T-142-98<\/p>\n
Sentencia T-142\/98 <\/p>\n
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Improcedencia de tutela <\/p>\n
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Criterios <\/p>\n
PROCESO DE TUTELA-Contestaci\u00f3n de la demanda y dem\u00e1s actos procesales <\/p>\n
Referencia: Expediente T-147576 <\/p>\n
Peticionario: Boris Nisimblat Alvarez <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., abril veinte (20) de mil novecientos noventa y ocho (1998) <\/p>\n
La Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, procede a revisar el proceso de tutela promovido ante el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Andr\u00e9s, Isla, contra la Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s, Islas, conforme a la competencia que le ha sido asignada en virtud de los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
1. Los hechos. <\/p>\n
1.1. La Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s – Islas, luego de haber efectuado requerimientos ordinario y especial al demandante Boris Nisimblat Alvarez, expidi\u00f3 la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n N\u00b0 00005, notificada por correo el d\u00eda 2 de noviembre de 1995. <\/p>\n
1.2. El art\u00edculo 245 de la Ley 223 de 1995, regul\u00f3 lo relativo al saneamiento de impugnaciones, se\u00f1alando las condiciones bajo las cuales los contribuyentes pod\u00edan acogerse a dicho beneficio. <\/p>\n
1.3. Mediante comunicaci\u00f3n dirigida al Jefe de la Divisi\u00f3n de Recursos Tributarios de la Administraci\u00f3n de Impuestos Nacionales de San Andr\u00e9s y Providencia, Islas, de fecha 29 de diciembre de 1995, el actor manifest\u00f3 que se acoger\u00eda al saneamiento de impugnaciones, consagrado en la referida ley una vez se produjera la reglamentaci\u00f3n correspondiente. <\/p>\n
1.4. El d\u00eda 25 de enero de 1996 el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 196 de 1996, mediante el cual se reglament\u00f3 la mencionada ley. <\/p>\n
1.5. El Administrador de Impuestos de San Andr\u00e9s, Isla, en respuesta a la comunicaci\u00f3n del 7 de febrero de 1996, le indic\u00f3 al demandante que para que fuera procedente la solicitud de saneamiento de impugnaciones, deber\u00eda acompa\u00f1arla con los documentos requeridos por la norma legal. <\/p>\n
1.6. El d\u00eda 29 de marzo de 1996 el actor present\u00f3 ante la Administraci\u00f3n de Impuestos Nacionales de San Andr\u00e9s y Providencia, Islas, un memorial con la totalidad de las pruebas, pagos, etc., exigidos para poder ejercitar el beneficio del saneamiento de impugnaciones. <\/p>\n
1.7. Mediante resoluci\u00f3n No. 002 de fecha 8 de mayo de 1996, la Administraci\u00f3n de Impuestos Nacionales de San Andr\u00e9s y Providencia, Islas, neg\u00f3 al demandante el beneficio del saneamiento de impugnaciones, por haber vencido el t\u00e9rmino para acceder a dicho beneficio tributario. <\/p>\n
2. Las pretensiones. <\/p>\n
Pretende el demandante Boris Nisimblat Alvarez la tutela de su derecho fundamental al debido proceso, que afirma le fue vulnerado con la actuaci\u00f3n administrativa antes rese\u00f1ada y, en consecuencia, pide que se declaren sin ning\u00fan valor ni efecto los actos administrativos expedidos por la Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s Islas, esto es, la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n No. 00005 de 1995, y la resoluci\u00f3n 002 de mayo 8 de 1996, que niega su petici\u00f3n de acogerse al saneamiento de impugnaciones. <\/p>\n
Solicita, adem\u00e1s, como medida previa, la suspensi\u00f3n de los actos impugnados y que se prevenga a la Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s, Isla, para que se abstenga de reproducirlos. <\/p>\n
3. Actuaci\u00f3n procesal. <\/p>\n
3.1 Unica Instancia. <\/p>\n
El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Andr\u00e9s, Isla, por auto de fecha 26 de septiembre de 1997, admiti\u00f3 la demanda y acorde con las s\u00faplicas de la misma accedi\u00f3 a la petici\u00f3n del demandante, y dispuso: <\/p>\n
\u201c… conforme lo dispone el art. 7\u00ba del Decreto 2591, se ordena la SUSPENSION en la aplicaci\u00f3n del acto concreto que amenaza o vulnera, esto es, la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n No. 0005 notificada por correo el d\u00eda 2 de noviembre de 1995, y la resoluci\u00f3n No. 002 de fecha 8 de mayo de 1996, proferidas por la Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s y Providencia, Islas, en contra del accionante Dr. Boris Nisimbla, lo anterior contado a partir de la presentaci\u00f3n de esta acci\u00f3n de tutela .- Of\u00edciese en tal sentido\u201d <\/p>\n
Mediante sentencia de fecha 8 de octubre de 1997, el Juzgado concedi\u00f3 la tutela impetrada y declar\u00f3, en los t\u00e9rminos de la petici\u00f3n del demandante, sin valor ni efecto la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n No. 0005 de la Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s y Providencia, Islas, y la Resoluci\u00f3n No.002 de fecha 8 de mayo de 1996 y la previno acerca de la prohibici\u00f3n de reproducir los mencionados actos administrativos, so pena de incurrir en las sanciones derivadas del incumplimiento del fallo. <\/p>\n
Sustent\u00f3 su decisi\u00f3n en razonamientos que se pueden sintetizar as\u00ed: <\/p>\n
La Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s, Islas adelant\u00f3 una actuaci\u00f3n administrativa con base en la Ley 223 de 1995, sin que esta hubiere sido reglamentada, omitiendo el deber constitucional de no aplicarla hasta tanto se produjera la debida reglamentaci\u00f3n; de este modo viol\u00f3 el debido proceso administrativo al actuar en contrav\u00eda de los principios de legalidad y seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
La presunta omisi\u00f3n del Gobierno de reglamentar la ley oportunamente constituye el fundamento para considerar, con base en el art. 4 de la Constituci\u00f3n, que la disposici\u00f3n normativa antes mencionada era inaplicable. <\/p>\n
Como la Administraci\u00f3n aplic\u00f3 la ley 223\/95, sin haber sido reglamentada, consider\u00f3 igualmente el Juzgado que la actuaci\u00f3n de los respectivos funcionarios configuraba una verdadera v\u00eda de hecho, y que eventualmente se les pod\u00eda exigir responsabilidad penal, en la modalidad de prevaricato por acci\u00f3n. <\/p>\n
Concluy\u00f3 el Juzgado, que las graves irregularidades que a su juicio hab\u00eda cometido la administraci\u00f3n justificaban tanto la concesi\u00f3n de la tutela, por violaci\u00f3n del derecho al debido proceso, como la decisi\u00f3n de declarar sin valor ni efecto legal los actos administrativos cuestionados. <\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. <\/p>\n
1. El Problema jur\u00eddico planteado. <\/p>\n
Seg\u00fan los antecedentes sucintamente enunciados, debe la Corte determinar si es procedente la acci\u00f3n de tutela impetrada frente a los actos administrativos expedidos por la Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andr\u00e9s, Islas, contenidos en la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n No. 0005 de 1995 y en la resoluci\u00f3n 002 de 1996, bien como mecanismo definitivo o transitorio. <\/p>\n
2. La soluci\u00f3n al problema planteado. <\/p>\n
2.1. Reiteradamente la Corte, con fundamento en los arts. 86, inciso 3 y 6-1 del decreto 2591\/91, ha sostenido que la acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo es procedente ante la ausencia de un mecanismo alternativo de defensa judicial que sea id\u00f3neo y eficaz para la protecci\u00f3n del derecho, salvo cuando, existiendo el medio de defensa ordinario, se la utilice como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable. <\/p>\n
2.2. Aprecia la Sala que en el caso concreto existe un medio alternativo de defensa judicial, que se considera id\u00f3neo y eficaz para la protecci\u00f3n de los derechos del demandante, como es la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Al proceso, a que dio origen la acci\u00f3n del demandante, se le puso fin mediante sentencia del 2 de octubre de 1997, en virtud de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. <\/p>\n
En la actualidad el proceso se halla al conocimiento del Honorable Consejo de Estado, en raz\u00f3n del recurso de apelaci\u00f3n interpuesto por el demandante. <\/p>\n
2.4. Ni siquiera era procedente la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, porque no se daban los presupuestos se\u00f1alados en la sentencia T-640\/961 para que se configurara dicho perjuicio. En efecto, en esta sentencia la Corte precis\u00f3 los criterios conforme a los cuales se considera que el perjuicio es irremediable, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“1. El perjuicio ha de ser inminente: ‘que amenaza o est\u00e1 por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible da\u00f1o o menoscabo, porque hay evidencias f\u00e1cticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipot\u00e9tica. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura f\u00e1ctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operaci\u00f3n natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que est\u00e1 produciendo la inminencia\u201d. <\/p>\n
“2. Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecuci\u00f3n o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuaci\u00f3n entre la inminencia y la respectiva actuaci\u00f3n: si la primera hace relaci\u00f3n a la prontitud del evento que est\u00e1 por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero adem\u00e1s la urgencia se refiere a la precisi\u00f3n con que se ejecuta la medida, de ah\u00ed la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica c\u00f3mo la precisi\u00f3n y la prontitud dan se\u00f1alan la oportunidad de la urgencia\u201d. <\/p>\n
“3. No basta cualquier perjuicio, se requiere que \u00e9ste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del da\u00f1o o menoscabo material o moral en el haber jur\u00eddico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jur\u00eddico concede a determinados bienes bajo su protecci\u00f3n, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuaci\u00f3n oportuna y diligente por parte de las autoridades p\u00fablicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino s\u00f3lo de aquella que recae sobre un bien de gran significaci\u00f3n para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinici\u00f3n jur\u00eddica, a todas luces inconveniente\u201d. <\/p>\n
“4. La urgencia y la gravedad determinan que la acci\u00f3n de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acci\u00f3n, \u00e9sta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acci\u00f3n en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijur\u00eddicos. Se trata del sentido de precisi\u00f3n y exactitud de la medida, fundamento pr\u00f3ximo de la eficacia de la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas en la conservaci\u00f3n y restablecimiento de los derechos y garant\u00edas b\u00e1sicos para el equilibrio social\u201d. <\/p>\n
Y no se configuraba el perjuicio irremediable en el caso concreto, porque a trav\u00e9s de la acci\u00f3n que instaur\u00f3 el actor ante el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andr\u00e9s Providencia y Santa Catalina pueden repararse adecuadamente los derechos que se estiman lesionados. <\/p>\n
2.5. Los anteriores razonamientos ser\u00edan suficientes para revocar el fallo proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Andr\u00e9s, Isla. No obstante, los protuberantes yerros jur\u00eddicos que contiene la motivaci\u00f3n de la sentencia de dicho juzgado obligan a la Sala a hacer las siguientes consideraciones adicionales: <\/p>\n
– Critica el Juzgado que la DIAN, mediante apoderado, hubiera contestado la demanda de tutela, pronunciado sobre las pretensiones del demandante y solicitado la pr\u00e1ctica de pruebas, porque, a su juicio, estos actos procesales s\u00f3lo tienen cabida en los procesos diferentes al que da lugar la acci\u00f3n de tutela. En efecto, dijo el Juzgado: <\/p>\n
\u201cConforme a lo anteriormente expuesto, f\u00e1cil resulta comprender que dentro del tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela no es viable la contestaci\u00f3n de la demanda, por una simple y sencill\u00edsima raz\u00f3n. En la acci\u00f3n de tutela, de conformidad con los decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992 reglamentarios de la acci\u00f3n de amparo constitucional, no se prev\u00e9 esta posibilidad, como asombrosa e inexplicablemente parece haber entendido la entidad demandada, al confundir la acci\u00f3n de tutela con otro tipo de proceso, solicitando la pr\u00e1ctica de pruebas, y controvirtiendo uno a uno los hechos de la demanda, olvidando que la acci\u00f3n de tutela por su sumariedad no establece siquiera el traslado de la demanda para el demandado\u201d. <\/p>\n
\u201cAhora bien, es necesario hacer claridad que en el \u00fanico momento en que es viable dentro del tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela que exista alg\u00fan pronunciamiento por parte de la entidad accionada, es en el evento en que el juez de tutela as\u00ed lo requiera por haber practicado oficiosamente pruebas ya sean documentales o testimoniales, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 19, 20, 21 y 22 del decreto 2591, cosa que no fue realizada por este despacho, raz\u00f3n por la cual hace improcedente hacer cualquier pronunciamiento de fondo sobre el memorial contentivo de la contestaci\u00f3n de la demanda, presentada por la parte accionada\u201d <\/p>\n
La Sala considera carentes de asidero jur\u00eddico las anteriores consideraciones del Juzgado, por las siguientes razones: <\/p>\n
Es cierto que el decreto 2591\/91 no regula expresamente la contestaci\u00f3n de la demanda, como una etapa procesal perfectamente delimitada dentro del proceso de tutela. No obstante, en varias de sus previsiones se determina que la parte demandada la constituye la autoridad o el particular autor de la violaci\u00f3n o de la amenaza de transgresi\u00f3n del derecho constitucional fundamental, a la que se le debe vincular al proceso, mediante la notificaci\u00f3n respectiva, obviamente con el prop\u00f3sito de que pueda ejercitar su derecho de defensa, pudiendo, en consecuencia, exponer las razones por las cuales se opone a las pretensiones de la demanda, solicitar la pr\u00e1ctica de pruebas, impugnar la decisi\u00f3n y, en general, realizar todos los actos procesales propios de quien es citado como parte en un proceso (arts. 1, 5, 13, 14, 16, 27, 28, 29, 30, 31, 32 del decreto 2591\/91). <\/p>\n
Trat\u00e1ndose de un proceso que implica un control concreto de constitucionalidad, que sirve de cauce al ejercicio de una acci\u00f3n -la tutela- que es en s\u00ed misma un derecho fundamental e instrumento para la protecci\u00f3n de derechos igualmente fundamentales, son de rigurosa observancia los principios b\u00e1sicos del debido proceso contemplados en el art. 29 de la Constituci\u00f3n. De tal suerte, que el derecho de defensa y contradicci\u00f3n, que conlleva a la ejecuci\u00f3n de actos procesales tales como, ser o\u00eddo, aportar pruebas, controvertir las que se aleguen en su contra, e impugnar las correspondientes decisiones, es algo consustancial con la calidad de parte procesal y con la observancia del debido proceso. <\/p>\n
En las circunstancias mencionadas, no cabe duda que en ejercicio del derecho de defensa y de contradicci\u00f3n en el proceso de tutela la autoridad p\u00fablica demandada puede contestar la demanda, solicitar la pr\u00e1ctica de pruebas, impugnar el fallo adverso y, en general realizar todos los actos que son connaturales a quien act\u00faa como parte procesal. <\/p>\n
– Dice el Juzgado que la ley 223\/95 no pod\u00eda ser aplicada por la administraci\u00f3n, mientras no se hubiera expedido el correspondiente decreto reglamentario. Al respecto, valen las siguientes observaciones: <\/p>\n
No existe norma constitucional alguna que condicione la aplicaci\u00f3n de la ley a su reglamentaci\u00f3n. La ley, una vez se encuentre vigente, posee todos los atributos necesarios para ser aplicada y producir los consecuentes efectos jur\u00eddicos y, en consecuencia, vincular a sus destinatarios, sin necesidad de reglamento. Considerar, que \u00e9ste condiciona la aplicaci\u00f3n de aqu\u00e9lla equivaldr\u00eda a conferirle al ejecutivo el poder, que no le asigna la Constituci\u00f3n, para determinar la aplicabilidad de la ley en el tiempo a su arbitrio, contrariando el numeral 10 del art. 189 de la Constituci\u00f3n que le asigna al Presidente la obligaci\u00f3n, no s\u00f3lo de promulgar las leyes, sino de obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento. <\/p>\n
La funci\u00f3n de reglamentar las leyes (art. 189-11 C.P.) s\u00f3lo la ejerce el Presidente cuando exista la necesidad de la reglamentaci\u00f3n, mediante la expedici\u00f3n de los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes, que se requieran para su cumplida ejecuci\u00f3n. En tal virtud, no toda ley requiere de un reglamento para su aplicaci\u00f3n, porque ella misma puede contener suficientes elementos normativos que hagan posible su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
Sobre el particular, esta misma Sala se pronunci\u00f3 en la sentencia T-106\/932.en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cNo necesariamente la expedici\u00f3n del decreto reglamentario es requisito indispensable para la aplicaci\u00f3n o cumplimiento de una ley, pues lo normal es que la ley contenga totalmente las formulaciones o principios generales que permitan su aplicaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Con base en lo anterior, no cabe duda que el art. 245 de la ley 223\/95 que se contrae al saneamiento e impugnaciones, pod\u00eda ser aplicado sin necesidad de la expedici\u00f3n de reglamento alguno. <\/p>\n
3. En conclusi\u00f3n, no existe la violaci\u00f3n del debido proceso administrativo, alegada por el demandante. Pero a\u00fan existiendo \u00e9sta, es improcedente la tutela por existir un mecanismo alternativo de defensa judicial; tampoco es procedente como mecanismo transitorio, por las razones ya expuestas. En tal virtud, se revocar\u00e1 el fallo proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo de San Andr\u00e9s, Isla, y en su lugar se denegar\u00e1 la tutela impetrada. <\/p>\n
IV. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero: REVOCAR la sentencia de tutela emitida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Andr\u00e9s, Islas, de fecha octubre 8 de 1997 y, en su lugar, deni\u00e9gase la tutela impetrada. <\/p>\n
Segundo: L\u00edbrese por la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n la comunicaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed contemplados. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
2 M.P. Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
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