T-441-98<\/p>\n
Sentencia T-441\/98 <\/p>\n
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del titular <\/p>\n
SUSTITUCION PENSIONAL-Revocaci\u00f3n sin consentimiento escrito y expreso del titular <\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Revocaci\u00f3n de acto que reconoce situaci\u00f3n particular y concreta <\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Revocaci\u00f3n unilateral de acto que reconoce situaci\u00f3n particular y concreta <\/p>\n
Referencia: Expediente T-163905 <\/p>\n
Peticionario: Maria Elsy Guzman <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., agosto veinticinco (25) de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
La Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el proceso correspondiente a la acci\u00f3n de tutela instaurada por Mar\u00eda Elsy Guzm\u00e1n, contra el Instituto de los Seguros Sociales, con fundamento en la competencia que le otorgan los art\u00edculos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con los art\u00edculos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Los hechos. <\/p>\n
La se\u00f1ora Mar\u00eda Elsy Guzm\u00e1n instaur\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales -ISS, con fundamento en los siguientes hechos que surgen de la demanda y de la prueba documental que obra en el proceso: <\/p>\n
1.1. El I.S.S. concedi\u00f3, seg\u00fan resoluci\u00f3n No. 10026 del 13 de noviembre de 1975 y con retroactividad al 9 de junio del mismo a\u00f1o, una pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n por vejez a Lucas Carvajal Cardozo, quien labor\u00f3 como celador al servicio del Idema. <\/p>\n
1.2. El 21 de enero de 1989 falleci\u00f3 Lucas Carvajal Cardozo y a reclamar la sustituci\u00f3n pensional se presentaron la demandante Mar\u00eda Elsy Guzm\u00e1n, compa\u00f1era permanente del causante, en su propio nombre y en representaci\u00f3n del menor Jos\u00e9 Lucas Carvajal Guzm\u00e1n y, adem\u00e1s, Ruth Bella Carvajal Murillo en calidad de hija inv\u00e1lida. <\/p>\n
1.3. La Comisi\u00f3n de Prestaciones del ISS expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n No. 4111 de 30 de octubre de 1989 por la cual reconoci\u00f3, a partir de 21 de enero de 1989, la sustituci\u00f3n pensional a Mar\u00eda Elsy Guzm\u00e1n, d\u00e1ndole la calidad de c\u00f3nyuge sup\u00e9rstite, y a los hijos Jos\u00e9 Lucas Carvajal Guzm\u00e1n y Ruth Bella Carvajal Murillo. <\/p>\n
1.4. Ruth Bella Carvajal Murillo, interpuso recurso de reposici\u00f3n contra la mencionada providencia, con el fin de excluir a la demandante de la sustituci\u00f3n pensional, alegando que a \u00e9sta no le asist\u00eda ning\u00fan derecho por no haber convivido con su padre en los \u00faltimos cinco a\u00f1os, dado que en este lapso hab\u00eda hecho vida marital con otra persona. <\/p>\n
El referido recurso fue resuelto mediante resoluci\u00f3n 01409 de 20 de abril de 1990 que confirm\u00f3 la resoluci\u00f3n No. 4111 de 30 de octubre de 1989, por la cual se hab\u00eda reconocido la sustituci\u00f3n pensional. <\/p>\n
1.5. La Comisi\u00f3n de Prestaciones Econ\u00f3micas del ISS Nacional, reexamin\u00f3 en forma oficiosa la situaci\u00f3n pensional antes establecida y por resoluci\u00f3n 4130 de 18 de noviembre de 1991, resolvi\u00f3: <\/p>\n
a) Revocar la resoluci\u00f3n 1409 de abril 20 de 1990 que confirm\u00f3 la resoluci\u00f3n 4111\/89 que hab\u00eda decretado la sustituci\u00f3n pensional. <\/p>\n
b) Excluir como beneficiario a Jos\u00e9 Lucas Carvajal Guzm\u00e1n, por haber adquirido la mayor\u00eda de edad. <\/p>\n
c) Suspender las prestaciones econ\u00f3micas a Mar\u00eda Elsy Guzm\u00e1n. <\/p>\n
Esta \u00faltima decisi\u00f3n se adopt\u00f3 porque el ISS consider\u00f3, en ese entonces, que la citada Mar\u00eda Elsy Guzm\u00e1n no hab\u00eda tenido el car\u00e1cter de compa\u00f1era permanente de Lucas Carvajal Cardozo. <\/p>\n
En las condiciones descritas, solamente qued\u00f3 como beneficiaria de la sustituci\u00f3n pensional Ruth Bella Carvajal Murillo. <\/p>\n
1.6. Contra la resoluci\u00f3n anteriormente enunciada la demandante interpuso los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n. <\/p>\n
1.7. Con motivo del estudio de dichos recursos, la mencionada Comisi\u00f3n expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n No. 08159 de 7 de diciembre de 1992, en cuya parte resolutiva decidi\u00f3 suspender de inmediato a Ruth Bella Carvajal las prestaciones derivadas de la sustituci\u00f3n pensional. <\/p>\n
El motivo de \u00e9sta \u00faltima determinaci\u00f3n, seg\u00fan se expresa en la mencionada resoluci\u00f3n, fue el siguiente: <\/p>\n
\u201c 1.- El asegurado fallecido cumpli\u00f3 60 a\u00f1os de edad el 18 de mayo de 1970 y acredit\u00f3 un total de 274 semanas cotizadas entre el 21 de febrero de 1970 y el 30 de abril de 1975\u201d. <\/p>\n
\u201c2.- Seg\u00fan lo dispuesto por los art\u00edculos 11 y 57 del Acuerdo 224 de 1966, aprobado por el Decreto 3041 del mismo a\u00f1o (norma vigente el 09-06-75, fecha de presentaci\u00f3n de la solicitud para el reconocimiento de la pensi\u00f3n por vejez), el fallecido necesitaba tener cotizadas no menos de 250 semanas sufragadas dentro de los \u00faltimos 20 a\u00f1os anteriores al cumplimiento de los 60 a\u00f1os de edad, o 750 semanas en cualquier \u00e9poca\u201d. <\/p>\n
\u201c3.- De lo anterior se desprende que el asegurado fallecido no tuvo derecho a la pensi\u00f3n por vejez concedida y en consecuencia tampoco hay lugar a la sustituci\u00f3n pensional, consagrada en la ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario 1160 de 1989\u201d. <\/p>\n
\u201c4.- De la misma manera se estableci\u00f3 que el asegurado, fallecido el 21 de enero de 1989, tampoco dej\u00f3 derecho al reconocimiento de la pensi\u00f3n de sobrevivientes que establece el art\u00edculo (sic) 5\u00b0 y 20 del precitado Acuerdo 224 de 1966, modificado por el Acuerdo 019 de 1983 (Decreto 232\/84) toda vez que no cotiz\u00f3 ni una sola semana durante los \u00faltimos 6 a\u00f1os anteriores a la muerte ni 300 semanas en total\u201d. <\/p>\n
\u201cQue con base en lo expuesto en el considerando anterior y atendiendo lo dispuesto en el Art\u00edculo 42 literal b) del Decreto 2665 de 1988, la Comisi\u00f3n Nacional de Prestaciones Econ\u00f3micas concluye que es necesario suspender inmediatamente la prestaci\u00f3n reconocida en favor de Ruth Bella Carvajal Murillo\u201d. <\/p>\n
\u201cQue de igual manera y teniendo en cuenta que se est\u00e1n tratando puntos nuevos la Comisi\u00f3n Nacional de Prestaciones Econ\u00f3micas se abstiene de pronunciarse sobre los recursos interpuestos\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Las pretensiones. <\/p>\n
La demandante pretende que se tutele el derecho a la seguridad social y que se ordene al Instituto de los Seguros Sociales revocar la resoluci\u00f3n No. 4130 del 18 de noviembre de 1991 de la Comisi\u00f3n Nacional de Prestaciones Econ\u00f3micas del ISS Nacional y que se le restablezca su derecho a la sustituci\u00f3n pensional. <\/p>\n
<\/p>\n
I. ACTUACION PROCESAL. <\/p>\n
Unica instancia. <\/p>\n
El Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 en sentencia del 9 de marzo de 1998, neg\u00f3 las pretensiones de la demanda al considerar que la peticionaria tiene otro medio de defensa judicial, cual es la v\u00eda ordinaria y que la acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo podr\u00eda prosperar en el caso en que se le estuviera causando un perjuicio irremediable, el cual no se demostr\u00f3. <\/p>\n
<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA SALA. <\/p>\n
1. El problema jur\u00eddico planteado. <\/p>\n
Se contrae a establecer si la Comisi\u00f3n de Prestaciones Econ\u00f3micas del ISS Nacional tiene competencia para pronunciarse, sin limitaci\u00f3n alguna, sobre la legalidad de actuaciones ya cumplidas y agotadas, de las cuales se deriva la constituci\u00f3n de situaciones jur\u00eddicas individuales y concretas, que implican el reconocimiento de derechos de contenido patrimonial en favor de particulares y, si en consecuencia, puede expedir decisiones que las modifiquen o las extingan. <\/p>\n
Igualmente, deber\u00e1 determinarse si la acci\u00f3n de tutela es el mecanismo procesal indicado para obtener que se le restablezca a la demandante el derecho a disfrutar de la sustituci\u00f3n pensional de su compa\u00f1ero permanente Lucas Carvajal Cardozo, que fue extinguido en virtud de la resoluci\u00f3n No.4130 de fecha noviembre 18 de 1991, emitida por la referida Comisi\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
2. La soluci\u00f3n al problema planteado. <\/p>\n
2.1. En la sentencia T-347\/941 esta Sala, en punto a la revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos que reconocen situaciones jur\u00eddicas particulares y concretas, expres\u00f3: <\/p>\n
\u201cUno de los caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce en la potestad de la administraci\u00f3n para revisar y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisi\u00f3n invocando razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad, o la oportunidad, el m\u00e9rito o conveniencia de la medida que garanticen la satisfacci\u00f3n y prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico o social\u201d. <\/p>\n
\u201cSeg\u00fan la legislaci\u00f3n que nos rige, los actos administrativos deber\u00e1n ser revocados por los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a petici\u00f3n de parte, cuando se den las causales previstas en el art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposici\u00f3n con la Constituci\u00f3n o la ley- o por razones de m\u00e9rito o conveniencia- cuando no est\u00e9n conforme con el inter\u00e9s p\u00fablico social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona\u201d. <\/p>\n
\u201cCuando se trate de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la administraci\u00f3n, sin ninguna limitaci\u00f3n, mediante la invocaci\u00f3n de las aludidas causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular y concreta en favor de una persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.)\u201d. <\/p>\n
\u201cRazones de seguridad jur\u00eddica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jur\u00eddicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como tambi\u00e9n la presunci\u00f3n de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administraci\u00f3n a trav\u00e9s de un acto administrativo\u201d. <\/p>\n
\u201cEs cierto que seg\u00fan el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocaci\u00f3n de los actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto “cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurri\u00f3 por medios ilegales”; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusi\u00f3n exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha reconocido una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular o un derecho subjetivo a una persona\u201d. <\/p>\n
\u201cDicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administraci\u00f3n que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por \u00e9sta sino en los t\u00e9rminos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la administraci\u00f3n observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constituci\u00f3n o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podr\u00e1 revocarlo directamente\u201d. <\/p>\n
2.2. Los criterios expuestos en la citada sentencia fueron complementados y precisados en la sentencia T-639\/962, en la cual se admiti\u00f3 la posibilidad de la revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos expedidos como consecuencia de la comisi\u00f3n de hechos manifiestamente fraudulentos y por consiguiente delictuosos, pero con la condici\u00f3n de que se observe para dicha revocaci\u00f3n el debido proceso. <\/p>\n
2.3. Con posterioridad, la abundante jurisprudencia de la Corte3, ha reiterado la tesis de la intangibilidad, en principio, de las situaciones jur\u00eddicas particulares y concretas, o derechos subjetivos pensionales creados en virtud de un acto administrativo. <\/p>\n
2.4. En la sentencia T-347\/94 antes citada, en la cual se analiz\u00f3 una situaci\u00f3n similar, dado que el ISS revoc\u00f3 directamente una pensi\u00f3n que hab\u00eda sido reconocida, se expres\u00f3 luego de hacer una distinci\u00f3n entre la suspensi\u00f3n y la revocaci\u00f3n del acto administrativo, que dicha entidad no pod\u00eda llevar a cabo \u00e9sta sin el consentimiento expreso del titular del derecho, sino que deb\u00eda acudir al juez laboral para desligarse de las obligaciones que hubiera adquirido en favor del beneficiario. En efecto, en uno de los apartes de dicha sentencia se dice: <\/p>\n
\u201cSeg\u00fan el art. 2 del C\u00f3digo de Procedimiento Laboral, la jurisdicci\u00f3n del trabajo conoce de las controversias y ejecuciones que le atribuye la legislaci\u00f3n sobre Seguro Social. Por consiguiente, las controversias que puedan presentarse entre el Instituto de los Seguros Sociales y sus afiliados en raz\u00f3n de la suspensi\u00f3n de una prestaci\u00f3n econ\u00f3mica o de salud son dirimidas por la jurisdicci\u00f3n laboral ordinaria y no por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. La radicaci\u00f3n de esta competencia en el juez laboral ordinario responde a la filosof\u00eda de la norma en lo relativo al car\u00e1cter que tiene la suspensi\u00f3n de hacer cesar temporalmente el goce del derecho y no extinguirlo definitivamente, pues es aqu\u00e9l quien en \u00faltimas define si el beneficiario tiene o no derecho a disfrutar de la respectiva prestaci\u00f3n, pues si se tratara de la revocaci\u00f3n de un acto administrativo que ha reconocido un derecho subjetivo, en el evento de que la ley permitiera su revocaci\u00f3n, la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica, avalada en los preceptos de los art\u00edculos 236, 237 y 238 de la C.P., indicar\u00edan que su control jurisdiccional debe estar atribuido a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo\u201d. <\/p>\n
2.4. Significa lo anterior que el ISS, salvo el caso de actuaci\u00f3n fraudulenta e il\u00edcita del peticionario para obtener el derecho a la pensi\u00f3n, no puede ejercer la potestad de revocaci\u00f3n con el fin de modificarla o extinguirla. <\/p>\n
Seg\u00fan la reforma introducida por el art. 1 de la ley 362\/97 al art. 2 del C\u00f3digo de Procedimiento Laboral, la jurisdicci\u00f3n del trabajo ha sido instituida, entre otras finalidades, para resolver \u201clas diferencias que surjan entre las entidades p\u00fablicas y privadas, del r\u00e9gimen de seguridad social integrado y sus afiliados\u201d, con lo cual se reafirma lo expresado con anterioridad, en el sentido de que en situaciones como la analizada el ISS no puede ejercer la autotutela, sino que debe acudir en demanda en proceso ordinario ante la jurisdicci\u00f3n laboral para efectos de obtener la modificaci\u00f3n o extinci\u00f3n de la situaci\u00f3n jur\u00eddica pensional que ha reconocido en favor de un afiliado. <\/p>\n
2.5. Como qued\u00f3 anotado, con la resoluci\u00f3n No. 4111 de 1989 emitida por la Comisi\u00f3n de Prestaciones del ISS se reconoci\u00f3 en favor de Mar\u00eda Elsy Guzm\u00e1n, el derecho vitalicio a la sustituci\u00f3n pensional generada por el fallecimiento del asegurado Lucas Carvajal Cardozo, la cual fue luego suspendida en forma permanente por dicha entidad, lo cual equivale en la pr\u00e1ctica a su revocaci\u00f3n, sin que hubiera mediado el consentimiento de su beneficiaria o titular. <\/p>\n
En tales circunstancias, el acto de revocaci\u00f3n viola los arts. 29 y 58 C.P., que garantizan los derechos adquiridos o situaciones jur\u00eddicas consolidadas en cabeza de una persona y el derecho al debido proceso, no s\u00f3lo en las actuaciones judiciales sino en las administrativas, pues el ISS para lograr la extinci\u00f3n del derecho pensional de la actora, derivado del reconocido a Lucas Carvajal Cardozo en 1975 que igualmente result\u00f3 extinguido el 7 de diciembre de 1992 (Resoluci\u00f3n 08159 de la Comisi\u00f3n Nacional de Prestaciones Econ\u00f3micas del ISS), ejerci\u00f3 la potestad de revocaci\u00f3n directa y eludi\u00f3 la v\u00eda jur\u00eddica id\u00f3nea que era la que le prescrib\u00eda la ley procesal laboral. <\/p>\n
4. En conclusi\u00f3n, se reafirma el criterio reiterado de la Corporaci\u00f3n en el sentido de que no es dable a la entidad accionada, ejercer de manera unilateral la facultad de revocar sus propios actos administrativos cuando han constituido situaciones jur\u00eddicas de car\u00e1cter particular y concreto y reconocido derechos de igual categor\u00eda, raz\u00f3n por la cual tambi\u00e9n en esta oportunidad se conceder\u00e1 la tutela impetrada, por violaci\u00f3n del debido proceso. En tal virtud, se ordenar\u00e1 al ISS restablecer el derecho pensional de que ven\u00eda disfrutando la actora, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, sentada en la sentencia SU-400\/974, se ordenar\u00e1 el pago de las mesadas pensionales dejadas de devengar desde el momento en que le fue suspendido el referido derecho, con la correspondiente correcci\u00f3n monetaria. <\/p>\n
IV. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, el 9 de marzo de 1998, mediante la cual se neg\u00f3 la tutela impetrada. <\/p>\n
Segundo. ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales el restablecimiento del derecho a la sustituci\u00f3n pensional de que ven\u00eda disfrutando la actora, y el pago de las mesadas pensionales dejadas de devengar desde el momento en que le fue suspendido el referido derecho, con la correspondiente correcci\u00f3n monetaria. <\/p>\n
Tercero: LIBRENSE por la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed contemplados. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
2 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
3 Sentencias 328\/97 y 553\/97 M.P. Hernando Herrera Vergara, entre otras <\/p>\n
4 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
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