C-337-93<\/p>\n
Sentencia No. C-337\/93 <\/p>\n
LEY ORGANICA-Concepto <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica. Es importante anotar que las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO <\/p>\n
Los principios consagrados en el Estatuto org\u00e1nico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley org\u00e1nica y determinantes de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD <\/p>\n
La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual art\u00edculo 347 de la carta Pol\u00edtica. El mencionado principio se predica \u00fanicamente del gasto y no de los ingresos o rentas. <\/p>\n
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL <\/p>\n
El principio de equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el Estado pretende realizar durante la vigencia presupuestal respectiva no corresponde a lo preceptuado en el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n. En esta \u00faltima disposici\u00f3n queda establecida la obligaci\u00f3n para el Gobierno Nacional de inclu\u00edr en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar en el per\u00edodo fiscal. Esta flexibilidad que indudablemente representa un avance en la t\u00e9cnica legislativa presupuestal, desvirt\u00faa sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PLAN-Naturaleza <\/p>\n
La ley del Plan es del g\u00e9nero de las org\u00e1nicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-org\u00e1nica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes -incluso las org\u00e1nicas. Por la esencia misma de la ley del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que en ella necesariamente se prev\u00e9n prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, as\u00ed como programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional que, como consecuencia l\u00f3gica del ejercicio de planeaci\u00f3n propio del desarrollo de todo Estado, exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas econ\u00f3micas que deber\u00e1n cumplirse en el transcurso de varias anualidades. <\/p>\n
PRESUPUESTO-Modificaci\u00f3n\/FUENTES DE FINANCIACION-Modificaci\u00f3n <\/p>\n
La modificaci\u00f3n del presupuesto, de acuerdo con el art\u00edculo 352 superior, s\u00f3lo puede hacerla la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto. La facultad de modificar las fuentes de financiamiento no est\u00e1 contemplada en la Ley 38 de 1989, de suerte que no se cumple lo exigido por el art\u00edculo 352 de la Carta. No es una ley anual de presupuesto, sino la correspondiente Ley Org\u00e1nica la que puede modificar las fuentes de financiaci\u00f3n. <\/p>\n
DELEGACION DE FUNCIONES\/SUPERINTENDENTE-Ordenaci\u00f3n del gasto <\/p>\n
El requisito de la ley previa para delegar funciones presidenciales, e incluso para que las autoridades administrativas puedan, a su vez, delegarlas en sus subalternos, se cumplen en el presente caso en cuanto posibilita la delegaci\u00f3n en los superintendentes, funcionarios adscritos a un Ministerio, y que tienen una relaci\u00f3n de vinculaci\u00f3n o dependencia del respectivo Ministro. Las Superintendencias tienen el car\u00e1cter de unidades ejecutoras, puesto que sus actividades espec\u00edficas se realizan dentro de sectores que corresponden a la \u00f3rbita de acci\u00f3n de determinados Ministerios. Esta delegaci\u00f3n en el caso del art\u00edculo 82 se refiere espec\u00edficamente a la ordenaci\u00f3n del gasto, la cual es materia propia de una ley anual de presupuesto, por estar directamente relacionada con la ejecuci\u00f3n del mismo; si el gasto tiene efecto normativo por consiguiente guarda concordancia con la Ley de Presupuesto. La delegaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 82 debe entenderse como una delegaci\u00f3n temporal, es decir, que opera durante la vigencia anual de dicha ley y corresponde, por ende, al a\u00f1o fiscal de 1993. <\/p>\n
Es inexequible el ac\u00e1pite final del art\u00edculo 84 que dice: “La enajenaci\u00f3n de estos bienes podr\u00e1 adelantarse a trav\u00e9s de contratos de fiducia o de administraci\u00f3n fiduciaria”. Para la Corte es claro que en este caso la norma constituye una materia ajena al contenido propio de una ley de presupuesto, como lo sostiene el demandante, y por consiguiente es violatoria del art\u00edculo 158 de la Carta. El Decreto-Ley 222 de 1983, en su art\u00edculo 147, que regula la forma como debe efectuarse la enajenaci\u00f3n y permuta de inmuebles, no contempla, en efecto, que dicha enajenaci\u00f3n pueda adelantarse a trav\u00e9s de contratos de fiducia o de administraci\u00f3n fiduciaria. Por consiguiente, debe la Corte recalcar que los contratos a que se refiere el art. 84 no se podr\u00e1n celebrar con fundamento en la actualizaci\u00f3n de valores a que alude la norma, sino conforme a las normas vigentes de contrataci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
RETIRO DEL SERVICIO-Compensaci\u00f3n <\/p>\n
La norma se refiere primordialmente a un aspecto laboral, por cuanto su esencia se relaciona con los planes de retiro compensado por parte de las entidades estatales, en virtud de los cuales se puede modificar las plantas de personal. Se trata entonces de un asunto que no guarda relaci\u00f3n con los asuntos propios de una ley anual de presupuesto, seg\u00fan lo se\u00f1alado anteriormente. Por ello, resulta notoria la contradicci\u00f3n existente entre la disposici\u00f3n acusada y la materia de que trata la ley sub-examine, vulner\u00e1ndose as\u00ed el art\u00edculo 158 superior. Una vez declarada la inexequibilidad del Decreto 1660 por parte de esta Corte, desaparece el fundamento jur\u00eddico que legitima a las entidades estatales para realizar planes de retiro compensado e incluir las partidas respectivas en cada uno de sus presupuestos. <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS-Prestaci\u00f3n <\/p>\n
Si bien la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico abarca el inter\u00e9s general, no siempre el inter\u00e9s general debe relacionarse con la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico. En consecuencia, el asunto sub-examine, por razones de especialidad, debe analizarse bajo los preceptos de la norma que se ocupa espec\u00edficamente del tema: la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos inherentes a la finalidad social del Estado por parte de una entidad particular. <\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicaci\u00f3n inmediata\/NORMA LEGAL TRANSITORIA-Improcedencia <\/p>\n
Para la aplicaci\u00f3n inmediata de las normas relativas al presupuesto general de la naci\u00f3n y al Plan nacional de desarrollo, el constituyente desafortunadamente no se ocup\u00f3 de consagrar dentro de las normas transitorias, como debi\u00f3 haberlo hecho, alguna que permitiera al actual Gobierno cumplir con los mandatos contenidos en la Carta Pol\u00edtica. Debe esta Corporaci\u00f3n advertir que la falta de disposici\u00f3n expresa no le permite al Congreso ni al Gobierno establecer, mediante una ley o un decreto, una norma transitoria encaminada a resolver un asunto que correspond\u00eda hacerlo al propio Constituyente. <\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA <\/p>\n
El principio seg\u00fan el cual a los particulares se confiere un amplio margen de iniciativa, al paso que los servidores p\u00fablicos deben ce\u00f1irse estrictamente a lo autorizado por la Constituci\u00f3n y la ley, est\u00e1 recogido en el texto constitucional en su art\u00edculo 6. Es a todas luces contrario al principio, suponer que al no estar algo expresamente prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra rama del poder p\u00fablico, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta prerrogativa es exclusiva de los particulares. Los servidores p\u00fablicos tan s\u00f3lo pueden realizar los actos previstos por la Constituci\u00f3n, las leyes o los reglamentos, y no pueden, bajo ning\u00fan pretexto, improvisar funciones ajenas a su competencia. Esto, como una garant\u00eda que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores. <\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO <\/p>\n
DEBERES SOCIALES DEL ESTADO\/ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Imprevisi\u00f3n <\/p>\n
Si no se cumplen los deberes esenciales, es obvio que no hay integridad; y si la Corte no procura dicha integridad, estar\u00eda faltando a su misi\u00f3n. Por tanto, ante la aparente imposibilidad que se observa en el caso estudiado de cumplir el Estado con sus deberes sociales esenciales, por una imprevisi\u00f3n de la Asamblea Nacional Constituyente que no consagr\u00f3 una norma transitoria adecuada que permitiera desarrollar inmediatamente el sistema presupuestal y el de planeaci\u00f3n, es jur\u00eddicamente coherente que esta Corporaci\u00f3n reconozca la facultad que le asiste al Gobierno para cumplir, con base en las normas constitucionales, especialmente los art\u00edculos 365 y 366 superiores, con los deberes inaplazables en materia social; facultad que resulta provisional y subsidiaria, toda vez que se debe llevar a cabo hasta el pr\u00f3ximo per\u00edodo presidencial, el cual, naturalmente, debe dar inmediato cumplimiento a lo dispuesto en los art\u00edculos 339, 340, 341 y 342 de la Carta, y a todas las dem\u00e1s normas que se relacionen con el plan nacional de desarrollo y el sistema nacional presupuestal. <\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL <\/p>\n
La disposici\u00f3n en comento exige que sea la ley org\u00e1nica de presupuesto la encargada no solo de definir qu\u00e9 se entiende por gasto p\u00fablico social, sino que adem\u00e1s debe establecer los criterios o la “reglamentaci\u00f3n” para que se pueda tener en cuenta la distribuci\u00f3n territorial de este gasto, de acuerdo con lo preceptuado en el inciso segundo de la citada disposici\u00f3n. La Corte entiende que esta \u00faltima atribuci\u00f3n la debe cumplir la ley org\u00e1nica, pues, de acuerdo con lo que se ha sostenido en este pronunciamiento, resulta contrario a la naturaleza de la ley anual de presupuesto el que se ocupe de la reglamentaci\u00f3n de una serie de asuntos que resultan ajenos a su finalidad y que, por el contrario, son propios de la ley org\u00e1nica mencionada. Por tanto, y ante una nueva situaci\u00f3n de imposibilidad jur\u00eddica que permita cumplir con un mandato constitucional, carece de fundamento l\u00f3gico exigir que la ley anual de presupuesto se someta a una serie de requisitos que deben estar se\u00f1alados en la ley org\u00e1nica, y que ni siquiera han sido definidos por el legislador. La ley anual de presupuesto, deb\u00eda contemplar, como en efecto lo hizo, las partidas prioritarias que hacen parte del gasto p\u00fablico social y, por ende, de las finalidades sociales del Estado. <\/p>\n
ESTAMPILLA-Creaci\u00f3n <\/p>\n
La recaudaci\u00f3n de la estampilla de que tratan las normas en comento, no corresponde a los asuntos propios de los que se debe ocupar una ley anual de presupuesto. Adicionalmente, se considera que la funci\u00f3n de recaudar las tasas contenidas en la leyes anteriormente citadas, adem\u00e1s de tratarse de una funci\u00f3n que podr\u00eda ser desarrollada por la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, corresponde propiamente a las atribuciones que la Carta Pol\u00edtica le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica. De acuerdo con la funci\u00f3n de la Corte de guardar la integridad de la Carta Pol\u00edtica, y con base en el inciso segundo del art\u00edculo 22 del decreto-ley 2067 de 1991, que faculta a la Corporaci\u00f3n a “fundar una declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad en la violaci\u00f3n de cualquiera norma constitucional, s\u00ed \u00e9sta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”, deber\u00e1, con base en las anteriores consideraciones, declararse la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, no s\u00f3lo por contradecir el art\u00edculo 158 superior, sino por ocuparse adem\u00e1s de asuntos propios del Presidente de la Rep\u00fablica, viol\u00e1ndose as\u00ed el art\u00edculo 136 (inciso 1o.), en concordancia con el 189 (numeral 20o.) del Estatuto Superior. <\/p>\n
LEY-Contenido\/CONGRESO DE LA REPUBLICA\/INDEMNIZACION LABORAL-Improcedencia <\/p>\n
La disposici\u00f3n que se estudia se refiere a materias completamente ajenas a una ley de presupuesto, toda vez que el art\u00edculo 113 de la ley sub-examine se relaciona con asuntos de \u00edndole netamente laboral, como es el de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de los empleados del Congreso de la Rep\u00fablica y las correspondientes indemnizaciones. Lo anterior contradice en forma evidente el mandato del art\u00edculo 158 constitucional que demanda una relaci\u00f3n arm\u00f3nica respecto del contenido de las leyes que expida el \u00f3rgano legislativo. Se atenta de manera flagrante contra los principios constitucionales, pues, de un lado, se consagra una retroactividad, la cual, al no referirse a un asunto de orden penal, desconoce los mandatos fundamentales de nuestro orden jur\u00eddico, adem\u00e1s de vulnerar el art\u00edculo 29 de la Carta que solo permite que sea la ley que relacione con aspectos punitivos, la que pueda aplicarse de preferencia, “aun cuando sea posterior”. <\/p>\n
Ref: Expediente D-296 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 65, 76, 82, 84, 92, 98, 99, 104, 107, 113, 114 y 115 de la Ley 21a. de 1992. <\/p>\n
Actor: Jorge Garc\u00eda Hurtado <\/p>\n
Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Aprobado seg\u00fan Acta No. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1., diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jorge Garc\u00eda Hurtado, en su calidad de tal y de Veedor del Tesoro P\u00fablico, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Carta Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 65, 76, 82, 84, 92, 98, 99, 104, 107, 113, 114 y 115 de la ley 21a. de 1992. <\/p>\n
Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corte y simult\u00e1neamente se dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal de las disposiciones demandadas es el siguiente: <\/p>\n
“ARTICULO 65. Cuando en la vigencia fiscal las fuentes de financiaci\u00f3n no permitan la ejecuci\u00f3n de programas calificados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico como prioritarios, mediante resoluci\u00f3n motivada el Director General del Presupuesto podr\u00e1 sustituir las fuentes de financiaci\u00f3n sin alterar la cuant\u00eda del gasto a nivel de numerales ni crear nuevas fuentes de recursos. <\/p>\n
“ARTICULO 76. Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales deber\u00e1n cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentaci\u00f3n expedida por el Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal – CONFIS. <\/p>\n
“ARTICULO 82. Los Ministros del Despacho podr\u00e1n delegar la ordenaci\u00f3n del gasto en los Superintendentes. <\/p>\n
“ARTICULO 84. Los organismos y entidades del orden nacional, con fundamento en la actualizaci\u00f3n de valores de activos no corrientes y en especial de los bienes inmuebles realizada durante 1992, deber\u00e1n programar para la vigencia de 1993 la venta de los mencionados activos que no sean necesarios para el desempe\u00f1o de sus funciones. La enajenaci\u00f3n de estos bienes podr\u00e1 adelantarse a trav\u00e9s de contratos de fiducia o de administraci\u00f3n fiduciaria. <\/p>\n
“ARTICULO 92. Las entidades que requieran efectuar planes de retiro colectivo compensado podr\u00e1n efectuar dentro de su presupuesto las transferencias que requieran con el fin de cubrir los costos de estos planes, previo concepto favorable del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal – CONFIS. <\/p>\n
“Aprobado el respectivo plan, la planta de personal de la entidad u organismo deber\u00e1 ser modificada con el fin de suprimir los cargos que no sean necesarios y as\u00ed ajustarla a los nuevos requerimientos. <\/p>\n
“ARTICULO 98. De conformidad con los art\u00edculos 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica las partidas que componen el gasto p\u00fablico social incluido en el presente presupuesto, se distribuye en millones de pesos, as\u00ed: <\/p>\n
Educaci\u00f3n <\/p>\n
$ 1.026.324.606.998 <\/p>\n
Salud <\/p>\n
$ 619.987.149.000 <\/p>\n
Agua potable y saneamiento ambiental <\/p>\n
$ 65.839.859.000 <\/p>\n
Cultura, deporte y recreaci\u00f3n <\/p>\n
$ 42.418.874.440 <\/p>\n
Seguridad Social <\/p>\n
$ 2.053.562.305.466 <\/p>\n
Vivienda Social <\/p>\n
$ 232.503.381.299 <\/p>\n
Total Gasto P\u00fablico Social Nacional <\/p>\n
$ 4.040.636.176.203 <\/p>\n
“ARTICULO 99. Los institutos y entidades del orden nacional, recaudar\u00e1n obligatoriamente la estampilla ‘Pro-facultad de Medicina y Ciudadela Universitaria’. Seg\u00fan ley 66 de 1982, ley 77 de 1985 y ley 50 de 1989, en el Departamento del Tolima. En el mismo sentido se proceder\u00e1 en el caso de la estampilla ‘Pro-Ciudadela Universitaria de la Universidad del Atl\u00e1ntico’. <\/p>\n
“ARTICULO 104. Los institutos y entidades de orden nacional recaudar\u00e1n obligatoriamente la estampilla Pro-Instituto Universitario de Cundinamarca, ITUC. Igualmente recaudar\u00e1n la estampilla de la Universidad del Valle. <\/p>\n
“ARTICULO 107. Para la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de educaci\u00f3n y salud a cargo de los organismos y entidades del Estado, conforme lo dispuesto por los art\u00edculos 44, 46, 49, 67 y 365 de la Constituci\u00f3n Nacional, se podr\u00e1 celebrar contratos con entidades privadas de cualquier naturaleza con sujeci\u00f3n a las reglas generales de contrataci\u00f3n entre particulares, sin perjuicio de que puedan pactarse cl\u00e1usulas propias de la contrataci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
“De conformidad con lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde al gobierno la elaboraci\u00f3n y presentaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. Mientras se expiden las normas y leyes pertinentes sobre la materia y dado el actual per\u00edodo de transici\u00f3n constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Regionales y seccionales aprobados por la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico ser\u00e1n criterios auxiliares para las actuaciones de las Ramas del Poder P\u00fablico en aquellos casos en que sea necesario contar con dichos planes”. <\/p>\n
“ARTICULO 113. Los empleados del Congreso Nacional (Senado y C\u00e1mara) que a la promulgaci\u00f3n del Decreto 1076 de 1992 ten\u00edan el derecho adquirido a la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, en concordancia con las disposiciones legales vigentes por la edad y el tiempo de servicio, recibir\u00e1n su correspondiente indemnizaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 18 de la ley 4 de 1992, sin incompatibilidad alguna. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Este art\u00edculo surte efecto inmediato y se cumplir\u00e1 dentro de la vigencia fiscal de 1992 una vez sancionada la presente ley y deroga toda disposici\u00f3n contraria. <\/p>\n
“ARTICULO 114. La asignaci\u00f3n presupuestal de $5.753 millones destinada a vestuario y dotaci\u00f3n de docentes administrativos, adeudados en a\u00f1os anteriores se utilizar\u00e1 en la ampliaci\u00f3n de plazas docentes en los departamentos y en los municipios y distrito capital. <\/p>\n
“La modificaci\u00f3n debe hacerse contracreditando las transferencias del Ministerio de Educaci\u00f3n (Secci\u00f3n 2201, numeral 3, transferencias) y acreditando el programa (2407, subprograma 001 del fondo MEM, por el valor antes mencionado). <\/p>\n
“ARTICULO 115. Los $15.000 millones con destino a los programas de bienestar familiar, hogares comunitarios, quedar\u00e1 de la siguiente forma: <\/p>\n
“1.$5.000 millones para atender los programas de microempresas de los hogares comunitarios y de las asociaciones de dichos hogares. Estos ir\u00e1n al ICBF – Ministerio de Salud. <\/p>\n
“2.$5.000 millones a mejorar el aporte que reciben como beca a trav\u00e9s del ICBF. <\/p>\n
“3.$5.000 millones que deber\u00e1n ir al Ministerio de Trabajo – I.S.S. para atender los riesgos de maternidad, enfermedad profesional y enfermedad general”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
Estima el demandante que las disposiciones acusadas son violatorias de los art\u00edculos 150-9, 158, 211, 287, 288, 339, 340, 341, 342, 346, 346, 352 y 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
B. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
El actor procede a se\u00f1alar los fundamentos de la demanda de cada uno de los art\u00edculos, as\u00ed: <\/p>\n
– Art\u00edculo 65 <\/p>\n
A juicio del demandante la disposici\u00f3n acusada vulnera el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Nacional, debido a que se\u00f1ala una sustituci\u00f3n de las fuentes de financiaci\u00f3n previstas en el presupuesto y radica en cabeza del Director del Presupuesto llevar a cabo dicha operaci\u00f3n presupuestal mediante resoluci\u00f3n motivada, situaciones que no est\u00e1n reguladas por la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, la cual, al tenor del art\u00edculo de la Constituci\u00f3n citado, est\u00e1 encargada de regular las etapas presupuestales de preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y modificaci\u00f3n. Adem\u00e1s, seg\u00fan el accionante, la norma acusada resulta inconstitucional por otorgarle al Ministerio de Hacienda la funci\u00f3n de calificar los programas prioritarios, funci\u00f3n que primero, no “est\u00e1 consagrada ni en la Constituci\u00f3n ni en la ley”, y segundo, significar\u00eda la modificaci\u00f3n de la voluntad del Congreso demostrada en la ley anual del presupuesto por un acto inferior jerarqu\u00eda, como lo es la requerida resoluci\u00f3n motivada. Al respecto, el actor se refiere el art\u00edculo 63 de la Ley 38 de 1989 donde se consagra la forma t\u00e9cnica y legal de efectuar las operaciones de modificaci\u00f3n cuando sea necesario en la ejecuci\u00f3n presupuestal reducir o aplazar apropiaciones en raz\u00f3n del menor producto de las rentas y recursos incorporados al presupuesto. <\/p>\n
– Art\u00edculo 76. <\/p>\n
El demandante afirma que la norma en comento viola el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Nacional y el art\u00edculo 10o. de la Ley 38 de 1989, donde se consagra el principio de la anualidad, el cual es la “regla de oro de la presupuestaci\u00f3n”, pues, prev\u00e9 que el CONFIS autorizar\u00e1 compromisos que afectaran varias vigencias fiscales hacia el futuro. Seg\u00fan su entender, de acuerdo al principio de anualidad se apropia para atender erogaciones de una determinada vigencia fiscal, la cual no es otra que el a\u00f1o fiscal respectivo, y la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto no ha desarrollado la expedici\u00f3n de presupuestos plurianuales afectando vigencias futuras, a m\u00e1s de que la Ley 38 de 1989 determina las funciones del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal y en ning\u00fan numeral le otorga facultad para autorizar compromisos que cubran varias vigencias fiscales ni de reglamentar esta materia. <\/p>\n
– Art\u00edculo 82 <\/p>\n
Para el accionante tambi\u00e9n el art\u00edculo en cuesti\u00f3n transgrede el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues, de acuerdo con el mismo, es una ley particular la que debe se\u00f1alar las funciones que el Presidente puede delegar. Con esto, finaliza el demandante, “se confirma lo extra\u00f1o de la inclusi\u00f3n de la norma atacada en la ley anual del presupuesto de 1993”. <\/p>\n
– Art\u00edculo 84 <\/p>\n
Considera el actor que se vulnera el art\u00edculo 150 numeral 9o. de la Carta Pol\u00edtica, donde se establece que corresponde al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales, ya que dichas autorizaciones deben ser precisas a casos espec\u00edficos y no gen\u00e9ricas como es el caso de la norma acusada. Adem\u00e1s afirma que dentro de una ley de car\u00e1cter temporal como la del presupuesto no es viable autorizar al Gobierno para programar la venta de activos corrientes, y en especial de bienes inmuebles de los organismos y entidades del orden nacional, as\u00ed como tampoco para facultarlo que dichas enajenaciones se realicen a trav\u00e9s de contratos de fiducia o de administraci\u00f3n fiduciaria, so pena de hacer “negatoria la previsi\u00f3n del numeral 9o. del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional, cercenando una facultad del Congreso”. <\/p>\n
De otro lado, para el demandante, la disposici\u00f3n impugnada viola el art\u00edculo 158 de la Carta al incluir en una ley de presupuesto una materia que es ajena a su contenido, pues, lo previsto en el art\u00edculo demandado no forma parte del manejo presupuestal propiamente dicho, argumento que refuerza agregando que si al Congreso, por atribuci\u00f3n propia le corresponde conceder este g\u00e9nero de autorizaciones, “resulta obvio que la materia que regula el art\u00edculo 84 acusado, es ajena al contenido de una ley de presupuesto”. <\/p>\n
– Art\u00edculo 92 <\/p>\n
Para el demandante esta norma desconoce el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues, trata de un tema laboral que no deber\u00eda formar parte de una ley de presupuesto. Adem\u00e1s como los planes de retiro compensado dispuestos en el art\u00edculo demandado fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional; el actor opina que se quebranta el art\u00edculo 346 superior, por no tener la partida para efectuar el referido plan sustento legal. <\/p>\n
– Art\u00edculo 98 <\/p>\n
Tambi\u00e9n opina el actor que se menoscaba el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n, pues no se incorpor\u00f3 al presupuesto la distribuci\u00f3n territorial del gasto p\u00fablico social y no se tuvo en cuenta el n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. Luego afirma que la ley anual de presupuesto incurre en imprecisiones con relaci\u00f3n al monto del gasto social. Finalmente, agrega que la norma en cuesti\u00f3n no defini\u00f3 ni clasific\u00f3 el gasto p\u00fablico social ni tampoco los gastos en ella relacionados. <\/p>\n
– Art\u00edculos 99 y 104 <\/p>\n
El demandante opina que transgreden los art\u00edculos 211, 287 y 288 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues, ambos regulan una materia que es propia de la ley org\u00e1nica del ordenamiento territorial. <\/p>\n
– Art\u00edculo 107 <\/p>\n
El accionante argumenta que con el art\u00edculo 107 se est\u00e1 dejando sin efecto las normas constitucionales 339, 340, 341, 342 y 355, relacionados con el plan nacional de desarrollo, el Consejo Nacional de Inversiones, los organismos departamentales de planeaci\u00f3n y la prohibici\u00f3n de decretar auxilios, y que no se puede invocar un per\u00edodo de transici\u00f3n constitucional para dejar de cumplir los preceptos de la Carta Fundamental. <\/p>\n
A juicio del actor, la Constituci\u00f3n no exige ning\u00fan imposible f\u00edsico o t\u00e9cnico para implantar el Plan Nacional de Desarrollo, siendo as\u00ed imperativo cumplir el texto superior. <\/p>\n
En cuanto al ac\u00e1pite de la norma acusada que consagra la facultad de celebrar contratos con entidades privadas de cualquier naturaleza afirma el impugnante que se viola el inciso 2o. del art\u00edculo 355 superior, pues este en efecto, permite la celebraci\u00f3n de contratos con entidades privadas toda vez que las mismas sean de “reconocida idoneidad” y no de “cualquier naturaleza”. Esta situaci\u00f3n, agrega, adem\u00e1s que viola los preceptos de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, puede acarrear como consecuencia una dictadura fiscal y la comisi\u00f3n de eventuales peculados. Esto ocurre, concluye, por el af\u00e1n del Congreso en despenalizar los auxilios lo cual nuevamente se hace manifiesto al dejarle la puerta abierta al ejecutor para que a trav\u00e9s de actos suyos pueda canalizar recursos contrariando lo dispuesto por el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y desconociendo de paso, el art\u00edculo 89 de la Ley 38 de 1989, referente a la responsabilidad fiscal. <\/p>\n
– Art\u00edculo 113 <\/p>\n
A juicio del actor este art\u00edculo viola el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, debido a que la materia regulada en el mismo es ajena a una ley anual de presupuesto. En efecto, para el demandante resultan extra\u00f1os al Estatuto Fundamental aquellos aspectos que regulen prestaciones sociales, su incompatibilidad y efectos. En cuanto a este \u00faltimo aspecto el impugnador considera que al haberse previsto el efecto inmediato de la norma acusada, as\u00ed como su car\u00e1cter retroactivo a la vigencia fiscal de 1992, se transgrede el principio de la anualidad presupuestal consagrado en los art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
– El art\u00edculo 114 <\/p>\n
El actor estima que este art\u00edculo vulnera el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, al tratar una materia ajena al adecuado manejo del presupuesto de 1993. A su juicio, la disposici\u00f3n contiene dos fallas: una, que la deuda expuesta se refiere a vestuario y dotaci\u00f3n de docentes; la otra, corresponde a la orden legal para ampliar la planta de docentes en los departamentos, municipios y distrito capital. Ambas, afirma, destinan gastos a fines no previstos en la ley de apropiaciones, toda vez que no se tienen en cuenta los t\u00e9rminos del art\u00edculo 7o. de la Ley 38 de 1989. Finalmente, el actor se\u00f1ala que con referencia a la ley de apropiaciones la antedicha previsi\u00f3n para ampliar la planta de docentes debi\u00f3 aprobarse en la secci\u00f3n correspondiente a las ramas del poder p\u00fablico y entidades especiales y no en el ac\u00e1pite correspondiente a las disposiciones generales del presupuesto. <\/p>\n
– Art\u00edculo 115 <\/p>\n
El demandante afirma que se transgrede el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n del mismo modo como lo hizo el art\u00edculo 114 demandado, atr\u00e1s mencionado. En efecto, las cuant\u00edas de recursos all\u00ed previstas modifican apropiaciones de la misma ley de presupuesto, lo cual a su juicio, no puede llevarse a cabo dentro de la \u00f3rbita de las disposiciones generales del presupuesto, so pena de efectuar un procedimiento ajeno a un acertado manejo presupuestal para la vigencia de 1993, en detrimento del art\u00edculo 7o. de la Ley 38 de 1989. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de su apoderado, doctor Antonio Jos\u00e9 Nu\u00f1ez Trujillo, present\u00f3 un escrito justificativo de la constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 21 de 1992, en el cual se exponen los siguientes argumentos: <\/p>\n
– Art\u00edculo 65 <\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Hacienda inicia su argumentaci\u00f3n afirmando que la Ley 21 de 1992 se expidi\u00f3 con base en el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Prosigue se\u00f1alando que la sustituci\u00f3n de fuentes de financiaci\u00f3n, figura necesaria para evitar que recursos que est\u00e9n sustentando un gasto prioritario, queden paralizados debido a la eventual falta de captaci\u00f3n de los ingresos programados en el presupuesto o al menos por su no ingreso, en el tiempo que se esperaba durante la vigencia fiscal, no vulnera el art\u00edculo 352 de la Carta Fundamental. <\/p>\n
Se\u00f1ala que la substituci\u00f3n de las fuentes de financiaci\u00f3n se efect\u00faa sin afectar la cuant\u00eda del gasto a nivel de numerales ni crear nuevas fuentes de recursos, respetando la voluntad del Congreso y dando cumplimiento a los art\u00edculos 346 y 366 superiores, adem\u00e1s de ordenar el manejo presupuestal y as\u00ed evitar la par\u00e1lisis de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente, a juicio del apoderado, es al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en virtud del art\u00edculo 2o. del Decreto 2112 de 1992 al que le corresponde la direcci\u00f3n y desarrollo de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y fiscal del pa\u00eds, por lo cual debe conocer el comportamiento de los ingresos y la urgencia de los gastos, de lo que se sigue que quien pueda determinar cu\u00e1ndo las fuentes de financiaci\u00f3n pueden interrumpir la ejecuci\u00f3n de programas prioritarios para as\u00ed sustituir las fuentes de financiaci\u00f3n ajustando el presupuesto, es la referida cartera. Lo estipulado en el art\u00edculo acusado, agrega el apoderado, es desarrollo de la funci\u00f3n de \u00edndole ejecutiva dispuesta en el art\u00edculo 2o. del Decreto 2112 de 1992, adem\u00e1s de que corresponde a esa cartera determinar las prioridades del art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n Nacional en cuanto a gasto p\u00fablico social se refiere. <\/p>\n
As\u00ed pues, concluye el apoderado, optar porque sea el legislador el que entre a establecer el detalle de la ejecuci\u00f3n presupuestal, es desvirtuar la distribuci\u00f3n de competencias entre las ramas del poder p\u00fablico en contravenci\u00f3n de los art\u00edculos 136 y 366 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
– Art\u00edculo 76 <\/p>\n
El apoderado manifiesta que el procedimiento de las vigencias futuras encuentra su sustento legal en el T\u00edtulo XII, Cap\u00edtulo 2 de la Constituci\u00f3n, donde al regularse lo correspondiente a la plurianualidad se reconoce expresamente la existencia de compromisos y actividades del Estado que desbordan el a\u00f1o calendario. Luego explica que con el mecanismo de las vigencias futuras no se est\u00e1n adquiriendo compromisos por encima de cada vigencia fiscal y el pago de los mismos se sujeta a las respectivas apropiaciones. <\/p>\n
En lo que se refiere al cargo de la inexistencia de un Plan Nacional de Desarrollo, el apoderado acepta que es cierto que el Gobierno est\u00e1 constre\u00f1ido por no contar con esa herramienta, por lo cual se ha hecho indispensable que el Congreso autorice la adopci\u00f3n de medidas temporales, alternativas como son el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversi\u00f3n, que sirven para adaptar los contratos de la administraci\u00f3n a los planes de largo, mediano y corto plazo. Agrega que la competencia del CONFIS resulta leg\u00edtima, al estar integrado por autoridades econ\u00f3micas encargadas de estos oficios. Finalmente, argumenta que el CONFIS, al comprometer vigencias posteriores, no desconoce el principio de la anualidad. Adem\u00e1s se\u00f1ala que el andamiaje f\u00e1ctico de las finanzas p\u00fablicas demanda este tipo de acciones, las cuales se hacen previendo el comportamiento futuro de ciertos factores se\u00f1alando los l\u00edmites de cada compromiso estatal, para as\u00ed evitar que se comprometan vigencias fiscales posteriores en forma desordenada. <\/p>\n
– Art\u00edculo 82 <\/p>\n
Con apoyo en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, el apoderado arguye que el art\u00edculo demandado, donde se prev\u00e9 la delegaci\u00f3n de la ordenaci\u00f3n del gasto en las Superintendencias, no es contrario al art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como quiera que lo ordenado en \u00e9l refleja la voluntad del legislador para facilitar la ejecuci\u00f3n del presupuesto, con lo que se demuestra que es esta una materia conexa con la presupuestal. Acto seguido afirma que con apoyo del art\u00edculo 211 de la Carta, la ordenaci\u00f3n del gasto dispuesta por tales dependencias est\u00e1 permitido; y nuevamente con fundamento de un fallo de la Corte Suprema de Justicia, sostiene que la funci\u00f3n de ejecuci\u00f3n administrativa no est\u00e1 supeditada a la circunstancia de que el ente respectivo sea persona jur\u00eddica -siendo este un principio rector de la ordenaci\u00f3n del gasto-. <\/p>\n
– Art\u00edculo 84 <\/p>\n
A juicio del apoderado del Ministerio de Hacienda, esta disposici\u00f3n no transgrede los art\u00edculos 150-9 y 158 superiores, pues la posibilidad de los entes estatales para enajenar activos innecesarios para el cumplimiento de sus funciones, busca no s\u00f3lo una mayor operatividad de los mismos sino la consecuci\u00f3n de recursos para atender los gastos de la administraci\u00f3n para financiar sus obligaciones, aspecto que es propio de una ley anual de presupuesto. A\u00f1ade que tal atribuci\u00f3n de todos modos no hubiera sido necesaria pues las normas generales ya la contemplan, y con ello s\u00f3lo se procura liquidar los activos que no tengan relaci\u00f3n con el servicio. As\u00ed pues, se cumple con los fines del Estado -art\u00edculo 2o. de la C.P.- y con lo preceptuado en el art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n. Finalmente el apoderado es categ\u00f3rico en resaltar que la Ley 21 de 1992 no se trata de una ley de autorizaciones. <\/p>\n
– Art\u00edculo 92 <\/p>\n
El interesado se\u00f1ala que esta norma no es violatoria de los art\u00edculos 158 y 346 de la Constituci\u00f3n Nacional, toda vez que se hizo en desarrollo del art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n, dentro del proceso establecido como corolario de la modernizaci\u00f3n del Estado, y que requiere adecuar la planta de personal de las entidades del orden nacional a las nuevos requerimientos constitucionales, lo que implica necesariamente algunas operaciones presupuestales, por lo cual no se trata de una materia ajena a una ley de presupuesto. <\/p>\n
– Art\u00edculo 98 <\/p>\n
El apoderado sostiene que esta disposici\u00f3n no quebranta el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues a pesar de la seria carencia de un Plan Nacional de Inversiones como consecuencia, de la inexistencia de la Ley Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n debe ser desarrollada en estas materias y por lo tanto, es posible realizar el gasto p\u00fablico correspondiente con las respectivas limitaciones constitucionales y legales. A\u00f1ade que el Plan Nacional de Desarrollo no existe porque la nueva Constituci\u00f3n entr\u00f3 en vigencia cuando ya hab\u00eda pasado la oportunidad del Gobierno para someterlo a consideraci\u00f3n del Congreso, seg\u00fan los t\u00e9rminos del mismo estatuto. As\u00ed pues, no se le puede exigir al Gobierno un requisito inexistente y como consecuencia paralizar el funcionamiento de la administraci\u00f3n. Agrega el apoderado, con sustento en una jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia a la luz de la Constituci\u00f3n anterior, que el Plan no es condicionante de un gasto p\u00fablico y tampoco de la ley de presupuesto. <\/p>\n
Como segundo t\u00e9rmino, el apoderado considera que la norma demandada no viola el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues, en este texto constitucional se se\u00f1ala expresamente que la ley de apropiaciones debe tener un componente denominado gasto p\u00fablico social, y como la Ley 21 de 1992 parcialmente demandada es de apropiaciones, debe tener ese componente y m\u00e1s si tiene en cuenta su distribuci\u00f3n en rubros como la educaci\u00f3n, la salud, agua potable, cultura, etc., derechos garantizados por el art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n Nacional en cuanto fines esenciales del Estado, adem\u00e1s de estar garantizados por otros art\u00edculos de la Constituci\u00f3n como derechos fundamentales. Luego el apoderado, afirma que no se ha formulado una clasificaci\u00f3n presupuestaria \u00fanica y universalmente aceptada, pues, los enfoques del an\u00e1lisis fiscal pueden ser diversos y requerir variadas formas de distribuci\u00f3n de datos. A este respecto menciona dos tipos de clasificaci\u00f3n presupuestal: la institucional y la funcional. La primera re\u00fane el conjunto de organismos que hacen parte del presupuesto; la segunda re\u00fane los conceptos que representan la finalidad del servicio del Estado. As\u00ed pues, dentro de la clasificaci\u00f3n del presupuesto nacional, se incluyen las llamadas claves funcionales, cuya definici\u00f3n se encuentra en documento anexo a esta demanda. Entonces, el art\u00edculo demandado no tiene imprecisiones, pues los rubros del gasto p\u00fablico all\u00ed contemplados incluyen las aludidas claves funcionales. <\/p>\n
– Art\u00edculos 99 y 104 <\/p>\n
Seg\u00fan el apoderado, estos art\u00edculos no infringen los art\u00edculos 211, 287 y 288 de la C.P., toda vez que estos preceptos constitucionales no tienen relaci\u00f3n con la materia objeto de examen. Adem\u00e1s los mismos no est\u00e1n creando tasa alguna, ni contribuci\u00f3n, ni obligaci\u00f3n impositiva, sino que consolidan un mecanismo de recaudo, tema propio a una ley anual de presupuesto por tener que ver con la ejecuci\u00f3n del ingreso. <\/p>\n
– Art\u00edculo 107 <\/p>\n
El apoderado sostiene que este art\u00edculo no contraviene al art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues en el art\u00edculo acusado se establece un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal para la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de educaci\u00f3n y salud, el cual debe llevarse a cabo a pesar de que no exista el Plan Nacional de Desarrollo. De igual modo los contratos de que trata esa norma, est\u00e1n regulados por los Decretos 777, 802 y 1403 de 1992, expedidos con base en el inciso 2o. del art\u00edculo 355 de la C.N. El doctor N\u00fa\u00f1ez insiste que la ausencia del Plan Nacional de Desarrollo donde se contemplan todos los gastos del Estado, no puede llevar a la par\u00e1lisis del mismo, ya que de todos modos, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 otras fuentes de gasto p\u00fablico diferentes al Plan de Desarrollo. De esta forma resulta imperativa la inclusi\u00f3n de los gastos previstos en el art\u00edculo demandado, a pesar de no estar ordenado por el Plan, toda vez que el Estado debe cumplir sus fines esenciales como lo son la salud o la asistencia social, contando para ello en determinados casos con la colaboraci\u00f3n de los particulares. Argumenta que la referida norma constitucional permite que los programas y actividades de competencia contractual no est\u00e9n necesariamente particularizados en el Plan Nacional de Desarrollo y en los planes seccionales para que sean impulsados, sino lo que ordena es que est\u00e9n acordes con ellos, y como dicho Plan no ha sido aprobado, es imposible realizar la comparaci\u00f3n impuesta por el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
– Art\u00edculo 113 <\/p>\n
Seg\u00fan el apoderado, la norma en comento no es violatoria de los art\u00edculos 158, 346 y 347 superiores, toda vez que en la ley de apropiaciones es procedente incluir las partidas necesarias para el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. <\/p>\n
– Art\u00edculo 114 <\/p>\n
A juicio del apoderado, este art\u00edculo, no contrar\u00eda el art\u00edculo 158 de la C.P., pues en \u00e9l se procura la adecuada utilizaci\u00f3n de “unas asignaciones ociosas dentro de la ley de apropiaciones” con el fin de dar cumplimiento al art\u00edculo 67 de la C.P. referente a la educaci\u00f3n. <\/p>\n
– Art\u00edculo 115 <\/p>\n
En el parecer del apoderado del Ministerio de Hacienda, no se transgrede el art\u00edculo 158 de la C.N., como quiera que se busca distribuir unos recursos para proteger derechos fundamentales de sectores marginados, siendo as\u00ed una materia pertinente a la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
V. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
De conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dentro del t\u00e9rmino legal y con mira en los argumentos que posteriormente se pasan a exponer, el Procurador General de la Naci\u00f3n, solicita a la H. Corte Constitucional que en relaci\u00f3n con la Ley 21 de 1992, se hagan los siguientes pronunciamientos: <\/p>\n
1.- INHIBIRSE de fallar de fondo sobre el art\u00edculo 115, por ineptitud sustantiva de la demanda, ante la ausencia de su concepto de violaci\u00f3n. <\/p>\n
2.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 65, 76, 82, 84, 92, 98, 99, 104 y 107. <\/p>\n
3.- Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 113 y 114 del referido ordenamiento legal. <\/p>\n
<\/p>\n
El Procurador sustenta su decisi\u00f3n con base en los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
– Art\u00edculo 115 <\/p>\n
Dicho Despacho solicita a la H. Corte Constitucional, se abstenga de efectuar el an\u00e1lisis de este art\u00edculo, debido a que el actor no expone las razones de la violaci\u00f3n del mismo. <\/p>\n
– Art\u00edculo 107 <\/p>\n
El Procurador considera que bajo par\u00e1metros constitucionales resulta evidente la satisfacci\u00f3n de los fines del Estado por parte de la Hacienda P\u00fablica en lo atinente a su rango, por lo cual deviene v\u00e1lido todo el ordenamiento jur\u00eddico que regule la materia, a la vez que sirve de orientador en el manejo de la hacienda p\u00fablica. Criterio que, a juicio suyo, requiere un an\u00e1lisis m\u00e1s teleol\u00f3gico que exeg\u00e9tico, so pena de encontrarse el Estado maniatado en pleno tr\u00e1nsito constitucional por una interpretaci\u00f3n literal. <\/p>\n
a.- El art\u00edculo 365 de la C.N., autoriza al Estado para la prestaci\u00f3n indirecta de servicios p\u00fablicos -constituyendo la salud y educaci\u00f3n, servicios p\u00fablicos, seg\u00fan los art\u00edculos 49 y 67 de la C.N., -mediante la celebraci\u00f3n de contratos con los particulares, teniendo la ley que reglamentar esta materia. Seg\u00fan el Procurador, lo dispuesto en el art\u00edculo acusado es una facultad para que el Gobierno suscriba contratos con ese fin. <\/p>\n
b.- El art\u00edculo 107 demandado, invoca derechos fundamentales estipulados constitucionalmente, cuya efectividad es uno de los fines esenciales del Estado, y deben ser cumplidos ininterrumpidamente. Agrega ese Despacho que al legislador corresponde la reglamentaci\u00f3n de lo correspondiente a la prestaci\u00f3n indirecta de los servicios p\u00fablicos, mediante la celebraci\u00f3n de contratos con particulares, conforme al art\u00edculo 365 de la C.P., lo cual se cumpli\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 21 de 1992. En cuanto a las previsiones del inciso 2o. del art\u00edculo 355 superior, considera que son de car\u00e1cter general por lo que el Gobierno no puede reglamentar esta materia, qued\u00e1ndole intacta de todos modos al legislador la facultad establecida en el art\u00edculo 365 de la C.N. Luego cita un fallo del Consejo de Estado donde se declara la nulidad del decreto 777 de 1992, por medio del cual se reglamenta el inciso 2o. del art\u00edculo 355 de la C.P., fund\u00e1ndose entre otras consideraciones, por la necesidad perentoria de que exista la ley del Plan Nacional del Desarrollo, antes de que se pueda hablar de la celebraci\u00f3n de los aludidos contratos, cuesti\u00f3n que a juicio del Procurador no concierne al art\u00edculo 365 de la C.N., y a\u00fan menos al conjunto de la Hacienda P\u00fablica. <\/p>\n
Con base en los anteriores argumentos, a juicio del jefe del Ministerio P\u00fablico, existen razones jur\u00eddicas y pr\u00e1cticas para afirmar que la actividad estatal en la actual transici\u00f3n constitucional no depende de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Jur\u00eddicas, porque el art\u00edculo 341 de la C.N., estipula un plazo de 6 meses para que el Gobierno presente el proyecto del plan nacional de desarrollo al inicio de cada per\u00edodo presidencial, cuesti\u00f3n que a este Gobierno le era imposible realizar y muchos menos al Congreso aprobar, por encontrarse preclu\u00eddo este plazo cuando entr\u00f3 en vigencia la actual Carta Constitucional que lo ordenaba. Adem\u00e1s la elaboraci\u00f3n y expedici\u00f3n de la ley del plan no est\u00e1 detalladas en la Constituci\u00f3n, pues se ordena que ellos deben desarrollarse por una ley org\u00e1nica que a\u00fan no se ha expedido. Acto seguido, el Procurador a\u00f1ade que como el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto general de la naci\u00f3n atenido al marco del plan nacional de desarrollo y el Congreso aprobarlo manteniendo la concordancia con la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, de aceptarse la tesis del doctor Garc\u00eda Hurtado, no se pod\u00eda efectuar ning\u00fan gasto p\u00fablico de inversi\u00f3n hasta 1995, fecha en la cual se puede llegar a contar con la ley del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual ser\u00eda inadmisible. <\/p>\n
Por estas razones el Procurador considera que el constituyente de 1991, no previ\u00f3 la aplicaci\u00f3n inmediata de las normas de planeaci\u00f3n, mientras que el logro de los fines esenciales del Estado, a los cuales se puede acceder entre otras formas mediante la contrataci\u00f3n administrativa, no admite “aplazamiento o excusa alguna”, criterio que refuerza con un fallo de \u00e9sta Corporaci\u00f3n. Concluye el Procurador afirmando que el inciso del art\u00edculo acusado se ajusta a la Constituci\u00f3n, queriendo de esta forma el legislador evitar la par\u00e1lisis de la administraci\u00f3n p\u00fablica para que el Estado cumpla con los fines esenciales por los que fue constituido. <\/p>\n
– Art\u00edculo 113 <\/p>\n
La vista fiscal considera que los cargos formulados por el actor son procedentes, por ser la materia que se regula en el art\u00edculo demandado extra\u00f1a a la presupuestal, toda vez que se relaciona con la compatibilidad entre la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de los empleados del Congreso y las indemnizaciones contenidas en el art\u00edculo 18 de la Ley 4a. de 1992. Adem\u00e1s, para el Procurador, tal previsi\u00f3n transgrede el art\u00edculo 346 C.P., y el art\u00edculo y el art\u00edculo 7o. literal c) de la Ley 38 de 1989, como quiera que dispone su efecto inmediato y cumplimiento dentro de la vigencia fiscal de 1992, en contravenci\u00f3n del principio de anualidad y de la disposici\u00f3n donde se afirma que la ley del presupuesto rige \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expide. <\/p>\n
– Art\u00edculo 114 <\/p>\n
El Procurador considera que esta norma contrar\u00eda el art\u00edculo 345 de la C.N. donde se prescribe que no puede hacerse erogaci\u00f3n que no este prevista en la ley de apropiaciones. <\/p>\n
A juicio de este Despacho, y como un argumento adicional a la inconstitucional de esta norma, se afirma que tambi\u00e9n se viola el art\u00edculo 351 C.N., donde se prev\u00e9 el principio laboral de la irrenunciabilidad a los beneficios m\u00ednimos estatuidos por normas laborales y la intangibilidad de sus derechos adquiridos, como lo es su vestuario y dotaci\u00f3n. Cita luego un ac\u00e1pite de esta Corporaci\u00f3n donde se se\u00f1ala la naturaleza constitucional de estos principios m\u00ednimos, los cuales no necesitan la expedici\u00f3n de una ley para que se cumpla con su estricta observancia. <\/p>\n
– Art\u00edculo 65 <\/p>\n
Luego admite que el manejo presupuestal frente a la nueva Constituci\u00f3n se ha hecho m\u00e1s flexible con la prescripci\u00f3n de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no siendo la operaci\u00f3n referida propiamente una modificaci\u00f3n presupuestal, ci\u00f1\u00e9ndose a lo dispuesto por la Ley Org\u00e1nica y la Carta Fundamental. <\/p>\n
– Art\u00edculo 76 <\/p>\n
Para ese Despacho el cargo contra esta norma tampoco debe prosperar so pena de desconocer el art\u00edculo 339 de la C.P., referente a la planificaci\u00f3n, ya que el Estado no podr\u00eda emprender proyectos de gran envergadura (mega-proyectos) sino que se le obligar\u00eda a planear micro proyectos onerosos por estar su ejecuci\u00f3n restringida a una vigencia fiscal, lo que causar\u00eda un manejo indelicado de las finanzas p\u00fablicas como el retraso del desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds. <\/p>\n
– Art\u00edculo 82 <\/p>\n
El Procurador se\u00f1ala que, en cuanto a la ordenaci\u00f3n del gasto, diversos fallos de la Corte Suprema de Justicia proferidos bajo la Constituci\u00f3n anterior, han variado los criterios para el otorgamiento legal de dicha facultad de tal modo que para ser ordenador del gasto no se requiere que un ente determinado cuente con personer\u00eda jur\u00eddica. As\u00ed, pues, las facultades de administraci\u00f3n delegadas por la ley, como son las de gesti\u00f3n, ejecuci\u00f3n y disposici\u00f3n presupuestal en organismos ajenos a la rama ejecutiva se han entendido como ajustados a la Carta. Agrega luego, que la ordenaci\u00f3n del gasto es materia correspondiente a una ley anual de presupuesto por estar relacionada con su ejecuci\u00f3n, y que conforme al art\u00edculo 211 de la C.P., corresponde a la ley se\u00f1alar las funciones delegables, teniendo la ley anual de presupuesto jerarqu\u00eda de ley por m\u00e1s que su vocaci\u00f3n sea ef\u00edmera. As\u00ed las cosas, el art\u00edculo demandado no quebranta la ley suprema toda vez que la delegaci\u00f3n all\u00ed prevista tenga el mismo t\u00e9rmino que la vigencia de la Ley 21 de 1992, es decir el a\u00f1o fiscal de 1993. Concluye el Procurador precisando el car\u00e1cter de unidades ejecutoras de las Superintendencias, ya que realizan actividades espec\u00edficas dentro de \u00f3rbitas que pertenecen a los Ministerios. <\/p>\n
– Art\u00edculo 84 <\/p>\n
El Procurador considera que la enajenaci\u00f3n de activos no corrientes previstos en este art\u00edculo tampoco es una materia ajena a la ley anual de presupuesto, ya que ellos, al estar dentro de la categor\u00eda “otros recursos de capital”, forman parte del presupuesto de rentas de la Naci\u00f3n seg\u00fan lo ordenado por el art\u00edculo 7o. de la Ley 38 de 1989 y el manual de programaci\u00f3n presupuestal de 1993. Luego define los activos antes se\u00f1alados, como aquellos inmuebles y equipos que no son de f\u00e1cil realizaci\u00f3n o venta, y con base en ello, argumenta que al ordenar la norma acusada la venta de estos activos considerados como innecesarios para el cumplimiento de las funciones de organismos del orden nacional, busca que los mismos recauden sumas para atender sus propios gastos y as\u00ed conseguir una mayor operatividad como resultado. <\/p>\n
– Art\u00edculo 92 <\/p>\n
A juicio del Procurador, la norma en cuesti\u00f3n es exequible, siempre y cuando se ci\u00f1a a lo previsto por el Art\u00edculo Transitorio 20 de la C.P., es decir, a los ajustes de las plantas de personal de los organismos de la rama ejecutiva, esta vez mediante el sistema de retiro compensado, a pesar de que dicho sistema hubiera sido declarado inexequible en la evaluaci\u00f3n del Decreto 1660 de 1991, por esta Corporaci\u00f3n. Acto seguido, a\u00f1ade que en armon\u00eda con el objetivo previsto en el literal b) del art\u00edculo 2o. del Decreto 411 de 1990 para el CONFIS, es viable que esta instituci\u00f3n autorice a las entidades la realizaci\u00f3n de traslados -que no transferencias- en sus respectivos presupuestos toda vez que sea para conseguir el fin arriba se\u00f1alado. De este modo, concluye el Procurador, es l\u00f3gico que la aprobaci\u00f3n de los planes de retiro conlleve, la modificaci\u00f3n de las respectivas plantas de personal, pues, esto permitir\u00e1 su ajuste con el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
– Art\u00edculo 98 <\/p>\n
En opini\u00f3n de ese Despacho, el art\u00edculo acusado no transgrede el art\u00edculo 352 de la C.N., si se tiene en cuenta que la clasificaci\u00f3n del gasto all\u00ed empleada es de car\u00e1cter funcional institucional, con lo cual no se presentar\u00edan inconsistencias en las cifras contenidas por la norma en cuesti\u00f3n. <\/p>\n
– Art\u00edculo 99 y 104 <\/p>\n
El Procurador considera que los preceptos establecidos en estos art\u00edculos no crean tributo alguno, solamente ordenan a los institutos y entidades del orden nacional, la recaudaci\u00f3n de estampillas, situaci\u00f3n propia a una ley anual de presupuesto como quiera que se refiere a la ejecuci\u00f3n del ingreso p\u00fablico. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. La Competencia <\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra disposiciones que forman parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos acusados, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Consideraciones generales <\/p>\n
Estima esta Sala prudente, antes de entrar a estudiar cada uno de los art\u00edculos acusados por el actor, analizar brevemente algunos temas propios de la hacienda p\u00fablica contenidos en nuestro Estatuto Fundamental, con el fin de contar con los elementos de juicio necesarios para decidir acerca de la constitucionalidad de las normas demandas por el ciudadano Jorge Garc\u00eda Hurtado. <\/p>\n
2.1 Naturaleza del presupuesto y de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto <\/p>\n
La funci\u00f3n presupuestal resulta connatural al desarrollo pol\u00edtico de la sociedad, la cual cada vez exige un mayor control a los aspectos relativos a las finanzas p\u00fablicas, como manifestaci\u00f3n de un principio democr\u00e1tico que requiere de un mecanismo mediante el cual se estiman los ingresos y se autorizan los gastos, lo que, a su vez, constituye un mecanismo de participaci\u00f3n de la sociedad civil en el manejo fiscal. <\/p>\n
El presupuesto de cualquier Estado, pues, se concibe como acto de autoridad soberana, toda vez que en \u00e9l se involucra la voluntad general. Y esto hace que no s\u00f3lo se haga un c\u00f3mputo anticipado de los ingresos, sino que se autoricen los gastos p\u00fablicos, los cuales, para un mayor control, deben ser para un per\u00edodo determinado, pues sobre la determinaci\u00f3n puede haber una mayor precisi\u00f3n y una concepci\u00f3n cient\u00edfica en materia fiscal. Por lo anterior resulta pertinente traer a colaci\u00f3n la definici\u00f3n dada por el profesor Esteban Jaramillo, por cuanto refleja la naturaleza del presupuesto del Estado: “Acto de la autoridad soberana, por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos p\u00fablicos, para un per\u00edodo determinado”.1 <\/p>\n
En cuanto a la naturaleza de la funci\u00f3n de la ley anual de presupuesto, se trata de un estimativo de los ingresos fiscales m\u00e1s una estimaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de los gastos p\u00fablicos que, normalmente cada a\u00f1o, efect\u00faa el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular en ejercicio del control pol\u00edtico que en materia fiscal le corresponde.2 <\/p>\n
2.1.1 Concepto de Leyes Org\u00e1nicas <\/p>\n
Se trata de unas leyes que tienen unas caracter\u00edsticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica (Art. 151). Es importante anotar que las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, seg\u00fan lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. <\/p>\n
Desde luego una ley org\u00e1nica es de naturaleza jer\u00e1rquica superior a las dem\u00e1s leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que \u00e9stas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley org\u00e1nica no tiene el rango de norma constitucional, porque no est\u00e1 constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, \u00fanicamente, el Estatuto Fundamental. La ley org\u00e1nica no es el primer fundamento jur\u00eddico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constituci\u00f3n. As\u00ed, la norma constitucional es creadora de situaciones jur\u00eddicas, sin tener car\u00e1cter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley org\u00e1nica s\u00ed aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley org\u00e1nica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es as\u00ed como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estar\u00e1 sujeto a lo establecido por las leyes org\u00e1nicas (art. 151). <\/p>\n
La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas s\u00f3lo a los temas que le asigne la Constituci\u00f3n y que requieran, para su aprobaci\u00f3n, la mayor\u00eda absoluta de los votos de una y otra C\u00e1mara, de acuerdo con lo previsto en la norma fundamental citada. <\/p>\n
2.1.2 La Ley Org\u00e1nica del Presupuesto <\/p>\n
Seg\u00fan el Estatuto Superior, la ley de presupuesto que cada a\u00f1o expide el Congreso debe sujetarse, en todo, a lo normado por la ley org\u00e1nica de la materia (Art. 349 C.P.). <\/p>\n
La Ley 38 de 1989 es, en la actualidad, el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto3, y cubre dos niveles: a) El sistema presupuestal, y b) La fijaci\u00f3n de metas financieras a todo el sector p\u00fablico y la distribuci\u00f3n de las utilidades de las empresas industriales del Estado, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley le otorgan. <\/p>\n
El aspecto m\u00e1s relevante de la Ley 38 de 1989, y que es una novedad, es el sistema presupuestal, que est\u00e1 constituido por un plan financiero a dos o m\u00e1s a\u00f1os de plazo, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la naci\u00f3n (art. 3). Sobre este aspecto comenta Juan Camilo Restrepo: <\/p>\n
“Desde luego el prop\u00f3sito de la innovaci\u00f3n es plausible: se trata de armonizar el proceso presupuestal con el marco m\u00e1s amplio de los programas macroecon\u00f3micos, y asegurar as\u00ed la compatibilidad de la pol\u00edtica fiscal con la pol\u00edtica monetaria, cambiaria y crediticia”.4 <\/p>\n
La sistematizaci\u00f3n implica, por lo menos, dos aspectos: en primer lugar, se sienta el principio del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con el proceso de planeaci\u00f3n, de tal manera que convergen, el uno y el otro. Esa es la raz\u00f3n por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio: el de planificaci\u00f3n, que consiste en que, de conformidad con el art\u00edculo 9o. de la ley mencionada, el Presupuesto General de la Naci\u00f3n deber\u00e1 reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboraci\u00f3n se tomar\u00e1n en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluaci\u00f3n que de \u00e9stos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Org\u00e1nico y en su reglamento. <\/p>\n
Hay tambi\u00e9n otros presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989. Ellos son el de la anualidad, el de universalidad5, el de equilibrio presupuestal6, el de programaci\u00f3n integral y el de la inembargabilidad. <\/p>\n
En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto org\u00e1nico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley org\u00e1nica y determinantes de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
Por tanto, es conveniente se\u00f1alar los aspectos m\u00e1s relevantes de cada uno de los principios presupuestales. <\/p>\n
a) El principio de anualidad <\/p>\n
La estimaci\u00f3n de los ingresos y la autorizaci\u00f3n de los gastos p\u00fablicos se debe hacer peri\u00f3dicamente cada a\u00f1o, del 1o. de enero al 31 de diciembre, integrando la unidad de c\u00f3mputo determinada temporalmente en un per\u00edodo de tiempo. Es la renovaci\u00f3n anual de la intervenci\u00f3n del Congreso en las materias fiscales, de modo que sientan la permanencia y continuidad de la potestad legislativa en tales asuntos. Este principio hace parte de nuestro ordenamiento jur\u00eddico debido a la funci\u00f3n de control pol\u00edtico integral del Congreso, pues a medida que \u00e9ste se consolid\u00f3, reclam\u00f3 para s\u00ed la intervenci\u00f3n en los asuntos fiscales, de manera peri\u00f3dica y continua. Su objetivo principal es facilitar la labor de armonizar la gesti\u00f3n presupuestal con otras actividades que tienen lugar tambi\u00e9n dentro del marco anual. El principio de la anualidad tiene, pues, la ventaja de acomodar la gesti\u00f3n. <\/p>\n
b) El principio de la universalidad <\/p>\n
Seg\u00fan Marcel Waline, este principio consiste en que todas las rentas y todos los gastos, sin excepci\u00f3n, figuren en un presupuesto7. Y es l\u00f3gico que as\u00ed sea, pues la sistematizaci\u00f3n exige una estimaci\u00f3n global, que abarque como un todo cada una de las partes fiscales. Su consagraci\u00f3n obedece a que se vio la necesidad de una concepci\u00f3n total, puesto que el control pol\u00edtico-fiscal exige la universalidad y no la parcialidad, en aras de la objetividad, controlando el todo, se controlan las partes, pero no lo contrario. El control pol\u00edtico y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente, siempre y cuando todos los ingresos y gastos figuren all\u00ed. La finalidad, pues, no es otra que la efectividad del control. <\/p>\n
Sin embargo, debe la Corte reiterar que esta Corporaci\u00f3n ya se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad del principio anteriormente citado: <\/p>\n
“La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual art\u00edculo 347 de la carta Pol\u00edtica. El mencionado principio se predica \u00fanicamente del gasto y no de los ingresos o rentas”.8 <\/p>\n
c) Principio de unidad de Caja <\/p>\n
Consiste en que la totalidad de los ingresos p\u00fablicos debe recibirse sin previa destinaci\u00f3n a un fondo com\u00fan desde donde se asignan a la financiaci\u00f3n del gasto p\u00fablico. Sin este principio hay una desorientaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, y entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las \u00e1reas prioritarias. Se necesita, pues, una libertad para destinar el gasto a lo m\u00e1s conveniente, seg\u00fan las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se busca que la actividad presupuestal pueda ejercer con amplitud su funci\u00f3n de orientar el gasto p\u00fablico hacia las \u00e1reas que estime prioritarias, sin que encuentre los ingresos preorientados hacia la financiaci\u00f3n de determinados gastos.9 <\/p>\n
d) El principio del equilibrio presupuestal <\/p>\n
Significa que los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) de una Naci\u00f3n, son iguales a la totalidad del gasto p\u00fablico. Este es el concepto de la Hacienda P\u00fablica cl\u00e1sica que tuvo en cuenta la misi\u00f3n Kemmerer en 1922. <\/p>\n
“Sin embargo -advierte Restrepo-, con el correr del tiempo, el uso del cr\u00e9dito se fue generalizando como instrumento normal de financiaci\u00f3n presupuestal, no ya para financiar gastos extraordinarios, sino para atender cualquier tipo de gasto p\u00fablico (…). El prop\u00f3sito impl\u00edcito en la formulaci\u00f3n original del principio del equilibrio presupuestal (evitar el excesivo uso del endeudamiento p\u00fablico) ha pasado a convertirse en una mera expresi\u00f3n formal” .10 <\/p>\n
Si no se acude a este principio, hay riesgo de un desorden presupuestal, en donde no existe armon\u00eda entre el ingreso y el gasto, lo cual conduce a que el control pol\u00edtico ejercido sea inoperante y sin raz\u00f3n de ser. Lo que se busca entonces es evitar el endeudamiento p\u00fablico no proporcionado con la capacidad econ\u00f3mica del Estado, como medida de prudencia pol\u00edtica y de seguridad econ\u00f3mica. <\/p>\n
<\/p>\n
Al igual que en el caso del principio de la universalidad, conviene reiterar que esta Corporaci\u00f3n ya se ha pronunciado acerca de la inconstitucionalidad del principio al cual se hace referencia. Sobre el particular, manifest\u00f3 la Corte: <\/p>\n
“El principio de equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el Estado pretende realizar durante la vigencia presupuestal respectiva no corresponde a lo preceptuado en el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n. En esta \u00faltima disposici\u00f3n queda establecida la obligaci\u00f3n para el Gobierno Nacional de inclu\u00edr en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar en el per\u00edodo fiscal. Esta flexibilidad que indudablemente representa un avance en la t\u00e9cnica legislativa presupuestal, desvirt\u00faa sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal”.11 <\/p>\n
e) El principio de la programaci\u00f3n integral <\/p>\n
Es un principio nuevo consagrado en el art\u00edculo 13 de la Ley 38 de 1989, que se\u00f1ala: “Todo programa presupuestal deber\u00e1 contemplar simult\u00e1neamente los gastos de inversi\u00f3n y de funcionamiento que las exigencias t\u00e9cnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecuci\u00f3n y operaci\u00f3n, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”. Consiste en contemplar la relaci\u00f3n causal entre inversi\u00f3n y funcionamiento, de suerte que deben considerarse simult\u00e1nea e integralmente y no como fases aisladas. Su consagraci\u00f3n se fundamenta en el hecho de que sin este principio no hay unidad en el gasto p\u00fablico, el cual, si bien es cierto contempla distintos fines, \u00e9stos se hallan vinculados arm\u00f3nicamente, de suerte que la inversi\u00f3n, en \u00faltima instancia, se hace con miras a un eventual funcionamiento; y el funcionamiento supone una inversi\u00f3n. Con la programaci\u00f3n integral se pretende evitar que los programas de inversi\u00f3n omitan contemplar expl\u00edcitamente los compromisos de funcionamiento que ellos acarrean, lo que se ha convertido, con el correr de los a\u00f1os en un factor de desestabilizaci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
f) El principio de la inembargabilidad <\/p>\n
El art\u00edculo 16 de la ley org\u00e1nica del presupuesto, se\u00f1ala que “las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Naci\u00f3n son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Naci\u00f3n se efectuar\u00e1 de conformidad con el procedimiento establecido en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo y dem\u00e1s disposiciones legales concordantes”. De acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo transcrito, se tiene que son inembargables las rentas y recursos incorporados en el presupuesto nacional. El principio de la inembargabilidad se justifica porque se cuenta con esas rentas y recursos para una inversi\u00f3n o funcionamiento que requiere la Naci\u00f3n para satisfacer el inter\u00e9s general. Con ello se logra la efectividad del cumplimiento presupuestal, pues as\u00ed como no hay t\u00edtulo jur\u00eddico alguno que tenga validez frente al inter\u00e9s general. Esta Corporaci\u00f3n ha sostenido, y lo reitera, que la embargabilidad de las rentas y recursos incorporales en el presupuesto nacional es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a la Naci\u00f3n o a entidades del Estado, habiendo transcurrido un lapso superior a los dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la providencia (art. 177 C.C.A.). <\/p>\n
Cabe destacar sin embargo, que este principio de la inembargabilidad no es absoluto, ya que con base en \u00e9l no puede, por ejemplo, desconocerse un derecho fundamental. As\u00ed lo expres\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-546 del 1o. de octubre de 1992, cuando se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
“La inembargabilidad absoluta de los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n afecta particularmente el derecho que tienen las personas al pago de las pensiones legales”, lo cual, de acuerdo con la providencia, desconoce lo prescrito por el art\u00edculo 53 inciso tercero del Estatuto Superior, que establece en su inciso tercero: <\/p>\n
“El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste peri\u00f3dico de las pensiones legales”. <\/p>\n
Y en el inciso final, el mismo art\u00edculo 53 agrega: <\/p>\n
“La ley (….) no puede menoscabar (….) los derechos de los trabajadores”. <\/p>\n
Igualmente, la Corte considera que en materia laboral, “la inembargabilidad desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obst\u00e1culo para el ejercicio del derecho. Esta situaci\u00f3n, que hipot\u00e9ticamente puede ser la de cualquier trabajador vinculado con el Estado, se pone de manifiesto de manera m\u00e1s dram\u00e1tica en los siguientes eventos: <\/p>\n
“A) Un pensionado del sector privado estar\u00eda en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social. <\/p>\n
“B) Un pensionado de una entidad p\u00fablica con liquidez (Caja de Previsi\u00f3n del Congreso, Presidencia, Militares), estar\u00eda tambi\u00e9n en mejor posici\u00f3n que un pensionado de la Caja. <\/p>\n
“C) Un acreedor de la Naci\u00f3n en virtud de sentencia estar\u00eda mejor garantizado que un acreedor de la Naci\u00f3n en virtud de una resoluci\u00f3n administrativa que le reconoce una pensi\u00f3n”12. <\/p>\n
Es decir, el principio de la inembargabilidad es un criterio de seguridad presupuestal, que vela por la existencia de recursos, que son de inter\u00e9s general, pero nunca puede atentar, ni ser causa del desconocimiento de cualquier derecho fundamental, pues no hay t\u00edtulo jur\u00eddico contra la validez y eficacia de los derechos fundamentales. <\/p>\n
2.2 La ley org\u00e1nica del Plan <\/p>\n
De acuerdo con el inciso tercero del art\u00edculo 342 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, “el plan nacional de inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin la necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores”. <\/p>\n
Como ya lo se\u00f1al\u00f3 la Corte: <\/p>\n
“diferente de la ley del plan es la ley org\u00e1nica del plan general de desarrollo, a que hacen referencia los art\u00edculos 151 y 342 de la Carta Pol\u00edtica, incluy\u00e9ndola dentro de su g\u00e9nero, y aclarando que su prop\u00f3sito es la reglamentaci\u00f3n del procedimiento de planeaci\u00f3n y la sujeci\u00f3n de los presupuestos a los planes, la determinaci\u00f3n de las funciones de los consejos nacional y territoriales de planeaci\u00f3n que integran el sistema nacional de planeaci\u00f3n y la participaci\u00f3n ciudadana en la elaboraci\u00f3n de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento de discusi\u00f3n, elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo, incluidos los territoriales. La ley org\u00e1nica control unifica el procedimiento de planeaci\u00f3n. Aqu\u00ed existe una semejanza con el proceso presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificaci\u00f3n en todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a trav\u00e9s de los consejos de planeaci\u00f3n, encabezados por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n”.13 <\/p>\n
Es cierto que esta ley del Plan es del g\u00e9nero de las org\u00e1nicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-org\u00e1nica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes -incluso las org\u00e1nicas-. <\/p>\n
El Plan nacional de desarrollo, seg\u00fan lo dispone la Constituci\u00f3n, estar\u00e1 conformado por una parte general y un Plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. La parte general contendr\u00e1 los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. A su vez, el plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n (art. 339 C.P.). <\/p>\n
Estos prop\u00f3sitos y objetivos nacionales deben estar desarrollados por la acci\u00f3n estatal, que al respecto estar\u00e1 determinada por la ley del Plan, de suerte que se se\u00f1alan las metas y, sobre todo, las prioridades a mediano plazo. Asimismo, debe preverse las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. <\/p>\n
Es de la naturaleza del plan de inversiones p\u00fablicas -de acuerdo con el art\u00edculo 399 superior- establecer presupuestos plurianuales. Pero debe agregarse que dicha caracter\u00edstica es por la funci\u00f3n propia de la ley del Plan y por ello la plurianualidad se refiere a los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, donde es necesario especificar los recursos financieros para su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
Por la esencia misma de la ley del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que en ella necesariamente se prev\u00e9n prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, as\u00ed como programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional que, como consecuencia l\u00f3gica del ejercicio de planeaci\u00f3n propio del desarrollo de todo Estado, exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas econ\u00f3micas que deber\u00e1n cumplirse en el transcurso de varias anualidades. Es imposible planear un desarrollo arm\u00f3nico e integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la labor de planear el desarrollo sugiere la previsi\u00f3n de metas a largo plazo para establecer los prop\u00f3sitos de mediano y corto plazo, como medidas coordinadas para llegar al fin. Sin la plurianualidad, el proceso presupuestal no estar\u00eda en armon\u00eda con el proceso de planeaci\u00f3n, lo cual contraviene el esp\u00edritu de la Carta. <\/p>\n
3. La materia <\/p>\n
Hechos los anteriores planteamientos sobre aspectos generales relativos a la materia de que tratan las normas acusadas ante esta Corte, a continuaci\u00f3n se ocupa ella de analizar cada una de las disposiciones demandadas, respecto de su exequibilidad o o inexequibilidad frente a la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
– Art\u00edculo 65 <\/p>\n
La modificaci\u00f3n del presupuesto, de acuerdo con el art\u00edculo 352 superior, s\u00f3lo puede hacerla la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto. Esta ley ha previsto en su art\u00edculo 63, la forma legal y t\u00e9cnica de realizar las operaciones tendientes a reducir o aplazar apropiaciones en raz\u00f3n al menor producto de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto, sin necesidad de acudir a los procedimientos de la norma demandada. <\/p>\n
Sustituir las fuentes de financiaci\u00f3n -tal como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 65 acusado -necesariamente, en el caso que ocupa a esta Corte- implica la modificaci\u00f3n del presupuesto, por dos razones: primera, porque el acto presupuestal opera sobre unas fuentes de financiaci\u00f3n previstas, con las cuales se cuenta como fundamento del c\u00e1lculo o c\u00f3mputo anticipado, que es el presupuesto. Y en segundo lugar, porque el acto de sustituir el fundamento general la modificaci\u00f3n de lo que se deriva de \u00e9l. <\/p>\n
Ahora bien, la facultad de modificar las fuentes de financiamiento no est\u00e1 contemplada en la Ley 38 de 1989, de suerte que no se cumple lo exigido por el art\u00edculo 352 de la Carta. En consecuencia, esta Corporaci\u00f3n considera que el demandante tiene raz\u00f3n cuando anota que no es procedente aplicar la facultad a que hace referencia el art\u00edculo 65 de la Ley 21 de 1992, para que le ejerza el Director General del Presupuesto, a la luz de la normatividad vigente. <\/p>\n
Es claro entonces, que el art\u00edculo 65 de la ley impugnada no es exequible, por contravenir el contenido del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, lo que deja en evidencia que no es una ley anual de presupuesto, sino la correspondiente Ley Org\u00e1nica la que puede modificar las fuentes de financiaci\u00f3n. <\/p>\n
– Art\u00edculo 76 <\/p>\n
Hoy en d\u00eda con el avance t\u00e9cnico de la materia presupuestal, y al incorporarse el principio de planeaci\u00f3n -que, por naturaleza implica el c\u00f3mputo a largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser simplemente un punto de referencia, mas no de c\u00e1lculo determinado al rigor de un periodo inmodificable. El presupuesto, de acuerdo con el art\u00edculo 17 de la Ley 38 de 1989, puede ser plurianual siempre y cuando tenga la aprobaci\u00f3n del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal (CONFIS). <\/p>\n
Y es razonable que as\u00ed suceda, por cuanto es un hecho que si la actividad presupuestal debe estar acorde con la planeaci\u00f3n, es l\u00f3gico que el presupuesto al reflejar las pautas de planeaci\u00f3n, deba contemplar la plurianualidad, desarrollando as\u00ed el proceso fiscal, compuesto de sucesivas etapas. <\/p>\n
Es as\u00ed como cada a\u00f1o el presupuesto de apropiaciones cuenta con partidas a las cuales se pueda imputar el gasto que se proyecte realizar dentro de esa vigencia, aun cuando hayan sido previstos con anterioridad, con lo cual se cumple lo dispuesto en el Decreto Ley 222 de 1983, art\u00edculo 46. <\/p>\n
– Art\u00edculo 82. <\/p>\n
El art\u00edculo 211 de la Carta Pol\u00edtica determina la delegaci\u00f3n de funciones por parte de las altas autoridades del Estado, encabezadas por el Presidente de la Rep\u00fablica, remitiendo a la ley tanto el se\u00f1alamiento de las funciones que \u00e9ste puede delegar -entre otros en los superintendentes-, y la fijaci\u00f3n de las condiciones para que las autoridades administrativas, -entre ellas los ministros-, puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. El tenor de la norma es el siguiente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 211.- La delegaci\u00f3n exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder\u00e1 exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podr\u00e1 siempre reformar o revocar aquel reasumiendo la responsabilidad consiguiente”. <\/p>\n
Estima la Corte que el requisito de la ley previa para delegar funciones presidenciales, e incluso para que las autoridades administrativas puedan, a su vez, delegarlas en sus subalternos, se cumplen en el presente caso en cuanto posibilita la delegaci\u00f3n en los superintendentes, funcionarios adscritos a un Ministerio, y que tienen una relaci\u00f3n de vinculaci\u00f3n o dependencia del respectivo Ministro. Las Superintendencias tienen el car\u00e1cter de unidades ejecutoras, puesto que sus actividades espec\u00edficas se realizan dentro de sectores que corresponden a la \u00f3rbita de acci\u00f3n de determinados Ministerios. Esta delegaci\u00f3n en el caso del art\u00edculo 82 se refiere espec\u00edficamente a la ordenaci\u00f3n del gasto, la cual es materia propia de una ley anual de presupuesto, por estar directamente relacionada con la ejecuci\u00f3n del mismo; si el gasto tiene efecto normativo por consiguiente guarda concordancia con la Ley de Presupuesto. La delegaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 82 debe entenderse como una delegaci\u00f3n temporal, es decir, que opera durante la vigencia anual de dicha ley y corresponde, por ende, al a\u00f1o fiscal de 1993. <\/p>\n
– Art\u00edculo 84 <\/p>\n
El demandante argumenta que el art\u00edculo citado viola los art\u00edculos 150-9 y 158 de la Carta, toda vez que al Congreso, por medio de una ley especial, le corresponde conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales. Por tanto, seg\u00fan \u00e9l, no puede establecerse dentro de una ley anual de presupuesto, una facultad que es propia de una norma especial. <\/p>\n
En cuanto a la primera parte del art\u00edculo 84 demandado, considera la Corte se ajusta a la Constituci\u00f3n, por cuanto la enajenaci\u00f3n de que trata la norma, por una parte es materia propia de una ley de presupuesto, y por tanto no es violatoria del art\u00edculo 158 superior, y por otra parte ella se basa en una autorizaci\u00f3n general que se confiere en el art\u00edculo 146 del Estatuto Contractual de la Naci\u00f3n y sus entidades descentralizadas (Decreto Ley 222 de 1983), cuyo texto es el siguiente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 146.- DE LOS INMUEBLES QUE SE PUEDEN VENDER O PERMUTAR. Sin perjuicio de lo dispuesto por leyes especiales, los predios rurales y urbanos que las entidades a que se aplica este estatuto no requieran para su servicio, podr\u00e1n ser dados en venta o permutados”. <\/p>\n
La norma sub-examine no vulnera pues el art\u00edculo 150 num. 9 de la Carta que, en t\u00e9rminos generales, faculta al Congreso para “conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9sitos y enajenar bienes nacionales”, y dispone que el Gobierno debe rendir peri\u00f3dicos informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones. Estima la Corte que este numeral debe concordarse con el numeral 14 del art\u00edculo 150, as\u00ed como con el inciso final del mismo, que disponen: <\/p>\n
“14.- Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la Rep\u00fablica, con particulares, compa\u00f1\u00edas o entidades p\u00fablicas, sin autorizaci\u00f3n previa”. <\/p>\n
“…………………………………………………………………………….” <\/p>\n
“Compete al Congreso expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y en especial de la administraci\u00f3n nacional”. <\/p>\n
Debe se\u00f1alarse que el estatuto general vigente, fue el expedido por medio del Decreto-Ley 222 de 1983, del cual hace parte el art\u00edculo 146 antes citado. <\/p>\n
Por el contrario, considera la Corte y as\u00ed lo declarar\u00e1 en la presente sentencia, que es inexequible el ac\u00e1pite final del art\u00edculo 84 que dice: “La enajenaci\u00f3n de estos bienes podr\u00e1 adelantarse a trav\u00e9s de contratos de fiducia o de administraci\u00f3n fiduciaria”. Para la Corte es claro que en este caso la norma constituye una materia ajena al contenido propio de una ley de presupuesto, como lo sostiene el demandante, y por consiguiente es violatoria del art\u00edculo 158 de la Carta. El Decreto-Ley 222 de 1983, en su art\u00edculo 147, que regula la forma como debe efectuarse la enajenaci\u00f3n y permuta de inmuebles, no contempla, en efecto, que dicha enajenaci\u00f3n pueda adelantarse a trav\u00e9s de contratos de fiducia o de administraci\u00f3n fiduciaria. Por consiguiente, debe la Corte recalcar que los contratos a que se refiere el art. 84 no se podr\u00e1n celebrar con fundamento en la actualizaci\u00f3n de valores a que alude la norma, sino conforme a las normas vigentes de contrataci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
– Art\u00edculo 92 <\/p>\n
Considera esta Corporaci\u00f3n que la norma en comento se refiere primordialmente a un aspecto laboral, por cuanto su esencia se relaciona con los planes de retiro compensado por parte de las entidades estatales, en virtud de los cuales se puede modificar las plantas de personal. Se trata entonces de un asunto que no guarda relaci\u00f3n con los asuntos propios de una ley anual de presupuesto, seg\u00fan lo se\u00f1alado anteriormente. Por ello, resulta notoria la contradicci\u00f3n existente entre la disposici\u00f3n acusada y la materia de que trata la ley sub-examine, vulner\u00e1ndose as\u00ed el art\u00edculo 158 superior. <\/p>\n
El tema de los planes de retiro compensados, fue analizado exhaustivamente por esta Corporaci\u00f3n, la cual, mediante sentencia No. C-479 del 13 de agosto de 1992, declar\u00f3 inexequible en todas sus partes el decreto 1660 de 1991, que contemplaba el retiro colectivo compensado bajo sistemas especiales. En el referido pronunciamiento, la Corte advirti\u00f3 c\u00f3mo el trabajo es un principio informador del Estado social de derecho, considerado por la Carta como uno de los fundamentos de la misma, al lado de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad y la prevalencia del inter\u00e9s general (art. 1o. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). <\/p>\n
Sobre las razones que motivaron la decisi\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, conviene citar las siguientes: <\/p>\n
“Considera la Corte que el principio general en materia laboral para los trabajadores p\u00fablicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relaci\u00f3n con su desempe\u00f1o, no ser\u00e1 removido del empleo. <\/p>\n
“Esta estabilidad, claro est\u00e1, no significa que el empleado sea inamovible, como si la administraci\u00f3n estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa a\u00fan en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conducir\u00eda al desvertebramiento de la funci\u00f3n p\u00fablica y a la corrupci\u00f3n de la carrera administrativa. En nada ri\u00f1en con el principio de estabilidad laboral la previsi\u00f3n de sanciones estrictas, inclu\u00edda la separaci\u00f3n o destituci\u00f3n del empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su venalidad o su bajo rendimiento. Pero esto no se puede confundir con el otorgamiento de atribuciones omn\u00edmodas al nominador para prescindir del trabajador sin relaci\u00f3n alguna de causalidad entre consecuencia y el m\u00e9rito por \u00e9l demostrado en la actividad que desempe\u00f1a” (negrillas fuera del texto original). <\/p>\n
Y posteriormente, al referirse a una de las disposiciones del Decreto declarado inexequible, se agrega: <\/p>\n
“Aplicado todo lo dicho al literal a) del art\u00edculo 4o. del Decreto 1660 de 1991, resulta palmaria su oposici\u00f3n a la Carta Pol\u00edtica, pues, lejos de brindarse al trabajo especial protecci\u00f3n estatal, se desconoce el derecho a permanecer en \u00e9l; se rompe con el criterio de estabilidad en el empleo que la Constituci\u00f3n ha plasmado como principio m\u00ednimo fundamental a favor de los trabajadores, por cuanto el s\u00f3lo hecho de haber sido objeto de sanci\u00f3n anterior se erige como motivo suficiente para que, de modo unilateral el agente del empleador ordene la separaci\u00f3n del empleado por v\u00eda de insubsistencia; se propicia la transacci\u00f3n sobre derechos ciertos e indiscutibles, como los de carrera, en cuanto la norma autoriza la desvinculaci\u00f3n a cambio de la indemnizaci\u00f3n; se convierten en renunciables los beneficios m\u00ednimos establecidos en las normas de carrera; se hace prevalecer la formal expresi\u00f3n de que esta insubsistencia no es sancionatoria, sobre la realidad incontrastable de un nuevo castigo al trabajador por faltas ya sancionadas, como se ha demostrado en esta providencia”. <\/p>\n
Debe entonces se\u00f1alarse que, una vez declarada la inexequibilidad del Decreto 1660 por parte de esta Corte, desaparece el fundamento jur\u00eddico que legitima a las entidades estatales para realizar planes de retiro compensado e incluir las partidas respectivas en cada uno de sus presupuestos. Lo anterior, referido exclusivamente a los planes de retiro compensado de que trata el Decreto 1660, cuyos alcances no hacen relaci\u00f3n a las previsiones consignadas en el art\u00edculo transitorio 20 de la Carta Pol\u00edtica. Cabe mencionar para estos prop\u00f3sitos, que desaparecido el origen causal que establec\u00eda el retiro colectivo mediante el sistema de compensaci\u00f3n, cesa todo efecto que pueda tener validez jur\u00eddica, ya que al ser inexequible la causa, tambi\u00e9n lo ser\u00e1 el efecto. Y, adem\u00e1s, es conocido que la ley de apropiaciones no puede incluir ning\u00fan gasto sin ley preexistente, o por mandamiento judicial o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (Cfr. art. 346 C.P.). <\/p>\n
Considera la Corte que el art\u00edculo 92 de la Ley sub-examine es tambi\u00e9n violatorio del art\u00edculo 125 de la Carta Pol\u00edtica, cuyo inciso segundo determina taxativamente las causales para el retiro de los cargos de carrera: <\/p>\n
“Art\u00edculo 125. …………………………………………………………..” <\/p>\n
“El retiro se har\u00e1: por calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o de su empleo; por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario y por las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o en la Ley”. <\/p>\n
Debe la Corte hacer un severo llamado de atenci\u00f3n sobre el hecho de que la norma sub-examine no s\u00f3lo vulnera, los derechos de los trabajadores, sino que intenta desconocer el principio de la cosa juzgada constitucional, al pasar por alto la decisi\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n adoptada en la sentencia antes citada. En este caso se incurre, adem\u00e1s, en una manifiesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 243 superior, el cual dispone claramente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 243.- Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
“Ninguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
– Art\u00edculo 107 <\/p>\n
Por razones de claridad jur\u00eddica y con el fin de lograr un mejor an\u00e1lisis de los temas de presupuesto y planeaci\u00f3n contenidos en el Estatuto Fundamental, esta Corte proceder\u00e1 en primer lugar a analizar el art\u00edculo 107 de la ley sub-examine, para posteriormente, y con base en los argumentos que a continuaci\u00f3n se esbozan, entrar a estudiar el art\u00edculo 98 tambi\u00e9n demandado. <\/p>\n
El inciso primero de la norma acusada autoriza a las entidades y organismos del Estado que tengan la responsabilidad de prestar los servicios p\u00fablicos de educaci\u00f3n y salud para que, de conformidad con los art\u00edculos 44, 46, 49, 67, y 365 de la Carta Pol\u00edtica, celebren contratos con entidades de car\u00e1cter privado destinados a desarrollar las actividades anteriormente mencionadas. Sobre el punto, el actor considera que esta disposici\u00f3n contraviene el art\u00edculo 355 de la C.P., por cuanto no se cumplen con los requisitos all\u00ed establecidos, como es el caso de la obligaci\u00f3n de incluir los programas que desarrollen las entidades sin \u00e1nimo de lucro dentro de los planes de desarrollo. Al respecto, esta Corporaci\u00f3n comparte la tesis del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en el sentido de que los postulados de la disposici\u00f3n sub-examine no se encuadran dentro del marco jur\u00eddico de que trata el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica, y, por tanto, deben estudiarse con base en los par\u00e1metros contenidos en el art\u00edculo 365 constitucional. <\/p>\n
El art\u00edculo 107 se refiere a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de educaci\u00f3n y salud (arts. 49 y 67 superiores), esto es, a la atenci\u00f3n por parte del Estado de unos derechos fundamentales que requieren de la protecci\u00f3n no s\u00f3lo de los organismos o entidades p\u00fablicas, sino de toda la sociedad en general. Igualmente, la norma hace alusi\u00f3n a los art\u00edculos constitucionales relativos a los derechos de los ni\u00f1os (art. 44) y a la asistencia de las personas de la tercera edad (art. 46). Con el fin de establecer un marco jur\u00eddico que permita la debida atenci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos se\u00f1alados, la norma demandada se remite al art\u00edculo 365 de la Carta que prev\u00e9: <\/p>\n
“Los servicios p\u00fablicos estar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la ley, podr\u00e1n ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios (…)”. <\/p>\n
La disposici\u00f3n constitucional citada permite que el legislador sea \u00fanicamente quien defina cu\u00e1les servicios p\u00fablicos podr\u00e1n ser prestados “directa o indirectamente” por el Estado. Por tanto, puede concluirse que el Congreso, mediante la ley sub-examine, desarroll\u00f3 este postulado superior y, en consecuencia, autoriz\u00f3 al Gobierno para contratar con particulares la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de salud y educaci\u00f3n. <\/p>\n
Para esta Corporaci\u00f3n, la materia de que trata el art\u00edculo acusado, esto es, la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de educaci\u00f3n y salud por parte de entidades de naturaleza privada, se enmarca dentro de los par\u00e1metros del art\u00edculo 365 superior y, por ende, no es posible asimilarlo a los presupuestos contenidos en el art\u00edculo 355 de la Carta, tal como lo pretende el actor. Cabe, para efectos de una mayor claridad, examinar brevemente los alcances de las normas constitucionales citadas. Como ya se ha establecido, el art\u00edculo 365 C.P., se refiere a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos por parte del Estado, los cuales pueden ser contratados con una entidad particular, de acuerdo con lo que establezca la ley. Por su parte, el inciso segundo del art\u00edculo 355 superior, permite que el Gobierno celebre “contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de adelantar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo”, correspondi\u00e9ndole al Gobierno Nacional la reglamentaci\u00f3n de esta materia. <\/p>\n
En primer lugar, debe se\u00f1alarse que el art\u00edculo 365 se ocupa de los servicios p\u00fablicos que debe prestar el Estado, mientras que el 355 hace alusi\u00f3n a los contratos que el Estado puede celebrar con el prop\u00f3sito de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico. Se establece entonces una primera diferencia entre una y otra norma: el servicio p\u00fablico y el inter\u00e9s p\u00fablico. <\/p>\n
Sobre el inter\u00e9s p\u00fablico, resulta pertinente transcribir el concepto del tratadista Jean Rivero: <\/p>\n
“Como ser social, el hombre no puede bastarse a s\u00ed mismo: el libre juego de las iniciativas privadas le permiten atender a algunas de sus necesidades, gracias a la divisi\u00f3n del trabajo y a los intercambios; pero existen otras, de las m\u00e1s esenciales, que no pueden recibir satisfacci\u00f3n por esta v\u00eda, sea porque siendo comunes a todos los miembros de la comunidad , ellas exceden por su amplitud las posibilidades de cualquier particular -como la necesidad de la seguridad nacional-, sea porque su satisfacci\u00f3n no permita, por su naturaleza, obtener ganancias, de tal manera que nadie se ofrecer\u00e1 a asegurarla. Estas necesidades, a las cuales la iniciativa privada no puede responder, y que son vitales para la comunidad entera y para cada uno de sus miembros, constituyen el dominio propio de la administraci\u00f3n: es la esfera del inter\u00e9s p\u00fablico (…). <\/p>\n
“El motor de la acci\u00f3n administrativa, por el contrario, es esencialmente desinteresado: es la b\u00fasqueda del inter\u00e9s general, o de la utilidad p\u00fablica, o en una perspectiva m\u00e1s filos\u00f3fica, del bien com\u00fan. <\/p>\n
“El inter\u00e9s general no es, pues, el inter\u00e9s de la Comunidad, considerada como una entidad distinta de aquellos que la componen y superior a ellas; es, simplemente un conjunto de necesidades humanas -aquellas a las cuales el juego de las libertades no atiende de manera adecuada, y cuya satisfacci\u00f3n condiciona sin embargo el cumplimiento de los destinos individuales-. La delimitaci\u00f3n de lo que compete el inter\u00e9s general var\u00eda con las \u00e9pocas, las estructuras sociales, los elementos psicol\u00f3gicos y las t\u00e9cnicas; pero si el contenido var\u00eda, la finalidad permanece igual: la acci\u00f3n administrativa tiende a la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general”.14 <\/p>\n
Sin entrar a analizar exhaustivamente la materia -por escapar a los prop\u00f3sitos de este pronunciamiento-, cabe se\u00f1alar que hoy en d\u00eda, tanto la doctrina como la jurisprudencia, se apartan del criterio org\u00e1nico para definir el servicio p\u00fablico, pues, eventualmente, un particular puede desarrollar alguna actividad encaminada a la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general. <\/p>\n
Finalmente, esta Corporaci\u00f3n considera oportuno remitirse a lo dicho por el profesor Rivero acerca de la relaci\u00f3n entre el servicio p\u00fablico y el inter\u00e9s p\u00fablico o general: <\/p>\n
“Crear un servicio p\u00fablico, es afirmar que el inter\u00e9s general estar\u00eda comprometido en caso de no satisfacci\u00f3n de la necesidad social correspondiente, y que la intervenci\u00f3n de una persona p\u00fablica es indispensable para atenderla. <\/p>\n
“Pero el inter\u00e9s general no est\u00e1 reducido a los servicios p\u00fablicos solamente. Asimismo, un gran n\u00famero de actividades privadas concurren poderosamente a la satisfacci\u00f3n de necesidades de inter\u00e9s general; (…)”15 (negrillas fuera de texto original). <\/p>\n
De las anteriores consideraciones se puede concluir que si bien la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico abarca el inter\u00e9s general, no siempre el inter\u00e9s general debe relacionarse con la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico. En consecuencia, el asunto sub-examine, por razones de especialidad, debe analizarse bajo los preceptos de la norma que se ocupa espec\u00edficamente del tema: la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos inherentes a la finalidad social del Estado por parte de una entidad particular (art. 365 C.P.). <\/p>\n
Conviene, entonces, examinar si el inciso primero de la norma acusada cumple con los requisitos de constitucionalidad exigidos por la Carta Pol\u00edtica. Como ya se ha se\u00f1alado, la ley puede autorizar al Gobierno Nacional para prestar los servicios p\u00fablicos en forma indirecta mediante la celebraci\u00f3n de contratos con comunidades organizadas o con particulares. Dentro de las normas legales a las que se ha hecho referencia, debe citarse el art\u00edculo 24 de la ley 10 de 1990, que faculta a las entidades estatales la contrataci\u00f3n de servicios de salud con personas de derecho privado. <\/p>\n
En efecto dicha Ley, por medio del cual se reorganiz\u00f3 el Sistema Nacional de Salud, establece en su art\u00edculo 24: <\/p>\n
“Art\u00edculo 24.- CONTRATACION O ASOCIACION PARA LA PRESTACION DE SERVICIOS DE SALUD. Previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de Salud, cuya competencia podr\u00e1 ser delegada en las direcciones seccionales, o locales, todas las entidades p\u00fablicas que tengan la responsabilidad de prestar servicios de salud, podr\u00e1n contratar con personas privadas especializadas en servicios de salud, inscritas en el registro especial que, para el efecto se organizar\u00e1, en desarrollo de las facultades de que trata el art\u00edculo 1o. de esta Ley, la prestaci\u00f3n de servicio p\u00fablico de salud, siempre y cuando, se respeten los principios consagrados en el art\u00edculo 3o. Estos contratos, no requerir\u00e1n requisito distinto a los exigidos para la contrataci\u00f3n entre particulares. <\/p>\n
“Los contratos podr\u00e1n prever la prestaci\u00f3n de servicios en forma gratuita o subsidiada, de acuerdo al respectivo plan o programa de salud, y con base en el r\u00e9gimen tarifario adoptado por el Ministerio de Salud. <\/p>\n
“Autor\u00edzase, igualmente, para los efectos de desarrollar el principio de integraci\u00f3n funcional, a todas las entidades p\u00fablicas que presten servicios de salud, para asociarse entre s\u00ed y con entidades o personas privadas que tengan por objeto la prestaci\u00f3n de servicios de salud, a fin de crear y organizar nuevas entidades con el mismo objeto, a las cuales, se podr\u00e1n transferir recursos, por parte de las entidades p\u00fablicas para la ejecuci\u00f3n de programas o proyectos. La asociaci\u00f3n requerir\u00e1, tambi\u00e9n, autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de Salud, y que las entidades privadas est\u00e9n inscritas en el registro especial a que se refiere el inciso primero. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Las instituciones de seguridad social o de previsi\u00f3n social, y las Cajas de Compensaci\u00f3n o de subsidio familiar, podr\u00e1n, directamente o, en desarrollo del sistema de contrataci\u00f3n o de asociaci\u00f3n, de que trata este art\u00edculo, prestar servicios de salud, y adelantar programas de nutrici\u00f3n para personas que no sean legalmente beneficiarias de sus servicios”. <\/p>\n
En cuanto al inciso segundo del art\u00edculo 107 acusado, el actor estima que se han violado los art\u00edculos 339, 340 y 341 de la Constituci\u00f3n, por cuanto, en su sentir, “El mandato de la Carta (art. 339) no exige ning\u00fan imposible f\u00edsico o t\u00e9cnico para la implantaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo; y estando vigente el texto constitucional, es de obligatorio cumplimiento”. Ante esta situaci\u00f3n, el demandante estima que el Gobierno no puede hacer caso omiso al mandato constitucional citado y mucho menos puede establecer una norma que permita un r\u00e9gimen transitorio en materia constitucional, cuando ello no ha sido autorizado expresamente por la Carta Pol\u00edtica. Al respecto esta Corporaci\u00f3n estima conveniente analizar la disposici\u00f3n en comento bajo dos punto de vista: el r\u00e9gimen de transici\u00f3n constitucional y la obligatoriedad del Gobierno de cumplir con los mandatos de los art\u00edculos superiores relativos al Plan nacional de desarrollo. <\/p>\n
Respecto del primer tema, cabe se\u00f1alar que para el asunto sub-examine, esto es, la aplicaci\u00f3n inmediata de las normas relativas al presupuesto general de la naci\u00f3n y al Plan nacional de desarrollo, el constituyente desafortunadamente no se ocup\u00f3 de consagrar dentro de las normas transitorias, como debi\u00f3 haberlo hecho, alguna que permitiera al actual Gobierno cumplir con los mandatos contenidos en la Carta Pol\u00edtica. Debe esta Corporaci\u00f3n advertir que la falta de disposici\u00f3n expresa no le permite al Congreso ni al Gobierno establecer, mediante una ley o un decreto, una norma transitoria encaminada a resolver un asunto que correspond\u00eda hacerlo al propio Constituyente. Resulta, entonces, contrario a la Constituci\u00f3n, que una norma legal -como es el caso del asunto que se estudia- establezca, “dado el actual per\u00edodo de transici\u00f3n constitucional”, que “el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Regionales y seccionales aprobados por la rama ejecutiva del poder p\u00fablico ser\u00e1n criterios auxiliares para las actuaciones de las Ramas del Poder P\u00fablico en aquellos casos en que sea necesario contar con dichos planes”. Dentro de un ordenamiento jur\u00eddico, el cual debe estar siempre enmarcado bajo del concepto de Estado de derecho, no es posible ni permisible que una norma legal llene un vac\u00edo constitucional, cuando la misma Carta no ha establecido esa viabilidad jur\u00eddica. Permitir lo anterior ser\u00eda desconocer el art\u00edculo 4o. que establece: “La Constituci\u00f3n es norma de normas(…)”. <\/p>\n
Por otra parte, para la Corte no es de recibo el argumento de que el Gobierno puede perfectamente atender una serie de asuntos relacionados con el tema en cuesti\u00f3n, por cuanto la Constituci\u00f3n no prohibe expresamente dicha actuaci\u00f3n. Considera, entonces, esta Corporaci\u00f3n oportuno pronunciarse acerca de la denominada “cl\u00e1usula general de competencia”, la cual establece que el funcionario p\u00fablico \u00fanicamente puede hacer aquello que le est\u00e1 expresamente permitido. <\/p>\n
El principio seg\u00fan el cual a los particulares se confiere un amplio margen de iniciativa, al paso que los servidores p\u00fablicos deben ce\u00f1irse estrictamente a lo autorizado por la Constituci\u00f3n y la ley, est\u00e1 recogido en el texto constitucional en su art\u00edculo 6, que prescribe: <\/p>\n
“Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las Leyes. Los servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones”. <\/p>\n
Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no les est\u00e9 expresamente prohibido por la Constituci\u00f3n y la ley, los funcionarios del Estado tan s\u00f3lo pueden hacer lo que estrictamente les est\u00e1 permitido por ellas. Y es natural que as\u00ed suceda, pues quien est\u00e1 detentando el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de la autorizaci\u00f3n legal. <\/p>\n
Es a todas luces contrario al principio se\u00f1alado, suponer que al no estar algo expresamente prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra rama del poder p\u00fablico, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta prerrogativa es exclusiva de los particulares. Los servidores p\u00fablicos tan s\u00f3lo pueden realizar los actos previstos por la Constituci\u00f3n, las leyes o los reglamentos, y no pueden, bajo ning\u00fan pretexto, improvisar funciones ajenas a su competencia. Esto, como una garant\u00eda que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores. Es una conquista que esta Corporaci\u00f3n no puede soslayar, no s\u00f3lo por el esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente conveniencia que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden social justo y para la claridad en los actos que realicen los que detentan el poder p\u00fablico en sus diversas ramas. <\/p>\n
La inversi\u00f3n del principio es contraproducente desde todos los puntos de vista: desde el constitucional, porque extender\u00eda al servidor p\u00fablico una facultad connatural a los particulares, con lo cual introduce un evidente desorden, que atenta contra lo estipulado en el Pre\u00e1mbulo de la Carta y en el art\u00edculo 2o. de la misma; tambi\u00e9n desde el punto de vista de la filosof\u00eda del derecho, por cuanto no es proporcionado otorgar al servidor p\u00fablico lo que est\u00e1 adecuado para los particulares; y desde el punto de vista de la conveniencia, resulta contraproducente permitir la indeterminaci\u00f3n de la actividad estatal, porque atenta contra el principio de la seguridad jur\u00eddica que es debido a la sociedad civil. <\/p>\n
El respeto por el principio enunciado es una necesidad derivada de la supremac\u00eda material de la Constituci\u00f3n, que significa que el orden jur\u00eddico depende totalmente de ella. La Constituci\u00f3n es el origen de toda la actividad jur\u00eddica que se desarrolla dentro del Estado; por tanto, es superior a todas las formas de actividad estatal, ya que de la Norma de normas se derivan todas las formas de validez; de ah\u00ed que la Constituci\u00f3n es norma fundamental. <\/p>\n
De una manera m\u00e1s precisa -explica Georges Burdeau16- la superioridad material de la Constituci\u00f3n resulta del hecho de que ella organiza las competencias; ella es necesariamente superior a los individuos -los gobernantes- que est\u00e1n investidos de esas competencias. Por consiguiente, los gobernantes no pueden ir en sus actos contra la Constituci\u00f3n, sin despojarse, al mismo tiempo, de su investidura jur\u00eddica. <\/p>\n
Ahora bien, una vez establecido que no es jur\u00eddicamente posible que una norma de menor jerarqu\u00eda que la Constituci\u00f3n, se encargue de regular asuntos que la misma Carta Pol\u00edtica no contempla, cabe estudiar si le asiste la raz\u00f3n al actor en el sentido de que el Gobierno est\u00e1 obligado a atender los mandatos constitucionales relativos al plan nacional de desarrollo, seg\u00fan lo se\u00f1alan las diferentes disposiciones superiores. <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 341 de la C.P., el Gobierno Nacional deber\u00e1 presentar al Congreso el Plan nacional de desarrollo, “dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo presidencial respectivo”. Se trata, entonces, de un mandato destinado a cumplir su objetivo a partir del pr\u00f3ximo cuatrenio presidencial, pues resulta un hecho notorio el que el actual Gobierno no pod\u00eda, por imposibilidad f\u00e1ctica, cumplir con este presupuesto constitucional. Adicionalmente, no es posible exigir que en los momentos actuales se presente un plan de desarrollo, no s\u00f3lo porque se desconocer\u00eda el mandato contenido en la norma citada, sino porque, adem\u00e1s, la misma naturaleza del Plan lo impide, por cuanto debe prever a mediano y largo plazo el desenvolvimiento de los aspectos m\u00e1s importantes de la econom\u00eda nacional, lo cual desvanece cualquier intento “ad-hoc” para llenar ese vac\u00edo. <\/p>\n
Es imposible, por tanto, que exista en este momento un Plan nacional de desarrollo. De igual forma, resulta jur\u00eddicamente cuestionable exigirle en estos momentos al Gobierno que se someta a las normas constitucionales que se remiten a la existencia del mencionado Plan mediante su presentaci\u00f3n al Congreso. Resulta, entonces, aplicable al caso sub-examine el aforismo que dice que “nadie est\u00e1 obligado a lo imposible”. Lo anterior se justifica por cuatro razones: <\/p>\n
a) Las obligaciones jur\u00eddicas tienen un fundamento en la realidad, ya que operan sobre un plano real; de ah\u00ed que realizan siempre una acci\u00f3n o conservan una situaci\u00f3n, seg\u00fan sea una obligaci\u00f3n de dar o hacer -en el primer caso- o de no hacer -en el segundo-. Ese es el sentimiento de operatividad real de lo jur\u00eddico. Lo imposible, jur\u00eddicamente no existe; y lo que no existe no es objeto de ninguna obligaci\u00f3n; por tanto, la obligaci\u00f3n a lo imposible no existe por ausencia de objeto jur\u00eddico. <\/p>\n
b) Toda obligaci\u00f3n debe estar proporcionada al sujeto de la misma, es decir, debe estar de acuerdo con sus capacidades; como lo imposible rebasa la capacidad del sujeto de la obligaci\u00f3n, es desproporcionado asignarle a aqu\u00e9l una vinculaci\u00f3n con un resultado exorbitante a su capacidad de compromiso, por cuanto implicar\u00eda comprometerse a ir en contra de su naturaleza, lo cual resulta a todas luces un absurdo. <\/p>\n
c) El fin de toda obligaci\u00f3n es construir o conservar -seg\u00fan el caso- el orden social justo. Todo orden social justo se basa en lo existente o en la probabilidad de existencia. Y como lo imposible jur\u00eddicamente resulta inexistente, es l\u00f3gico que no haga parte del fin de la obligaci\u00f3n; y lo que no est\u00e1 en el fin no mueve al medio. Por tanto, nadie puede sentirse motivado a cumplir algo ajeno en absoluto a su fin natural. <\/p>\n
d) Toda obligaci\u00f3n jur\u00eddica es razonable. Ahora bien, todo lo razonable es real o realizable. Como lo imposible no es real ni realizable, es irracional, lo cual ri\u00f1e con la esencia misma de la obligaci\u00f3n. <\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, es irracional pretender que el Estado deje de cumplir con los deberes esenciales a \u00e9l asignados -que son, adem\u00e1s, inaplazables- por tener que estar conforme con las exigencias de uno o varios preceptos constitucionales que, en estas circunstancias, resultan imposibles de cumplir. <\/p>\n
“Aquello que es deber, es siempre derecho; y no puede ser deber, aquello que no sea derecho”.17 <\/p>\n
Se demuestra f\u00e1cilmente la verdad de este aserto -contin\u00faa el autor citado-, advirtiendo que si en un sistema dado una acci\u00f3n aparece como obligatoria para cierto sujeto, en el mismo sistema no debe ser posible el que se ponga impedimento a dicho acto por parte de los dem\u00e1s. Si un impedimento tal fuese leg\u00edtimo, el sistema se disolver\u00e1 en m\u00e1ximas incompatibles y por esto no valdr\u00eda para dirigir el obrar; no ser\u00eda, pues, un sistema \u00e9tico. Por tanto, aquello que respecto a un sujeto es jur\u00eddicamente necesario, es en el orden objetivo, jur\u00eddicamente posible. O dicho en otras palabras: “cada uno tiene siempre el derecho de cumplir con su deber”.18 <\/p>\n
Todo fin exige un medio proporcionado para su realizaci\u00f3n. De ah\u00ed que es natural que si el Estado tiene unos deberes esenciales, tenga tambi\u00e9n unos derechos para cumplir su misi\u00f3n. Aqu\u00ed, pues, los deberes son el t\u00edtulo jur\u00eddico de los derechos consecuenciales. En otras palabras, si existe un deber esencial e inaplazable, existe tambi\u00e9n el derecho a cumplir con ese deber, el cual est\u00e1 prescrito a cargo del Estado. Luego el Estado, y en este caso el Gobierno, cuenta con un t\u00edtulo jur\u00eddico v\u00e1lido para realizar las acciones pertinentes encaminadas a la realizaci\u00f3n de los prop\u00f3sitos -que a su vez son deberes estatales- contenidos en los art\u00edculos 2o, 42, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 61, 67, 69, 79 y 366 de la Carta Pol\u00edtica, entre otros. <\/p>\n
La Corte reconoce, sin embargo, que en este caso y ante el vac\u00edo jur\u00eddico existente, el derecho que permite al Estado el cumplimiento de sus deberes no est\u00e1 expreso. Pero como el deber si lo est\u00e1, hay, por lo menos una facultad t\u00e1cita como derivaci\u00f3n natural de un deber que no s\u00f3lo es irrenunciable, sino -se repite- inaplazable, pues as\u00ed como el Constituyente quiso que las normas referentes al plan nacional de desarrollo se aplicaran a partir del pr\u00f3ximo per\u00edodo presidencial, tambi\u00e9n quiso y exigi\u00f3 que el Estado cumpliera con sus deberes esenciales consagrados en los art\u00edculos se\u00f1alados. Se trata, pues, de un claro caso en que es aplicable el art\u00edculo 4o. de la ley 153 de 1887 que se\u00f1ala: “Los principios del derecho natural y las reglas de la jurisprudencia servir\u00e1n para ilustrar la Constituci\u00f3n en casos dudosos”. <\/p>\n
Adicionalmente, debe esta Corporaci\u00f3n se\u00f1alar que el presente pronunciamiento se basa, como todos los de la Corte, en el deber constitucional de guardar la integridad y supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241 superior. Lo anterior supone que la Corte tiene, pues, una doble misi\u00f3n unificada en guardar la supremac\u00eda integral de la Constituci\u00f3n, que consiste no solamente en garantizar la efectividad de \u00e9sta como “norma de normas” (art. 4o. C.P.), sino en la permanencia inc\u00f3lume del Estatuto Superior como un todo integral. <\/p>\n
Integridad comprende, seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola, el calificativo de \u00edntegro; a su vez, \u00edntegro es “aquello a que no falta ninguna de sus partes”. Luego la integridad de la Constituci\u00f3n significa la concurrencia de todas los preceptos que conforman la Carta Fundamental. y, de modo particular, los principios, derechos y deberes consagrados en ella. Luego la Corte debe velar porque los deberes esenciales al Estado Social de Derecho consagrados en los art\u00edculos 2o., 42, 44, 46, 47, 48, 49, 67 y 79 superiores, entre otros, no dejen de ser cumplidos, en virtud de la guarda de la integridad que tiene supremac\u00eda sobre cualquier otra consideraci\u00f3n de tipo jur\u00eddico. <\/p>\n
Si no se cumplen los deberes esenciales, es obvio que no hay integridad; y si la Corte no procura dicha integridad, estar\u00eda faltando a su misi\u00f3n. Por tanto, ante la aparente imposibilidad que se observa en el caso estudiado de cumplir el Estado con sus deberes sociales esenciales, por una imprevisi\u00f3n de la Asamblea Nacional Constituyente que no consagr\u00f3 una norma transitoria adecuada que permitiera desarrollar inmediatamente el sistema presupuestal y el de planeaci\u00f3n, es jur\u00eddicamente coherente que esta Corporaci\u00f3n reconozca la facultad que le asiste al Gobierno para cumplir, con base en las normas constitucionales, especialmente los art\u00edculos 365 y 366 superiores, con los deberes inaplazables en materia social; facultad que resulta provisional y subsidiaria, toda vez que se debe llevar a cabo hasta el pr\u00f3ximo per\u00edodo presidencial, el cual, naturalmente, debe dar inmediato cumplimiento a lo dispuesto en los art\u00edculos 339, 340, 341 y 342 de la Carta, y a todas las dem\u00e1s normas que se relacionen con el plan nacional de desarrollo y el sistema nacional presupuestal. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, debe esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad parcial del art\u00edculo 107 acusado, toda vez que el inciso segundo de la citada norma se considera inconstitucional de acuerdo con las razones anotadas en esta providencia. <\/p>\n
– Art\u00edculo 98 <\/p>\n
El actor considera que la norma en comento vulnera los art\u00edculos 341 y 350 constitucionales, pues, en su sentir, la ley anual de presupuesto se expidi\u00f3 sin haber dado cumplimiento a los requisitos exigidos en relaci\u00f3n con el Plan nacional de inversiones, por cuanto tanto el Congreso como el Gobierno est\u00e1n obligados a “atender la pronta expedici\u00f3n de la ley del Plan, para que pueda ser legalmente viable, tanto la ley anual de presupuesto, como otras leyes que guardan relaci\u00f3n con el Plan Nacional de Inversiones”. “Constituye, en consecuencia -asegura \u00e9l-, prerrequisito para la expedici\u00f3n del presupuesto anual dentro de un necesario orden jur\u00eddico”. Adicionalmente, el demandante se\u00f1ala que se desconocen los requisitos exigidos por el art\u00edculo 350 superior, toda vez que la ley acusada no hace referencia a la definici\u00f3n que la ley org\u00e1nica de presupuesto debe hacer del gasto p\u00fablico social, y tampoco incorpora la distribuci\u00f3n territorial de ese gasto, lo cual debe hacerse, entre otras consideraciones, con base en el n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. <\/p>\n
Como ya se ha se\u00f1alado, esta Corporaci\u00f3n reconoce la importancia de contar con un sistema que permita articular los conceptos de planeaci\u00f3n y de la t\u00e9cnica presupuestal, los cuales deben servir como soporte jur\u00eddico al desarrollo de las pol\u00edticas econ\u00f3micas y sociales del Estado. Igualmente, se ha manifestado -a prop\u00f3sito de la demanda contra el art\u00edculo 107 de la ley sub-examine- que, ante la imposibilidad jur\u00eddica y f\u00e1ctica para el Gobierno de presentar el Plan nacional de desarrollo a que hacen referencia los art\u00edculos 339, 340 y 341 superiores, no es de recibo exigir que el actual Gobierno se someta a estos mandatos constitucionales, toda vez que, en primer lugar -se repite- nadie est\u00e1 obligado a lo imposible y, en segundo lugar, resultar\u00eda contra la naturaleza misma de la ley del Plan y de las atribuciones propias de las ramas ejecutiva y legislativa del poder p\u00fablico, el que en estos momentos se tramitara y se expidiera una ley relativa al tema en cuesti\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, el constituyente, preocupado porque el Estado colombiano tuviera un esquema m\u00e1s horizontal que vertical, esto es, que sirviera como soporte econ\u00f3mico y social de las personas, en vez de acudir a ellas cuando se presentara una emergencia o una necesidad, quiso que la Carta Pol\u00edtica contara con un cap\u00edtulo especial denominado “Finalidad Social del Estado”19, donde se consider\u00f3 que se deb\u00edan incluir los temas de los servicios p\u00fablicos, la seguridad social y la salud. Dentro de las exigencias de tipo econ\u00f3mico que esta transformaci\u00f3n exig\u00eda, se encontraba la de establecer un gasto p\u00fablico con prioridad social, de manera que el Estado se vinculara a todos los sectores de la sociedad y permitiera un acceso econ\u00f3mico y eficaz a sus servicios. <\/p>\n
Dentro de las normas constitucionales que se refieren a este asunto y que obligan al Estado a garantizar los medios econ\u00f3micos que le permitan el cumplimiento de estos deberes, est\u00e1 el art\u00edculo 350 que prev\u00e9: <\/p>\n
“La ley de apropiaciones deber\u00e1 tener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupar\u00e1 las partidas de tal naturaleza, seg\u00fan definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n. <\/p>\n
“En la distribuci\u00f3n territorial del gasto p\u00fablico social se tendr\u00e1 en cuenta el n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, la poblaci\u00f3n, y la eficiencia fiscal y administrativa, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que har\u00e1 la ley. <\/p>\n
“El presupuesto de inversi\u00f3n no se podr\u00e1 disminuir porcentualmente con relaci\u00f3n al a\u00f1o anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”. <\/p>\n
La disposici\u00f3n en comento exige que sea la ley org\u00e1nica de presupuesto la encargada no solo de definir qu\u00e9 se entiende por gasto p\u00fablico social, sino que adem\u00e1s debe establecer los criterios o la “reglamentaci\u00f3n” para que se pueda tener en cuenta la distribuci\u00f3n territorial de este gasto, de acuerdo con lo preceptuado en el inciso segundo de la citada disposici\u00f3n. La Corte entiende que esta \u00faltima atribuci\u00f3n la debe cumplir la ley org\u00e1nica, pues, de acuerdo con lo que se ha sostenido en este pronunciamiento, resulta contrario a la naturaleza de la ley anual de presupuesto el que se ocupe de la reglamentaci\u00f3n de una serie de asuntos que resultan ajenos a su finalidad y que, por el contrario, son propios de la ley org\u00e1nica mencionada. <\/p>\n
Adicionalmente, cabe recordar que el Gobierno Nacional present\u00f3 a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto de ley No. 130 de 1992, “por el cual se modifica y se complementa la ley org\u00e1nica de presupuesto”. Como es de p\u00fablico conocimiento, el \u00f3rgano legislativo todav\u00eda no ha expedido esta ley, la cual tiene entre otros prop\u00f3sitos, el de desarrollar el art\u00edculo 350 superior. Por tanto, y ante una nueva situaci\u00f3n de imposibilidad jur\u00eddica que permita cumplir con un mandato constitucional, carece de fundamento l\u00f3gico exigir que la ley anual de presupuesto se someta a una serie de requisitos que deben estar se\u00f1alados en la ley org\u00e1nica, y que ni siquiera han sido definidos por el legislador. <\/p>\n
Resulta, tambi\u00e9n, pertinente advertir que la obligaci\u00f3n de las ramas ejecutiva y legislativa, en cuanto al tema en cuesti\u00f3n, se limita a cumplir con el mandato contenido en el art\u00edculo 366 constitucional el cual prev\u00e9: <\/p>\n
“El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado. Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”. <\/p>\n
Lo anterior significa que la ley de apropiaciones, esto es, la ley anual de presupuesto, deb\u00eda contemplar, como en efecto lo hizo, las partidas prioritarias que hacen parte del gasto p\u00fablico social y, por ende, de las finalidades sociales del Estado. Basta, entonces, con repasar las asignaciones contenidas en el art\u00edculo demandado para establecer que el legislador s\u00ed cumpli\u00f3 con la orden constitucional en comento. Y resultaba l\u00f3gico que ello fuera as\u00ed, pues asuntos como la salud, la educaci\u00f3n, el saneamiento ambiental y al agua potable, merecen la completa atenci\u00f3n por parte del Estado, por cuanto no s\u00f3lo se trata de unos deberes a \u00e9l asignados, que por su naturaleza son inaplazables, sino que tambi\u00e9n hacen parte -de una forma u otra- de los derechos constitucionales de los que son titulares todas las personas que residan o se encuentren en nuestro pa\u00eds. <\/p>\n
Finalmente, debe advertirse que la Corte comparte los argumentos del apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en el sentido de que la clasificaci\u00f3n del gasto contenido en la norma demandada reviste la caracter\u00edstica de ser funcional y no institucional, de forma tal que no existen inconsistencias en las cifras all\u00ed consagradas, lo cual resulta, entonces, ajustado al mandato del art\u00edculo 352 constitucional. <\/p>\n
Por las razones se\u00f1aladas en este ac\u00e1pite, esta Corporaci\u00f3n encuentra que el art\u00edculo 98 de la ley sub-examine, se encuentra ajustado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
– Art\u00edculos 99 y 104 <\/p>\n
Considera el demandante que estas disposiciones violan los art\u00edculos 211, 287 y 288 superiores, por cuanto, en su parecer, la materia regulada corresponde a tareas que son propias de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, esto es, a la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y sus entidades territoriales. <\/p>\n
Por otro lado, sin embargo, estima la Corte que la recaudaci\u00f3n de la estampilla de que tratan las normas en comento, no corresponde a los asuntos propios de los que se debe ocupar una ley anual de presupuesto, seg\u00fan se ha podido establecer en este pronunciamiento. Adicionalmente, se considera que la funci\u00f3n de recaudar las tasas contenidas en la leyes anteriormente citadas, adem\u00e1s de tratarse de una funci\u00f3n que podr\u00eda ser desarrollada por la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, corresponde propiamente a las atribuciones que la Carta Pol\u00edtica le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica. En efecto, el numeral 20 del art\u00edculo 189 superior dispone: <\/p>\n
“Art\u00edculo 189. Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: <\/p>\n
(………………………………………………………………………………..) <\/p>\n
20. Velar por la estricta recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y decretar su inversi\u00f3n de acuerdo con la leyes”. <\/p>\n
De acuerdo con la funci\u00f3n de la Corte de guardar la integridad de la Carta Pol\u00edtica (art.241 C.P.), y con base en el inciso segundo del art\u00edculo 22 del decreto-ley 2067 de 1991, que faculta a la Corporaci\u00f3n a “fundar una declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad en la violaci\u00f3n de cualquiera norma constitucional, s\u00ed \u00e9sta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”, deber\u00e1, con base en las anteriores consideraciones, declararse la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, no s\u00f3lo por contradecir el art\u00edculo 158 superior, sino por ocuparse adem\u00e1s de asuntos propios del Presidente de la Rep\u00fablica, viol\u00e1ndose as\u00ed el art\u00edculo 136 (inciso 1o.), en concordancia con el 189 (numeral 20o.) del Estatuto Superior. <\/p>\n
– Art\u00edculo 113. <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que la norma acusada transgrede los art\u00edculos 158 y 346 de la Carta Pol\u00edtica, por cuanto, en primer lugar, se establecen prerrogativas de orden laboral que resultan ajenas a una ley anual de presupuesto y, en segundo t\u00e9rmino, se consagra una retroactividad que atenta contra los postulados universales del derecho y contra el principio de la anualidad, caracter\u00edstico de este tipo de leyes. <\/p>\n
En este caso, la Corte considera que les asiste la raz\u00f3n al accionante y al Procurador General de la Naci\u00f3n, en el sentido de que la disposici\u00f3n que se estudia se refiere a materias completamente ajenas a una ley de presupuesto, toda vez que el art\u00edculo 113 de la ley sub-examine se relaciona con asuntos de \u00edndole netamente laboral, como es el de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de los empleados del Congreso de la Rep\u00fablica y las correspondientes indemnizaciones a que hace referencia el art\u00edculo 18 de la ley 4a. de 1992. Lo anterior contradice en forma evidente el mandato del art\u00edculo 158 constitucional que demanda una relaci\u00f3n arm\u00f3nica respecto del contenido de las leyes que expida el \u00f3rgano legislativo. <\/p>\n
Por otra parte, para esta Corporaci\u00f3n el par\u00e1grafo de la norma en comento atenta de manera flagrante contra los principios constitucionales, pues, de un lado, se consagra una retroactividad, la cual, al no referirse a un asunto de orden penal, desconoce los mandatos fundamentales de nuestro orden jur\u00eddico, adem\u00e1s de vulnerar el art\u00edculo 29 de la Carta que solo permite que sea la ley que relacione con aspectos punitivos, la que pueda aplicarse de preferencia, “aun cuando sea posterior”. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, debe la Corte hacer un severo cuestionamiento sobre la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 113 de la ley sub-examine, que se declarar\u00e1 inexequible, el cual, con justificada raz\u00f3n, ha causado alarma en la opini\u00f3n p\u00fablica nacional. Para la Corte no tiene presentaci\u00f3n, y constituye un abuso de poder, que atenta contra el tesoro p\u00fablico, el que se hayan establecido las indemnizaciones, de que trata el art\u00edculo, en un pa\u00eds empobrecido, en el cual amplios sectores marginados se debaten en condiciones de miseria, y otros muchos, particularmente de las clases medias y bajas, est\u00e1n imposibilitados para obtener este tipo de beneficios, que constituirian un privilegio exorbitante y claramente discriminatorio dentro del sector p\u00fablico colombiano. Decisiones como \u00e9sta causan desconcierto en la opini\u00f3n p\u00fablica, en momentos en que se vive un proceso de transici\u00f3n constitucional, uno de cuyos resortes ha sido la depuraci\u00f3n y el fortalecimiento del \u00f3rgano legislativo, y no se compadecen con el prop\u00f3sito del Constituyente de 1991 de racionalizar el gasto p\u00fablico a nivel de todos los \u00f3rganos del poder del Estado. <\/p>\n
– Art\u00edculo 114. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n considera que la materia a que se refiere el art\u00edculo mencionado, no corresponde a la esencia de una ley anual de presupuesto, porque extralimita su contenido. Es obvio que en el presente caso la deuda se refiere al vestuario y dotaci\u00f3n de docentes, aspectos que resultan ajenos a la materia presupuestal y, por ende, violatorios del art\u00edculo 158 superior. <\/p>\n
Por otra parte, la Corte acoge el argumento de la vista fiscal en el sentido de que la norma acusada desconoce beneficios m\u00ednimos establecidos a favor de los trabajadores en las normas laborales, las cuales, como reiteradamente lo ha manifestado esta Corporaci\u00f3n20, son irrenunciables. Al modificar una partida destinada para dotaci\u00f3n y vestuario, se estar\u00eda suprimiendo el sustento jur\u00eddico-econ\u00f3mico que le permit\u00eda a los trabajadores gozar del derecho de suministro de calzado y vestido, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 7o. de la ley 11 de 1984 que prev\u00e9: <\/p>\n
“Todo patrono que habitualmente ocupe uno (1) o m\u00e1s trabajadores permanentes deber\u00e1 suministrar cada cuatro (4) meses, en forma gratuita, un (1) par de zapatos y un (1) vestido de labor al trabajador cuya remuneraci\u00f3n mensual sea hasta dos (2) veces el salario m\u00ednimo m\u00e1s alto vigente. Tiene derecho a esta prestaci\u00f3n el trabajador que en las fechas de entrega de calzados y vestido haya cumplido m\u00e1s de tres (3) meses al servicio del empleador”. <\/p>\n
Adicionalmente, el gasto de que trata la norma en estudio, se destina a fines no previstos en la ley de apropiaciones, desconoci\u00e9ndose as\u00ed el art\u00edculo 345 constitucional, ya que, en primer lugar, al referirse la apropiaci\u00f3n a la planta de personal docente en los departamentos, municipios y el distrito capital, el gasto respectivo debe ser aprobado por parte del Congreso en la secci\u00f3n correspondiente y no en las disposiciones generales del presupuesto; y, en segundo lugar, el gasto se destina a un objeto no previsto en la ley de apropiaciones y no se encuentra sustentado en una ley anterior, en un cr\u00e9dito judicialmente reconocido o en uno decretado por el mismo \u00f3rgano legislativo. <\/p>\n
En consecuencia, y con base en el art\u00edculo 22 del decreto 2067 de 1991, deber\u00e1 declararse la inexequibilidad de la disposici\u00f3n en menci\u00f3n, por resultar violatoria de los art\u00edculos 53, 158 y 345 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
– Art\u00edculo 115. <\/p>\n
En cuanto a la impugnaci\u00f3n de esta norma, la Corte no comparte los argumentos del se\u00f1or Procurador respecto de que el demandante no expuso las razones de la violaci\u00f3n del art\u00edculo citado, pues el actor, dentro de la demanda, sustenta as\u00ed la presunta vulneraci\u00f3n de la disposici\u00f3n en comento: <\/p>\n
“El art\u00edculo 115 de la ley 21 de 1992 viola tambi\u00e9n el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
“El mismo cargo, la misma concepci\u00f3n de transgreci\u00f3n (sic) de la ley que se le ha hecho al anterior art\u00edculo, es decir, el 114, cabe para esta norma. <\/p>\n
“En efecto este art\u00edculo 115 viola el precepto 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque la cuant\u00eda de recursos que distribuye modifica apropiaciones de la misma ley de presupuesto, procedimiento que resulta ajeno a todo manejo presupuestal acertado para la vigencia de 1993. Al menos, dentro de la \u00f3rbita de las disposiciones generales del Presupuesto no cabe una determinaci\u00f3n de tal naturaleza (…). <\/p>\n
Para esta Corte, los argumentos del interesado no son de recibo, toda vez que la disposici\u00f3n acusada no es violatoria del art\u00edculo 158 superior, pues, por su naturaleza, la ley sub-examine es la que contiene el presupuesto general de la naci\u00f3n espec\u00edfico para una vigencia fiscal determinada, seg\u00fan el principio de anualidad ya comentado. En particular, esta ley contempla el c\u00e1lculo de los ingresos p\u00fablicos que se proyecta ejecutar para atender a las necesidades y a los deberes del Estado, lo cual es propio a la raz\u00f3n de ser de la ley anual de presupuesto y, por ello, no puede considerarse que la norma en comento trate sobre temas ajenos a los que le competen. <\/p>\n
Por otra parte, debe se\u00f1alarse que el art\u00edculo demandado distribuye unos recursos destinados a los programas de bienestar familiar y hogares comunitarios entre una serie de partidas con el fin de dar cumplimiento a los deberes esenciales que le han sido asignados por la Carta Pol\u00edtica, como son la seguridad social, los derechos de los ni\u00f1os, la protecci\u00f3n a la mujer, etc. En conclusi\u00f3n, la norma demandada cumple con la funci\u00f3n propia de una ley anual de presupuesto y responde a los mandatos constitucionales relacionados con el gasto p\u00fablico social. <\/p>\n
DECISION: <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 76, 82, 98 y 115 de la ley 21 de 1992. <\/p>\n
SEGUNDO: Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 65, 92, 99, 104, 113 y 114 de la Ley 21 de 1992, por las razones expuestas en esta providencia. <\/p>\n
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la primera parte del art\u00edculo 84 de la Ley 21 de 1992. “Los organismos y entidades del orden nacional, con fundamento en la actualizaci\u00f3n de valores de activos no corrientes y en especial de los bienes inmuebles realizada durante 1992, deber\u00e1n programar para la vigencia de 1993 la venta de los mencionados activos que no sean necesarios para el desempe\u00f1o de sus funciones”. Declarar INEXEQUIBLE la \u00faltima parte del art\u00edculo 84. “La enajenaci\u00f3n de estos bienes podr\u00e1 adelantarse a trav\u00e9s de contratos de fiducia o de administraci\u00f3n fiduciaria”. <\/p>\n
CUARTO: Declarar EXEQUIBLE la primera parte del art\u00edculo 107 de la Ley 21 de 1992: “Para la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de educaci\u00f3n y salud a cargo de los organismos y entidades del Estado, conforme lo dispuesto por los art\u00edculos 44, 46, 49, 67 y 365 de la Constituci\u00f3n Nacional, se podr\u00e1 celebrar contratos con entidades privadas”. Declarar INEXEQUIBLE el resto del art\u00edculo 107 mencionado: “De cualquier naturaleza con sujeci\u00f3n a las reglas generales de contrataci\u00f3n entre particulares, sin perjuicio de que puedan pactarse cl\u00e1usulas propias de la contrataci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
“De conformidad con lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde al gobierno la elaboraci\u00f3n y presentaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. Mientras se expiden las normas y leyes pertinentes sobre la materia y dado el actual per\u00edodo de transici\u00f3n constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Regionales y seccionales aprobados por la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico ser\u00e1n criterios auxiliares para las actuaciones de las Ramas del Poder P\u00fablico en aquellos casos en que sea necesario contar con dichos planes”. <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
2RESTREPO Juan Camilo. HACIENDA PUBLICA. Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1; Universidad Externado de Colombia, 1992, p\u00e1g. 229 y ss. <\/p>\n
3Ver. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478. 6 de agosto de 1992, en la cual se advierte: “A manera de conclusi\u00f3n del examen de los principios consagrados en la Ley 38 de 1989, se advierte que salvo los de universalidad y de equilibrio presupuestal, los dem\u00e1s son coherentes con el T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
4RESTREPO Juan Camilo. Obra citada. P\u00e1g.212. <\/p>\n
5Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-478 <\/p>\n
6Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-478 <\/p>\n
7Citado por RESTREPO Juan Camilo. Obra citada. P\u00e1g. 203 <\/p>\n
8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992. <\/p>\n
9Citado por RESTREPO Juan Camilo. Obra citada. P\u00e1g. 204 <\/p>\n
10Cfr. Ib\u00eddem; p\u00e1g. 205 <\/p>\n
11 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 <\/p>\n
12 Sentencia No. C-456 del primero (1o.) de octubre de 1992. <\/p>\n
13 Ib\u00eddem. P\u00e1g. 78. <\/p>\n
14RIVERO Jean. DERECHO ADMINISTRATIVO. Universidad Central de Venezuela; Caracas, 1984, Traducci\u00f3n de la 9a. edici\u00f3n; p\u00e1gs. 10 y 11 <\/p>\n
15Ib\u00eddem, p\u00e1g. 474 <\/p>\n
16BURDEAU George. DROIT CONSTITUTIONEL Par\u00eds, 1972; p\u00e1g. 74 <\/p>\n
17 DEL VECCHIO Giorgio. FILOSOFIA DEL DERECHO. Barcelona, Editorial Bosch, 1980, p\u00e1g. 327 <\/p>\n
18Ib\u00eddem, p\u00e1g. 328 <\/p>\n
19Cfr. Caceta Constitucional Num.53 del 18 de abril de 1991. Informe-ponencia presentado por Carlos Lemos Simmonds y otros; p\u00e1gs. 2 a 6. <\/p>\n
20Ver. Corte Constitucional.Sala Plena. Sentencia No. C-221 del veintinueve (29) de mayo de 1992, entre otras. <\/p>\n
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C-337-93 Sentencia No. C-337\/93 LEY ORGANICA-Concepto Las leyes org\u00e1nicas reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica. Es importante anotar que las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-381","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/381","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=381"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/381\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=381"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=381"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=381"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}