C-363-93<\/p>\n
Sentencia No. C-363\/93 <\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL <\/p>\n
REF: Demanda N\u00ba D-235 <\/p>\n
Actor: Jes\u00fas Vallejo Mej\u00eda <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992 <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Septiembre 2 de 1993 <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 55 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso ordinario de constitucionalidad contra el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se concede un aumento de pensiones del sector p\u00fablico nacional y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal del art\u00edculo 135 es el siguiente: <\/p>\n
LEY 06 DE 1992 <\/p>\n
(30 de junio) <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
TITULO III <\/p>\n
OTRAS DISPOSICIONES <\/p>\n
… <\/p>\n
ARTICULO 135\u00ba APORTE ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA <\/p>\n
En desarrollo del art\u00edculo 131 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cr\u00e9ase un aporte especial para la administraci\u00f3n de justicia, que ser\u00e1 equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas por concepto de todos los ingresos notariales. <\/p>\n
El Gobierno Nacional, mediante reglamento fijar\u00e1 los mecanismos de control para garantizar el pago de dicho aporte, as\u00ed como la fecha y los plazos para su cancelaci\u00f3n. <\/p>\n
PARAGRAFO: En ning\u00fan caso podr\u00e1n trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio notarial. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso Nacional expidi\u00f3 la Ley 6\u00aa de 1992, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00ba 40.490 del 30 de junio. El art\u00edculo 135 crea un aporte a cargo de las notar\u00edas – del 10% de sus ingresos brutos – en favor de la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
2. El ciudadano Jes\u00fas Vallejo Mej\u00eda demand\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992, por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 131 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El actor se\u00f1ala que el art\u00edculo 131 de la CP orden\u00f3 la regulaci\u00f3n por v\u00eda legal de “lo relativo a los aportes como tributaci\u00f3n especial de las notar\u00edas…”, de lo que se deriva que corresponde al legislador la regulaci\u00f3n de todo lo que se relacione con los mismos. La norma acusada, en franca contradicci\u00f3n con la norma constitucional, autoriza al Ejecutivo para reglamentar los mecanismos de control que garanticen el pago del aporte, as\u00ed como las fechas y plazos para su cancelaci\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, aduce el demandante, el art\u00edculo 135 desconoce el mandato del art\u00edculo 363 de la CP, que se\u00f1ala el principio de progresividad como valor fundante del sistema tributario – lo que en su opini\u00f3n implica que todo impuesto debe dise\u00f1arse de modo que sus tarifas sean progresivas -, pues establece un tipo proporcional – con una tarifa id\u00e9ntica para todos los contribuyentes -, y no un tipo progresivo, que “supone la aplicaci\u00f3n de tarifas ascendentes sobre distintas escalas de base imponible”. <\/p>\n
4. Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista de las normas acusadas, el Dr. Antonio Jos\u00e9 N\u00fa\u00f1ez Trujillo present\u00f3 un escrito en el que se defiende la constitucionalidad del art\u00edculo 135, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Advierte que el aporte de las notar\u00edas previsto en la norma acusada, por ser parte del conjunto de rentas del Estado, se rige por los principios se\u00f1alados en el art\u00edculo 363 de la Carta, al igual que por el 95-9, el cual se\u00f1ala que los ciudadanos tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos p\u00fablicos en condiciones de justicia y equidad. Sin embargo, se\u00f1ala, “el sistema tributario es un acto complejo mediante el cual deben balancearse fuerzas de diversas magnitudes y direcciones… No es un acto que pueda ser visto a la luz de uno s\u00f3lo de los principios que lo gobiernan sino de una estructura de car\u00e1cter nacional…” En su opini\u00f3n, no puede apreciarse uno de los principios en forma aislada, como lo pretende el actor, sino que deben tenerse en cuenta factores variados para posibilitar la aplicaci\u00f3n de todos y cada uno de los principios: “… el sistema que se adopte debe relacionar de una manera inversamente proporcional, el beneficio y el costo de tal forma que sea cumplida la eficiencia en el sistema tributario, el tercer principio de inter\u00e9s para lo que nos ocupa”. <\/p>\n
Reitera en esta ocasi\u00f3n, lo expresado en otro escrito suyo sobre la misma materia en el que afirma que el criterio de progresividad se cumpli\u00f3 al expedir la Ley 6\u00aa de 1992, como se puede apreciar de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto. De igual manera cita la sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993, que declar\u00f3 la conformidad del Impuesto al Valor Agregado con los principios del sistema tributario. <\/p>\n
“Es m\u00e1s, en la norma sojuzgada se introducen aspectos n\u00edtidos de progresividad que el actor no advierte. No s\u00f3lo se trata de los ya comentados que nos sit\u00faan en la forma como la organizaci\u00f3n notarial equilibra los aspectos relativos a la capacidad de pago estableciendo m\u00e1s de cuarenta notar\u00edas en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital y uno (sic) sola o menos de una en gran cantidad de los municipios de Colombia. Tambi\u00e9n lo hace cuando el gravamen con destino a la justicia se totaliza sobre la base de los ingresos obtenidos por las notar\u00edas atendiendo, precisamente, a un factor que relaciona directamente su capacidad de pago”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la supuesta violaci\u00f3n de la reserva de ley en materia de reglamentaci\u00f3n del aporte, el apoderado se\u00f1ala que la reserva legal en esta materia no es \u00f3bice para la reglamentaci\u00f3n gubernamental de los aspectos adjetivos del aporte, con el fin de lograr su estricto cumplimiento. Una interpretaci\u00f3n como la propuesta por el actor no s\u00f3lo contrar\u00eda numerosos preceptos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino el principio de la separaci\u00f3n de los poderes del estado. Cita jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la potestad reglamentaria del ejecutivo, para concluir que, si bien en el presente caso no se est\u00e1 ante el t\u00edpico evento de reglamentaci\u00f3n por parte del ejecutivo de una ley, “donde \u00e9sta no precisa los alcances de la facultad reglamentaria por considerarlo redundante, s\u00ed es del caso plantear que su esfera puede trascender ese \u00e1mbito sin perjuicio de la facultad legal, determinando la materia de \u00e9sta, se\u00f1alando l\u00edmites al Gobierno para su reglamentaci\u00f3n as\u00ed como toda otra serie de precisiones de car\u00e1cter legal dirigidas al cumplimiento del postulado legislativo”. <\/p>\n
5. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario remiti\u00f3 con destino a este proceso un concepto solicitado por el Magistrado Ponente. <\/p>\n
En dicho concepto, se enfatiza la gran disparidad de criterios que existen acerca del significado real de la progresividad como principio tributario, en raz\u00f3n de la relativa novedad de esta disciplina. Para el Instituto, la progresividad es la misma equidad vertical apreciada desde un \u00e1ngulo diferente. <\/p>\n
Tras esta consideraci\u00f3n inicial, el Instituto procede a dar respuesta al cuestionario formulado, el que se transcribe a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
“1. La progresividad de que habla el art. 363 de la C.P. hace referencia a todo el sistema tributario, a todos los impuestos, o s\u00f3lo a algunos? <\/p>\n
“El art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n exige que la progresividad sea calidad del sistema tributario fiscal, del que financia la actividad econ\u00f3mica global del Estado y se integra con contribuciones cuyo pago no retribuye prestaci\u00f3n estatal particular y concreta en favor del obligado. <\/p>\n
“La referencia del mandato constitucional a un “Sistema Tributario” tiene el prop\u00f3sito de ordenar a los titulares de la potestad de imponer tributos en los diversos niveles, nacional o territorial, que deben ejercerlo tomando en consideraci\u00f3n que las normas que los crean no pueden concebirse ni aislada ni arbitrariamente sino como integrantes de un conjunto que habr\u00e1 de afectar a los sujetos obligados a contribuir al sostenimiento del Estado, sistema que debe guardar correspondencia con los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Es evidente que la reglamentaci\u00f3n de cualquier impuesto cuya reglamentaci\u00f3n no est\u00e9 inspirada en los principios anteriores, afecta la progresividad del sistema. <\/p>\n
“A la ley tributaria nueva puede hacer que esa “progresividad” se pierda ya sea para el conjunto del sistema, ya para un contribuyente o grupo de contribuyentes. Sobre este punto el Instituto se permite dirigir la atenci\u00f3n de la H. Corte hacia la ponencia del Dr. Bernardo Carre\u00f1o Varela, que present\u00f3 Colombia ante las XIV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, que aparece publicada en el N\u00ba 40 de la Revista del Instituto. <\/p>\n
“Se requiere aclarar que la “parafiscalidad” no hace parte del llamado “sistema tributario”. Cuando, despu\u00e9s de la Segunda Guerra Mundial, en Francia se hizo una recopilaci\u00f3n de los ingresos estatales, denominada el “inventario Schumann”, por el Ministro a cuyas \u00f3rdenes se realiz\u00f3, bajo la denominaci\u00f3n de “Ingresos Parafiscales” se agruparon aquellos tributos que ten\u00edan fin y beneficiarios espec\u00edficos – la seguridad social, V.gr. – y que por no ser parte del “sistema tributario” general, no figuraban en el presupuesto; el Dr. Alfonso Palacio Rudas, dejando una erudita constancia, logr\u00f3 que la Asamblea Constitucional introdujera el concepto en la Carta (arts. 150, 12 y 338). <\/p>\n
“Como la parafiscalidad financia determinados servicios en favor de determinados sectores, las contribuciones que la conforman se establecen seg\u00fan criterios distintos del de capacidad contributiva del obligado con el cual se vincula la progresividad. <\/p>\n
“2. Cu\u00e1les son las acepciones del t\u00e9rmino “progresividad”, cu\u00e1les las subdivisiones del t\u00e9rmino? <\/p>\n
“Aun cuando buena parte de esta pregunta se halla ya contestada, vale la pena decir que la progresividad de las cargas tributarias significa que las tarifas impositivas sean crecientes, en la medida de mayores niveles de capacidad de pago, lo que supone la evaluaci\u00f3n por el legislador de diversos hechos que pueden manifestarla, como en el nivel de ingresos, y, en ocasiones, m\u00e9todos tendientes a establecer el origen de las rentas de capital, de trabajo para darles un tratamiento distinto: renta global, renta celular. <\/p>\n
“En la pr\u00e1ctica, la progresividad resultar\u00e1 aplicable a los tributos cuyo hecho generador revela diferentes condiciones de capacidad de pago. Un impuesto es progresivo cuando consulta mediante su tarifa, sus exclusiones o sus exenciones, el grado de riqueza de cada contribuyente en particular. Por el instrumento empleado, la progresividad puede clasificarse, entonces, en la originada en exclusi\u00f3n, en tarifa cero o exenci\u00f3n y en tarifa progresiva, entre otros mecanismos. <\/p>\n
“Tambi\u00e9n hay quienes sostienen que un impuesto – o un sistema impositivo – es progresivo cuando las manifestaciones de riqueza son gravadas en mayor proporci\u00f3n a medida que representen m\u00e1s capacidad de pago, como cuando se grava con tarifas m\u00e1s altas los consumos de art\u00edculos suntuarios (v.gr. el IVA para los veh\u00edculos lujosos). <\/p>\n
“Por \u00faltimo, el Instituto se permite llamar la atenci\u00f3n respecto del estudio sobre la “Clasificaci\u00f3n de los Impuestos”, en el libro “Derecho Tributario” (Bogot\u00e1, 1991, p. 134). <\/p>\n
“3. Cu\u00e1l es el significado del t\u00e9rmino “aporte en materia tributaria?” <\/p>\n
“Se ha denominado “aporte” una clase de contribuci\u00f3n parafiscal de las previstas en el inciso segundo del art\u00edculo 338 de la C.N., establecida para recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que se presten en beneficio de los obligados a aportar. <\/p>\n
“En la legislaci\u00f3n tributaria de nuestro pa\u00eds, particularmente en las normas del impuesto sobre la renta, el t\u00e9rmino aporte se ha utilizado para designar los destinados a la seguridad social, aportes al I.S.S., a determinadas entidades como el SENA y el I.C.B.F. <\/p>\n
“As\u00ed, v.gr. el art. 108 del E.T. los enumera con la denominaci\u00f3n de “aportes parafiscales”. <\/p>\n
“4. Qu\u00e9 elementos distinguen a un Tributo Especial? <\/p>\n
“El Instituto considera que el t\u00e9rmino “Especial”, tiene el significado com\u00fan de “singular, o particular, que se diferencia de lo com\u00fan, ordinario o general”, con que lo define el Diccionario de la Academia. Su especialidad puede provenir, v.gr. del destino de su producto (hoy vedado por la Carta), de la autoridad que lo cobre, de los sujetos pasivos a quienes grave, del hecho gravado, etc. <\/p>\n
“Aunque el servicio de administraci\u00f3n de justicia se atiende con los recursos provenientes del sistema tributario fiscal, el constituyente autoriz\u00f3 “como tributaci\u00f3n especial” con destino al mismo servicio, los aportes previstos en el art\u00edculo 131 de la C.N., contribuci\u00f3n parafiscal cuya especialidad radica en que est\u00e1 destinada a servicio financiado tambi\u00e9n con contribuciones fiscales”. <\/p>\n
6. El Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a esta Corte declarar exequible el precepto acusado, sin dejar de advertir, que solicita la acumulaci\u00f3n de este proceso al radicado bajo el N\u00ba D-217\/225, y que, en caso de no ser posible, se est\u00e9 a lo resuelto en este \u00faltimo proceso. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la naturaleza del aporte especial creado por el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992, el Procurador sostiene que, a pesar de haber sido concebido por el \u00f3rgano legislativo como un impuesto, no re\u00fane las caracter\u00edsticas del mismo, como tampoco admite su clasificaci\u00f3n como una tasa. En su concepto, este aporte se asimila al tipo de las contribuciones parafiscales creadas por la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sin embargo, advierte el Se\u00f1or Procurador, este aporte no beneficia directamente a los que lo cancelan, raz\u00f3n por la cual tampoco puede identificarse plenamente con las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
En su opini\u00f3n, cuando el art\u00edculo 131 de la CP se\u00f1ala que es competencia de la ley “lo relativo a los aportes como tributaci\u00f3n especial de las notar\u00edas…”, esta atribuci\u00f3n se refiere a la regulaci\u00f3n sustantiva y general, correspondiendo al Gobierno su reglamentaci\u00f3n en detalle. No encuentra, por lo tanto, violaci\u00f3n del art\u00edculo 131 de la Carta. <\/p>\n
El principio de progresividad, se\u00f1alado en el art\u00edculo 363 de la CP, se refiere al sistema tributario en general y no a cada impuesto en particular, afirmaci\u00f3n que apoya en una cita, seg\u00fan la cual “debido a la existencia de m\u00faltiples impuestos, la progresividad en el sistema debe examinarse a la luz del universo de la tributaci\u00f3n a manera de conclusi\u00f3n o s\u00edntesis de la interacci\u00f3n de los diferentes impuestos. Sobre esas bases, el an\u00e1lisis de la equidad vertical desde el punto de vista de un impuesto en particular puede resultar insuficiente porque las conclusiones indefectiblemente tendr\u00e1n un alcance parcial y de ciertas e indiscutibles desde el punto de vista particular del impuesto de que se trate, pueden devenir inexactas e in\u00fatiles a la luz del sistema tributario como totalidad” (“El IVA en los Servicios” del autor Mauricio Plazas Vega). A\u00f1ade, a pesar de los anteriores razonamientos, no pueden establecerse impuestos “claramente injustos o discriminatorios…, pues si el conjunto de los tributos puede incluir impuestos progresivos y regresivos, las leyes tributarias deben procurar el incentivo de la justicia de los unos y la atenuaci\u00f3n de la justicia de los otros y no lo contrario”. <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico indica que la norma acusada impone una obligaci\u00f3n fiscal que, por lo mismo, debe someterse a los principios del sistema tributario. Concluye, sin embargo, que la organizaci\u00f3n del sistema notarial se estructura sobre criterios de rentabilidad y capacidad de recaudo de los notarios, lo que demuestra la progresividad impl\u00edcita del aporte especial, puesto que \u00e9ste se exige con base en los ingresos obtenidos por las Notar\u00edas, de suyo claramente dependientes de su capacidad de pago. Concluye que, en virtud de lo anterior, no se quebranta el art\u00edculo 363 de la CP. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica esta Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia. En efecto, el art\u00edculo 135, demandado en el presente proceso, hace parte de la Ley 6\u00aa de 1992. <\/p>\n
Cosa juzgada <\/p>\n
2. La norma acusada, esto es, el art\u00edculo 135 de la Ley 6\u00aa de 1992, ya fue estudiada por la Corte Constitucional. En efecto, en la sentencia N\u00ba C-333 del 12 de agosto de 1993, la Corte declar\u00f3 exequible el precepto acusado. <\/p>\n
En este proceso se est\u00e1 en presencia de una demanda contra la misma norma, de suerte que se estar\u00e1 a lo resuelto en la sentencia precitada. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
COPIESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, ARCHIVESE EL EXPEDIENTE E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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