C-333-93<\/p>\n
Sentencia No. C-333\/93 <\/p>\n
LEY-Tr\u00e1mite legislativo\/COMISION ACCIDENTAL-Funciones\/CONSTITUCION POLITICA-Interpretaci\u00f3n <\/p>\n
La interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, como lo ha expresado en varias ocasiones esta Corporaci\u00f3n, ha de ser producto de un an\u00e1lisis arm\u00f3nico de sus diferentes normas. El proyecto de la Ley 6\u00aa inici\u00f3 correctamente su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y, la inclusi\u00f3n del art\u00edculo 135 en el Senado, no vicia la norma de inexequibilidad, m\u00e1xime cuando la plenaria de la C\u00e1mara adopt\u00f3 la norma acusada al aprobar el informe final de la Comisi\u00f3n Accidental. <\/p>\n
DEBER DE SOLIDARIDAD <\/p>\n
El deber de solidaridad que corre a cargo de cada miembro de la comunidad sirve de sustento a todo g\u00e9nero de tributaci\u00f3n. El presupuesto al cual se supedita necesariamente el deber de solidaridad es la efectiva idoneidad objetiva del sujeto presuntamente obligado por la norma tributaria para concurrir con su esfuerzo tributario a soportar y financiar las cargas p\u00fablicas. Debe existir una correlaci\u00f3n entre la imposici\u00f3n y un \u00edndice as\u00ed sea m\u00ednimo de riqueza o de capacidad econ\u00f3mica del sujeto obligado. En este orden de ideas, carece de capacidad contributiva la persona cuyo nivel de ingresos se agota en la mera satisfacci\u00f3n de sus necesidades vitales m\u00ednimas. En otro contexto, la probable ausencia de la correlaci\u00f3n entre tributaci\u00f3n y riqueza, explica la prohibici\u00f3n de la retroactividad de las leyes tributarias, como quiera que al haber estado gravado el ingreso de conformidad con las normas vigentes durante el respectivo per\u00edodo fiscal, el ingreso o la renta se han podido disponer v\u00e1lidamente e incluso pueden haber dejado ya de existir. <\/p>\n
NOTARIO-Aportes\/SUJETO PASIVO DEL TRIBUTO\/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aportes de las Notar\u00edas <\/p>\n
La capacidad contributiva de las notar\u00edas est\u00e1 dada por la posibilidad cierta y objetiva de recabar ingresos a partir de los servicios que prestan y a cambio de los cuales reciben distinta suerte de contraprestaciones pecuniarias. Si el flujo de ingresos no llega a configurarse, no se plasma el hecho imponible y la respectiva notar\u00eda no se encuentra en la obligaci\u00f3n de hacer el aporte. Esto quiere decir que la norma acusada solo opera sobre la base de la efectiva capacidad contributiva del sujeto obligado. Luego, en t\u00e9rminos generales, no desconoce este primer presupuesto material de la tributaci\u00f3n, exigido por los principios de justicia y equidad. <\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD <\/p>\n
La Corte no puede conferir un alcance tan absoluto al principio de progresividad al punto que se sacrifiquen valores como la equidad y la eficiencia igualmente inspiradores del sistema tributario y que, adem\u00e1s, coloca al Estado social de derecho en imposibilidad financiera de realizar sus objetivos. <\/p>\n
TRIBUTO ESPECIAL-Tarifa Proporcional\/PRINCIPIO DE EQUIDAD <\/p>\n
La tarifa proporcional del tributo especial consulta un criterio de eficiencia en la administraci\u00f3n y recaudaci\u00f3n del gravamen. Para los efectos del tipo impositivo examinado es suficiente como factor acreditativo de capacidad econ\u00f3mica para soportar el tributo la generaci\u00f3n de una corriente de ingresos brutos provenientes de la prestaci\u00f3n del servicio notarial. La tarifa proporcional del tributo especial atiende el principio de equidad en cuanto trata de manera semejante a quienes se encuentran en una misma situaci\u00f3n. No siendo el gravamen el factor generador de desigualdad y obedecer \u00e9sta a una etiolog\u00eda diversa a la causa fiscal, mal pueden imput\u00e1rsele efectos inequitativos. <\/p>\n
NOTARIA-Ingresos <\/p>\n
La naturaleza de los ingresos de una actividad organizada cuya entidad guarda una relaci\u00f3n \u00edntima con los costos y gastos para producirlos, como es la notarial, no permite tratarlos tributariamente con tasas diferenciadas, pues se corre el riesgo de introducir discriminaciones irrazonables entre las unidades de tributaci\u00f3n, pudi\u00e9ndose llegar a castigar sin fundamento alguno su eficiencia o su tama\u00f1o per se, lo que resultar\u00eda claramente inequitativo. <\/p>\n
NOTARIOS-Aportes\/TRIBUTO ESPECIAL <\/p>\n
La facultad impositiva del Estado es general, si bien puede manifestarse en los distintos \u00e1mbitos del quehacer comunitario. Los “aportes” a cargo de las notar\u00edas, se han calificado expresamente por el Constituyente como un g\u00e9nero de “tributaci\u00f3n especial”. Es por ello que carece de sentido restarle fuerza a su car\u00e1cter impositivo y unilateral, recreando su significado a fin de imprimirle una naturaleza bilateral de pura “concertaci\u00f3n” que la desvirt\u00faa. El “tributo especial” contemplado en el art\u00edculo 131 de la CP no es ajeno a la facultad impositiva general del Estado y pod\u00eda, por lo tanto, ser tratado en la Ley 6\u00aa de 1992 cuya materia tributaria era afin a la regulaci\u00f3n del mencionado aporte con destino a la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
TRIBUTO ESPECIAL-Elementos <\/p>\n
El art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992, por este concepto, re\u00fane plenamente los requisitos exigidos en la Carta. El sujeto activo es la Naci\u00f3n, pues el tributo acrece sus arcas y su producto que, se incorpora al Presupuesto General, se destina a la financiaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de justicia. El sujeto pasivo lo constituyen todos los Notarios del pa\u00eds. El hecho gravable est\u00e1 determinado por la verificaci\u00f3n de los ingresos notariales. La base gravable, por su parte, la conforman los ingresos brutos, esto es, aqu\u00e9llos a los cuales no se les ha restado los costos y gastos incurridos para la prestaci\u00f3n del servicio. Finalmente, la norma establece la tarifa, que equivale al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas. <\/p>\n
REF: Demandas N\u00ba D-217 y D-225 acumuladas <\/p>\n
Actores: Jacobo P\u00e9rez Escobar y Luis Carlos S\u00e1chica <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992 <\/p>\n
Aporte de las Notar\u00edas en favor de la Administraci\u00f3n de Justicia <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., 12 de Agosto de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 52 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso ordinario de constitucionalidad contra el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992 “por medio de la cual se dictan normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se concede un aumento de pensiones del sector p\u00fablico nacional y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal del art\u00edculo 135 es el siguiente: <\/p>\n
LEY 06 DE 1992 <\/p>\n
(30 de junio) <\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
TITULO III <\/p>\n
OTRAS DISPOSICIONES <\/p>\n
… <\/p>\n
ARTICULO 135\u00ba APORTE ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA <\/p>\n
En desarrollo del art\u00edculo 131 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cr\u00e9ase un aporte especial para la administraci\u00f3n de justicia, que ser\u00e1 equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas por concepto de todos los ingresos notariales. <\/p>\n
El Gobierno Nacional, mediante reglamento fijar\u00e1 los mecanismos de control para el pago de dicho aporte, as\u00ed como la forma y los plazos para su cancelaci\u00f3n. <\/p>\n
PARAGRAFO: En ning\u00fan caso podr\u00e1n trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio notarial. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso Nacional expidi\u00f3 la Ley 6\u00aa de 1992, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00ba 40.490 del 30 de junio. El art\u00edculo 135 crea un aporte a cargo de las notar\u00edas del 10% de sus ingresos brutos por conceptos notariales en favor de la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
2. El ciudadano Jacobo P\u00e9rez Escobar demand\u00f3 el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 135 por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 131 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El actor opina que dicho aporte desconoce los principios de equidad y progresividad que deben gobernar el sistema tributario colombiano, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 363 de la Carta. En su parecer, el gravamen del art. 135 es proporcional, pues grava a todas las notar\u00edas con el 10% de sus ingresos brutos sin consultar su real capacidad de pago, la cual difiere seg\u00fan su categor\u00eda. <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que se vulnera el art\u00edculo 131 CP, pues el aporte especial corresponde a las notar\u00edas y no a los notarios, cargo que ilustra con un ejemplo: <\/p>\n
“Para notar\u00edas de 2\u00aa y 3\u00aa categor\u00edas con escasos ingresos, como la de San Zen\u00f3n en el Departamento de Magdalena, ello puede significar que si los ingresos por los servicios prestados en un a\u00f1o son inferiores, o supongamos que iguales, a los gastos, el Notario deber\u00e1 pagar el “aporte especial” de su patrimonio o del subsidio que el Fondo Nacional del Notariado le da a manera de sueldo a esta clase de Notarios. Justamente el Fondo Nacional del Notariado se cre\u00f3 por la Ley 29 de 1973 para cumplir como objeto principal el de “mejorar las condiciones econ\u00f3micas de los notarios de insuficientes ingresos” (arts. 9 y 14)”. <\/p>\n
3. El ciudadano Luis Carlos S\u00e1chica Aponte demand\u00f3 la integridad del art\u00edculo 135 por considerar que vulnera los art\u00edculos 114, 131, 150-12, 157, 161 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el art\u00edculo 181 de la Ley 5\u00aa de 1992. <\/p>\n
El Dr. S\u00e1chica considera que el art. 135 adolece de vicios formales en su expedici\u00f3n. Sostiene que esta norma no estaba prevista en el proyecto inicial presentado por el Gobierno ante el Congreso, ni aparece en los textos aprobados en primer debate en sesiones conjuntas por las Comisiones Terceras Constitucionales, ni en segundo debate en las plenarias. Dicho art\u00edculo, agrega, aparece como nuevo en el informe de la Comisi\u00f3n Accidental de Senado y C\u00e1mara, en el cual obra constancia de haber sido aprobado en segundo debate en el Senado. Para el Dr. S\u00e1chica, sin embargo, esta constancia no es cierta, pues el art\u00edculo no fue sometido a ning\u00fan debate. En virtud de lo anterior, considera que se vulneran los art\u00edculos 157 y 161 CP. <\/p>\n
Para el demandante se violan igualmente los art\u00edculos 114 y 150 de la Carta y el art. 181 de la Ley 5\u00aa de 1992, dado que la Comisi\u00f3n Accidental o de Mediaci\u00f3n no es un \u00f3rgano con iniciativa legislativa. Esta se limita al Congreso, a sus C\u00e1maras y a las Comisiones Constitucionales Permanentes. Se\u00f1ala, adem\u00e1s, el car\u00e1cter insubsanable de esta violaci\u00f3n por ser de fondo y no de forma. A\u00f1ade que, en este caso, la violaci\u00f3n de la Ley del Reglamento del Congreso no es cuesti\u00f3n de simple legalidad, pues sus disposiciones se integran con las constitucionales sobre la misma materia, con lo cual, la validez formal de las dem\u00e1s leyes deriva del acatamiento de sus prescripciones. <\/p>\n
El demandante considera que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica estableci\u00f3 un r\u00e9gimen legal diferente y exclusivo para el servicio p\u00fablico de notariado y registro. Por ello el art\u00edculo 131 dispuso que los aportes de las notar\u00edas para la administraci\u00f3n de justicia, que no corresponden a la competencia ordinaria del Congreso de establecer tributos (art. 150-12 CP), deb\u00edan ser regulados en una ley especial sobre notariado y registro y no en la ley tributaria com\u00fan. <\/p>\n
4. El 1\u00ba de marzo del a\u00f1o en curso se recibi\u00f3 un escrito del apoderado del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Dr. Antonio Jos\u00e9 N\u00fa\u00f1ez Trujillo, quien defiende la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
Sobre la inobservancia de los principios de equidad y progresividad, la defensa niega el cargo, pues, en su opini\u00f3n, en el art. 135 \u00e9stos se cumplieron a cabalidad, en apoyo de lo cual cita la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, en materia de aplicaci\u00f3n del IVA. <\/p>\n
Explica que los c\u00edrculos notariales corresponden a un reparto de competencias (D 960 de 1971, arts. 123 a 131) organizado en funci\u00f3n de la capacidad de recaudo de las notar\u00edas y del servicio p\u00fablico que prestan. La organizaci\u00f3n se estructura en torno a la rentabilidad, la cual se mide seg\u00fan el n\u00famero de escrituras p\u00fablicas que se otorgan. As\u00ed, la clasificaci\u00f3n de las notar\u00edas, <\/p>\n
“…constituye m\u00e1s que un reconocimiento de la diferencia en la capacidad de pago de las notar\u00edas, una forma organizativa que desde la clasificaci\u00f3n encuentra tratamiento diferencial. <\/p>\n
“A\u00fan m\u00e1s, en la norma sojuzgada se introducen aspectos n\u00edtidos de progresividad que el actor no advierte. No se trata de los ya comentados que nos sit\u00faan en la forma como la organizaci\u00f3n notarial equilibra los aspectos relativos a la capacidad de pago estableciendo m\u00e1s de cuarenta notar\u00edas en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital y una sola o menos de una en gran cantidad de los municipio (sic) de Colombia. Tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que el gravamen con destino a la justicia se totaliza con base en los ingresos obtenidos por las notar\u00edas atendiendo, precisamente a un factor que relaciona directamente su capacidad de pago. No es, entonces, cualquier suma la que ser\u00e1 susceptible de ser adecuada para la determinaci\u00f3n del monto, sino que ella se corresponde con el funcionamiento de la notar\u00eda que va a aportar a la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
“En este orden de ideas, no se trata de establecer una milimetr\u00eda de hierro, como no se hizo en materia del IVA. La igualdad – como se dice en la sentencia cuya informaci\u00f3n es proveniente de los diarios – no puede ser matem\u00e1tica pues es responsabilidad del Estado determinar la forma en que mejor puede cumplir con sus fines desarrollo, progreso y justicia. <\/p>\n
“Finalemente (sic), el impugnante no hace alusi\u00f3n alguna al principio de eficiencia y por ello, de las glosas de su libelo no logra adecuar las caracter\u00edsticas del mismo a una situaci\u00f3n concreta. Vale, con lo anterior, decir que no se trata de mirar el detalle sino atender a la serie de factores que integran lo estudiado y demostrar – como se espera haberlo hecho – que el sistema adoptado no contraviene la correlaci\u00f3n existente entre los diferentes principios del sistema tributario” (Folio 8 del escrito de defensa). <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el supuesto vicio formal, el defensor indica que en las sesiones plenarias del Senado se aprob\u00f3 como nuevo el actual art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992. Dicho art\u00edculo no figuraba en el texto final aprobado por la Plenaria de la C\u00e1mara. Fue ante la disparidad de textos, que se someti\u00f3 nuevamente a aprobaci\u00f3n el proyecto, una vez realizado el informe de las Comisiones Accidentales. No es cierto entonces, concluye, que la iniciativa legal sobre el art. 135 hubiese correspondido a la Comisi\u00f3n Accidental. <\/p>\n
La especialidad del estatuto notarial, prosigue el representante del Ministerio, no impide que una ley cualquiera, respetando los principios de conexidad y correspondencia normativa, pueda regular lo relativo a su aporte en favor de la administraci\u00f3n de justicia. A trav\u00e9s de la Ley 6\u00aa se determina la forma y el monto de las contribuciones ciudadanas a la financiaci\u00f3n de los gastos estatales, y, como la administraci\u00f3n de justicia es uno de aqu\u00e9llos, se cumple con la necesaria relaci\u00f3n de materia. El aporte no es un acuerdo de voluntades, como lo afirma el demandante, sino una obligaci\u00f3n de los notarios cuyo monto lo fija la ley. <\/p>\n
De tratarse de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, debe tenerse en cuenta, se\u00f1ala el apoderado, que es creada por la Constituci\u00f3n y no por la ley, cuyas disposiciones, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, deben interpretarse arm\u00f3nicamente. <\/p>\n
5. El Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a esta Corte declarar exequible el precepto en cuesti\u00f3n. <\/p>\n
Indica que el aporte especial creado en el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992, aunque es concebido como un impuesto, no re\u00fane las caracter\u00edsticas del mismo, como tampoco puede enmarcarse como una tasa cobrada en retribuci\u00f3n de un servicio. En su opini\u00f3n, se adec\u00faa m\u00e1s a las contribuciones parafiscales a que se refieren los art\u00edculos 150-12 y 338 CP, aunque las notar\u00edas no se beneficien directamente con el recaudo de esos recursos. Concluye que, en todo caso, “estamos frente a un gravamen especial, distinto de los impuestos y las tasas, fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado que se cobra a un grupo determinado de la colectividad, que tiene una destinaci\u00f3n definida y que se soporta en el art\u00edculo 131 C.N.” <\/p>\n
En cuanto a la eventual violaci\u00f3n del art\u00edculo 131 de la Constituci\u00f3n, el concepto fiscal precisa que, del ejemplo presentado por el actor para fundamentar su cargo, no puede deducirse una transgresi\u00f3n del mandato constitucional, no s\u00f3lo por lo improbable, sino porque en realidad no genera una pol\u00e9mica constitucional sino un problema de aplicaci\u00f3n. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el supuesto desconocimiento de los principios de equidad y progresividad del art\u00edculo 363 de la Carta, el Procurador considera que \u00e9stos deben examinarse a la luz de todo el conjunto de tributos, para determinar cual es su efecto sobre el sistema tributario, y no respecto de cada impuesto en particular. A pesar de ello, se\u00f1ala, no pueden imponerse grav\u00e1menes “claramente injustos o discriminatorios”. <\/p>\n
Sin embargo, el Procurador indica, la organizaci\u00f3n del servicio notarial se fundamenta en los criterios de rentabilidad y capacidad de recaudo de los notarios. Como el aporte se exige con base en los ingresos obtenidos por las notar\u00edas, factor que atiende a su capacidad de pago, se cumple con los requisitos de equidad y progresividad exigidos por el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Acerca del presunto vicio formal en la expedici\u00f3n del art\u00edculo demandado, el Procurador hace un recuento del tr\u00e1mite legislativo, para concluir que dicha norma fue propuesta como art\u00edculo nuevo durante el segundo debate al proyecto de ley 71 Senado, en la sesi\u00f3n del 23 de junio de 1992. Se\u00f1ala que, de conformidad con el art\u00edculo 160 CP, durante el segundo debate, las C\u00e1maras pueden introducir a los proyectos las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren procedentes, y el art\u00edculo 178 del Reglamento del Congreso permite que \u00e9stas reformas se resuelvan en la plenaria, sin que sea necesario devolver el proyecto a la respectiva comisi\u00f3n. En raz\u00f3n de lo anterior, desestima los cargos contra los art\u00edculos 114, 150, 157 y 161 y contra el art\u00edculo 181 de la Ley 5\u00aa de 1992. <\/p>\n
Concluye su concepto mencionando que bien pod\u00eda la Ley 6\u00aa incluir el aporte especial de las notar\u00edas para la administraci\u00f3n de justicia sin quebrantar la conexidad normativa que ordena el art\u00edculo 158 CP. Tampoco se vulnera el art. 150-12, toda vez que corresponde al Congreso establecer los ingresos corrientes del Estado, dentro de los cuales se ubica el gravamen del art\u00edculo 135. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
Tr\u00e1mite legislativo <\/p>\n
2. El Dr. Luis Carlos S\u00e1chica considera que el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa fue adicionado al proyecto de ley N\u00ba 20 C\u00e1mara y N\u00ba 71 Senado por la Comisi\u00f3n Accidental, \u00f3rgano que, para el actor, carece de iniciativa legislativa, al tenor de lo dispuesto en los art\u00edculos 114 y 150 CP y 181 de la Ley 5\u00aa de 1992 – Reglamento del Congreso -, y, en consecuencia, se estiman vulnerados igualmente los art\u00edculos 157 y 161 CP. <\/p>\n
3. El proyecto de ley N\u00ba 20 C\u00e1mara “por el cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” fue presentado el 11 de marzo de 1992 a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica por los Ministros de Hacienda y Justicia. Dicho proyecto fue publicado el 13 de marzo del mismo a\u00f1o en Anales del Congreso N\u00ba 37 y no trata el tema de que se ocupa el art\u00edculo acusado. <\/p>\n
En Anales N\u00ba 70 del 20 de mayo se publicaron los informes de ponencia y pliegos de modificaciones propuestos por los H. Representantes Gustavo Francisco Petro, Fernando G\u00f3ngora A. y Rafael P\u00e9rez Mart\u00ednez, textos dentro de los cuales tampoco aparece la norma en cuesti\u00f3n. En el mismo ejemplar de Anales del Congreso se publica la Ponencia para Primer Debate presentada por Rodrigo Garavito, Armando Estrada Villa y Arturo Sarabia Better (p. 14 a 17), la explicaci\u00f3n del pliego de modificaciones (p. 17 a 25) y su texto (p. 25 a 34), en los cuales tampoco se halla una norma que corresponda al art\u00edculo acusado. <\/p>\n
El 11 de mayo de 1992, el Presidente de la Rep\u00fablica envi\u00f3 un mensaje de urgencia con el fin de que las Comisiones Terceras de ambas C\u00e1maras sesionaran conjuntamente para dar primer debate al proyecto de ley. En atenci\u00f3n a dicho mensaje las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes aprobaron en primer debate el proyecto de ley, en sesi\u00f3n del 29 de mayo, cuyo texto aparece publicado en el ejemplar de Anales del Congreso N\u00ba 86 del 5 de junio, sin que all\u00ed se encuentre la norma acusada. Tampoco aparece en las ponencias para segundo debate en C\u00e1mara y Senado, publicadas en Anales del Congreso N\u00ba 86 y 94, respectivamente, ni en el texto del articulado aprobado en segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes (Anales del Congreso N\u00ba 94, p. 7 y ss). <\/p>\n
En Anales del Congreso N\u00ba 106 del 25 de junio de 1992, se transcribe lo acaecido en la sesi\u00f3n plenaria del Senado del 23 de junio y en cuya p\u00e1gina 17 se lee lo siguiente: <\/p>\n
“Recobra el uso de la palabra el Honorable Senador VICTOR RENAN BARCO, quien da lectura a un art\u00edculo nuevo, propuesto por el Gobierno y manifiesta lo siguiente: <\/p>\n
“Bueno. Aqu\u00ed hay otro art\u00edculo propuesto por el Gobierno, si origina discusi\u00f3n lo retiro, el art\u00edculo se\u00f1ores Senadores, el art\u00edculo 132 (sic) de la Constituci\u00f3n dice que se establecer\u00e1 un gravamen sobre los ingresos de los notarios. Los notarios hacen 951.000 escrituras, casi un mill\u00f3n, a un promedio de $10.000 por lo bajo, pues recaudan $10.000.000.000, aqu\u00ed se establece un impuesto del 10% con destino a la justicia, es con destinaci\u00f3n especial. <\/p>\n
“Lo leo, art\u00edculo nuevo: <\/p>\n
“Aporte especial para la administraci\u00f3n de justicia. En desarrollo del art\u00edculo 131 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, crease un aporte especial para la Administraci\u00f3n de Justicia que ser\u00e1 equivalente al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas por concepto de ingresos notariales. <\/p>\n
“Por todo concepto notarial, por todo concepto notarial, se\u00f1or Secretario. <\/p>\n
“El Gobierno Nacional, mediante reglamento fijar\u00e1 los mecanismos de control para garantizar el pago de dicho aporte, as\u00ed como la forma y los plazos para su cancelaci\u00f3n. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. En ning\u00fan caso podr\u00e1n trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio notarial. Queda claro que son todos los ingresos notariales, ese el art\u00edculo, pregunte si lo aprueban. <\/p>\n
“La Presidencia abre la discusi\u00f3n y cerrada \u00e9sta, el Senado le imparte su aprobaci\u00f3n, al art\u00edculo le\u00eddo por el honorable Senador Ponente. <\/p>\n
“En consecuencia ha sido aprobado el siguiente art\u00edculo: <\/p>\n
“Art\u00edculo nuevo. Aporte especial para la Administraci\u00f3n de Justicia. <\/p>\n
“En desarrollo del art\u00edculo 131 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cr\u00e9ase un aporte especial para la administraci\u00f3n de justicia, que ser\u00e1 equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas por concepto de todos los ingresos notariales. <\/p>\n
“El Gobierno Nacional, mediante reglamento fijar\u00e1 los mecanismos de control para garantizar el pago de dicho aporte, as\u00ed como la forma y los plazos para su cancelaci\u00f3n. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. A (sic) ning\u00fan caso podr\u00e1 trasladarse este aporte a los usuarios del servicio notarial.” <\/p>\n
De conformidad con la anterior transcripci\u00f3n no se remite a duda que el art\u00edculo 135 demandado fue propuesto y aprobado en segundo debate en el H. Senado de la Rep\u00fablica. Este mismo art\u00edculo aparece en el Informe presentado por la Comisi\u00f3n Accidental de Senado y C\u00e1mara, informe que, de acuerdo con el material probatorio aportado por el Congreso de la Rep\u00fablica, fue aprobado por el Senado y la C\u00e1mara de Representantes, seg\u00fan constancia del 24 de junio de 1992. De otra parte el tr\u00e1mite seguido por la comisi\u00f3n accidental se ci\u00f1e estrictamente a lo previsto en el art\u00edculo 186 de la Ley 5a de 1992 “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes”. En efecto, la norma citada dispone: <\/p>\n
“ART. 186. Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el art\u00edculo 161 constitucional, corresponder\u00e1 a los Presidentes de las C\u00e1maras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto. <\/p>\n
Las comisiones preparar\u00e1n el texto que ser\u00e1 sometido a consideraci\u00f3n de las C\u00e1maras en el t\u00e9rmino que les fijen sus Presidentes. <\/p>\n
Ser\u00e1n consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas” (negrillas fuera del texto). <\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 160 de la CP faculta a las plenarias de las c\u00e1maras para introducir a los proyectos de ley, durante el segundo debate, “las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias”. Por su parte, a las Comisiones Accidentales, previstas en el art\u00edculo 161 de la CP, les corresponde preparar un texto que concilie las diferencias que surgieren entre las c\u00e1maras respecto de un proyecto de ley, para que sea sometido a decisi\u00f3n final en la plenaria de cada una de ellas. El art\u00edculo 135, como se pudo apreciar, fue aprobado en plenaria del Senado como art\u00edculo nuevo, lo cual involucraba una discrepancia frente al respectivo texto aprobado en la plenaria de la C\u00e1mara, que no lo inclu\u00eda. En este orden de ideas, la Comisi\u00f3n Accidental obrando dentro de la esfera de su competencia constitucional y legal, prepar\u00f3 el texto que someti\u00f3 a la decisi\u00f3n final en sesi\u00f3n plenaria de cada c\u00e1mara, aprobaci\u00f3n que se otorg\u00f3 el d\u00eda 24 de junio de 1992 en la C\u00e1mara y en el Senado, seg\u00fan se desprende de los antecedentes legislativos remitidos a esta Corte por el Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
4. Esta Corte considera pertinente analizar adicionalmente la procedencia de la adopci\u00f3n originaria del art\u00edculo por parte del Senado de la Rep\u00fablica. La Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 una excepci\u00f3n al tr\u00e1mite legislativo usual, atendiendo a la diferente composici\u00f3n del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, por circunscripci\u00f3n nacional en el caso del primero, y circunscripci\u00f3n territorial y especial la segunda. En raz\u00f3n de lo anterior, dispuso que los proyectos de ley relativos a tributos deb\u00edan iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y los que se refirieran a relaciones internacionales, en el Senado. <\/p>\n
Como se puede apreciar del tr\u00e1mite legislativo seguido para la aprobaci\u00f3n del art. 135 de la Ley 6\u00aa, dicha norma no estaba prevista en el proyecto de ley inicialmente puesto a consideraci\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes. Su inclusi\u00f3n fue propuesta en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. No obstante, advierte la Corte, esta actuaci\u00f3n no implica una violaci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la CP. La interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, como lo ha expresado en varias ocasiones esta Corporaci\u00f3n, ha de ser producto de un an\u00e1lisis arm\u00f3nico de sus diferentes normas. El art\u00edculo 160 de la CP autoriza a las plenarias de ambas C\u00e1maras para introducir, durante el segundo debate a los proyectos de ley, las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren convenientes. Esta facultad que se otorga a las plenarias impide que, tanto el Senado en el caso de proyectos sobre tributos, como la C\u00e1mara en proyectos relativos a relaciones internacionales, se limiten simplemente a convalidar lo aprobado por la otra C\u00e1mara. El proyecto de la Ley 6\u00aa inici\u00f3 correctamente su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y, la inclusi\u00f3n del art\u00edculo 135 en el Senado, no vicia la norma de inexequibilidad, m\u00e1xime cuando la plenaria de la C\u00e1mara adopt\u00f3 la norma acusada al aprobar el informe final de la Comisi\u00f3n Accidental. <\/p>\n
Habiendo verificado la Corte la regularidad del tr\u00e1mite legislativo y la inexistencia del vicio que el actor ha pretendido deducir en contra de la misma, se desvirt\u00faan los cargos formulados por \u00e9l. <\/p>\n
La capacidad contributiva tributaria <\/p>\n
5. El demandante Dr. Jacobo P\u00e9rez Escobar considera que el tributo proporcional que consagra la norma acusada viola el principio de equidad (CP art. 363), pues no tiene en cuenta la real capacidad de pago de las diferentes categor\u00edas de notar\u00edas. Expone el demandante que la tasa del 10% que a t\u00edtulo de aporte deben entregar las notar\u00edas al fisco, al aplicarse a una base gravable constituida por todos los ingresos brutos, puede significar para las notar\u00edas de escasos ingresos – las de segunda y tercera categor\u00edas – que sea el Notario con cargo a su propio patrimonio o del subsidio que reciba quien en \u00faltimas deba cancelar dicho aporte especial en el evento de que sus ingresos anuales sean inferiores o iguales a los gastos. <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico pone en duda que en la pr\u00e1ctica se presente la situaci\u00f3n extrema que insin\u00faa el actor, la cual por lo excepcional no puede ocupar la atenci\u00f3n del Legislador y, en todo caso, en cuanto concierne a la “simple aplicaci\u00f3n” escapa al control constitucional. Por su parte, el apoderado del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, desestima el cargo como puramente especulativo. <\/p>\n
6. La Corte debe precisar si la capacidad contributiva del sujeto pasivo de un tributo, desde la perspectiva de la equidad fiscal, es un factor que puede limitar la facultad impositiva del Estado tanto para crear un gravamen como para exigirlo. De ser aqu\u00e9lla necesaria, se proceder\u00e1 a determinar si el art\u00edculo 135 de la ley 6a. de 1992, desconoce – como sostiene el demandante – la anotada capacidad contributiva. <\/p>\n
7. No se adentrar\u00eda la Corte en ulteriores elucubraciones si no tuviera la certeza que en efecto posee sobre la naturaleza tributaria del aporte que las notar\u00edas deben hacer con destino a la administraci\u00f3n de justicia. Aparte de que la misma Constituci\u00f3n lo califica como “tributaci\u00f3n especial” (CP art. 131), corrobora esa naturaleza el car\u00e1cter obligatorio de la prestaci\u00f3n pecuniaria en favor del Estado, la que adem\u00e1s se satisface sin contraprestaci\u00f3n a cambio. La connotaci\u00f3n especial del aporte derivada de su consagraci\u00f3n \u00fanicamente a cargo de las notar\u00edas y de su destinaci\u00f3n espec\u00edfica a la Justicia, no desvirt\u00faa su condici\u00f3n fiscal. En verdad, la menor universalidad de una exacci\u00f3n particular y la destinaci\u00f3n especial de su producto, no demeritan su \u00edndole tributaria. <\/p>\n
En consecuencia, la tributaci\u00f3n especial de las notar\u00edas se incorpora al sistema tributario que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 363 de la CP, se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Es importante agregar que s\u00f3lo a riesgo de reducir arbitrariamente el \u00e1mbito de los indicados principios, puede pretenderse que ellos se limitan a informar el momento de la creaci\u00f3n de los tributos dejando de lado lo relativo a su aplicaci\u00f3n, como si este fuera ajeno al sistema. <\/p>\n
8. El deber de solidaridad que corre a cargo de cada miembro de la comunidad sirve de sustento a todo g\u00e9nero de tributaci\u00f3n. A este respecto, ordena la Constituci\u00f3n: “Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad” (CP art. 95-9). <\/p>\n
El presupuesto al cual se supedita necesariamente el deber de solidaridad es la efectiva idoneidad objetiva del sujeto presuntamente obligado por la norma tributaria para concurrir con su esfuerzo tributario a soportar y financiar las cargas p\u00fablicas. Debe existir una correlaci\u00f3n entre la imposici\u00f3n y un \u00edndice as\u00ed sea m\u00ednimo de riqueza o de capacidad econ\u00f3mica del sujeto obligado. En este orden de ideas, carece de capacidad contributiva la persona cuyo nivel de ingresos se agota en la mera satisfacci\u00f3n de sus necesidades vitales m\u00ednimas. En otro contexto, la probable ausencia de la correlaci\u00f3n entre tributaci\u00f3n y riqueza, explica la prohibici\u00f3n de la retroactividad de las leyes tributarias (CP art. 363), como quiera que al haber estado gravado el ingreso de conformidad con las normas vigentes durante el respectivo per\u00edodo fiscal, el ingreso o la renta se han podido disponer v\u00e1lidamente e incluso pueden haber dejado ya de existir. <\/p>\n
9. La tributaci\u00f3n especial a cargo de las notar\u00edas es de origen constitucional. Su capacidad contributiva se asume de manera general por el Constituyente. El Legislador ordena el aporte con base en los ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas, esto es, sin descontar los costos y gastos en que ellas incurran. La capacidad contributiva de las notar\u00edas est\u00e1 dada por la posibilidad cierta y objetiva de recabar ingresos a partir de los servicios que prestan y a cambio de los cuales reciben distinta suerte de contraprestaciones pecuniarias. Si el flujo de ingresos no llega a configurarse, no se plasma el hecho imponible y la respectiva notar\u00eda no se encuentra en la obligaci\u00f3n de hacer el aporte. Esto quiere decir que la norma acusada solo opera sobre la base de la efectiva capacidad contributiva del sujeto obligado. Luego, en t\u00e9rminos generales, no desconoce este primer presupuesto material de la tributaci\u00f3n, exigido por los principios de justicia y equidad. <\/p>\n
10. El demandante, sin embargo, no objeta que la norma acusada, en t\u00e9rminos generales, s\u00f3lo se aplique sobre la base de una efectiva capacidad contributiva cuyo \u00edndice objetivo viene dado por el flujo de ingresos brutos percibidos por las notar\u00edas. Lo que controvierte se sit\u00faa en un plano m\u00e1s concreto y parte de la existencia de tres distintas categor\u00edas de notar\u00edas, de las cuales las dos \u00faltimas reciben menos ingresos que la primera y no obstante deben aportar en la misma proporci\u00f3n. En realidad, el cuestionamiento recaer\u00eda sobre la estructura proporcional y no progresiva del tributo especial, aspecto que se analizar\u00e1 en otro apartado de esta providencia. <\/p>\n
11. El argumento esgrimido por el demandante relativo a la eventual existencia de gastos o costos superiores a los ingresos – lo que conducir\u00eda a que el notario debiera asumir el aporte con cargo a sus propios ingresos y patrimonio -, no es de recibo para negar la carencia de capacidad contributiva en cabeza de los notarios de 2a. y 3a. categor\u00eda. No hay raz\u00f3n alguna para circunscribir esa eventualidad \u00fanicamente a dos categor\u00edas de notar\u00edas cuando puede ser predicada de cualquiera de ellas. Puede modificarse la tarifa o tasa y establecerse de manera diferencial, y a\u00fan as\u00ed la vicisitud identificada por el demandante podr\u00eda acaecer. <\/p>\n
De existir econom\u00edas de escala en la actividad notarial, el riesgo de p\u00e9rdida operacional podr\u00e1 ser inferior en las notar\u00edas que perciban m\u00e1s altos ingresos. Esa consideraci\u00f3n probabil\u00edstica, desde el punto de vista constitucional, no tiene en principio incidencia para negar capacidad contributiva a los sujetos obligados de mayor riesgo. <\/p>\n
De otro lado, la base gravable de un tributo montada sobre los ingresos brutos del contribuyente, lo obligan a realizar su actividad de manera eficiente y a reducir los costos con el objeto de conservar un margen adecuado de utilidad. El tributo especial analizado necesariamente impone a todas las notar\u00edas – sin distinci\u00f3n – un patr\u00f3n de eficiencia, que no pod\u00eda estar ausente de esta importante actividad social. Normas legales, no tributarias, contemplan el reconocimiento de subsidios en favor de algunas notar\u00edas que por las condiciones socioecon\u00f3micas del medio donde operan dif\u00edcilmente pueden llegar al punto de equilibrio entre sus ingresos y egresos (Ley 29 de 1973, arts 2 y 11). Mediando este efecto equilibrador que permite, gracias al cobro de sumas por los servicios adicionado por el valor del subsidio proveniente del Fondo Nacional del Notariado, costear y mantener el servicio (Ley 29 de 1973, art. 2), pretender que ciertas categor\u00edas de notar\u00edas carecen de capacidad contributiva resulta exagerado. <\/p>\n
La proporcionalidad del tributo especial <\/p>\n
12. El demandante recuerda que la ley distingue tres categor\u00edas de notar\u00edas teniendo en cuenta el n\u00famero de escrituras otorgadas en los \u00faltimos cinco a\u00f1os y ciertos factores socioecon\u00f3micos (ley 29 de 1973, art. 16) y, por la misma raz\u00f3n, considera que la norma acusada viola el principio de progresividad (CP art. 363), pues en lugar de establecer una misma tasa impositiva del 10% sobre los ingresos brutos de las notar\u00edas debi\u00f3 consagrar un tributo de estructura progresiva que igualara el sacrificio marginal de todas. <\/p>\n
Tanto el Ministerio P\u00fablico como el apoderado del Ministro de Hacienda desestiman el cargo, se\u00f1alando – con apoyo en la doctrina sentada por diversos actores – que el principio de progresividad no es absoluto y se combina pragm\u00e1ticamente con el principio de proporcionalidad. El Procurador es enf\u00e1tico en anotar que los principios de progresividad y de equidad se predican del sistema tributario en general y no de un tributo en particular, pese a que en ning\u00fan caso un gravamen puede ser “claramente injusto o discriminatorio”. <\/p>\n
Dado que el tributo especial creado en virtud de la norma acusada es proporcional – esto es, mantiene la misma tasa del 10%, pese al aumento de la capacidad de pago (ingresos brutos de las notar\u00edas), con lo cual tiende a incrementarse el gravamen en t\u00e9rminos absolutos y a conservarse constante en t\u00e9rminos relativos -, debe la Corte definir si en aras del principio de progresividad y atendida la existencia de tres categor\u00edas de notar\u00edas – sujetos pasivos del tributo – distinguidas as\u00ed precisamente en raz\u00f3n de su diferente nivel de ingreso, ha debido el Legislador establecer un gravamen progresivo, o sea, un tipo impositivo portador de tasas diferenciales en relaci\u00f3n con cada nivel de ingreso de modo que al aumentarse la capacidad de pago acreciera el tributo tanto en t\u00e9rminos absolutos como relativos. <\/p>\n
13. Cualquier an\u00e1lisis en materia fiscal no puede ignorar que el sistema tributario en Colombia se funda expresamente en los principios de equidad, eficiencia y progresividad (CP art. 363). La eficacia de estos principios demanda su efectiva traducci\u00f3n en el dise\u00f1o del sistema tributario. La Constituci\u00f3n no solamente reserva a la ley la materia tributaria sino que le impone l\u00edmites sustanciales que debe respetar y que son cabalmente los que se derivan de las exigencias de los indicados principios. <\/p>\n
La materializaci\u00f3n del estado social de derecho se proyecta de manera decisiva en el marco de los ingresos y gastos del estado, como quiera que sus fines y el efectivo ejercicio de los derechos individuales y colectivos – cuya tutela y activa promoci\u00f3n lo definen como tal (CP art. 2) – no pueden lograrse sin contar con una creciente base de recaudo y una aplicaci\u00f3n de los ingresos obtenidos a la prestaci\u00f3n de los servicios esenciales que reclama la comunidad y a la satisfacci\u00f3n de sus necesidades b\u00e1sicas. <\/p>\n
Ya se advirti\u00f3 que el fundamento del deber de pagar tributos dimana de una exigencia natural de solidaridad del individuo frente a la comunidad y a sus dem\u00e1s miembros (CP art. 95-9). La Constituci\u00f3n introduce los criterios ordenadores del anotado deber. La contribuci\u00f3n a la financiaci\u00f3n de las cargas p\u00fablicas debe hacerse de conformidad con los principios de justicia y equidad. De ah\u00ed que se asevere – tambi\u00e9n como un eco n\u00edtidamente perceptible de la igualdad formal y de la igualdad sustancial en materia tributaria – que no se puede exigir el pago de tributos a las personas que carezcan de capacidad contributiva y que, de existir \u00e9sta, su aporte deba ser proporcional a aqu\u00e9lla y de modo que, por lo menos tendencialmente, a igual capacidad de pago se establezca una carga igual (equidad horizontal) y a mayor capacidad de pago – a fin de propender por un cierto grado de redistribuci\u00f3n de la riqueza – se ordene una contribuci\u00f3n m\u00e1s que proporcional (equidad vertical). <\/p>\n
Las leyes tributarias necesariamente est\u00e1n dotadas, de acuerdo con sus objetivos y las categor\u00edas de los sujetos afectados, de un grado variable de generalidad. Ante la imposibilidad de establecer la situaci\u00f3n singular de cada contribuyente, su exacta capacidad contributiva, las particularidades de cada una de las actividades gravadas, entre otras precisiones imposibles de definir con certeza, no tiene alternativa distinta el Legislador que recurrir a clasificaciones, distinciones y categorizaciones, a trav\u00e9s de las cuales pretende armonizar – a fin de no violar el principio de igualdad – la generalidad con la particularidad. <\/p>\n
La circunstancia anotada obliga dirigir las glosas endilgadas a una ley tributaria por desobedecer los principios de equidad o progresividad, hacia las clasificaciones, distinciones y categorizaciones plasmadas en la respectiva norma legal. De otra parte, las diferentes leyes integran el sistema tributario y a trav\u00e9s de aqu\u00e9llas \u00e9ste cumple el objetivo que la Constituci\u00f3n le asigna, consistente en recaudar los ingresos que el Estado social de derecho requiere para satisfacer las necesidades b\u00e1sicas de la comunidad y hacerlo de manera que el mismo resulte equitativo, eficiente y progresivo. A este respecto cabe subrayar que, dentro de ciertos l\u00edmites que no pueden rebasarse sin violentar los expresados principios, la vigencia del principio democr\u00e1tico y la reserva de ley en materia impositiva, fuerzan a reconocer al Legislador un espacio leg\u00edtimo para definir el modelo y las pol\u00edticas tributarias que en cada momento hist\u00f3rico los actualicen de la mejor manera. De otra parte, la complejidad del fen\u00f3meno fiscal, aunada a la naturaleza prevalentemente m\u00e1s de l\u00edmites que de objetivos de los mentados principios, impiden que a partir de una sola ley o de un espec\u00edfico tributo pueda erigirse un juicio general sobre la totalidad del sistema tributario en lo que concierne a su equidad, eficiencia o progresividad, m\u00e1xime si se tiene presente que estas calificaciones no pueden formularse sin tener en cuenta las varias leyes e instrumentos pertenecientes al sistema y a trav\u00e9s de los cuales \u00e9ste pretende configurar el dise\u00f1o gen\u00e9rico de la entera materia tributaria. <\/p>\n
Si bien la cualidad sist\u00e9mica de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, no puede ser aprehendida en una revisi\u00f3n de constitucionalidad de una ley singular, ello no quiere decir que su examen no pueda llevarse a cabo frente al contenido concreto de la norma acusada cuando la misma, de conservarse, podr\u00eda aportar al sistema una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad. Finalmente, las leyes singulares son los afluentes normativos del sistema que resulta de su integraci\u00f3n y, de otra parte, los principios, como se ha recordado, tienen un cometido esencial de l\u00edmites que, desprovistos de control constitucional, quedar\u00edan inactuados. <\/p>\n
En estas condiciones, el an\u00e1lisis se orientar\u00e1 a precisar si el tributo especial demandado introduce al sistema un ingrediente de manifiesta inequidad, ineficiencia o regresividad. Igualmente, se establecer\u00e1 si la divisi\u00f3n organizativa de las notar\u00edas en categor\u00edas, ordenada en una ley ordinaria, debe obligatoriamente mantenerse por una ley tributaria imponiendo tasas diferenciales de conformidad con el mismo factor alrededor del cual ellas se han diferenciado funcionalmente. <\/p>\n
14. El actor sindica a la estructura proporcional de la tarifa del tributo especial como causante de la violaci\u00f3n que denuncia al principio de progresividad. La compatibilidad de un tributo proporcional con el principio de progresividad consagrado en la Constituci\u00f3n no puede definirse de manera general y abstracta sino a la luz de las caracter\u00edsticas de cada situaci\u00f3n planteada. Si el tipo impositivo en s\u00ed mismo resulta razonable y equitativo, no habr\u00eda motivo alguno para sostener que su incorporaci\u00f3n al sistema tributario, s\u00f3lo por no obedecer a un dise\u00f1o fiscal progresivo, estar\u00eda vedada. <\/p>\n
Si se interpreta el principio de progresividad en el sentido de que todos los tipos impositivos deben ser “progresivos”, se reduce ostensiblemente el repertorio de fuentes leg\u00edtimas de exacci\u00f3n que aportan enormes recursos al erario – tributaci\u00f3n “indirecta” – generando d\u00e9ficit fiscal, am\u00e9n de propiciar la ineficiencia en la administraci\u00f3n y recaudo de los impuestos, con las conocidas secuelas de evasi\u00f3n y elusi\u00f3n que son las principales responsables de la inequidad en esta materia. <\/p>\n
La Corte no puede conferir, en consecuencia, un alcance tan absoluto al principio de progresividad al punto que se sacrifiquen valores como la equidad y la eficiencia igualmente inspiradores del sistema tributario y que, adem\u00e1s, coloca al Estado social de derecho en imposibilidad financiera de realizar sus objetivos. Es importante observar que los principios constitucionales tienen capacidad conformadora de la realidad social y, por lo tanto, sentido normativo, en la medida que se interpreten y apliquen razonablemente. Compete al Legislador hist\u00f3rico una delicada tarea de ponderaci\u00f3n y sopesaci\u00f3n entre los principios de equidad, eficiencia y progresividad de manera que el sistema tributario los refleje adecuada y equilibradamente, m\u00e1s a\u00fan si se considera que la reivindicaci\u00f3n absoluta de uno de ellos pone en peligro los dem\u00e1s. La tarea realizada por el Legislador coincide con un espacio de juicio propio que la Constituci\u00f3n le conf\u00eda y que la Corte le debe reconocer salvo cuando de manera arbitraria se sacrifica uno cualquiera de los principios que sirven de fundamento al poder tributario del Estado. La idea del Constituyente es la de que se configure un plano – sistema – donde esos valores y principios coexistan y sus antagonismos se reduzcan al m\u00e1ximo dentro de lo posible y razonable. Luego, ning\u00fan principio puede ser interpretado en t\u00e9rminos absolutos. <\/p>\n
15. La tarifa proporcional del tributo especial consulta un criterio de eficiencia en la administraci\u00f3n y recaudaci\u00f3n del gravamen. Para los efectos del tipo impositivo examinado es suficiente como factor acreditativo de capacidad econ\u00f3mica para soportar el tributo la generaci\u00f3n de una corriente de ingresos brutos provenientes de la prestaci\u00f3n del servicio notarial. La tarifa progresiva, que propone el demandante, basada en la verdadera capacidad de pago del contribuyente de modo que la carga fiscal se ajuste exactamente a ella, supondr\u00eda necesariamente tener en cuenta los costos y los gastos que se asocian a la generaci\u00f3n de los ingresos, lo que a\u00f1adir\u00eda una complejidad may\u00fascula para la administraci\u00f3n y recaudo del gravamen. De otra parte, dado que los Notarios como personas naturales incorporan a su propia declaraci\u00f3n de renta los costos y gastos derivados de su actividad, su consideraci\u00f3n desde el punto de vista del aporte a la administraci\u00f3n de justicia envolver\u00eda una doble deducci\u00f3n. La misma masa de costos y gastos que en un caso les permite a los notarios pagar un menor impuesto de renta, servir\u00eda para disminuir la cuant\u00eda de su aporte a la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
16. La tarifa proporcional del tributo especial atiende el principio de equidad en cuanto trata de manera semejante a quienes se encuentran en una misma situaci\u00f3n. En efecto, todos los notarios gozan de un mismo status y realizan una misma actividad, sujeta a un r\u00e9gimen com\u00fan que, en el aspecto econ\u00f3mico, representa igualdad de beneficios – precios y tarifas uniformes – y cargas y deberes an\u00e1logos, entre ellos el de aportar una suma a la administraci\u00f3n de justicia, sin excepci\u00f3n alguna y en raz\u00f3n de su condici\u00f3n de notarios. <\/p>\n
Si bien conocidas razones socioecon\u00f3micas son tenidas en cuenta por la ley para establecer diversas categor\u00edas de notar\u00edas – lo que quiere decir que para efectos funcionales el r\u00e9gimen de notariado reconoce la existencia de diferencias materiales relevantes -, las mismas no deben necesariamente obrar para efectos tributarios si el Legislador toma en consideraci\u00f3n un aspecto bajo el cual todas las notar\u00edas se encuentran colocadas en una misma posici\u00f3n sustancial, cual es la obligaci\u00f3n de aportar una suma a la administraci\u00f3n de justicia y la posibilidad de generar ingresos como consecuencia de los servicios que ofrecen. De ah\u00ed que no quebrante la equidad y, por el contrario, la promueva la f\u00f3rmula arbitrada por el Legislador de exigir que el deber de aportar a la administraci\u00f3n de justicia a cargo de los notarios se sufrague por todos de acuerdo con una misma tasa y en la medida en que se generen los ingresos. <\/p>\n
La razonabilidad de tomar en cuenta ciertas diferencias entre las notar\u00edas, se reitera, no necesariamente debe trascender del r\u00e9gimen puramente notarial al \u00e1mbito de lo tributario. En el primer caso la consideraci\u00f3n de las diferencias lleva a establecer categor\u00edas y es imprescindible para administrar el mecanismo de los subsidios que permite a todos costear los servicios. En el segundo caso, la premisa de nivelaci\u00f3n m\u00ednima de la cual se parte, no hace necesario conservar la diferenciaci\u00f3n que, en todo caso, ya ha sido tomada en cuenta por el r\u00e9gimen de notariado para fijar las cuant\u00edas y concesiones de los subsidios, con lo cual agota su cometido. Por lo dem\u00e1s, el eventual efecto redistributivo que se obtendr\u00eda de una tarifa progresiva, a nivel del sistema tributario general, se logra y captura en mejor grado – y sobre la misma corriente de ingresos notariales – a trav\u00e9s del impuesto de renta que como personas naturales deben pagar todos los notarios. El efecto redistribuidor del ingreso entre un mismo c\u00edrculo de personas no corresponde, de otra parte, a una exigencia del principio de progresividad, pero si se considerare imperativo – que no lo es – ese cometido se cumple cabalmente a trav\u00e9s del mencionado mecanismo del subsidio notarial a cuya conformaci\u00f3n concurren todos los notarios con base en sus ingresos operacionales y ser\u00eda, por lo dicho, antit\u00e9cnico y redundante atribuir esa funci\u00f3n igualmente al tributo especial destinado a hacer efectivo ese deber que pesa constitucionalmente sobre todos los notarios de aportar una suma con destino a la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
La equidad del tributo especial tambi\u00e9n puede verificarse si se considera que la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de las notar\u00edas, por raz\u00f3n del gravamen, ex ante y ex post, permanece inalterada en t\u00e9rminos de igualdad sustancial. La diferencia existente entre las notar\u00edas es previa a la imposici\u00f3n y ella no es alterada, modificada o acentuada en virtud del tributo. No siendo el gravamen el factor generador de desigualdad y obedecer \u00e9sta a una etiolog\u00eda diversa a la causa fiscal, mal pueden imput\u00e1rsele efectos inequitativos. <\/p>\n
17. Finalmente, la naturaleza de los ingresos de una actividad organizada cuya entidad guarda una relaci\u00f3n \u00edntima con los costos y gastos para producirlos, como es la notarial, no permite tratarlos tributariamente con tasas diferenciadas, pues se corre el riesgo de introducir discriminaciones irrazonables entre las unidades de tributaci\u00f3n, pudi\u00e9ndose llegar a castigar sin fundamento alguno su eficiencia o su tama\u00f1o per se, lo que resultar\u00eda claramente inequitativo. Lo anterior explica que los impuestos corporativos – cuya analog\u00eda en lo sustancial con la prestaci\u00f3n organizada y profesional del servicio notarial no puede pasar desapercibida – tradicionalmente hayan sido fijados seg\u00fan tasas proporcionales, sin que por esto se haya siquiera sugerido su inconstitucionalidad por infringir presuntamente la equidad o la progresividad. <\/p>\n
Ha quedado demostrado que el tributo especial responde a los criterios de equidad y eficiencia y que la tasa proporcional que incorpora no es incompatible con el principio de progresividad, pues est\u00e1 lejano de introducir al sistema tributario elemento alguno de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad. Por este concepto, en consecuencia, no prosperan los cargos del demandante. <\/p>\n
Estatuto especial de Notariado <\/p>\n
18. El Dr. Luis Carlos S\u00e1chica en su demanda asevera que el art\u00edculo 131 de la CP consagr\u00f3 para las notar\u00edas un r\u00e9gimen especial y excepcional respecto del ordinario en aspectos tan esenciales como los relativos a la regulaci\u00f3n del servicio que prestan, la ordenaci\u00f3n de sus relaciones laborales, su designaci\u00f3n y la contribuci\u00f3n fiscal en favor de la administraci\u00f3n de justicia. En lo que concierne a esta \u00faltima materia reclama para el denominado “aporte” una fuente normativa distinta a la del art\u00edculo 150-12 de la CP – ella justamente encontrar\u00eda acomodo en el art\u00edculo 131 de la CP -, en atenci\u00f3n precisamente a su naturaleza no impositiva que, a su juicio, sugiere “una concertaci\u00f3n sobre su cuant\u00eda y forma de pago”. Concluye el actor que por lo expuesto, el “tributo especial” no ha debido consagrarse en una ley ordinaria sino en el estatuto legal aplicable a las notar\u00edas y expedido con base en las facultades especiales del Legislador consignadas en el citado art\u00edculo 131 de la CP. <\/p>\n
19. No se descubre, en primer t\u00e9rmino, de la revisi\u00f3n de los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente, indicio alguno de que la intenci\u00f3n del Constituyente hubiera sido las de reservar la materia notarial a una ley especial de modo que por fuera de \u00e9sta su tratamiento en una “ley ordinaria” devendr\u00eda inconstitucional. Baste a este respecto, para corroborar el aserto de la Corte, aludir brevemente a los cambios que en punto de notariado se debatieron y finalmente aprobaron en la Asamblea Nacional Constituyente. <\/p>\n
Desde la anterior Constituci\u00f3n, la creaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de notariado y registro estaba sujeto a reserva de ley. En efecto, el art\u00edculo 188 dispon\u00eda: “Compete a la ley la creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de C\u00edrculos de Notar\u00eda y Registro y la organizaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n del servicio p\u00fablico que prestan los notarios y registradores”. <\/p>\n
La mayor\u00eda de proyectos de reforma constitucional presentados a consideraci\u00f3n de la Asamblea Nacional Constituyente que se ocupaban del tema, propon\u00edan la estatizaci\u00f3n del servicio (ver: Proyecto # 93 presentado por Arturo Mej\u00eda Borda, G.C. N\u00ba 24, p.33; Proyecto # 102, Ignacio Molina G., G.C. N\u00ba 25, p. 24; Proyecto # 113, Alfredo V\u00e1zquez Carrizosa y A\u00edda Abella Esquivel, G.C. N\u00ba 27, p.9). <\/p>\n
Sin embargo, en el Informe-Ponencia presentado por Armando Holgu\u00edn Sarria y Fernando Carrillo Fl\u00f3rez (G.C. # 66, p. 11), se desestimaron las propuestas en este sentido. Por el contrario, la ponencia se dirigi\u00f3 a dar continuidad a la norma constitucional vigente hasta entonces, proponiendo \u00fanicamente su reubicaci\u00f3n dentro del texto constitucional. Entre los factores mencionados para la permanencia de la norma constitucional, se arguyeron razones de \u00edndole econ\u00f3mica – alto costo de la infraestructura f\u00edsica para la prestaci\u00f3n del servicio-, laborales – alta carga salarial y prestacional asumida por los notarios -, administrativas – menor tendencia a la burocratizaci\u00f3n y clientelismo -, funcionales – independencia frente a los usuarios por no tratarse de funcionarios p\u00fablicos sometidos a presiones o sostenidos por recomendaciones -, y solidarios – el subsidio del 40% de los notarios para sostener los gastos del servicio del 60% restante-. En consecuencia, la norma propuesta fue la misma de la Constituci\u00f3n de 1886, adicionada con un inciso, seg\u00fan el cual “Los notarios ser\u00e1n nombrados mediante el sistema de concurso”. Esta norma fue aprobada en la Comisi\u00f3n IV y como tal fue propuesta a plenaria en primer debate en la Asamblea Nacional Constituyente. <\/p>\n
En la plenaria de la Asamblea se modific\u00f3 la norma aprobada por la Comisi\u00f3n y se incluy\u00f3 la parte relativa al aporte de las notar\u00edas como tributaci\u00f3n especial en favor de la administraci\u00f3n de justicia. La norma aprobada y que corresponde al n\u00famero 131, es del siguiente tenor: <\/p>\n
“Compete a la ley la reglamentaci\u00f3n del servicio p\u00fablico que prestan los notarios y registradores, la definici\u00f3n del r\u00e9gimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributaci\u00f3n especial de las notar\u00edas, con destino a la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
“El nombramiento de los notarios en propiedad se har\u00e1 mediante concurso. <\/p>\n
“Corresponde al Gobierno la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de los c\u00edrculos de notariado y registro y la determinaci\u00f3n del n\u00famero de notarios y oficinas de registro”. <\/p>\n
Como se puede apreciar, la norma aprobada no es id\u00e9ntica al art\u00edculo 188 de la CP de 1886. Si en la anterior disposici\u00f3n se encargaba a la ley tanto la creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de c\u00edrculos notariales como la reglamentaci\u00f3n y organizaci\u00f3n del servicio, en la actual, se realiza un reparto de competencias. En efecto, corresponde a la ley la reglamentaci\u00f3n del servicio, la definici\u00f3n del r\u00e9gimen laboral y la tributaci\u00f3n especial. Al Gobierno se le se\u00f1ala la obligaci\u00f3n de crear, suprimir y fusionar los c\u00edrculos de notariado y registro, as\u00ed como la determinaci\u00f3n del n\u00famero de notarios y registradores. <\/p>\n
20. Sin perjuicio de la existencia de ciertas mayor\u00edas especiales y, en algunos casos, de ciertos tr\u00e1mites de adopci\u00f3n, el concepto de ley en el sistema constitucional colombiano es unitario y tiene ese car\u00e1cter todo lo decidido por el Congreso mediante el procedimiento previsto para el efecto, independientemente de su contenido espec\u00edfico. El art\u00edculo 131 de la CP no da vida a un tipo de ley especial cualificada por su contenido atinente exclusivamente a lo notarial, como equivocadamente pretende el actor. El Constituyente prefiri\u00f3 no deferir las materias all\u00ed tratadas a la cl\u00e1usula general de competencia del Legislador, sino que juzg\u00f3 del caso explicitarlas y hacer expreso su prop\u00f3sito de reservarlas a su competencia. Salvo la exigencia general de unidad de materia y conexidad exigidas respecto de todo proyecto de ley (CP arts. 158 y 169), no se ha previsto para los asuntos notariales una mayor\u00eda ni un tr\u00e1mite legislativo distintos del ordinario. Tampoco encuentra asidero esta Corte a la afirmaci\u00f3n de que tales asuntos se regulen en una ley especial. <\/p>\n
De otra parte, la facultad impositiva del Estado es general, si bien puede manifestarse en los distintos \u00e1mbitos del quehacer comunitario. Los “aportes” a cargo de las notar\u00edas, se han calificado expresamente por el Constituyente como un g\u00e9nero de “tributaci\u00f3n especial”. Es por ello que carece de sentido restarle fuerza a su car\u00e1cter impositivo y unilateral, recreando su significado a fin de imprimirle una naturaleza bilateral de pura “concertaci\u00f3n” que la desvirt\u00faa. El “tributo especial” contemplado en el art\u00edculo 131 de la CP no es ajeno a la facultad impositiva general del Estado y pod\u00eda, por lo tanto, ser tratado en la Ley 6\u00aa de 1992 cuya materia tributaria era afin a la regulaci\u00f3n del mencionado aporte con destino a la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
Por las razones expuestas no considera esta Corte que la norma acusada viole, como lo afirma el actor, los art\u00edculos 150-12 y 131 de la CP. <\/p>\n
Determinaci\u00f3n legal de los elementos del tributo <\/p>\n
21. El art\u00edculo 338 de la CP reserva a la ley, la ordenanza o el acuerdo, respectivamente, la fijaci\u00f3n directa de los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los tributos que crean. <\/p>\n
El art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992, por este concepto, re\u00fane plenamente los requisitos exigidos en la Carta. El sujeto activo es la Naci\u00f3n, pues el tributo acrece sus arcas y su producto que, se incorpora al Presupuesto General, se destina a la financiaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de justicia. El sujeto pasivo lo constituyen todos los Notarios del pa\u00eds. El hecho gravable est\u00e1 determinado por la verificaci\u00f3n de los ingresos notariales. La base gravable, por su parte, la conforman los ingresos brutos, esto es, aqu\u00e9llos a los cuales no se les ha restado los costos y gastos incurridos para la prestaci\u00f3n del servicio. Finalmente, la norma establece la tarifa, que equivale al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas. <\/p>\n
Fijados por la norma los elementos esenciales configuradores del tributo especial, la norma ordena al Gobierno Nacional el se\u00f1alamiento de los mecanismos de control para su pago, as\u00ed como la forma y los plazos para su cancelaci\u00f3n. Se trata de aspectos que guardan \u00edntima relaci\u00f3n con el \u00e1mbito de funciones del Gobierno en punto de potestad reglamentaria (CP 189-10 y 11) y recaudo y administraci\u00f3n de las rentas (CP art. 189-20), cuyo ejercicio en modo alguno vulnera la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Declarar exequible el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992. <\/p>\n
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, ARCHIVESE EL EXPEDIENTE E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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C-333-93 Sentencia No. C-333\/93 LEY-Tr\u00e1mite legislativo\/COMISION ACCIDENTAL-Funciones\/CONSTITUCION POLITICA-Interpretaci\u00f3n La interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, como lo ha expresado en varias ocasiones esta Corporaci\u00f3n, ha de ser producto de un an\u00e1lisis arm\u00f3nico de sus diferentes normas. El proyecto de la Ley 6\u00aa inici\u00f3 correctamente su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y, la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-379","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/379","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=379"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/379\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=379"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=379"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=379"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}