido el orden p\u00fablico: sus efectos se prolongar\u00edan en el tiempo, hasta la expiraci\u00f3n de la respectiva vigencia fiscal. Esto, por una parte. <\/p>\n
Por la otra, hay que tener en cuenta que el numeral 3 del art\u00edculo 214, declara terminantemente que durante los Estados de Excepci\u00f3n “no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Esto implica, porque no hay otra interpretaci\u00f3n posible a la luz de la l\u00f3gica, que una rama del poder p\u00fablico, en este caso la ejecutiva, no puede invadir la \u00f3rbita reservada a otra de ellas. Y la invadir\u00eda si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto, reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, supone que cada una obre dentro de su competencia, y no invada la esfera de las dem\u00e1s. <\/p>\n
Por lo anterior, hay que decir que yerra el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n cuando afirma: “La nueva Constituci\u00f3n dota al Ejecutivo, con ocasi\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentraci\u00f3n, el principio de la tridivisi\u00f3n e independencia de los poderes p\u00fablicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras establecidas por la propia Constituci\u00f3n- regular distintas materias, entre ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el restablecimiento del orden p\u00fablico” (folio 137). Lo que la Constituci\u00f3n dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepci\u00f3n, ” no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Lo contrario implicar\u00eda la posibilidad de que la rama ejecutiva concentrara en s\u00ed todo el poder p\u00fablico, hip\u00f3tesis absurda en un Estado de Derecho. <\/p>\n
En s\u00edntesis, en materia presupuestal la Constituci\u00f3n de 1991, entre otras, introdujo estas modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES ADMINISTRATIVOS; la segunda, ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se explica as\u00ed: <\/p>\n
El sistema de cr\u00e9ditos adicionales administrativos, unido al principio del equilibrio presupuestal, permit\u00eda al gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando conservara, en teor\u00eda, tal equilibrio. Pero es claro que este sistema contribu\u00eda a dilu\u00edr, a hacer inexistente, la responsabilidad del gobierno en el manejo presupuestal, como lo demostr\u00f3 la experiencia. Esto, especialmente, por el “concepto favorable” del Consejo de Estado, previsto en el inciso tercero del art\u00edculo 212 de la anterior Constituci\u00f3n, que pod\u00eda servirle de disculpa. <\/p>\n
La supresi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control pol\u00edtico sobre el manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. <\/p>\n
Adem\u00e1s, en general, al privar al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribu\u00edr tal facultad, exclusivamente, al Congreso, tambi\u00e9n se fortaleci\u00f3 este \u00faltimo. <\/p>\n
Como se ve, en materia presupuestal, se fortaleci\u00f3 el Congreso y se acentu\u00f3 la responsabilidad del gobierno. <\/p>\n
g). Reformas a la ley de presupuesto. <\/p>\n
Ahora bien, \u00bfc\u00f3mo se reforma la ley de presupuesto? Como la Constituci\u00f3n no establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las normas generales, que, como todas las leyes, se reforma por medio de una ley. <\/p>\n
Esto, se repite, mientras no se dicte la ley Org\u00e1nica del Presupuesto que “regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n” del presupuesto de la Naci\u00f3n. Ley que tendr\u00e1, forzosamente, que sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3 del art\u00edculo 214, y al inciso tercero del art\u00edculo 213, ya comentados. En consecuencia, dicha ley org\u00e1nica no podr\u00e1 faltar a estos principios constitucionales: <\/p>\n
1. El presupuesto, como ley que es, s\u00f3lo puede ser aprobado y modificado por el Congreso. <\/p>\n
2. Los decretos legislativos dictados de conformidad con los art\u00edculos 212 y 213, dejan de regir tan pronto se declara restablecido el orden p\u00fablico, no puede su vigencia prolongarse m\u00e1s all\u00e1. Por lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la Naci\u00f3n por medio de tales decretos, como se explic\u00f3. <\/p>\n
3. Durante los Estados de Excepci\u00f3n, “no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Esto implica que cada rama y cada \u00f3rgano conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo, freno de los poderes del Ejecutivo, que impide que \u00e9ste abuse. <\/p>\n
Entre tales atribuciones constitucionales y legales, “est\u00e1 la de expedir y modificar el presupuesto”, que, se repite, es una ley. <\/p>\n
h). Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no inclu\u00eddos en \u00e9l. <\/p>\n
Visto que ya no hay cr\u00e9ditos adicionales como los qu\u00e9 preve\u00eda el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n anterior, y que ahora lo procedente es la modificaci\u00f3n del presupuesto, cabe preguntarse: <\/p>\n
Primero.- \u00bf C\u00f3mo se modifica el presupuesto? <\/p>\n
<\/p>\n
Segundo.- \u00bf C\u00f3mo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos?. <\/p>\n
Las respuestas a estas preguntas, son estas: <\/p>\n
Primero.- \u00bf C\u00f3mo se modifica el presupuesto?. <\/p>\n
Para responder esta pregunta, es necesario definir primeramente que es el presupuesto.- <\/p>\n
En Colombia, el presupuesto es, formal y org\u00e1nicamente, una ley. As\u00ed lo denomina la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 346, que se refiere al “Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones”; en el 347, que menciona “el proyecto de ley del presupuesto”; en el 349, que somete a las reglas de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, la discusi\u00f3n y expedici\u00f3n del “Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones”. Esto, a la luz de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Y lo mismo era durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, como lo advierte el profesor Esteban Jaramillo: <\/p>\n
” A la luz del derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es una ley. As\u00ed lo llama el art\u00edculo 206 de la Constituci\u00f3n, y la definici\u00f3n que de la ley da el art\u00edculo 4o. del C\u00f3digo Civil, le cuadra perfectamente pues es “una declaraci\u00f3n de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constituci\u00f3n Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir” (sic). Pero es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional, el Presupuesto es una ley sui generis, pues se halla subordinada a otras leyes”. (ob. cit., p\u00e1g. 544). <\/p>\n
El mismo autor explica que la ley de Presupuesto es complementaria, “puesto que es indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y decretan gastos”, y dice: “Sin la ley preexistente, el Presupuesto no puede ser norma jur\u00eddica, y sin \u00e9ste, la ley preexistente carece de aplicaci\u00f3n y de sentido pr\u00e1ctico”. <\/p>\n
Es, adem\u00e1s, temporal, “pues sus disposiciones s\u00f3lo rigen para un tiempo limitado, que es el per\u00edodo fiscal correspondiente “. <\/p>\n
El Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condici\u00f3n, porque, como explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condici\u00f3n para que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita. p\u00e1gs 543 y 544). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: el Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el antiguo C\u00f3digo Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominaci\u00f3n que rechaza el Profesor Esteban Jaramillo por estas razones: <\/p>\n
El presupuesto, pues, es una ley. Y como tal s\u00f3lo puede ser modificado por el CONGRESO, POR medio de una LEY. Esto, por estas razones, adem\u00e1s de las ya expuestas: <\/p>\n
1a. Al Congreso corresponde hacer las leyes (Art\u00edculo 114, inciso primero). Y le corresponde aprobar el Presupuesto de la Naci\u00f3n, pues no otra cosa es “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n” (numeral 11 del art\u00edculo 150); <\/p>\n
2a. Ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley (art\u00edculo 121); <\/p>\n
3a. Las sesiones del Congreso durante casi todo el a\u00f1o le permiten modificar la ley del presupuesto en cualquier tiempo, con sujeci\u00f3n a lo que dispongan la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del presupuesto, cuando \u00e9sta se expida; <\/p>\n
4a. Como se ha explicado, el art\u00edculo 212 de la anterior constituci\u00f3n, autorizaba al Gobierno para abrir cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios en receso de las C\u00e1maras cuando hubiera necesidad de ” hacer un gasto indispensable a juicio del gobierno”. As\u00ed se modificaba el presupuesto, pero como se vi\u00f3 esta facultad desapareci\u00f3 en la actual Constituci\u00f3n. Esto confirma lo dicho ya: el presupuesto s\u00f3lo puede reformarse por el Congreso, por medio de una ley; <\/p>\n
5a. Esta ley solamente puede tener origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
a). El numeral 4 del art\u00edculo 200, seg\u00fan el cual “Corresponde al Gobierno, en relaci\u00f3n con el Congreso: <\/p>\n
” . . . <\/p>\n
” 4. Enviar a la C\u00e1mara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos”. <\/p>\n
b). El numeral 11 del art\u00edculo 150, que faculta al Congreso para “Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de administraci\u00f3n”, es decir, para expedir la ley de presupuesto. <\/p>\n
c). El inciso segundo del art\u00edculo 154, seg\u00fan el cual ” s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes” a que se refiere, entre otros, el numeral 11 del art\u00edculo 150. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: S\u00f3lo el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno. <\/p>\n
\u00bf C\u00f3mo podr\u00eda sostenerse, a la luz de estas normas, que el Gobierno, por s\u00ed y ante s\u00ed, puede reformar la ley de presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno s\u00f3lo puede presentar al Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley reformatoria del mismo. Pero la expedici\u00f3n de la ley, en los dos casos, es funci\u00f3n propia e indelegable del Congreso. <\/p>\n
A todo lo cual cabe agregar lo siguiente: <\/p>\n
6a). Pero si, en los Estados de Excepci\u00f3n, solamente necesita el Gobierno “percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas”, o ” hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos”, le bastar\u00e1 dictar el decreto legislativo correspondiente. Decreto legislativo cuya vigencia es siempre temporal: ” dejar\u00e1n de regir tan pronto se declare restablecida la normalidad”, dice el art\u00edculo 212, y ” dejar\u00e1n de regir tan pronto se declare restablecido el orden p\u00fablico”, seg\u00fan el 213. Temporalidad, de otro lado, incompatible con la periodicidad propia de la ley de presupuesto. <\/p>\n
7a). Las razones 5a. y 6a. explican porqu\u00e9 es l\u00f3gico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del art\u00edculo 215, en los Estados de Excepci\u00f3n no se interrumpa ” el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”, normal funcionamiento que supone la conservaci\u00f3n de las respectivas competencias, salvo las excepciones previstas por la propia Constituci\u00f3n, de las cuales es ejemplo el art\u00edculo 345. <\/p>\n
8a). Finalmente, hay que tener presente que los decretos legislativos que dicta el Gobierno en los Estados de Guerra o de Conmoci\u00f3n, s\u00f3lo suspenden las leyes incompatibles con el uno o con el otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual, como se ha dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno de tales decretos legislativos. <\/p>\n
Segundo.- De conformidad con la Constituci\u00f3n vigente, \u00bf C\u00f3mo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos?. <\/p>\n
En las \u00e9pocas normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al decir \u00e9pocas normales se est\u00e1 aludiendo a los tiempos en que no se haya declarado uno de los Estados de Excepci\u00f3n o el Estado de Emergencia. Se repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el Gobierno habr\u00e1 de acudir al Congreso para que \u00e9ste lo modifique, por medio de una ley. <\/p>\n
En \u00e9pocas anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoci\u00f3n Interior, o en Estado de Emergencia, la erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro puede hacerse aunque no figure en el presupuesto de gastos. As\u00ed lo indica indudablemente la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Veamos. <\/p>\n
A).- Lo que la Constituci\u00f3n proh\u00edbe. <\/p>\n
En esta materia, la prohibici\u00f3n de la Constituci\u00f3n es esta: <\/p>\n
“Art\u00edculo 345.- En tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos. <\/p>\n
“Tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” <\/p>\n
Sea lo primero decir que este art\u00edculo reproduce, casi textualmente, los art\u00edculos 206 y 207 de la Constituci\u00f3n anterior. <\/p>\n
Pues bien: siempre se ha entendido que la prohibici\u00f3n rige s\u00f3lo en \u00e9pocas de normalidad, mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, o el Estado de Emergencia. <\/p>\n
Es claro que lo que se proh\u00edbe \u00fanicamente en tiempos normales, al contrario, se permite en \u00e9pocas de anormalidad. Si la prohibici\u00f3n fuera absoluta, en todos los tiempos, habr\u00eda bastado suprimir la expresi\u00f3n “en tiempos de paz”. <\/p>\n
B).- \u00bf C\u00f3mo se hacen tales erogaciones, en \u00e9pocas de anormalidad?. <\/p>\n
Sencillamente, se decretan por el Gobierno, naturalmente previa declaraci\u00f3n del Estado de Excepci\u00f3n. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo para percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas. <\/p>\n
Vigente la anterior Constituci\u00f3n, el gobierno ten\u00eda que abrir un cr\u00e9dito adicional extraordinario , con todos sus requisitos, para no violar el principio del equilibrio presupuestal. Hoy este principio no existe y, por lo mismo, no es necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no inclu\u00eddo en \u00e9l. <\/p>\n
Para decirlo en la forma m\u00e1s sencilla, declarado el Estado de Excepci\u00f3n, puede el gobierno decretar el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con base en este \u00faltimo, ordenarlo. La primera funci\u00f3n, decretar el gasto, corresponde al Congreso en tiempos de paz; la segunda, ordenarlo, es administrativa y compete siempre al Gobierno. <\/p>\n
Lo que sigue es, simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la Rep\u00fablica debe presentar a la C\u00e1mara de Representantes para su examen y fenecimiento, seg\u00fan lo dispone el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con el numeral 2 del art\u00edculo 178 de la misma. <\/p>\n
Naturalmente, habr\u00e1 casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los Estados de Excepci\u00f3n, no s\u00f3lo decrete el gasto, sino que establezca, transitoriamente, y por s\u00f3lo el tiempo que dure tal estado, la contribuci\u00f3n o el impuesto para atenderlo. En esta \u00faltima hip\u00f3tesis, es evidente que ni la erogaci\u00f3n ni el ingreso que la financia figurar\u00e1n en el presupuesto, pero si en la contabilidad. <\/p>\n
Entre par\u00e9ntesis, obs\u00e9rvese que el inciso tercero del art\u00edculo 215, al referirse al establecimiento de nuevos tributos o a la modificaci\u00f3n de los existentes, no menciona siguiera la reforma del presupuesto. \u00bfPor qu\u00e9?. Porque no es necesaria ni posible. <\/p>\n
Si se mira con atenci\u00f3n, se ver\u00e1 c\u00f3mo esta interpretaci\u00f3n est\u00e1 acorde con el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n, pues: <\/p>\n
1o. Conserva en manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el presupuesto, la de modificarlo. <\/p>\n
2o. Sin embargo, la facultad del Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es ilimitada, no la ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de presupuesto, como el de la ley que haga su modificaci\u00f3n, s\u00f3lo pueden ser presentados por el Gobierno (art\u00edculos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la Constituci\u00f3n). Hay aqu\u00ed, en la tramitaci\u00f3n de la ley de presupuesto y en la de sus reformas, una aplicaci\u00f3n concreta del principio consagrado en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 113 de la Carta: ” Los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines”. <\/p>\n
3o. Permite al Congreso, en el campo fiscal, cumplir plenamente dos de las funciones que le se\u00f1ala exclusivamente el art\u00edculo 114 de la Constituci\u00f3n: hacer las leyes, y, en consecuencia, reformarlas, y ejercer control pol\u00edtico sobre el gobierno y la administraci\u00f3n. <\/p>\n
4o. Impide que el Gobierno, por la v\u00eda del Estado de Excepci\u00f3n, modifique el presupuesto y cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos legislativos cuya real vigencia se prolongue en el tiempo m\u00e1s all\u00e1 de los estados de excepci\u00f3n. <\/p>\n
Es improbable, en principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos venimos refiriendo. La Constituci\u00f3n, en muchas de sus normas, que no es pertinente analizar ahora, establece l\u00edmites a los poderes del Gobierno en los Estados de Excepci\u00f3n. Por ejemplo, en el art\u00edculo 214, numeral 3. <\/p>\n
Pero, como la posibilidad del abuso existe, ella est\u00e1 prevista en la Carta, as\u00ed: <\/p>\n
“El Presidente y los Ministros ser\u00e1n responsables cuando declaren los estados de excepci\u00f3n sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoci\u00f3n interior, y lo ser\u00e1n tambi\u00e9n , al igual que los dem\u00e1s funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los art\u00edculos anteriores” (numeral 5 del art\u00edculo 214). <\/p>\n
“El Presidente de la Rep\u00fablica y los Ministros ser\u00e1n responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo ser\u00e1n tambi\u00e9n por cualquier abuso en el ejercicio de las facultades que la Constituci\u00f3n otorga al Gobierno durante la emergencia”. (inciso 8o. del art\u00edculo 215). <\/p>\n
Si los mecanismos constitucionales funcionan, en especial estas normas que consagran la responsabilidad del Presidente de la Rep\u00fablica y de sus ministros por las faltas cometidas con ocasi\u00f3n de la declaraci\u00f3n de los Estados de Excepci\u00f3n, no tiene porqu\u00e9 haber abusos. Y si los hubiere, ser\u00e1n castigados sus autores. <\/p>\n
CONCLUSIONES <\/p>\n
Todo lo expuesto permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo, as\u00ed: <\/p>\n
Respuesta a la primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
Siendo negativas las dos respuestas, se impone la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha visto, el Gobierno no pod\u00eda dictar, ni era necesario para conseguir el fin propuesto. <\/p>\n
INAPLICABILIDAD DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38 DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
La declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que llevar consigo un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que hac\u00edan posibles los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. Esto, por estas razones. <\/p>\n
1o). Primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La primac\u00eda de la Constituci\u00f3n, se consagra expresamente en estas normas: <\/p>\n
Inciso primero del art\u00edculo 4 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
” La Constituci\u00f3n es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales.” <\/p>\n
Inciso primero del art\u00edculo 5o. de la ley 57 de 1887: <\/p>\n
” Cuando haya incompatibilidad entre una disposici\u00f3n constitucional y una legal, preferir\u00e1 aquella.” <\/p>\n
Art\u00edculo 9o. de la ley 153 de 1887: <\/p>\n
” La Constituci\u00f3n es ley reformatoria y derogatoria de la legislaci\u00f3n preexistente. Toda disposici\u00f3n legal anterior a la Constituci\u00f3n y que sea claramente contraria a su letra o a su esp\u00edritu, se declarar\u00e1 como insubsistente.” <\/p>\n
2o). La ley 38 de 1989 y la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
La ley 38 de 1989, aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993, en particular los art\u00edculos de la ley citada que reglamentaban los cr\u00e9ditos adicionales. Normas dictadas con fundamento en disposiciones de la anterior constituci\u00f3n que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992 y 1940 del 30 de noviembre de 1992, an\u00e1logos al que ahora se revisa, fundament\u00f3 su decisi\u00f3n en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo: <\/p>\n
a) En relaci\u00f3n con el decreto 1940, “por medio del cual modifica el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1992.” <\/p>\n
” Art\u00edculo que remite a la ley org\u00e1nica del presupuesto en materias tales como la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos. Materias que est\u00e1n expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus art\u00edculos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la figura del contracr\u00e9dito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la ejecuci\u00f3n presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional”. <\/p>\n
Y agreg\u00f3: <\/p>\n
“Como se dijo, el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Nacional respecto de la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n , modificaci\u00f3n, y ejecuci\u00f3n del presupuesto remite a lo establecido en la ley org\u00e1nica del Presupuesto. En este caso se d\u00e1 la figura del contracr\u00e9dito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecuci\u00f3n del mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su art\u00edculo 67 se\u00f1ala: Ni el Congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones.” (Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedi\u00f3 en este evento as\u00ed: La partida se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sac\u00f3 de la secci\u00f3n inicial ” Fondo Vial Nacional” y se incorpor\u00f3 al Departamento Administrativo de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ej\u00e9rcito y Polic\u00eda Nacional). Luego le est\u00e1 permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor raz\u00f3n se puede realizar esta modificaci\u00f3n en momentos de conmoci\u00f3n interior de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 213 inciso tercero cuando dicte que: “Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podr\u00e1n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n y dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el Orden P\u00fablico…” (Cfr, Corte Constitucional, sentencia No. 069 de febrero 22 de 1993). <\/p>\n
b) En relaci\u00f3n con el decreto 700: <\/p>\n
” Esto no acontece \u00fanicamente en la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, sino que pod\u00eda tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia…. (en sentencias) mediante las cuales se admiti\u00f3 expresamente que tanto en los casos del art\u00edculo 121 como en los 122 de dicha Constituci\u00f3n, la obtenci\u00f3n de recursos fiscales para atender las necesidades de orden p\u00fablico pod\u00eda hacerse por medio de decretos legislativos. As\u00ed lo preve\u00eda el art\u00edculo 104 del anterior estatuto \u00f3rganico del presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prev\u00e9 en similares t\u00e9rminos el art\u00edculo 69 de la ley org\u00e1nica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de 1989), cuando se\u00f1ala que los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante estados de excepci\u00f3n, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto ser\u00e1n abiertos en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. (las negrillas no son del texto). (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448 de julio de 1992). <\/p>\n
Pero, donde se ve con mayor claridad la relaci\u00f3n necesaria entre los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre cr\u00e9ditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven de base a la ley y \u00e9sta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores: <\/p>\n
” Cuarta: Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio. <\/p>\n
“Conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en esta materia, se ha aceptado que el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos sus Ministros, puede ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superaci\u00f3n del desorden p\u00fablico, siempre que \u00e9stas guarden la debida relaci\u00f3n de conexidad directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situaci\u00f3n de Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia <\/p>\n
de regulaci\u00f3n de la Hacienda P\u00fablica hace la Constituci\u00f3n Nacional. Esta posici\u00f3n jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los art\u00edculos 121, 206 y 211 de la Constituci\u00f3n Nacional, principalmente en las sentencias de enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y m\u00e1s recientemente en los fallos n\u00fameros 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre otros. <\/p>\n
“En esta \u00faltima providencia se recuerda que: <\/p>\n
” Estos cr\u00e9ditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su apertura el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n Nacional consagra dos eventos, a saber: a) cuando est\u00e1n en receso las C\u00e1maras y b) cuando \u00e9stas se encuentran sesionando. <\/p>\n
” En caso de presentarse la primera situaci\u00f3n, tales cr\u00e9ditos deben abrirse por el Consejo de Ministros, el que debe instru\u00edr un expediente con tal fin y adem\u00e1s se requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos cr\u00e9ditos deben someterse luego a la legalizaci\u00f3n por parte del Congreso. Y si est\u00e1 reunido el Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporaci\u00f3n para solicitar la apertura de un cr\u00e9dito adicional. <\/p>\n
” Como en el caso de estudio las C\u00e1maras se encontraban en receso, podr\u00eda pensarse a primera vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias se\u00f1aladas en el art\u00edculo 212 del Estatuto Superior y que se dejaron rese\u00f1adas. Sin embargo el art\u00edculo 213 ibidem prescribe: ” El poder ejecutivo no podr\u00e1 abrir los cr\u00e9ditos suplementarios o extraordinarios de que trata el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que la ley establezca”. Y cuales son ellos? Los estatu\u00eddos en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto – Ley 38 de 1989, en cuyo art\u00edculo 69 se lee: “Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante el Estado de Sitio… declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. <\/p>\n
” Los art\u00edculos anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos que son exigibles en caso de normalidad jur\u00eddica y desarrollan al efecto el art\u00edculo 212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades creadas por circunstancias de calamidad p\u00fablica o del estado de sitio o emergencia econ\u00f3mica, puede acudirse a tal reglamento. <\/p>\n
” Pero advi\u00e9rtase que en el citado art\u00edculo 69 que se comenta, se da otra alternativa, para solventar las exigencias excepcionales al decir “o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”, lo que concuerda con lo dispuesto en el art\u00edculo 206 de la Carta Fundamental que ordena que en tiempo de paz no se podr\u00e1 hacer “erogaci\u00f3n del Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el presupuesto de gastos”, lo que indica que en tiempo de alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico s\u00ed se pueden hacer erogaciones no inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos o adiciones al mismo, como lo ha interpretado esta Corporaci\u00f3n en varios fallos (ver sentencias de enero 28\/88, octubre 26\/89). <\/p>\n
” Esta tesis se apoya tambi\u00e9n en el art\u00edculo 121 constitucional en cuanto dispone que durante el estado de sitio el Presidente tendr\u00e1, entre otras, las facultades que al efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada. (sentencia No. 92, octubre 26, 1989). <\/p>\n
” En consecuencia como el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros pueden se\u00f1alar la forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado de sitio, lo hacen mediante decretos legislativos, como es el que se examina, pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley en sentido material. <\/p>\n
” Es pertinente anotar que el decreto se\u00f1ala en forma clara los recursos que por estar disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y se preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.).” ( Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990).” (Cfr, sentencia No. 71, Corte Suprema de Justicia, mayo 23 de 1991). <\/p>\n
Como se ve, es ostensible que al desaparecer los art\u00edculos 212 y 213, al igual que el principio del equilibrio presupuestal, pierde su raz\u00f3n la ley 38 de 1989 en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las \u00e9pocas, para modificar el presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en tales normas. Como acertadamente se entendi\u00f3 en los fallos parcialmente transcritos, estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los cr\u00e9ditos y contracr\u00e9ditos administrativos normas que, como se vi\u00f3, no encuentran fundamento en la constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Existe, pues, una conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas disposiciones de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional \u00e9sta, tambi\u00e9n lo ser\u00eda aqu\u00e9l, y viceversa. <\/p>\n
No hay que olvidar que la armon\u00eda del universo jur\u00eddico se realiza en torno a la Constituci\u00f3n. Las normas jur\u00eddicas extra\u00f1as a ella, que la contradicen, no pueden subsistir porque su \u00f3rbita interfiere la de otras que s\u00ed se mueven seg\u00fan el orden de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La Corte, ante la imposibilidad de declarar inexequibles las normas se\u00f1aladas, en raz\u00f3n de que este proceso no se origin\u00f3 con ese fin, optar\u00e1 por declarar expresamente que est\u00e1n derogadas por la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
En consecuencia, como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los cr\u00e9ditos adicionales, con base en normas de la constituci\u00f3n derogada, son inaplicables a la luz de la Constituci\u00f3n vigente, la Corte, en guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, as\u00ed lo declarar\u00e1 en esta sentencia. <\/p>\n
Concretamente las normas que se declarar\u00e1n derogadas o inaplicables, son las siguientes: <\/p>\n
1a.) El par\u00e1grafo del art\u00edculo 63, que dice: <\/p>\n
“Par\u00e1grafo.- Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las condiciones especiales para la celebraci\u00f3n de contratos, persistiere el d\u00e9ficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos P\u00fablicos, deber\u00e1n proponer a la Direcci\u00f3n General del Presupuesto los traslados o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho equilibrio”. <\/p>\n
2a.) La parte final del art\u00edculo 64, que dice: <\/p>\n
“…Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”. <\/p>\n
3a.) El art\u00edculo 65, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 65.- Cuando durante la ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir cr\u00e9ditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los art\u00edculos siguientes”. <\/p>\n
4a.) La parte final del art\u00edculo 66, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 66.- “… Cuando sea necesario exceder las cuant\u00edas autorizadas en la ley de presupuesto o inclu\u00edr nuevos gastos con respecto a los conceptos se\u00f1alados, no estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuar\u00e1 por decreto los traslados y cr\u00e9ditos adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de Estado”. <\/p>\n
5a.) El art\u00edculo 67, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 67.- Ni el congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones”. <\/p>\n
6a.) El art\u00edculo 68, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 68.- El mayor valor del recaudo de las rentas sobre el promedio de los c\u00f3mputos presupuestados no podr\u00e1 servir de recurso para la apertura de cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
“No obstante, si despu\u00e9s del mes de mayo de cada a\u00f1o el recaudo de las rentas globalmente consideradas permite establecer que \u00e9ste exceder\u00e1 al calculado en el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, podr\u00e1 ser certificado como un excedente en el Presupuesto de Rentas por el Contralor General de la Rep\u00fablica, y servir para la apertura de cr\u00e9ditos adicionales. En caso de que existiere d\u00e9ficit fiscal en la vigencia anterior, el mayor recaudo de rentas se destinar\u00e1, en primer lugar, a cancelarlo”. <\/p>\n
7a.) El art\u00edculo 69, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 69.- Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. <\/p>\n
III. CAMBIO DE JURISPRUDENCIA. <\/p>\n
Las razones expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, como expresamente se advierte, no s\u00f3lo en relaci\u00f3n con las sentencias parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte Suprema de Justicia en tiempos anteriores. <\/p>\n
Al respecto hay que anotar lo siguiente. <\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado vigente por m\u00e1s de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886. Durante m\u00e1s de 105 a\u00f1os, la jurisprudencia que ahora se cambia, tuvo su sustento en la propia constituci\u00f3n. Derogada \u00e9sta en 1991, la pr\u00e1ctica inveterada hizo que subsistiera la instituci\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, pese a la desaparici\u00f3n de las normas constitucionales en las cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se dir\u00e1 sobre los efectos de esta sentencia. <\/p>\n
IV. EFECTOS DE ESTA SENTENCIA <\/p>\n
Esta Corte, en la sentencia n\u00famero 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar inconstitucionales algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas el inciso segundo del art\u00edculo 21, inciso que determinaba los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, dijo: <\/p>\n
“Pero, fuera del poder constituyente, \u00bfa qui\u00e9n corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminaci\u00f3n de \u00e9ste?. Unicamente a la propia Corte Constitucional, ci\u00f1\u00e9ndose, como es l\u00f3gico, al texto y al esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n. Sujeci\u00f3n que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la Constituci\u00f3n que es parte de \u00e9l, que son la justicia y la seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
” En conclusi\u00f3n, s\u00f3lo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constituci\u00f3n, puede, en la propia sentencia, se\u00f1alar los efectos de \u00e9sta. Este principio, v\u00e1lido en general, es rigurosamente exacto en trat\u00e1ndose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad. <\/p>\n
“… <\/p>\n
” Adem\u00e1s, inaceptable ser\u00eda privar a la Corte Constitucional de la facultad de se\u00f1alar en sus fallos el efecto de \u00e9stos, ci\u00f1\u00e9ndose, hay que insistir, estrictamente a la Constituci\u00f3n. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de inferior jerarqu\u00eda. Pues la facultad de se\u00f1alar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constituci\u00f3n, nace para la Corte Constitucional de la misi\u00f3n que le conf\u00eda el inciso primero del art\u00edculo 241, de guardar la “integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n”, porque para cumplirla, el paso previo indispensable es la interpretaci\u00f3n que se hace en la sentencia que debe se\u00f1alar sus propios efectos”. (sentencia 113, p\u00e1gs 11, 12) <\/p>\n
En el presente caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente sentencia sigue la regla general, seg\u00fan la cual los efectos de la sentencia s\u00f3lo comienzan a partir de su publicaci\u00f3n. En consecuencia, todos los efectos jur\u00eddicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos comprometidos en favor de la Fiscal\u00eda General, el Ministerio de Defensa y el Departamento Administrativo de Seguridad, conservar\u00e1n la destinaci\u00f3n que les di\u00f3 el decreto 446. En s\u00edntesis: con base en los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podr\u00e1n ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas asignaciones. <\/p>\n
Pero, de otra parte, tambi\u00e9n a partir de la publicaci\u00f3n de esta sentencia, quedar\u00e1n sin efecto los contracr\u00e9ditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los establecimientos p\u00fablicos respectivos, podr\u00e1n ejecutar sus presupuestos originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorer\u00eda y las prioridades fijadas por la Constituci\u00f3n, por la ley o por los funcionarios responsables, lo permitan. <\/p>\n
Los cr\u00e9ditos presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no \u00f3rdenes para hacerlo. <\/p>\n
La aclaraci\u00f3n sobre los efectos de esta sentencia, indica que \u00e9sta no entorpece ni dificulta las tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo necesario para restablecer el orden p\u00fablico. <\/p>\n
Y, finalmente, esta interpretaci\u00f3n hace posible que el tr\u00e1nsito constitucional se realice sin traumatismos para la naci\u00f3n. Y que las nuevas instituciones tengan ya su plena vigencia.” <\/p>\n
COROLARIO <\/p>\n
Resulta lamentable que, con olvido de las razones expuestas, la Constituci\u00f3n se interprete para fortalecer al Gobierno, en desmedro de una facultad propia del Congreso. Temo que, con esta interpretaci\u00f3n, quede el Gobierno con tan desmesuradas facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la Constituci\u00f3n de 1886 y sus reformas. <\/p>\n
Las consecuencias de esta sentencia no podr\u00edan ser peores para el Estado de Derecho. Basta pensar que el Gobierno puede mantener al pa\u00eds durante 270 d\u00edas por a\u00f1o bajo el r\u00e9gimen de la Conmoci\u00f3n Interior y prorrogar por otros 90 la vigencia de los decretos dictados. En los restantes 5 d\u00edas que completan el a\u00f1o, le bastar\u00e1 abstenerse de presentar al Congreso proyectos de reforma de la ley de presupuesto. As\u00ed, en la pr\u00e1ctica, se privar\u00e1 a la rama legislativa de una de sus m\u00e1s preciosas facultades. Y se aumentar\u00e1n INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva, en perjuicio de las dem\u00e1s, en particular del Congreso. <\/p>\n
De prosperar esta tendencia, Colombia se convertir\u00e1 en una rep\u00fablica contrahecha, con un Gobierno gigante y todopoderoso, que est\u00e1 en todas partes, y un Congreso empeque\u00f1ecido, d\u00e9bil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es democr\u00e1tico s\u00f3lo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por nuestro pasos contados, hac\u00eda el pa\u00eds del Ejecutivo Megal\u00f3mano. <\/p>\n
Deploro tener que decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la firmeza de siempre. <\/p>\n
fecha ut supra. <\/p>\n
<\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-271-93 Sentencia No. C-271\/93 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n\/CONMOCION INTERIOR Durante los estados de excepci\u00f3n y con el \u00fanico fin de restablecer el orden p\u00fablico perturbado, es posible al Gobierno modificar el Presupuesto Nacional, tanto en lo concerniente a las rentas o ingresos como en lo relativo a los gastos p\u00fablicos. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-370","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/370","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=370"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/370\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=370"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=370"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=370"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}