T-417-98<\/p>\n
Sentencia T-417\/98 <\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Procedencia de distribuci\u00f3n de competencias en organismos de control fiscal <\/p>\n
Esta misma Corporaci\u00f3n dej\u00f3 sentado que la distribuci\u00f3n de competencias dentro de la Contralor\u00eda, concretamente las referidas a las unidades de juicios fiscales, no desconoce el orden constitucional vigente por cuanto se trata del ejercicio de una facultad del Contralor General de la Rep\u00fablica, propia de sus atribuciones constitucionales y legales. <\/p>\n
DEBIDO PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Procedencia <\/p>\n
DERECHO DE DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-T\u00e9rmino para el ejercicio en etapa de investigaci\u00f3n <\/p>\n
Referencia: Expediente T-160 517 <\/p>\n
Acci\u00f3n de Tutela instaurada por C\u00e9sar Augusto Manrique Soacha contra Contralor\u00eda Municipal de Fusagasug\u00e1 – Unidad jur\u00eddica de juicios fiscales e investigaciones. <\/p>\n
Magistrado ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. , a los doce (12) d\u00edas del mes de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
Se someten a revisi\u00f3n los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la secci\u00f3n quinta de la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado en el asunto de la referencia, los cuales mediante auto de abril veintinueve (29) de 1998 fueron escogidos por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Cuatro para la revisi\u00f3n por esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
I. INFORMACI\u00d3N PRELIMINAR <\/p>\n
El peticionario, quien se desempe\u00f1a como alcalde del municipio de Fusagasug\u00e1, ejerci\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra la Contralor\u00eda Municipal de Fusagasug\u00e1 – Unidad jur\u00eddica de juicios fiscales e investigaciones, por estimar que dicha entidad vulner\u00f3 su derecho fundamental al debido proceso. <\/p>\n
Mediante providencia de junio 17 de 1997 – dice la demanda – el ente accionado decret\u00f3 el cierre de la investigaci\u00f3n y profiri\u00f3 auto de apertura a juicio fiscal en contra suya, y de otras personas, por presuntas irregularidades en la ejecuci\u00f3n del contrato de obra p\u00fablica para la construcci\u00f3n de la primera etapa del terminal de transportes de Fusagasug\u00e1. <\/p>\n
En el libelo se afirma que interpuso recurso de reposici\u00f3n contra dicha providencia y que, as\u00ed mismo, solicit\u00f3 la declaratoria de nulidad de lo actuado por violaci\u00f3n al derecho a la defensa y al debido proceso. <\/p>\n
Asever\u00f3 el actor que el demandado confirm\u00f3 la providencia, sin tener en cuenta que no tuvo oportunidad para contradecir las pruebas obrantes en el proceso pues los \u201coficios que recib\u00ed de la Unidad conten\u00edan solicitudes tendientes a la remisi\u00f3n de documentos relativos a la celebraci\u00f3n del contrato de obra\u2026pero en mi calidad de Alcalde, y no en condici\u00f3n jur\u00eddica de vinculado al proceso\u201d. <\/p>\n
De conformidad con lo expresado en el amparo, la violaci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso se dio por tres razones: incompetencia de la Unidad Jur\u00eddica de Juicios Fiscales e Investigaciones de Fusagasug\u00e1, por inobservancia de las formas propias del proceso de responsabilidad fiscal, por desconocimiento del derecho de defensa y por desconocimiento de la finalidad del proceso fiscal. <\/p>\n
En lo tocante a la falta de competencia, sostiene el peticionario, esta es clara toda vez que de acuerdo con el texto constitucional y la ley que lo desarrolla, el establecimiento de la responsabilidad fiscal que se derive de la gesti\u00f3n fiscal es una atribuci\u00f3n exclusiva del Contralor. En efecto, esgrime que la ley 42 de 1993 al regular el tema de la delegaci\u00f3n, debe interpretarse que ella s\u00f3lo procede \u201cmediante acto administrativo motivado\u201d y que ello no se dio en el caso de autos. <\/p>\n
Por lo que hace relaci\u00f3n a la inobservancia de las formas propias del proceso de responsabilidad fiscal, al decir del demandante, ha debido inaplicarse la resoluci\u00f3n No. 018 de 1996 expedida por el Contralor Municipal que regul\u00f3 el procedimiento pues este es asunto del resorte exclusivo del legislador, a este prop\u00f3sito cit\u00f3 la Sentencia de Unificaci\u00f3n 620 de 1996 de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Respecto del desconocimiento del derecho de defensa, contin\u00faa el escrito de tutela, asegura que \u201cla Corte Constitucional – en la sentencia citada- al resolver una acci\u00f3n de tutela id\u00e9ntica a la que aqu\u00ed se plantea, advirti\u00f3 que dentro del proceso de responsabilidad fiscal, con el fin de garantizar el derecho a la defensa, las Contralor\u00edas deben, antes de calificar la investigaci\u00f3n, se debe (sic) indicar un t\u00e9rmino prudencial para que quienes resulten imputados puedan ejercer ese derecho\u201d. <\/p>\n
Por fin, en punto de la finalidad del proceso de responsabilidad fiscal estima que por no haber un da\u00f1o patrimonial no se re\u00fanen los elementos constitutivos de aquel. <\/p>\n
II. DECISIONES JUDICIALES REVISADAS <\/p>\n
Mediante sentencia del 13 de noviembre de 1997, la secci\u00f3n primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvi\u00f3 conceder la acci\u00f3n de tutela interpuesta, habida cuenta que el auto que decret\u00f3 la apertura del juicio fiscal no le fue notificado personalmente al presunto responsable ni se le cit\u00f3 en la forma indicada para la notificaci\u00f3n personal, ni se le entregaron las copias de la investigaci\u00f3n para poder ejercitar su derecho de defensa, todo lo cual se constituy\u00f3 en una \u201cnotoria violaci\u00f3n al derecho constitucional fundamental del debido proceso\u201d. <\/p>\n
Para la secci\u00f3n quinta de la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, quien conoci\u00f3 de la apelaci\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela resulta improcedente como que el demandante dispone de otro medio de defensa judicial, particularmente la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, estima que el auto que declar\u00f3 abierta la etapa de investigaci\u00f3n s\u00ed fue notificado personalmente de acuerdo con lo previsto por el art\u00edculo 79 de la ley 42 de 1993. En consecuencia revoca el fallo del a quo. <\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
Esta Corte es competente para revisar la sentencia antes relacionada, de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 86, inciso 2, y 241, numeral 9, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en el Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
2 Las normas que disponen una distribuci\u00f3n de competencias en los organismos de control fiscal no vulneran la constituci\u00f3n pol\u00edtica <\/p>\n
En oportunidades precedentes y por v\u00eda de revisi\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela, esta Corporaci\u00f3n, atendiendo el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 4\u00ba Superior, ha inaplicado normas jur\u00eddicas que se encuentran en abierta oposici\u00f3n con el ordenamiento constitucional 1. Particularmente en trat\u00e1ndose de los juicios fiscales, lo hizo con respecto a una resoluci\u00f3n org\u00e1nica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, que desconociendo el principio constitucional de la reserva de ley, entr\u00f3 a regular algunos aspectos del proceso de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
No obstante lo anterior, esta misma Corporaci\u00f3n dej\u00f3 sentado que la distribuci\u00f3n de competencias dentro de la Contralor\u00eda, concretamente las referidas a las unidades de juicios fiscales, no desconoce el orden constitucional vigente por cuanto se trata del ejercicio de una facultad del Contralor General de la Rep\u00fablica 2, propia de sus atribuciones constitucionales y legales. <\/p>\n
3.Oportunidad para el derecho de defensa en etapa de investigaci\u00f3n en materia de responsabilidad fiscal <\/p>\n
Reiterada y abundante ha sido la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en cuanto a la protecci\u00f3n en sede de tutela del derecho fundamental al debido proceso, que se extiende -tal y como lo dispone la normativa constitucional- no s\u00f3lo a las actuaciones judiciales, sino tambi\u00e9n a las administrativas. <\/p>\n
Vistas as\u00ed las cosas en providencia de Unificaci\u00f3n 620 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell, donde se estudi\u00f3 en detalle el tema relativo al debido proceso en materia fiscal, se dej\u00f3 en claro que la protecci\u00f3n del debido proceso es procedente en los juicios por responsabilidad fiscal. Dijo la Corte en esa oportunidad: <\/p>\n
\u201cLa ley guarda silencio con respecto a la forma como los imputados pueden hacer uso de su derecho de defensa dentro de la etapa de la investigaci\u00f3n, pues las normas de la ley 42 de 1993 que regulan el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal postergan para una fase posterior -la del juicio- el ejercicio del derecho de defensa, el cual realmente durante la etapa de investigaci\u00f3n no se garantiza. <\/p>\n
(. . .) <\/p>\n
Ning\u00fan reparo encuentra la Sala a la unilateralidad de la actuaci\u00f3n surtida dentro de las indagaciones preliminares, encaminada fundamentalmente a establecer en forma objetiva la posible existencia de hechos o circunstancias que pueden configurar el manejo irregular de bienes o recursos p\u00fablicos, sin determinar a unos responsables concretos. <\/p>\n
Tampoco encuentra la Sala contraria a la garant\u00eda del debido proceso que en una fase de la etapa de investigaci\u00f3n se conserve la actuaci\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n, por la exigencia de mantener la reserva requerida, e impedir que su conocimiento o publicidad pueda permitir la destrucci\u00f3n o la manipulaci\u00f3n de las pruebas o la interferencia de extra\u00f1os y a\u00fan de los posibles implicados que la hagan fracasar. De este modo, el proceder unilateral de la administraci\u00f3n se justifica por la necesidad de que pueda establecer con certeza, objetivamente y libre de influencias e injerencias perniciosas los hechos investigados, su incidencia en el manejo irregular de los bienes y recursos p\u00fablicos y la identificaci\u00f3n de los presuntos responsables. Igualmente, se justifica dicha actuaci\u00f3n unilateral para efectos de decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado, con el fin de prever que no sea ilusoria la declaraci\u00f3n de responsabilidad fiscal en cabeza de un imputado, al asegurar a trav\u00e9s de dichas medidas el pago de la indemnizaci\u00f3n que llegue a decretarse. <\/p>\n
Pero necesariamente el avance de la investigaci\u00f3n puede determinar que en un momento dado exista un acopio de pruebas que permitan deducir con claridad la existencia y naturaleza de los hechos constitutivos de las infracciones, y establecer la identidad de los autores o part\u00edcipes. En tal circunstancia, y dada la situaci\u00f3n de desigualdad o desequilibrio en que se encuentran \u00e9stos, se impone la necesidad de garantizar el derecho al debido proceso con el fin de restablecer una igualdad o balance entre la verdad establecida por la administraci\u00f3n, que surge de la actuaci\u00f3n que ha adelantado y que pone en duda la inocencia del posible imputado, y la verdad que \u00e9ste puede ofrecer al permit\u00edrsele ser o\u00eddo y en aportar, as\u00ed sea preliminarmente y antes del juicio la prueba de sus descargos. <\/p>\n
Aprecia la Corte que en la forma como est\u00e1 dise\u00f1ado el proceso de responsabilidad fiscal no existe una idea de equilibrio y proporcionalidad, en las dos etapas del proceso. En efecto, en la etapa de investigaci\u00f3n la autoridad de control fiscal recopila pacientemente y en forma unilateral las pruebas contra el imputado en un t\u00e9rmino no mayor de 30 d\u00edas, prorrogables por otro tanto, es decir, 60 d\u00edas h\u00e1biles, y luego una vez iniciado el juicio, sin haber ejercido su derecho de defensa durante la investigaci\u00f3n, es cuando tiene la oportunidad de controvertir, en una situaci\u00f3n de evidente desventaja, la prueba recopilada unilateralmente durante \u00e9sta. <\/p>\n
No s\u00f3lo razones de justicia avalan la soluci\u00f3n propuesta, sino la de garantizar adecuadamente el derecho de defensa en una actuaci\u00f3n administrativa que puede conducir a una afectaci\u00f3n grave del patrimonio econ\u00f3mico de una persona y a sus derechos fundamentales, e igualmente, la necesidad de preservar los principios de igualdad, celeridad, econom\u00eda, eficiencia y eficacia de las actuaciones administrativas, en el sentido de que en forma r\u00e1pida y oportuna se defina si hay lugar o no a iniciar el respectivo juicio de responsabilidad fiscal, porque sin hab\u00e9rsele dado oportunidad al posible imputado de exponer su versi\u00f3n de los hechos y de producir la prueba de descargo, \u00fanicamente se cuenta con una verdad unilateral. <\/p>\n
La participaci\u00f3n del presunto imputado en la etapa de investigaci\u00f3n permite asegurar no s\u00f3lo el derecho de defensa sino que contribuye a dar certeza a aqu\u00e9lla, y a garantizar su eficiencia y eficacia, porque es posible determinar en forma pronta y oportuna que no hay lugar a exigirle la responsabilidad fiscal a aqu\u00e9l, o que por el contrario, se requiere adelantar el tr\u00e1mite del juicio para establecer si hay lugar a declararla o no. <\/p>\n
(. . .) <\/p>\n
Concordante con lo expuesto, se pregunta la Corte cu\u00e1l es el momento preciso para que dentro de la etapa de investigaci\u00f3n se garantice al imputado o imputados el derecho de defensa?. <\/p>\n
En la forma como aparece dise\u00f1ada la etapa de la investigaci\u00f3n, con el objetivo claro antes especificado, que tiene un t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de 30 d\u00edas, prorrogables por un t\u00e9rmino igual, entiende la Corte que \u00e9ste debe ser el lapso m\u00ednimo en que debe mantenerse la actuaci\u00f3n unilateral del funcionario competente para tramitar el proceso de responsabilidad fiscal y que vencido dicho t\u00e9rmino o su prorroga, y siempre que los elementos de juicio obrantes en el proceso puedan ameritar la iniciaci\u00f3n del juicio fiscal, \u00e9ste debe se\u00f1alar un t\u00e9rmino prudencial adicional para que quienes resulten imputados puedan ejercer el derecho de defensa en los t\u00e9rminos del art. 29 de la Constituci\u00f3n (subrayas fuera de texto) <\/p>\n
Las consideraciones transcritas son aplicables al caso de autos comoquiera que en el juicio fiscal adelantado contra el actor, no se observ\u00f3 el t\u00e9rmino prudencial de que trata la sentencia en cita para que en el mismo hubiese ejercido su derecho a la defensa. Esta sala proceder\u00e1 a revocar las providencias de instancia y, en su lugar, conceder\u00e1 el amparo solicitado. <\/p>\n
DECISI\u00d3N <\/p>\n
Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Sala Octava de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. REV\u00d3CASE el fallo proferido por la secci\u00f3n quinta de la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado por cuya virtud se decidi\u00f3 denegar la tutela impetrada por C\u00e9sar Augusto Manrique Soacha. <\/p>\n
Segundo. CONC\u00c9DASE la tutela del derecho al debido proceso. En tal virtud, se ordena a la Unidad de Investigaciones Fiscales de la Contralor\u00eda Municipal de Fusagasug\u00e1 para que proceda a anular la actuaci\u00f3n a partir de la expedici\u00f3n de la providencia que orden\u00f3 la apertura del juicio fiscal, a efecto de que con anterioridad a esta decisi\u00f3n se les d\u00e9 la oportunidad a los demandantes de ejercer el derecho de defensa en la etapa investigativa. <\/p>\n
Tercero .- D\u00c9SE cumplimiento a lo previsto por el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado ponente <\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia T-417\/98 <\/p>\n
DERECHO DE DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Oportunidad en etapa del juicio (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Referencia: Expediente T-160517 <\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela incoada por Cesar Augusto Manrique Soacha contra la Contralor\u00eda Municipal de Fusagasug\u00e1 -Unidad Jur\u00eddica de Juicios Fiscales e Investigaciones- <\/p>\n
Los suscritos magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, aclaramos nuestro voto en torno a la Sentencia adoptada en el asunto de la referencia, pues no obstante que suscribimos la providencia en estricto acatamiento a la decisi\u00f3n contenida en la sentencia SU-620 de 1996 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), emanada de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, no compartimos los criterios sentados jurisprudencialmente en este \u00faltimo pronunciamiento, en lo referente a la oportunidad procesal para ejercer el derecho de defensa en los juicios fiscales, como en esa misma ocasi\u00f3n lo aclaramos en el salvamento de voto respectivo. <\/p>\n
En efecto, en esa oportunidad expresamos: <\/p>\n
“El se\u00f1alamiento inexorable de una oportunidad, no prevista en la ley, para que durante la etapa investigativa el “posible” imputado controvierta las pruebas allegadas, so pretexto de un ejercicio pleno de su derecho de defensa, es capaz de convertir en inanes los objetivos de toda la actuaci\u00f3n que, como elemento inherente a ella misma, contempla la posibilidad de que, ponderadas las circunstancias del caso, el investigado no conozca la actividad probatoria que se cumple, para evitar, justamente, que apoy\u00e1ndose, por ejemplo, en su condici\u00f3n de funcionario obstruya la investigaci\u00f3n, oculte, manipule o destruya pruebas. <\/p>\n
No significa lo anterior que se niegue a la persona involucrada la ocasi\u00f3n de controvertir pruebas y de ejercer su derecho al debido proceso, es claro que esas prerrogativas le pertenecen, pero la etapa para hacer uso de ellas es, primordialmente, la del juicio, cuya apertura supone una imputaci\u00f3n y debe ser notificada, abri\u00e9ndose, entonces, una etapa en la que el implicado puede solicitar o aportar pruebas y, en fin, desplegar toda la actividad que estime necesaria para desvirtuar los cargos que, dicho sea de paso, no se le formulan en la etapa investigativa sino cuando se decreta la apertura del juicio.” <\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, dejamos aclarado nuestro voto. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia de Unificaci\u00f3n 620 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
2 Ib\u00eddem. <\/p>\n
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