C-465-93<\/p>\n
Sentencia No. C-465\/93 <\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA <\/p>\n
Aunque aparentemente en este caso habr\u00eda sustracci\u00f3n de materia, por cuanto hay una nueva ordenaci\u00f3n normativa que contempla el tema estudiado, la Corte considera que hay unidad normativa entre los art\u00edculos acusados y los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, raz\u00f3n por la cual es procedente un pronunciamiento a fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n, de conformidad con el inciso tercero del art\u00edculo 6o. del Decreto 2067 de 1991. Como la Corte no hall\u00f3 razones que conduzcan a la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, no procede se\u00f1alar unidad normativa respecto de aquellas disposiciones conforme a lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, art. 6o., inc. 3o. Empero la identidad material que existe entre las disposiciones acusadas del Decreto 1730 de 1991 y los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, que recoge a los primeros, hace que la Corte deba extender los efectos de su fallo a estas \u00faltimas disposiciones; esta decisi\u00f3n se toma con el fin de que el fallo produzca todos sus efectos, y no resulte inocuo por recaer sobre disposiciones que ya han sido recogidas o incorporadas en las normas actualmente vigentes del Decreto 663 de 1993. <\/p>\n
IMPUESTO <\/p>\n
El impuesto es un acto que implica la imposici\u00f3n de un deber tributario para un fin que pretende satisfacer el inter\u00e9s general; este deber es se\u00f1alado unilateralmente por la autoridad del Estado y el obligado no se\u00f1ala el destino del tributo, sino que su acto se limita a una sujeci\u00f3n a la autoridad que lo representa mediatamente a \u00e9l, de suerte que el fin, de una u otra forma, no s\u00f3lo es preestablecido por la expresi\u00f3n de la voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto \u00e9ste se beneficia del bien com\u00fan que persigue toda la pol\u00edtica tributaria. <\/p>\n
TASA <\/p>\n
La tasa es una retribuci\u00f3n equitativa por un gasto p\u00fablico que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a \u00e9l. <\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL <\/p>\n
Las contribuciones parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos p\u00fablicos distintos de las entidades territoriales, o de asociaciones de inter\u00e9s general, sobre usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administraci\u00f3n que, al no ser integradas al presupuesto general del Estado, se destinan a financiar gastos de dichos organismos. <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Recaudo de contribuciones\/TASA POR LA PRESTACION DE UN SERVICIO PUBLICO <\/p>\n
Las contribuciones para el mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino tasas retributivas por la prestaci\u00f3n de servicios por parte de la Superintendencia Bancaria que recaen sobre las entidades vigiladas. <\/p>\n
TARIFA-Fijaci\u00f3n <\/p>\n
El inciso 2o. del art. 338, faculta a la ley para que permita a las autoridades administrativas fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten. As\u00ed mismo, las disposiciones demandadas establecen el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer su reparto, con lo cual cumplen a cabalidad con el mandato constitucional. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibici\u00f3n <\/p>\n
Con respecto a la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta, que establece que no habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, tal prohibici\u00f3n se refiere no a las tasas, sino a los impuestos. <\/p>\n
Ref.: Expediente D-265 <\/p>\n
Demanda de inexequibilidad parcial del Decreto 1730 de 1991 (Estatuto Org\u00e1nico del Sector Financiero, art\u00edculos 4. 1. 3 0. 1, literal o) y art. 4. 1. 9. 0. 4. <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO <\/p>\n
Magistrado Sustanciador: <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fij\u00f3 el negocio en lista en la Secretar\u00eda General de la Corte y simult\u00e1neamente se dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal de las disposiciones acusadas, es el siguiente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 4.1.3.0.1.- De las funciones del Superintendente Bancario.- Al Superintendente Bancario, como jefe del organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: <\/p>\n
“a) ……………………………………………………………………………………. <\/p>\n
“o) Fijar a las entidades vigiladas, con la aprobaci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo. <\/p>\n
………………………………………………………………………………………… <\/p>\n
“Art\u00edculo 4.1.9.0.4.- Pago de contribuciones- Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria ser\u00e1n pagados de la contribuci\u00f3n impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual ser\u00e1 exigida por el Superintendente Bancario, con la aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Para estos efectos, el Superintendente deber\u00e1 el 1o. de febrero y el 1o. de agosto de cada a\u00f1o, o antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el inciso anterior, la cual deber\u00e1 ser depositada por \u00e9stas en el Banco de la Rep\u00fablica a la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de acuerdo con las normas sobre presupuesto. <\/p>\n
“El monto de la contribuci\u00f3n impuesta a las entidades a que se refiere el presente art\u00edculo, guardar\u00e1 equitativa proporci\u00f3n con los respectivos activos de \u00e9stas”. <\/p>\n
Las anteriores disposiciones son reproducidas por los art\u00edculos 327 y 337 del decreto 663 de 1993, cuyo tenor literal es el siguiente: <\/p>\n
“DECRETO 663 DE 1993 <\/p>\n
“Art\u00edculo 327 – SUPERINTENDENTE BANCARIO <\/p>\n
“1. Funciones del Superintendente Bancario. Al Superintendente Bancario, como Jefe del Organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: <\/p>\n
“a. …. <\/p>\n
“o. Fijar a las entidades vigiladas, con la aprobaci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo: <\/p>\n
“Art\u00edculo 337.- DISPOSICIONES VARIAS <\/p>\n
“1. … <\/p>\n
“4. Pago de contribuciones. Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria ser\u00e1n pagados de la contribuci\u00f3n impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual ser\u00e1 exigida por el Superintendente Bancario, con la aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
“Para estos efectos, el Superintendente deber\u00e1 el 1o. de febrero y el 1o. de agosto de cada a\u00f1o, o antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el inciso anterior, la cual deber\u00e1 ser depositada por \u00e9stas en el Banco de la Rep\u00fablica a la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de acuerdo con las normas sobre presupuesto. <\/p>\n
“El monto de la contribuci\u00f3n impuesta a las entidades a que se refiere el presente art\u00edculo, guardar\u00e1 equitativa proporci\u00f3n con los respectivos activos de \u00e9stas.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1 El ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO expone los siguientes argumentos como fundamento de su demanda: <\/p>\n
Considera el demandante que los preceptos del Decreto 1730 de 1991, que han sido impugnados, son violatorios del art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica, cuyo texto es el siguiente: <\/p>\n
“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente , los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. <\/p>\n
“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen: pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. <\/p>\n
“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per\u00edodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del per\u00edodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. <\/p>\n
<\/p>\n
2. Los t\u00e9rminos de la confrontaci\u00f3n normativa: <\/p>\n
Pone de manifiesto el actor que los preceptos acusados est\u00e1n contenidos en un estatuto de jerarqu\u00eda legal expedido el 4 de julio de 1991, promulgado en esa misma fecha. La nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica fue expedida igualmente el 4 de julio de 1991, pero promulgada el 7 de julio siguiente. Como la vigencia de la Carta comenz\u00f3 a partir de esta \u00faltima fecha, es evidente -dice el demandante- que es posterior en el tiempo a las normas acusadas. “As\u00ed las cosas, es menester justificar la pretensi\u00f3n de que su exequibilidad sea juzgada frente a la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. Como la cuesti\u00f3n constitucional que se debate se refiere al contenido de las normas sometidas al escrutinio de la Carta, resulta ineludible confrontarlas con el nuevo orden constitucional, a pesar de que preceden en el tiempo a este \u00faltimo. Para fundar lo anterior, el actor cita la Sentencia No. 514 del 10 de septiembre de 1992, que en uno de sus apartes dice: <\/p>\n
“Como ha venido expresando la Corte Constitucional en recientes fallos* y como tambi\u00e9n lo entendi\u00f3 en su momento la H. Corte Suprema de Justicia**, el estudio relativo a los aspectos formales de <\/p>\n
normas expedidas con anterioridad a la vigencia de la nueva Carta debe efectuarse en relaci\u00f3n con la preceptiva constitucional que reg\u00eda en el momento de su expedici\u00f3n pues era a los requisitos y procedimientos en ella se\u00f1alados a los que se hallaba sujeta la autoridad que expidi\u00f3 la ley o el decreto materia de examen. <\/p>\n
Muy distinta es la situaci\u00f3n cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de una norma o estatuto tocan con su materia, pues en tales casos se hace menester efectuar el correspondiente cotejo con los principios y mandatos de la nueva Constituci\u00f3n, en orden a verificar si las disposiciones impugnadas pueden subsistir dentro del ordenamiento jur\u00eddico en raz\u00f3n de su compatibilidad con la Carta vigente al tiempo de proferirse el fallo o si, por el contrario, han sido derogadas por ser incompatibles con ella y, en consecuencia, no pueden continuarse ejecutando. <\/p>\n
————————– <\/p>\n
* Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-221 del 29 de mayo de 1992. Magistrado Ponente Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; Sentencia No. C-417 del 18 de junio de 1992. Magistrado Ponente Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Sentencia No. C-416 del 18 de junio de 1992. Magistrado Ponente Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
** Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 215 de julio de 1991. Magistrado Ponente Dr. Pedro Escobar Trujillo. <\/p>\n
“Ahora bien, cuando se trata de definir si hubo exceso en el uso de facultades extraordinarias ejercidas con antelaci\u00f3n a la vigencia de la nueva Constituci\u00f3n, en realidad el punto objeto de an\u00e1lisis es de car\u00e1cter formal, puesto que se busca determinar si al momento de dictar el decreto respectivo gozaba el Presidente de competencia para legislar, bien en lo atinente al t\u00e9rmino de las facultades otorgadas, ya en lo que concierne a la materia de las mismas”. (Ha destacado). <\/p>\n
3. Caracter\u00edsticas T\u00e9cnicas del Fallo <\/p>\n
Considera el demandante que si sus argumentos logran persuadir a esta Corporaci\u00f3n sobre la existencia de contenidos normativos antag\u00f3nicos entre los preceptos transcritos en el cap\u00edtulo primero de su demanda y el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica vigente, el fallo con que culmine el litigio ser\u00e1 de fondo. Se fundamenta en la Sentencia de la Corte Constitucional de junio 18 de 1992, que en uno de sus apartes dice: <\/p>\n
“La Corte discrepa de la tesis seg\u00fan la cual la llamada sustracci\u00f3n de materia debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control constitucional no reside \u00fanicamente en el efecto inmediato sobre la futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el imperio de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala el alcance e interpretaci\u00f3n de los principios y preceptos que la integran. <\/p>\n
“A\u00fan en el caso de pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas en sus distintos niveles, pues aquella emerge como criterio auxiliar de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y como elementos que unifica y corrige la jurisprudencia, seg\u00fan se desprende de lo preceptuado por los arts. 230, 241 y 243 de la Constituci\u00f3n y 23 del D. 2067\/91” (Sentencia jun. 18\/92, Jurisprudencia y Doctrina, tomo XXI, a\u00f1o 1992, p. 849). <\/p>\n
4. El principio de Legalidad de los Tributos <\/p>\n
Invoca el actor la doctrina en materia fiscal, y trae a consideraci\u00f3n el principio universal de que no hay impuesto sin representaci\u00f3n; es as\u00ed como el poder impositivo se radica, de modo originario, en los cuerpos de representaci\u00f3n popular, vale decir, en el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales (Art. 338 C.P.). Los preceptos constitucionales que regulan las funciones de tales organismos reiteran sus respectivas competencias de car\u00e1cter fiscal (art. 150, numeral 12; art. 300, numeral 4; art. 313, numeral 4). <\/p>\n
“Tanta importancia da el Nuevo Corpus Fundamental al origen popular de los tributos, que prohibi\u00f3 (art. 150 No. 10) que el Gobierno pudiera establecer impuestos en virtud de facultades extraordinarias concedidas por el Congreso. Este precepto carece de antecedentes en nuestra ya larga historia constitucional”. <\/p>\n
S\u00f3lo hay dos excepciones al principio anterior: a) El Presidente de la Rep\u00fablica goza de la prerrogativa de establecer en forma transitoria “nuevos tributos o modificar los existentes” cuando se haya declarado el estado de emergencia (art. 215), y b) las autoridades del orden administrativo pueden ser habilitados por los cuerpos colegiados de representaci\u00f3n popular para fijar “la tarifa de las tasas y contribuciones” a cargo de ciertos contribuyentes” como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos”. (art. 338). <\/p>\n
5. Clasificaci\u00f3n de los ingresos fiscales desde el punto de vista constitucional <\/p>\n
El Estado puede recibir rentas de car\u00e1cter tributario y no tributario. A su vez, los recursos tributarios est\u00e1n clasificados directamente por la Constituci\u00f3n en regal\u00edas, impuestos, tasas y contribuciones. <\/p>\n
a) “Regal\u00eda: Como el subsuelo y, en general, los recursos naturales no renovables pertenecen al Estado, salvo cuando se hayan adquirido con antelaci\u00f3n derechos por los particulares (art. 332), aquel tiene derecho a percibir regal\u00edas, es decir, contraprestaciones econ\u00f3micas de car\u00e1cter obligatorio a cargo de quienes los exploten (art. 360). <\/p>\n
b) “Impuesto: Los impuestos son la manifestaci\u00f3n por excelencia del poder tributario del Estado. Esta circunstancia justifica que <\/p>\n
<\/p>\n
“La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, los sujetos o activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos” (art. 33). <\/p>\n
El impuesto ha sido definido por una autoridad reputada como toda “erogaci\u00f3n pecuniaria directa y definitiva, al Estado u otros entes p\u00fablicos, de contrapartida indirecta, colectiva y sin equivalencia” (Alejandro Ram\u00edrez Cardona, “Sistema de Hacienda P\u00fablica”, Editorial Temis, 2a. ed., Bogot\u00e1, 1980, p. 244). <\/p>\n
c) “Tasas: La Constituci\u00f3n no define las tasas aun cuando establece los elementos que ellas tienen en com\u00fan con las contribuciones (art. 338, num. 2o.). Desde esa perspectiva, tanto tasas como contribuciones son medios financieros p\u00fablicos cuyos contribuyentes son a su vez beneficiarios de los servicios que les presta el ente perceptor. <\/p>\n
“Seg\u00fan el Consejo de Estado ‘el elemento esencial que caracteriza la tasa es la noci\u00f3n de contraprestaci\u00f3n, de voluntariedad; la persona entrega dinero a la Administraci\u00f3n P\u00fablica y en cambio recibe una compensaci\u00f3n concreta, un servicio determinado’ (Sentencia agosto 4\/87, Jurisprudencia y Doctrina, Tomo XVI, a\u00f1o 1987, p. 1091). <\/p>\n
d) “Contribuci\u00f3n: Para precisar el alcance de la noci\u00f3n, debe se\u00f1alarse que la Constituci\u00f3n utiliza el t\u00e9rmino con dos sentidos diferentes. En primer lugar, lo hace sin\u00f3nimo de impuesto o tributo; mientras que en la segunda acepci\u00f3n lo emplea para referirse a una modalidad espec\u00edfica de recurso fiscal”. <\/p>\n
6. Los pagos que se efect\u00faan a la Superintendencia Bancaria son contribuciones <\/p>\n
Para el demandante es obvio que los pagos a la Superintendencia Bancaria son contribuciones, por cuanto las disposiciones acusadas emplean ese t\u00e9rmino de modo consistente. Tal es, adem\u00e1s, la tradici\u00f3n legislativa colombiana -arguye el actor y pone como ejemplos la ley 45 de 1923, art. 23, y la ley 57 de 1931, art. 2o.-. <\/p>\n
7. Las contribuciones que se pagan a la Superintendencia Bancaria son inexequibles <\/p>\n
La inconstitucionalidad de tales contribuciones obedece a que no se sigui\u00f3 la metodolog\u00eda para definir costos y beneficios, porque lasa normas acusadas conceden una absoluta discrecionalidad al Superintendente Bancario para fijar la cuant\u00eda de las contribuciones y por ello se pregunta el demandante: \u00bfCon qu\u00e9 criterios el Superintendente Bancario establece la magnitud de esos gastos? \u00bfC\u00f3mo puede saberse si determinados gastos son o no necesarios? \u00bfDe qu\u00e9 manera se establecen los beneficios que las entidades financiera reportan de su vigilancia por la Superintendencia Bancaria? Los textos legales, seg\u00fan el impugnante, nada dicen al respecto y son, por lo tanto, contrarios a la constituci\u00f3n, la cual exige que la ley establezca esos factores. <\/p>\n
“Art. 359. No habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Se except\u00faan: <\/p>\n
1. Las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
2. Las destinadas para inversi\u00f3n social. <\/p>\n
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Naci\u00f3n asigna a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas”. <\/p>\n
“Cabe sostener, en primer t\u00e9rmino, que las contribuciones en favor de la Superintendencia Bancaria configuran rentas nacionales. Las Superintendencias, por expresa determinaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n (art. 150, num. 7o.), hacen parte de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional. Esta circunstancia determina que sus ingresos y gastos se consoliden en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tanto cuando ellas carecen de personer\u00eda jur\u00eddica, como cuando han sido organizadas como establecimientos p\u00fablicos (Ley 38\/89 art. 2o.). En el caso de la Superintendencia Bancaria, que no tiene personer\u00eda jur\u00eddica, su presupuesto anual de ingresos y gastos forma un cap\u00edtulo espec\u00edfico del Presupuesto Nacional (Estatuto Org\u00e1nico del Sector Financiero, art. 4.1.9.0.5). <\/p>\n
“En segundo t\u00e9rmino, es claro que, adem\u00e1s de nacionales estas rentas son de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Su producto se destina a atender los gastos de un determinado ente p\u00fablico. <\/p>\n
“Y en \u00faltimo lugar, es indudable que estas contribuciones no pueden catalogarse entre las excepciones a la prohibici\u00f3n. La Superintendencia no es una entidad territorial; sus rentas no se destinan a inversi\u00f3n social; ni tampoco las recibe para cumplir funciones de previsi\u00f3n social. <\/p>\n
“\u00bfPor qu\u00e9 entonces son constitucionales? <\/p>\n
“En primer t\u00e9rmino porque las contribuciones, como modalidad espec\u00edfica de ingreso fiscal, est\u00e1n contempladas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art. 338, inciso 2o., tal como se expuso en p\u00e1rrafos precedentes. De ese precepto se desprende que los recaudos pertenecen a la entidad p\u00fablica facultada para imponer contribuciones. N\u00f3tese c\u00f3mo ellas se cobran para que la autoridad que las fija pueda recuperar los costos de los servicios que suministra a los contribuyentes, prop\u00f3sito que no podr\u00eda cumplirse si los recursos pudieran ser tratados como fondos comunes del Estado. <\/p>\n
“Y en segundo lugar porque la destinaci\u00f3n espec\u00edfica es atributo especial tanto de las tasas como de las contribuciones. Dispone al respecto el C\u00f3digo tipo preparado para el programa conjunto de tributaci\u00f3n O.E.A.\/BID. <\/p>\n
“La tasa es el tributo cuya obligaci\u00f3n tiene como hecho generador la prestaci\u00f3n efectiva o potencial de un servicio p\u00fablico individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener destino distinto, ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligaci\u00f3n (art. 16). <\/p>\n
“Y la contribuci\u00f3n especial -como tambi\u00e9n se la llama-, es el tributo cuya obligaci\u00f3n tiene como hecho generador unos determinados beneficios derivados de obras p\u00fablicas o de actividades estatales, y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiaci\u00f3n de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligaci\u00f3n (art. 17)”. (Ha resaltado). <\/p>\n
“Los raciocinios anteriores demuestran cabalmente la posibilidad constitucional de que existan rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica formadas por contribuciones, supuesto, desde luego, que se satisfagan los requisitos que la Constituci\u00f3n contempla en su art\u00edculo 338. <\/p>\n
“Esta conclusi\u00f3n es a\u00fan m\u00e1s firme si las contribuciones pagadas a la Superintendencia Bancaria son consideradas parafiscales. Ciertamente, si esa fuere la clasificaci\u00f3n correcta, las contribuciones en pro de la Superintendencia Bancaria, no ser\u00edan de car\u00e1cter nacional porque no pertenecer\u00edan al Fisco. Por este motivo, no es cuestionable la constitucionalidad de las contribuciones recaudadas por el Instituto de bienestar Familiar, el Seguro Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje, etc., que son todas de naturaleza parafiscal”. <\/p>\n
COADYUVANCIAS DENTRO DE LA PRESENTACI\u00d3N <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino previsto en el art. 7o. del Decreto 2067 de 1991, y actuando como apoderado judicial de la Naci\u00f3n -superintendencia Bancaria- el doctor Juan Camilo Restrepo concurre a esta Corte para defender el Decreto 1730 de 1991. <\/p>\n
El apoderado de la Naci\u00f3n -Superintendencia Bancaria- arguye que los art\u00edculos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 son exequibles por los siguientes razonamientos: <\/p>\n
1. Es preciso consignar -escribe el Dr. Restrepo- que la Contribuci\u00f3n que las entidades vigiladas deben pagar para atender los costos del servicio de control y vigilancia que adelanta la Superintendencia Bancaria no es un impuesto, pues no se cobran indirectamente a la comunidad, sino a un grupo espec\u00edfico: Las entidades vigiladas; y los fondos as\u00ed recaudados se destinan al financiamiento de un servicio espec\u00edfico: el control y la vigilancia del sector financiero. <\/p>\n
2. Como no se trata de impuestos, las contribuciones que ata\u00f1en al caso concreto no entran dentro de la hip\u00f3tesis normativa del inciso 1o. del art\u00edculo 338 de la Carta, sino dentro de la hip\u00f3tesis contemplada en el inciso 2o. de dicha norma; o sea, el correspondiente a las llamados por la Constituci\u00f3n “Tasas y Contribuciones”, en cuyo supuesto sus tarifas pueden ser fijadas por las autoridades administrativas, a diferencia de los impuestos, cuyas tarifas, sujetos activos y pasivos, hechos y base gravable deben ser previamente definidos por la ley. <\/p>\n
3. Se trata de una modalidad de tasa retributiva por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, y no es, propiamente hablando, una contribuci\u00f3n parafiscal. la doctrina coincide en afirmar que la tasa se presenta cuando se est\u00e1 frente a una recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos en que se incurre por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, y en ella no se genera una contraprestaci\u00f3n directa y equivalente por parte del Estado. <\/p>\n
La diferencia fundamental entre tasa y contribuci\u00f3n parafiscal radica en que la primera es una modalidad de financiamiento de algunos servicios p\u00fablicos administrativos, mientras que la segunda es una modalidad de financiamiento que no pertenecen a la \u00f3rbita de tales servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
4. Las contribuciones recabadas de las entidades vigiladas para el mantenimiento de las diversas Superintendencias han sido catalogadas por la Corte Constitucional como “tasas” por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico. <\/p>\n
5. No trat\u00e1ndose de contribuci\u00f3n, de que habla el Decreto acusado, de un impuesto, sino de una tasa retributiva por la prestaci\u00f3n de un servicio por parte de una superintendencia, es evidente para el apoderado de la Naci\u00f3n -Superintendencia Bancaria- que de cuerdo con la Sentencia 040 de 1993 de la Corte Constitucional no est\u00e1 prohibida la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de una tasa, como s\u00ed lo est\u00e1 en lo relativo a impuestos, de conformidad con el art\u00edculo 359 de la Carta. <\/p>\n
6. Con respecto a la posibilidad de que las normas acusadas pudieran contrariar la prohibici\u00f3n contenida en el art. 359 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual no habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, de acuerdo con la Sentencia 040 de 1993, esta posible inconstitucionalidad de las normas demandadas debe descartarse, puesto que la Corte en dicha Sentencia hizo plena claridad en cuanto a que las “rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos. <\/p>\n
7. Por tanto, no siendo las contribuciones de que trata el Decreto impuestos, es claro que no los cobija la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta. <\/p>\n
8. El Decreto 1730 de 1991 en sus art\u00edculos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4, s\u00ed se\u00f1ala un sistema tal como lo exige el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n para la fijaci\u00f3n y cobro de contribuciones. <\/p>\n
Dicho sistema tiene como prop\u00f3sito central establecer una estrecha coordinaci\u00f3n entre el cobro de la contribuci\u00f3n y el aforo que previamente se ha hecho al aprobar el presupuesto nacional, de lo que costar\u00e1n los gastos de la Superintendencia Bancaria en el a\u00f1o siguiente. <\/p>\n
9. El segundo elementos que exige el 338 de la Constituci\u00f3n, para que las autoridades puedan fijar las tarifas de las tasas y contribuciones consiste en que el Legislador, previamente , se\u00f1ale “el M\u00e9todo” para definir los costos y beneficios del servicio. El decreto 1730 de 1991 no solamente se\u00f1ala el sistema como se ha demostrado en el punto anterior, sino que tambi\u00e9n define un m\u00e9todo para establecer los costos y beneficios del servicio. Ve\u00e1moslo: <\/p>\n
En cuanto a los costos, \u00e9stos se asimilan a “todos los gastos …” de que habla el art\u00edculo 4.2.9.0.4. de la norma demandada. Tales gastos han sido previamente autorizados por el Congreso Nacional al aprobar la ley de presupuesto. Puede decirse entonces que el M\u00e9todo para definir los costos del servicio est\u00e1 referido al m\u00e1ximo de gastos que para el funcionamiento de la Superintendencia anualmente autoriza la ley de presupuesto. Este por lo dem\u00e1s es el m\u00e9todo corriente para establecer en la pr\u00e1ctica administrativa el costo del funcionamiento de los servicios que hacen parte de las ramas del poder p\u00fablico. Ser\u00eda altamente inconveniente y presupuestalmente inocuo que el Legislador hubiera entrado a estimar una metodolog\u00eda de costos del servicio de control y vigilancia del sistema financiero diferente del estimativo de gastos autorizados que aparecen anualmente en la ley de presupuesto. <\/p>\n
En cuanto a los “beneficios” es importante recordar que a diferencia de lo que sucede con la prestaci\u00f3n de otros servicios p\u00fablicos como son los de car\u00e1cter domiciliarios cuyos beneficios son claramente individualizables por usuario (por ejemplo: n\u00famero de kilovatios consumidos, n\u00famero de llamadas efectuadas, metros c\u00fabicos de agua consumidos), en el servicio de control y vigilancia del sistema financiero no estamos frente a un servicio en que se puedan individualizar previamente los beneficios espec\u00edficos para cada uno de los beneficiarios, o sea para las entidades vigiladas. <\/p>\n
El que haya un eficiente sistema de control y vigilancia se traduce ciertamente para las entidades vigiladas en beneficios, pero es imposible cuantificar tales beneficios discriminadamente para cada entidad financiera. Estos beneficios se traducen en la confianza de los ahorradores en el sistema financiero y la fe p\u00fablica de la comunidad en sus intermediarios crediticios. Por esta raz\u00f3n no puede pretenderse que en el caso del servicio de control y vigilancia del sistema financiero la ley entre a establecer criterios num\u00e9rico-contables para establecer el beneficio individual de cada usuario como cuando ella entra a definir los beneficios recibidos por el usuario en funci\u00f3n de los kilovatios, las llamadas telef\u00f3nicas o los metros c\u00fabicos de agua consumidos. En el servicio p\u00fablico del control a las entidades financieras estamos frente a la teor\u00eda fiscal denominada “bienes colectivos” que benefician obviamente al conjunto de los usuarios (en este caso las entidades vigiladas), pero que por tratarse de un beneficio gen\u00e9rico como es la preservaci\u00f3n de la fe p\u00fablica en el sistema financiero, tales beneficios deben establecerse de manera general entre las entidades vigiladas, que es precisamente lo que hace el Estatuto Org\u00e1nico del sistema financiero al se\u00f1alar que las entidades vigiladas deben sufragar todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
Otro criterio para establecer los beneficios de las entidades vigiladas ser\u00eda impr\u00e1ctico, y si se quiere absurdo. Supongamos que en un mes determinado la Superintendencia destaca, como es usual, recursos humanos para hacer visitas de control y auditor\u00eda a unos bancos y a otros no. \u00bfQuerr\u00eda esto decir que aquellos bancos que no fueron visitados por la Superintendencia no se beneficiaron del clima de confianza que el buen control del sistema financiero asegura entre ahorradores y clientes del sistema bancario, como cuando un usuario residencial en un mes determinado no utiliza el tel\u00e9fono y por lo tanto no recibe cobro? Ciertamente no. Los beneficios que reciben las entidades vigiladas se irradian sobre todas ellas independientemente de la porci\u00f3n de recursos humanos o administrativos que la Superintendencia Bancaria dentro de sus metodolog\u00edas de control selectivo destine para el control y vigilancia de las entidades individualmente consideradas. <\/p>\n
IV. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, de conformidad con lo ordenado por los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Carta Pol\u00edtica y dentro de la oportunidad establecida por el art\u00edculo 7o. del Decreto 2067 de 1991, procedi\u00f3 a rendir el concepto fiscal. <\/p>\n
El Procurador considera en su an\u00e1lisis que la naturaleza del tributo creado en la norma acusada no es un impuesto, ni una contribuci\u00f3n parafiscal. <\/p>\n
El Decreto acusado al referirse al t\u00e9rmino “contribuci\u00f3n” lo utiliz\u00f3 como sin\u00f3nimo de tributo o gravamen, o, dicho en otra forma, como simple carga impositiva, siendo as\u00ed, el Procurador opina que las normas acusadas contemplan el g\u00e9nero contribuci\u00f3n bajo las caracter\u00edsticas especiales de la “tasa”, que es la figura utilizada cuando se trata de que el Estado cobre un precio por un servicio ofrecido. <\/p>\n
El inciso No. 2 del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica permite que las autoridades administrativas puedan fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les prestan o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen, siempre y cuando el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto se contemplen en la ley, ordenanzas y acuerdos. <\/p>\n
En cuanto al m\u00e9todo y sistema, considera el Procurador que “etimol\u00f3gicamente m\u00e9todo viene de las palabras meta, con y odos, camino, ello nos hace ver que el m\u00e9todo presta al entendimiento las mismas ventajas que el camino al viajero, lo dirige y le permite llegar con facilidad a su destino. <\/p>\n
“Guillermo Cabanellas, define el m\u00e9todo como el conjunto de principios, normas o reglas l\u00f3gicamente enlazadas entre s\u00ed acerca de una ciencia o materia. Y sistema, como el modo de hacer o manera de decir seg\u00fan un orden conveniente para la claridad y comprensi\u00f3n de lo que se exponga o para la eficiencia y sencillez de lo que se realice (Diccionario Enciclop\u00e9dico de Derecho Usual). <\/p>\n
“Dadas esas definiciones, es nuestro parecer, que la metodolog\u00eda referida en el inciso segundo del art\u00edculo 338 C.N. es no solamente la aplicaci\u00f3n minuciosa de una t\u00e9cnica, sino tambi\u00e9n los lineamientos dentro de los cuales se habr\u00e1n de hacer los c\u00e1lculos espec\u00edficos para cada caso concreto. <\/p>\n
“Trat\u00e1ndose el tributo que venimos analizando de una verdadera tasa, es menester atendiendo los mandatos constitucionales, que la ley se\u00f1ale el sistema y el m\u00e9todo que sirven para definir los costos del servicio, y la forma de hacer su reparto. Pero obvio es entender que la determinaci\u00f3n legal de esos dos factores tendientes a definir el costo de un servicio, solo puede analizarse teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas del mismo. <\/p>\n
“La metodolog\u00eda en la norma acusada esta dada por varios factores, que gu\u00edan y atan a la autoridad administrativa para fijar la tarifa de la tasa: <\/p>\n
“- Se incluyen como gastos, todos los de la Superintendencia; valga decir que, la “tasa” deber\u00e1 cubrir todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria, autoridad del orden administrativo encargada de fijarla. O dicho de otra forma, la ley opt\u00f3 por indicar de manera general que la cantidad que conformar\u00e1 el costo recuperable por la v\u00eda de la tarifa, ser\u00e1 la de todos los gastos necesarios para el funcionamiento de la Superintendencia. Gastos que l\u00f3gicamente han sido aprobados e inclu\u00eddos en la Ley de Presupuesto, con destino a la Superbancaria. De manera que el m\u00e9todo para definir los costos del servicio est\u00e1 relacionado con el m\u00e1ximo de gastos que se fije en dicha ley para esa entidad. <\/p>\n
“Otra de las gu\u00edas otorgadas por la ley al ente administrativo, es la forma de cobro. El Superintendente deber\u00e1 exigir a las entidades vigiladas, el 1o. de febrero y el 1o. de agosto o antes, el pago de la obligada contribuci\u00f3n. Igualmente las entidades vigiladas deben consignar a la orden de la Superintendencia Bancaria en el Banco de la Rep\u00fablica las contribuciones que les corresponda pagar, y el Superintendente las deber\u00e1 manejar de acuerdo con las normas de presupuesto. Sin duda es este otro elemento que deja ver la forma de recaudo y manejo de la contribuci\u00f3n. <\/p>\n
“El \u00faltimo factor exigido por el inciso segundo del art\u00edculo 338, a saber, “la forma de hacer el reparto” tambi\u00e9n aparece n\u00edtidamente en la norma, cuando expresa: “el monto de la contribuci\u00f3n impuesta a las entidades, guardar\u00e1 equitativa proporci\u00f3n con los respectivos activos de \u00e9stas”. Se desecha as\u00ed la supuesta arbitrariedad de la autoridad administrativa, puesto que \u00e9sta \u00faltima limitante obliga al Superintendente, al calcular las contribuciones, a tener como orientaci\u00f3n s\u00f3lo los activos de la entidad”. <\/p>\n
Con base en lo anterior, concluye que las normas acusadas son exequibles. <\/p>\n
V. COMPETENCIA <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la presente demanda de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 241-3 de la Carta. Sin embargo, debe advertirse que para la fecha rige el Decreto 663 de 1993, Nuevo Estatuto Org\u00e1nico del Sector Financiero. Aunque aparentemente en este caso habr\u00eda sustracci\u00f3n de materia, por cuanto hay una nueva ordenaci\u00f3n normativa que contempla el tema estudiado, la Corte considera que hay unidad normativa entre los art\u00edculos acusados y los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, raz\u00f3n por la cual es procedente un pronunciamiento a fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n, de conformidad con el inciso tercero del art\u00edculo 6o. del Decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
La Corte entra a examinar la conformidad de los art\u00edculos 4.1.3.0.1. literal o) y 4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991, estatuto org\u00e1nico del sector financiero, con el art\u00edculo 338 superior y dem\u00e1s disposiciones de la Carta. <\/p>\n
1. La Naturaleza de la Contribuci\u00f3n de que tratan los art\u00edculos acusados <\/p>\n
La doctrina sobre el tema de las finanzas p\u00fablicas ha clasificado los ingresos fiscales en tres categor\u00edas: en primer lugar, los impuestos; en segundo lugar, las tasas retributivas por la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, y, finalmente, las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
a) El Impuesto: Se ha definido como un ingreso tributario que se exige sin contar con el consentimiento directo del obligado y sin consideraci\u00f3n al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de la acci\u00f3n posterior del Estado. Es, pues, un acto que implica la imposici\u00f3n de un deber tributario para un fin que pretende satisfacer el inter\u00e9s general; este deber es se\u00f1alado unilateralmente por la autoridad del Estado y el obligado no se\u00f1ala el destino del tributo, sino que su acto se limita a una sujeci\u00f3n a la autoridad que lo representa mediatamente a \u00e9l, de suerte que el fin, de una u otra forma, no s\u00f3lo es preestablecido por la expresi\u00f3n de la voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto \u00e9ste se beneficia del bien com\u00fan que persigue toda la pol\u00edtica tributaria. <\/p>\n
El profesor Esteban Jaramillo ofrece una definici\u00f3n adecuada de impuesto, en el sentido de se\u00f1alar tanto su g\u00e9nero pr\u00f3ximo como su diferencia espec\u00edfica: “Impuesto es el tributo obligatorio exigido por el Estado a los individuos, para atender a las necesidades del servicio p\u00fablico, sin tener en cuenta compensaciones o beneficios especiales” <\/p>\n
El g\u00e9nero pr\u00f3ximo lo conforma el tributo obligatorio, para distinguirlo de los ingresos p\u00fablicos de car\u00e1cter gratuito, como las donaciones. Y la diferencia espec\u00edfica est\u00e1 en el elemento que es esencialmente distintivo: “Sin tener en cuenta compensaciones o beneficios especiales”, para diferenciar el impuesto propiamente dicho de las contribuciones especiales. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado las caracter\u00edsticas de los impuestos, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“a) Mientras la cuota se cobra a un gremio econ\u00f3mico espec\u00edfico para cubrir intereses del mismo, el impuesto no guarda relaci\u00f3n directa con un beneficio derivado por el contribuyente. <\/p>\n
“b) Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de \u00e9l indiscriminadamente, de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. <\/p>\n
“c) El impuesto no se destina a un servicio p\u00fablico espec\u00edfico, sino a las arcas generales para atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o impuestos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
“As\u00ed las cosas, si la Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su propia naturaleza cuentan con una destinaci\u00f3n especial y prohibe tan s\u00f3lo las rentas o ingresos tributarios nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica; y si, de otra parte es claro que la cuota de fomento panelero no es una renta nacional, sino una contribuci\u00f3n parafiscal, no podemos m\u00e1s que aceptar la constitucionalidad de dicha cuota”2 . <\/p>\n
El Tratadista Gast\u00f3n Jeze sintetiza la naturaleza del impuesto -no confundible con las tasas y contribuciones- resaltando tres grandes l\u00edneas directrices: <\/p>\n
<\/p>\n
a) su car\u00e1cter obligatorio, b) no incorpora contraprestaci\u00f3n alguna, y c) el car\u00e1cter definitivo. <\/p>\n
b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero s\u00f3lo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio p\u00fablico correspondiente. Es decir, se trata de una recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos que genera la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico; se autofinancia este servicio mediante una remuneraci\u00f3n que se paga a la entidad administrativa que lo presta. <\/p>\n
Toda tasa implica una erogaci\u00f3n al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de raz\u00f3n suficiente: Por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico. El fin que persigue la tasa es la financiaci\u00f3n del servicio p\u00fablico que se presta. <\/p>\n
La tasa es una retribuci\u00f3n equitativa por un gasto p\u00fablico que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a \u00e9l. <\/p>\n
Bien importante es anotar que las consideraciones de orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios p\u00fablicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producci\u00f3n o distribuci\u00f3n. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser \u00e1gil, din\u00e1mico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo. <\/p>\n
c) Contribuciones parafiscales <\/p>\n
Maurice Duverger define las contribuciones parafiscales como “instituci\u00f3n intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto”3 . Las contribuciones parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos p\u00fablicos distintos de las entidades territoriales, o de asociaciones de inter\u00e9s general, sobre usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administraci\u00f3n que, al no ser integradas al presupuesto general del Estado, se destinan a financiar gastos de dichos organismos. <\/p>\n
Al respecto explica el Constituyente Alfonso Palacio Rudas: <\/p>\n
“La parafiscalidad es una t\u00e9cnica, en r\u00e9gimen estatal de intervencionismo econ\u00f3mico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectaci\u00f3n (destinaci\u00f3n especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de \u00f3rganos de la econom\u00eda dirigida, de organizaci\u00f3n profesional o de previsi\u00f3n social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales”. <\/p>\n
Concluye afirmando que: <\/p>\n
” La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su car\u00e1cter de imposici\u00f3n social y econ\u00f3mica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes econ\u00f3micos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad pol\u00edtica general, para quienes el peso de la tributaci\u00f3n tradicional ser\u00eda insoportable. Dado lo anterior, la imposici\u00f3n parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa”4. <\/p>\n
Por ello esta Corte concluy\u00f3 as\u00ed sobre el tema: <\/p>\n
“La parafiscalidad es una t\u00e9cnica del intervencionismo econ\u00f3mico legitimada constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional-determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de inter\u00e9s general. Dicha t\u00e9cnica se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agr\u00edcolas, de servicios sociales como la seguridad social, de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y del progreso tecnol\u00f3gico, que constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por esta raz\u00f3n que el Estado impone el pago obligatorio de la contribuci\u00f3n y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinaci\u00f3n de los recursos. Se trata, en \u00faltimas, de la aplicaci\u00f3n concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de inter\u00e9s general5. <\/p>\n
Estas contribuciones parafiscales no generan una contraprestaci\u00f3n directa y equivalente por parte del Estado, ya que \u00e9ste no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. De ah\u00ed que se diferencian evidentemente las tasas y las contribuciones parafiscales en los siguientes aspectos: <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, en la tasa se est\u00e1 frente a una recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos que genera la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, al paso que en la contribuci\u00f3n parafiscal no se recobra ning\u00fan costo, ni existe contraprestaci\u00f3n directa y equivalente por parte del Estado. En segundo lugar, la tasa es un mecanismo de financiamiento de algunos servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter administrativo. En cambio, la contribuci\u00f3n parafiscal financia actividades que no son servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
De acuerdo con las exposiciones anteriores, esta Corte considera que las contribuciones a que se refiere el Decreto 1730 de 1991 son tasas por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, que al respecto establece: <\/p>\n
“El sistema fiscal de Colombia ofrece ejemplos de contribuciones comprometidas a financiar y costear la vigilancia y el cobro que el Gobierno adelanta sobre algunos establecimientos p\u00fablicos, como son: las cuotas de fiscalizaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las contribuciones de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar a la Superintendencia de Sociedades, las contribuciones de la Superintendencia Bancaria y de la Superintendencia de Notariado y Registro. <\/p>\n
“El Estado, por medio de la Superintendencia, retribuye un servicio policivo que debe ser resarcido o pagado por el contribuyente a <\/p>\n
trav\u00e9s de cuotas que establece el mismo Estado. <\/p>\n
“La contribuci\u00f3n que se viene analizando posee las caracter\u00edsticas de la tasa, puesto que es una erogaci\u00f3n pecuniaria decretada por el Estado a cargo del contribuyente por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico. Tienen las dos las siguientes semejanzas: <\/p>\n
“a) Ambas representan una prestaci\u00f3n pecuniaria decretada por el Estado en ejercicio de su potestad tributaria, a cargo del contribuyente. <\/p>\n
“b). Representan una contrapartida para costear el cumplimiento de un servicio p\u00fablico, que en este caso, corresponde a las funciones policivas del Estado. <\/p>\n
“c) En el presente caso, la Superintendencia Nacional de Salud desempe\u00f1a la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control y, simult\u00e1neamente, puede establecer las contribuciones para sufragar los gastos que impliquen esos servicios, a cargo de las entidades vigiladas. Tal facultad impositiva otorgada a esa entidad implica que puede adem\u00e1s efectuar la liquidaci\u00f3n, recaudo, giro, cobro y utilizaci\u00f3n de los recursos provenientes de la contribuci\u00f3n conforme al literal b) del Art\u00edculo 2o. del Decreto Ley 1472 de 1990 como objeto de sus actividades. <\/p>\n
“En consecuencia, las disposiciones enjuiciadas consagran contribuciones en forma de tasas para recuperar los costos de la vigilancia que presta la Superintendencia Nacional de Salud y que el ejecutivo en su condici\u00f3n de legislador extraordinario no pod\u00eda crear sino ci\u00f1\u00e9ndose a la competencia que le otorgara el Congreso de la Rep\u00fablica”6. <\/p>\n
Con base en el conocimiento de la naturaleza del impuesto, y vistas las caracter\u00edsticas de la tasa y de la parafiscalidad, esta Corporaci\u00f3n considera que el argumento del demandante no es apto para que se declare la inexequibilidad de los art\u00edculos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, por cuanto no son impuestos las contribuciones referidas en dichas normas, raz\u00f3n por la cual no se viola lo establecido por el art. 338 superior que se\u00f1ala que s\u00f3lo la ley podr\u00e1 fijar la tarifa de los impuestos y, por el contrario, como se trata de tasas retributivas, est\u00e1n amparadas las disposiciones acusadas por el inciso 2o. del art. 338 de la Carta, que se\u00f1ala: <\/p>\n
“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les proporcionen (…)”. <\/p>\n
Igualmente, esta Corporaci\u00f3n acoge el argumento del apoderado de la Superintendencia Bancaria, en el sentido de que las normas acusadas no contrar\u00edan la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 359 superior, en lo referente a no admitir las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, pues con base en la Sentencia 040 de 1993 de esta Corte, “las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos”. Y como ya se anot\u00f3, las contribuciones para el mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino tasas retributivas por la prestaci\u00f3n de servicios por parte de la Superintendencia Bancaria que recaen sobre las entidades vigiladas. <\/p>\n
Hay que se\u00f1alar, tambi\u00e9n, que dichas tasas tienen caracter\u00edsticas precisas, tales como no implicar aspectos retributivos, pues debe cubrir todos los gastos, de manera que no se configura un subsidio propiamente hablando. Esta tasa cubre la totalidad del costo del servicio de control y vigilancia, al se\u00f1alar el art. 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991 que “todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria ser\u00e1n pagados de la contribuci\u00f3n impuesta con tal fin a las entidades vigiladas”. Ahora bien, el recaudo de la tasa ingresa al presupuesto central de tal suerte que las contribuciones son depositadas por las entidades vigiladas en el Banco de la Rep\u00fablica, a las \u00f3rdenes del Superintendente Bancario, quien las manejar\u00e1 de acuerdo con las normas sobre presupuesto. <\/p>\n
Para esta Corporaci\u00f3n es admisible la observaci\u00f3n que al respecto hace el apoderado de la Superintendencia Bancaria, pues es claro que la Superintendencia recauda las contribuciones con base en la partida de gastos para el funcionamiento de la Superintendencia aprobada por el Congreso Nacional en la ley anual de presupuesto. “El costo del servicio de control y vigilancia -dice con raz\u00f3n el apoderado- del sector financiero se estima, pues, al momento de preparar el presupuesto anual de gastos de la Naci\u00f3n y se recauda posteriormente por la Superintendencia Bancaria”. <\/p>\n
La primera conclusi\u00f3n que tiene que sacarse es que la suposici\u00f3n de que las normas acusadas violan el inciso 1o. del 338 y el 339 superiores resulta equ\u00edvoca, pues estas normas constitucionales se refieren solamente a los impuestos, y, como ya se demostr\u00f3, las contribuciones que recauda la Superintendencia Bancaria son tasas. <\/p>\n
2. Metodolog\u00eda para definir costos y beneficios <\/p>\n
Ahora bien, con respecto a la condici\u00f3n del inciso 2o. del 338 superior, que expresa: “… pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”, arguye el demandante las siguientes razones: <\/p>\n
a) Las normas impugnadas -dice el actor- conceden una discrecionalidad absoluta al Superintendente Bancario para fijar la cuant\u00eda de las contribuciones, pues el art. 4.1.3.0.1. del Decreto 1730 de 1991 prescribe que el Superintendente establecer\u00e1 “las contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo”. Y el art. 4.1.9.0.4. no va m\u00e1s all\u00e1 de disponer que ser\u00e1n por cuenta de las entidades vigiladas “todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria”. <\/p>\n
b) El actor se pregunta: \u00bfCon qu\u00e9 criterios el Superintendente Bancario establece la magnitud de esos gastos? \u00bfC\u00f3mo puede saberse si determinados gastos son o no necesarios? <\/p>\n
“Los textos legales -arguye el demandante- no dicen nada al respecto, y son, por lo tanto, contrarios a la constituci\u00f3n, la cual exige que la ley establezca esos factores”. <\/p>\n
Estas observaciones merecen las siguientes consideraciones por parte de esta Corte. <\/p>\n
En cuanto a la supuesta discrecionalidad absoluta, ello no es exacto, pues el Superintendente Bancario no obra con plena autodeterminaci\u00f3n, ya que el Decreto 1730 de 1991, art. 4.1.3.9.1. literal o), exige una previa aprobaci\u00f3n del Ministerio de hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico a las resoluciones que dicho funcionario expida imponiendo las tasas por la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico espec\u00edfico. <\/p>\n
Por otra parte, es cierto que los costos son equivalentes, seg\u00fan el art\u00edculo 4.1.9.0.4., a todos los gastos. Estos han sido autorizados previamente por el Congreso Nacional al aprobar la Ley de Presupuesto, luego hay plena legitimidad.. <\/p>\n
Por tanto, no es cierto que el Superintendente tenga una discrecionalidad absoluta, porque requiere autorizaci\u00f3n previa para fijar la tarifa, y los costos son equivalentes a los gastos autorizados por la ley de presupuesto. Adem\u00e1s, el manejo de los recursos captados se hace de acuerdo con las normas presupuestales. <\/p>\n
En cuanto a las preguntas que formula el demandante, hay que observar lo siguiente: <\/p>\n
– Los criterios con que el Superintendente establece la magnitud de los gastos. Al respecto es claro el art\u00edculo 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, que establece que el monto de la contribuci\u00f3n impuesta a las entidades vigiladas guardar\u00e1 equitativa proporci\u00f3n con los respectivos activos de \u00e9stas. <\/p>\n
– \u00bfC\u00f3mo saber si los gastos son o no necesarios? La necesidad del gasto ya ha sido considerada previamente por la ley de presupuesto, en cuya preparaci\u00f3n se ha hecho una ponderaci\u00f3n racional sobre las necesidades a cubrir. Adem\u00e1s, la naturaleza del servicio prestado evidencia las necesidades que deben ser satisfechas. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 338, inciso 2o. ordena que la ley, la ordenanza o el acuerdo que permita que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, deben definir previamente tres elementos: a) Un sistema, b) un m\u00e9todo para definir costos y beneficios, y c) una forma para hacer el reparto entre los beneficiarios del servicio. <\/p>\n
El sistema est\u00e1 fijado en los art\u00edculos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4., de forma clara, y consiste, como lo se\u00f1ala acertadamente el apoderado de la Superintendencia Bancaria, en “establecer una estrecha coordinaci\u00f3n entre el cobro de la contribuci\u00f3n y el aforo que previamente se ha hecho, al aprobar el presupuesto nacional, de lo que costar\u00e1n los gastos de la Superintendencia Bancaria en el a\u00f1o siguiente”. Esa coordinaci\u00f3n es la base del sistema, por cuanto predetermina un orden a seguir, en el sentido de establecer una correspondencia proporcionada entre el cobro y el aforo. <\/p>\n
El M\u00e9todo : Es el referido al m\u00e1ximo de gastos que para el funcionamiento anual de la Superintendencia autoriza la ley de presupuesto. El legislador, dada la naturaleza del servicio p\u00fablico que presta la Superintendencia, recurre al criterio de los activos de las entidades vigiladas, con el fin de determinar la forma de hacer el reparto de los costos del servicio. <\/p>\n
Al respecto es oportuno considerar la jurisprudencia de esta Corte, que en la Sentencia C-144, contempla un caso similar al que ocupa el estudio de la Sala Plena: <\/p>\n
“A juicio de la Corte la determinaci\u00f3n legal del sistema y el m\u00e9todo para definir el costo de un servicio, s\u00f3lo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideraci\u00f3n las modalidades peculiares del mismo. <\/p>\n
“En punto del m\u00e9todo, la ley acusada prefiri\u00f3 indicar los rubros que conforman el costo recuperable por v\u00eda de la tarifa: gastos de operaci\u00f3n y programas de tecnificaci\u00f3n. Es evidente que deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo que en modo alguno le est\u00e1 prohibido al legislador y no repugna con la idea de tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijaci\u00f3n de la tarifa, la f\u00f3rmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente por no ser afines a la naturaleza y caracter\u00edsticas propias del servicio prestado. <\/p>\n
“El legislador, en lo que concierne a este aspecto, opt\u00f3 por el sistema proporcional como se infiere del texto de la norma. En efecto, la relaci\u00f3n directa que debe existir entre el monto global de las tasas y los costos recuperables, obliga a la autoridad a obtener valores unitarios que traduzcan dichos costos en relaci\u00f3n con cada tipo de servicio prestado que, en consecuencia, tendr\u00e1 una tarifa uniforme que se cancelar\u00e1 en cada ocasi\u00f3n que se solicite el servicio. <\/p>\n
“No observa esta Corte que el legislador hubiera abandonado la determinaci\u00f3n del sistema y m\u00e9todo para calcular el costo del servicio en manos de la autoridad encargada de se\u00f1alar la tarifa de la tasa. (…) “. <\/p>\n
“(…) La Corte reitera que la ley sujeta al r\u00e9gimen de tasa las actuaciones a que se refiere la norma. La tarifa, por lo tanto, debe orientarse a la recuperaci\u00f3n del costo del servicio. Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligaci\u00f3n de la matr\u00edcula mercantil, su renovaci\u00f3n y la inscripci\u00f3n de los documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relaci\u00f3n con todos estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del comerciante, as\u00ed como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema y m\u00e9todo identificado en la ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con las escalas diferenciales dependientes de los indicados factores”. 7 <\/p>\n
La forma de hacer el reparto: Establece una proporci\u00f3n equitativa entre el monto de la tasa impuesta a las entidades y los respectivos activos de \u00e9stas, tal como lo ordena el art. 4.1.9.0.4. <\/p>\n
Las normas acusadas no s\u00f3lo no violan el art. 338 superior, sino que son un desarrollo l\u00f3gico de su inciso 2o. Es por ello que esta Corporaci\u00f3n no observa inconstitucionalidad alguna, al cotejar los art\u00edculos acusados con el ordenamiento constitucional. <\/p>\n
En resumen, esta Corporaci\u00f3n debe tener en cuenta lo siguiente: <\/p>\n
El inciso 1o. del art. 338 superior establece que las tarifas de los impuestos deben ser fijadas por la ley, las ordenanzas y los acuerdos. Las contribuciones a que se refieren los art\u00edculos acusados del Decreto 1730 de 1991 no son impuestos, propiamente hablando, sino tasas, por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; luego no hay violaci\u00f3n del inciso 1o. del art\u00edculo 338 superior. <\/p>\n
El inciso 2o. del art. 338 en menci\u00f3n, faculta a la ley para que permita a las autoridades administrativas fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten. De lo anterior se infiere que las disposiciones acusadas est\u00e1n conformes con el texto constitucional. <\/p>\n
As\u00ed mismo, las disposiciones demandadas establecen el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer su reparto, con lo cual cumplen a cabalidad con el mandato constitucional (art. 338, inciso 2o. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). <\/p>\n
Y con respecto a la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta, que establece que no habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, tal prohibici\u00f3n se refiere no a las tasas, sino a los impuestos. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, cabe se\u00f1alar que las normas acusadas fueron reproducidas en los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993. Como la Corte no hall\u00f3 razones que conduzcan a la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, no procede se\u00f1alar unidad normativa respecto de aquellas disposiciones conforme a lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, art. 6o., inc. 3o. Empero la identidad material que existe entre las disposiciones acusadas del Decreto 1730 de 1991 y los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, que recoge a los primeros, hace que la Corte deba extender los efectos de su fallo a estas \u00faltimas disposiciones; esta decisi\u00f3n se toma con el fin de que el fallo produzca todos sus efectos, y no resulte inocuo por recaer sobre disposiciones que ya han sido recogidas o incorporadas en las normas actualmente vigentes del Decreto 663 de 1993. <\/p>\n
DECISION: <\/p>\n
Por las anteriores razones, esta Corporaci\u00f3n no encuentra vicio de inconstitucionalidad alguna en los art\u00edculos 4.1.3.0.1., literal o) y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, incorporados integralmente al nuevo Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero por los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, y por tanto proceder\u00e1 a declararlos exequibles. <\/p>\n
Visto lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 4.1.3.0.1.,Literal o), y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, los cuales est\u00e1n incorporados integralmente al nuevo Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero por los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese y publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y c\u00famplase. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado Ponente <\/p>\n
HERNAN OLANO GARCIA <\/p>\n
Secretario General (e) <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-465\/93 <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA\/RECAUDO DE CONTRIBUCIONES-L\u00edmites (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Superintendencia no tiene l\u00edmites en cuanto al monto global de las contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El hecho de que los gastos se paguen de all\u00ed, no significa que no pueda cobrarse en exceso en relaci\u00f3n con ellos. <\/p>\n
TARIFA-Fijaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Constituci\u00f3n habla de “ley, ordenanza o acuerdo”. Y leyes, ordenanzas o acuerdos s\u00f3lo dictan, respectivamente, el Congreso, las Asambleas y los Cabildos. Por esta raz\u00f3n, no les es dado a tales corporaciones conferir facultades a autoridades de la rama ejecutiva para cumplir la funci\u00f3n que la Constituci\u00f3n les atribuye exclusivamente a ellas. La interpretaci\u00f3n de la mayor\u00eda, por el contrario, permite que una sola autoridad, precisamente la administrativa, defina el m\u00e9todo o el sistema y lo aplique. <\/p>\n
REF: Expediente D- 265 <\/p>\n
Demanda de inexequibilidad parcial los art\u00edculos 4.1.3.0.1, literal o); y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 ” por medio del cual se expide el Estatuto Org\u00e1nico del sector Financiero.” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, octubre 21 de 1993. <\/p>\n
Hemos discrepado de la opini\u00f3n de la mayor\u00eda que aprob\u00f3 la sentencia No. C-465 de 21 de octubre de 1993, que declar\u00f3 exequibles los art\u00edculos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991 “los cuales est\u00e1n incorporados integralmente al nuevo Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero por los art\u00edculos 327 y 337 del decreto 663 de 1993”, por las siguientes razones que exponemos con nuestro acostumbrado respeto. <\/p>\n
I. Sostenemos que la norma acusada no fija “el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”, como lo exige el inciso segundo del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, que reserva tal fijaci\u00f3n a “la ley, las ordenanzas o los acuerdos”. <\/p>\n
Mal pueden entenderse por tal sistema y m\u00e9todo las alusiones contenidas en el art\u00edculo 4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991 y 337 del decreto 663 de 1993. Y ello por estos motivos. <\/p>\n
El inciso primero se limita a decir que “Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria ser\u00e1n pagados de la contribuci\u00f3n impuesta con tal fin a las entidades vigiladas. “As\u00ed, ni siquiera se limita el monto global de las contribuciones, monto que bien puede ser superior” a los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia, sencillamente porque la norma se limita a decir de d\u00f3nde se tomar\u00e1n los gastos. Dicho en la forma m\u00e1s clara: la Superintendencia no tiene l\u00edmites en cuanto al monto global de las contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El hecho de que los gastos se paguen de all\u00ed, no significa que no pueda cobrarse en exceso en relaci\u00f3n con ellos. <\/p>\n
De otra parte, el decir que la contribuci\u00f3n “guardar\u00e1 equitativa proporci\u00f3n con los respectivos activos” de las entidades vigiladas, no permite saber si se trata de activos brutos o l\u00edquidos, ni tampoco tener en cuenta factores tales como la organizaci\u00f3n de la empresa, su tama\u00f1o, la mayor o menor complejidad de su vigilancia. La falta de un sistema o de un m\u00e9todo, coloca en un plano de igualdad la vigilancia de un banco, de una compa\u00f1\u00eda de seguros, de un almac\u00e9n general de dep\u00f3sito o de una corporaci\u00f3n de ahorro y vivienda, dejando de lado las particularidades de cada clase de compa\u00f1\u00eda. <\/p>\n
En s\u00edntesis: la Superintendencia no tiene m\u00e1s limites que su capricho. Todo lo contrario de lo que ha querido la ley. <\/p>\n
En un caso semejante, al decidir la Corte sobre la exequibilidad de los art\u00edculos 119 y 124 de la ley 6a. de 1992, relativos a las tarifas que cobran las C\u00e1maras de Comercio, fijamos nuestros puntos de vista en esta materia as\u00ed, al disentir, como ahora, de la opini\u00f3n mayoritaria: <\/p>\n
” NOCION DE METODO Y SISTEMA PARA LA DEFINICION DE LAS TARIFAS <\/p>\n
” Por sistema puede entenderse un conjunto de elementos y dispositivos que funcionan como un todo en virtud de la interdependencia de sus partes. <\/p>\n
” Etimol\u00f3gicamente m\u00e9todo significa “camino”, de manera que se adopta un m\u00e9todo cuando se sigue un derrotero para lograr un determinado objetivo propuesto de antemano. Por eso “el m\u00e9todo se contrapone a la suerte y al azar – como lo se\u00f1ala Jos\u00e9 Ferrater Mora- pues el m\u00e9todo es ante todo un orden manifestado en un conjunto de reglas” (Diccionario de Filosof\u00eda, Ed. Suramericana, Buenos Aires, 1968). <\/p>\n
“Por sus objetivos generales, puede decirse que las dos figuras se identifican, pues tanto la una como la otra tienen un alcance finalista; ambas persiguen viabilizar un resultado propuesto, pero son diferentes por sus contenidos, es decir, por sus elementos y atributos. <\/p>\n
“Es claro, que al exigir la norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un m\u00e9todo, como condici\u00f3n para viabilizar la asignaci\u00f3n de competencia en la autoridad que tiene a su cargo la prestaci\u00f3n del servicio, est\u00e1 imponiendo el marco y los procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades se\u00f1alar las tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales est\u00e1n destinadas a recuperar los costos por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les proporcionen. No cabe duda, que la intenci\u00f3n del constituyente, al establecer una evidente reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los administrados de una eventual y no improbable imposici\u00f3n de tarifas por fuera de racionales criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar de manera inequ\u00edvoca el principio democr\u00e1tico, que en la Carta es una constante, de que no puede haber tributo sin representaci\u00f3n. <\/p>\n
“A pesar de los limitados antecedentes hist\u00f3ricos que se pueden examinar sobre la norma que nos ocupa, existe una corta referencia en la ponencia para segundo debate que se hizo en la Constituyente, cuando se discuti\u00f3 el tema sobre las tarifas en los servicios p\u00fablicos, que corroboran las aseveraciones anteriores, y cuyo texto es como sigue: <\/p>\n
“Al establecer la responsabilidad al Congreso para que determine el marco general de la competencia y las entidades que pueden fijar las tarifas. les est\u00e1 dando a \u00e9stas el mismo tratamiento conceptual que a los impuestos, es decir, que sea el Congreso el que, al m\u00e1s alto nivel normativo, determine el derrotero que el ciudadano comprenda y acepte:” (subrayado fuera del texto). <\/p>\n
“Ya en el terreno de la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de los conceptos, se debe indagar sobre los elementos que integran o pueden integrar la estructura del sistema y los procedimientos metodol\u00f3gicos que deben incorporarse en la ley, para los objetivos previstos por la norma constitucional. <\/p>\n
“En primer t\u00e9rmino, fluye naturalmente del contexto de la norma, que tales elementos y procedimientos no pueden ser casu\u00edsticos y exhaustivos, por que esas connotaciones se oponen a la estructura de los conceptos y al prop\u00f3sito normativo que impuso la Carta al legislador, como tarea exclusiva de establecer un sistema y la metodolog\u00eda, como gu\u00eda y procedimiento de las definiciones que debe utilizar la autoridad que presta el servicio o proporciona el beneficio al contribuyente, con el fin de lograr el retorno de las inversiones correspondientes. <\/p>\n
“Si lo que el precepto constitucional exigiera de la ley, fuese una descripci\u00f3n detallada de los elementos y procedimientos que deben seguirse para establecer los costos, carecer\u00eda de sentido la delegaci\u00f3n de competencia que la norma superior autoriza. La delegaci\u00f3n responde precisamente a la determinaci\u00f3n t\u00e9cnica de los m\u00faltiples elementos que hacen parte de la estructura de costos y a su valoraci\u00f3n, gui\u00e1ndose, por supuesto, por las directrices dispuestas en el sistema y bajo los derroteros que le se\u00f1ala el m\u00e9todo establecido en la ley. <\/p>\n
“Entonces, qu\u00e9 podr\u00eda considerarse como elementos del sistema que debe tenerse en cuenta para calcular las tarifas y qu\u00e9 procedimientos deben aplicarse para definir la tarifa de las tasas y contribuciones? <\/p>\n
“Resulta aventurado, cuando menos, intentar siquiera una respuesta aproximada a los interrogantes planteados, porque s\u00f3lo ante el problema concreto de la tasa o la contribuci\u00f3n que se pretenda imponer, es factible obtener una visi\u00f3n real de los factores que intervienen en su fijaci\u00f3n y desagregarlos luego para su identificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n. <\/p>\n
“Podr\u00eda pensarse, de manera global y por v\u00eda de ejemplo, que podr\u00edan considerarse como elementos de un sistema para recuperar los costos de los servicios o de los beneficios que reciben los contribuyentes, el se\u00f1alamiento de los gastos recuperables, el criterio para individualizarlos, y el establecimiento de un principio de distribuci\u00f3n como ser\u00eda el valor de los activos o del patrimonio; en el caso particular de la valorizaci\u00f3n, la influencia mayor o menor de la obra p\u00fablica en el aumento venal de la propiedad beneficiada, el \u00e1rea de \u00e9sta, el estrato o sector donde se ubica, etc., as\u00ed como el r\u00e9gimen tarifario, entre otras cosas. En este orden de ideas, la ley debe utilizar un perfil menos apegado a un criterio puramente exactivo y m\u00e1s cercano, por el contrario, a los principios que informan, seg\u00fan el art\u00edculo 363 de la Carta, el sistema tributario. <\/p>\n
“En tal virtud, constituir\u00edan indudablemente elementos que deben considerarse para integrar el sistema, el se\u00f1alamiento de criterios que desarrollen los principios de equidad y eficiencia, y progresividad, si fuere el caso. <\/p>\n
“En resumen, se entiende que para los efectos del inciso 2o. del art\u00edculo 338, ibidem, el m\u00e9todo comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operaci\u00f3n administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y efectuar su distribuci\u00f3n; as\u00ed por ejemplo, podr\u00eda formar parte de la regla de un m\u00e9todo, en el caso de la valorizaci\u00f3n, el establecimiento de una f\u00f3rmula matem\u00e1tica para liquidarla. <\/p>\n
“El contenido normativo del art\u00edculo 367 de la Carta, se presenta como un buen dise\u00f1o de un modelo en los t\u00e9rminos que pretende el inciso 2o. del art. 338, porque all\u00ed se conjugan las directrices o gu\u00edas de un sistema, con los derroteros que demarca un m\u00e9todo, as\u00ed no se enuncie en el mismo, ninguno de tales prop\u00f3sitos. Dice el texto en cuesti\u00f3n: <\/p>\n
“La ley fijar\u00e1 las competencias y responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiaci\u00f3n, y el r\u00e9gimen tarifario que tendr\u00e1 en cuenta adem\u00e1s de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribuci\u00f3n de ingresos.” <\/p>\n
Todo lo dicho lo ratificamos en la presente ocasi\u00f3n. <\/p>\n
II. Pero, en el presente caso existe una raz\u00f3n adicional para disentir. <\/p>\n
Ostensiblemente, lo que se propuso el Constituyente al dictar el inciso segundo del art\u00edculo 338, fue lo siguiente: que el legislador definiera el m\u00e9todo, es decir los factores que sirven de puntos de partida, y el procedimiento, para definir “los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”, y las autoridades que prestan el servicio y cobran las tasas o contribuciones, se limitaran a aplicar el m\u00e9todo. Esta \u00faltima ser\u00eda una tarea elemental, casi mec\u00e1nica, toda vez que se partir\u00eda de unos datos se\u00f1alados por el legislador. As\u00ed quedaban precisamente separadas las competencias: el legislador se\u00f1alar\u00eda el m\u00e9todo o el sistema, y la autoridad administrativa encargada de la prestaci\u00f3n del servicio lo aplicar\u00eda \u00fanicamente. <\/p>\n
T\u00e9ngase en cuenta que la referencia expresa del Constituyente a la ley, la ordenanza o el acuerdo, supone necesariamente tomar estas palabras en su sentido literal y formal: ley es la norma dictada por el Congreso, ordenanza por la Asamblea, y acuerdo por el Concejo . \u00bfPor qu\u00e9? Porque as\u00ed se salvaguarda el principio democr\u00e1tico universalmente reconocido en lo relativo a los impuestos o contribuciones: la participaci\u00f3n popular en su determinaci\u00f3n, mediante la intervenci\u00f3n de los elegidos por el pueblo. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese en apoyo de esta tesis que la Constituci\u00f3n habla de “ley, ordenanza o acuerdo”. Y leyes, ordenanzas o acuerdos s\u00f3lo dictan, respectivamente, el Congreso, las Asambleas y los Cabildos. Por esta raz\u00f3n, no les es dado a tales corporaciones conferir facultades a autoridades de la rama ejecutiva para cumplir la funci\u00f3n que la Constituci\u00f3n les atribuye exclusivamente a ellas. <\/p>\n
La interpretaci\u00f3n de la mayor\u00eda, por el contrario, permite que una sola autoridad, precisamente la administrativa, defina el m\u00e9todo o el sistema y lo aplique. Por ejemplo, una Asamblea o un Cabildo podr\u00eda facultar al Gobernador o al Alcalde, en relaci\u00f3n con un servicio p\u00fablico, para fijar el m\u00e9todo y aplicarlo al mismo tiempo, dando lugar a abusos f\u00e1cilmente previsibles. <\/p>\n
Recu\u00e9rdese, adem\u00e1s, que el Presidente no dicta leyes, ni el Gobernador ordenanzas, ni el Alcalde acuerdos. Y que la concesi\u00f3n de facultades en este caso es improcedente por la misma raz\u00f3n que para decretar impuestos (inciso tercero, numeral 10, art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: con decisiones como \u00e9sta se sigue privando a la representaci\u00f3n popular -Congreso, Asambleas y Cabildos- de su participaci\u00f3n en materia tan importante como la de los tributos. Y se fortalece indebidamente el papel de la rama ejecutiva, por la confusi\u00f3n de funciones que la Constituci\u00f3n quiso que estuvieran en cabeza de \u00f3rganos de diversas ramas del poder p\u00fablico. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 E. JARAMILLO . Hacienda P\u00fablica. Bogot\u00e1, Ed. Minerva, 1930. p. 177. <\/p>\n
2 Sentencia C-040 de 1993. <\/p>\n
3 M. DUVERGER. Finances Publiques. Par\u00eds Univertaires de France. 1968. p. 94. <\/p>\n
4 Gaceta Constitucional. No. 89. pp. 7-8. <\/p>\n
5 Corte Constitucional. Sentencia C-040\/93. <\/p>\n
6 Corte Constitucional. Sentencia C-560 de octubre 20 de 1992. <\/p>\n
7 Corte Constitucional, Sentencia No. 144, abril 20 de 1993, Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
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C-465-93 Sentencia No. C-465\/93 UNIDAD NORMATIVA Aunque aparentemente en este caso habr\u00eda sustracci\u00f3n de materia, por cuanto hay una nueva ordenaci\u00f3n normativa que contempla el tema estudiado, la Corte considera que hay unidad normativa entre los art\u00edculos acusados y los art\u00edculos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, raz\u00f3n por […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-405","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/405","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=405"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/405\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=405"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=405"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=405"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}