T-559-98<\/p>\n
Sentencia T-559\/98 <\/p>\n
MUNICIPAL-Ineficacia e ineficiencia por retardo en pago de mesadas pensionales <\/p>\n
Esta Sala de Revisi\u00f3n observa que la Administraci\u00f3n departamental no ha sido eficiente en el cumplimiento de sus obligaciones laborales, no obstante todas las prevenciones que se han hecho con anterioridad por v\u00eda de tutela, pues reiteradamente retarda el pago de prestaciones sociales a unos pensionados, que manifiestan claramente sus apremiantes condiciones de supervivencia. Por consiguiente, debe recordarse que por expreso mandato constitucional, la funci\u00f3n p\u00fablica debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son tambi\u00e9n pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado. <\/p>\n
PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Alcance <\/p>\n
PRESUPUESTO MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL-Previsi\u00f3n para pago oportuno de pensiones <\/p>\n
DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Pago oportuno de mesadas <\/p>\n
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Pago oportuno de mesadas pensionales por Departamento <\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Pago de mesadas pensionales atrasadas <\/p>\n
Referencia: Expedientes T-163228, T-168811 , T-168392 y T- 164047. <\/p>\n
Acci\u00f3n de Tutela instaurada por M\u00e1ximo Palacios Jord\u00e1n y otros contra la Gobernaci\u00f3n del Choc\u00f3. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. a los seis (6) d\u00edas del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Antonio Barrera Carbonell, procede a revisar los fallos proferidos en los asuntos de la referencia. <\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Los accionantes, M\u00e1ximo Palacios Jord\u00e1n, Pastor Mosquera Aguilar, Resal\u00eda R\u00edos Palacio y Sonny Halaby C\u00f3rdoba, todos pensionados por la Gobernaci\u00f3n del Choc\u00f3, y que se definen como \u201cpobres entre los pobres\u201d, manifiestan que el atraso de sus mesadas pensionales, les vulnera sus derechos a la vida, salud, y trabajo. Desde el a\u00f1o 1996 no se les cancelan las mesadas correspondientes y les ha tocado vivir de lo que les prestan los amigos y del \u201cempe\u00f1o\u201d de las pocas cosas de valor que tienen. No han podido cancelar los servicios p\u00fablicos y las responsabilidades con los hijos, en cuanto a colegios y \u00fatiles escolares tambi\u00e9n est\u00e1n suspendidas. La Gobernaci\u00f3n se burla de ellos cada vez que acuden a preguntar por sus mesadas y los esperanzan con fechas de pago que nunca llegan. <\/p>\n
La Gobernaci\u00f3n del Choc\u00f3 respondi\u00f3 en escrito que se transcribe a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201c\u2026 es cierto que se adeudan algunas mesadas pensionales, pero no se le han cancelado puesto que es un hecho notorio la crisis porque atraviesa el Departamento en lo econ\u00f3mico, as\u00ed las rentas con que cuenta el Departamento est\u00e1n embargadas, lo que puede certificar el Juzgado Laboral del Circuito de la ciudad; para superar esta crisis la administraci\u00f3n solicit\u00f3 al Gobierno Nacional asumir el pasivo laboral y pensional del Departamento para lo cual present\u00f3 un proyecto de ley que esta en manos del se\u00f1or Presidente.\u201d <\/p>\n
Las instancias, surtidas en los Juzgados Primero y Segundo Municipal de Quibd\u00f3 y Tribunal Contencioso Administrativo de la misma ciudad, niegan los amparos propuestos, considerando que los actores tienen otra v\u00eda para el reclamo de sus derechos. Sin embargo, previenen al Gobernador para que \u201cgestione la soluci\u00f3n al atraso del pago de las mesadas de los pensionados de dicho ente, y evitar as\u00ed que se genere el lesionamiento (sic) de derechos fundamentales de tales personas\u201d.(Folio 77 Expediente T-163228 ). <\/p>\n
<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
<\/p>\n
A. Competencia. <\/p>\n
Seg\u00fan lo establecen los art\u00edculos 86 y 241, numeral 9, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y el Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos al resolver acerca de las acciones instauradas en el asunto de la referencia. <\/p>\n
Por decisi\u00f3n de la Sala de Selecci\u00f3n, se dispuso acumular los expedientes anteriormente relacionados, a fin de que fueran revisados por la Sala correspondiente. <\/p>\n
<\/p>\n
A. El retardo en el cumplimiento de las mesadas pensionales. Ineficacia e ineficiencia de la administraci\u00f3n departamental. Protecci\u00f3n especial a los pensionados. <\/p>\n
Esta Sala de Revisi\u00f3n observa que la Administraci\u00f3n departamental no ha sido eficiente en el cumplimiento de sus obligaciones laborales, no obstante todas las prevenciones que se han hecho con anterioridad por v\u00eda de tutela, pues reiteradamente retarda el pago de prestaciones sociales a unos pensionados, que como en el caso de ahora, manifiestan claramente sus apremiantes condiciones de supervivencia. Por consiguiente, debe recordarse que por expreso mandato constitucional (art\u00edculo 209), la funci\u00f3n p\u00fablica debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son tambi\u00e9n pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado. Al respecto, la Corte ha dicho: <\/p>\n
“El principio de eficacia (CP art. 209) no se reduce al simple cumplimiento de las disposiciones y exige, por el contrario, una preocupaci\u00f3n por las consecuencias mismas de la decisi\u00f3n, esto es, por la persona destinataria de la acci\u00f3n o de la abstenci\u00f3n estatal. <\/p>\n
\u201cEl principio de eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos administrativos que involucran derechos fundamentales. El acatamiento de las normas del Estado social de derecho impone a los funcionarios una atenci\u00f3n especial a la persona y a sus circunstancias. <\/p>\n
\u201cTrat\u00e1ndose de derechos fundamentales, la administraci\u00f3n p\u00fablica est\u00e1 obligada a cumplir con unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones v\u00e1lidas para disculpar la protecci\u00f3n de los derechos de las personas.”1 <\/p>\n
\u201cUna actuaci\u00f3n desordenada e ineficiente de la administraci\u00f3n, aunque el objetivo buscado con ella sea la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, comparta, casi con seguridad, da\u00f1os que, por el mismo caos generado en la falta de previsi\u00f3n de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus responsabilidades p\u00fablicas, se salgan de su propio control y se produzca, entonces, adem\u00e1s del perjuicio al inter\u00e9s colectivo, una violaci\u00f3n a los derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situaci\u00f3n. La responsabilidad por la vulneraci\u00f3n de los derechos en casos como el se\u00f1alado recae en la administraci\u00f3n. Ser\u00eda injusto que la soportaran los particulares, sobre todo si, como sucede en el caso bajo examen, ellos est\u00e1n ejerciendo una actividad l\u00edcita.2 3 <\/p>\n
De all\u00ed que la previsi\u00f3n para el pago oportuno de los pensionados en los presupuestos municipales y departamentales se ha convertido en un asunto insistentemente estudiado por esta Corporaci\u00f3n y en la presente ocasi\u00f3n, esta Sala no se apartar\u00e1 de su doctrina constitucional de acuerdo con la cual: <\/p>\n
Los pensionados, que al fin y al cabo gozan de especial protecci\u00f3n en cuanto su situaci\u00f3n jur\u00eddica tiene por base el trabajo (art\u00edculo 25 C.P.), son titulares de un derecho de rango constitucional (art\u00edculo 53 C.P.) a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor de \u00e9stas se actualice peri\u00f3dicamente seg\u00fan el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una econom\u00eda inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha institu\u00eddo como caracter\u00edstica sobresaliente de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica y como objetivo prioritario del orden jur\u00eddico fundado en la Constituci\u00f3n, por lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades que desatienden tan perentorios mandatos. <\/p>\n
Igualmente, la Corte viene reiterando su doctrina respecto de la prelaci\u00f3n que deben tener las personas pensionadas cuando se trata de la programaci\u00f3n de los presupuestos y partidas departamentales: <\/p>\n
\u201cEl demandante ostenta la calidad de pensionado del municipio, su remuneraci\u00f3n es su \u00fanica fuente de sustento, lo que se agrava por su avanzada edad, que lo coloca en condiciones de debilidad manifiesta. Por lo tanto, someterlo al tr\u00e1mite de un proceso ejecutivo laboral implicar\u00eda la prolongaci\u00f3n de circunstancias desfavorables que le impiden temporalmente llevar una existencia digna; por consiguiente se considera necesario brindar al peticionario una protecci\u00f3n plena de sus derechos fundamentales a la dignidad, seguridad social y protecci\u00f3n a la tercera edad. <\/p>\n
\u201cDe otro lado, la Corte ha sostenido que cuando la partida presupuestal destinada a atender el pago de mesadas pensionales es insuficiente, la entidad deudora debe dar prelaci\u00f3n a los pensionados en consideraci\u00f3n con la antig\u00fcedad de la deuda y con la edad del pensionado.\u201d T-212 de 1996. <\/p>\n
De cuanto antecede se concluye que la ineficiencia de la Administraci\u00f3n Departamental, evidenciada en la dilatada demora en el cumplimiento de sus compromisos legales y constitucionales para con los pensionados, afecta su m\u00ednimo vital, su vida, su dignidad humana y tambi\u00e9n los derechos fundamentales de sus familias. <\/p>\n
<\/p>\n
A. Estado de cosas violatorio de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
De acuerdo con el principio de separaci\u00f3n de funciones previsto en el art\u00edculo 113 C.P. no es tarea de los jueces instar a las dem\u00e1s funcionarios p\u00fablicos, y menos aun a las autoridades, al cumplimiento de los deberes previstos en el ordenamiento. Sin embargo, se ha venido convirtiendo en una peligrosa costumbre la omisi\u00f3n por parte de la Administraci\u00f3n P\u00fablica de sus funciones m\u00e1s elementales, lo que ha llevado a que los despachos judiciales resulten congestionados de negocios que s\u00f3lo persiguen hacer respetar el principio de legalidad por parte de los servidores p\u00fablicos (Cf. art\u00edculo 6 C.P.) <\/p>\n
Resulta inquietante, que contra el Departamento del Choc\u00f3 existan, por los mismos conceptos, pago de mesadas pensionales, las siguientes sentencias de tutela: T-615 de 1997, T-103, T-107, T-221, T- 413 y T-107 de 1998, \u00e9sta \u00faltima de once expedientes acumulados y cuarenta y dos personas accionando, a lo que se a\u00f1aden los cuatro actores de este acumulado, y por las mismas razones, 6 expedientes que restan por fallar en la Sala Tercera de Revisi\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n. Si a esto sumamos las preocupantes cifras que arroj\u00f3 el estudio estad\u00edstico integral de 1997 elaborado para esta Corporaci\u00f3n, donde aparecen las alcald\u00edas y gobernaciones como las entidades m\u00e1s demandadas (un total de 6662 o lo que es lo mismo un 19,78% del total de amparos en todo el pa\u00eds), ello aunado a una jurisprudencia reiterativa en el asunto en el a\u00f1o en curso4, nos encontramos ante una cascada de acciones de tutela producto de una recurrente omisi\u00f3n por parte de las autoridades competentes respecto de la apropiaci\u00f3n oportuna de las sumas destinadas al pago de las obligaciones laborales frente a sus pensionados. <\/p>\n
Por lo tanto, procede esta Corte, no solo a conceder el amparo solicitado sino tambi\u00e9n a prevenir a las autoridades del Departamento del Choc\u00f3 para que tomen las medidas pertinentes en orden a poner fin a este estado inconstitucional de las cosas, de manera que deber\u00e1 reiterarse lo afirmado en Sentencia de Unificaci\u00f3n 559 de 1997 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz5: <\/p>\n
\u201c (1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera arm\u00f3nica con los restantes \u00f3rganos del Estado para la realizaci\u00f3n de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisi\u00f3n de un delito, no se ve por qu\u00e9 deba omitirse la notificaci\u00f3n de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
(2) El deber de colaboraci\u00f3n se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilizaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela. Los recursos con que cuenta la administraci\u00f3n de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el n\u00famero de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentar\u00edan, dicha acci\u00f3n se erige tambi\u00e9n en medio leg\u00edtimo a trav\u00e9s del cual la Corte realiza su funci\u00f3n de guardiana de la integridad de la Constituci\u00f3n y de la efectividad de sus mandatos. <\/p>\n
Ahora bien, si el estado de cosas que como tal no se compadece con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tiene relaci\u00f3n directa con la violaci\u00f3n de derechos fundamentales, verificada en un proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificaci\u00f3n de la regularidad existente podr\u00e1 acompa\u00f1arse un requerimiento espec\u00edfico o gen\u00e9rico dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una acci\u00f3n o de abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificaci\u00f3n y el requerimiento conforman el repertorio de \u00f3rdenes que puede librar la Corte, en sede de revisi\u00f3n, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de que el estado de cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesi\u00f3n iusfundamental examinada, sino que, adem\u00e1s, lo sea en relaci\u00f3n con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que se formule.\u201d <\/p>\n
Ahora bien, no ignora esta Corte la situaci\u00f3n de d\u00e9ficit financiero permanente que vive el Departamento del Choc\u00f3, al punto de tener ya sus rentas embargadas y estar gestionando un proyecto de ley para que el Gobierno Nacional asuma el pasivo laboral y pensional del Departamento. As\u00ed pues, sin apartarnos de la precaria situaci\u00f3n de los actores, y conscientes de la vulneraci\u00f3n a sus condiciones m\u00ednimas de subsistencia ante la demora en el pago de las respectivas mesadas pensionales, esta Sala amparar\u00e1 los derechos de los tutelantes en su m\u00ednimo vital, (algunos tienen menos de 70 a\u00f1os y no procede la protecci\u00f3n por tercera edad, sino por afectaci\u00f3n al m\u00ednimo vital causado por carencia de su mesada) teniendo en cuenta las circunstancias que refleja el Departamento y la imposibilidad del juez de tutela de precipitar mediante ordenes de cumplimiento inmediato la ejecuci\u00f3n de partidas presupuestales, que adem\u00e1s en este caso se encuentran afectadas con medidas de embargo.(Cfr. T-185 de 1995). <\/p>\n
Las tutelas se conceden revocando las sentencias de instancia, no sin antes cuestionar la contradicci\u00f3n, inaceptable por dem\u00e1s, de la sentencia correspondiente al expediente T-163228 revisada en este caso, en donde se niega la tutela pero se reconoce la lesi\u00f3n producida a los derechos del tutelante por parte de la Administraci\u00f3n del Departamento del Choc\u00f3. En dichos eventos, lo procedente es conceder un amparo as\u00ed fuese transitorio o con los condicionamientos que fueran menester, para no dejar en el aire afirmaciones que se tornan incongruentes con la decisi\u00f3n. <\/p>\n
Se advierte que se ordenar\u00e1 el pago de las mesadas actuales y futuras, porque para las anteriores, procede su reclamaci\u00f3n por juicio ejecutivo. Igualmente se recuerda que el reclamo que tambi\u00e9n hacen los demandantes de las primas navidad y semestrales no prospera mediante tutela por cuanto no hacen parte del m\u00ednimo vital susceptible de protegerse por esta v\u00eda. <\/p>\n
<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto esta Sala de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- REV\u00d3CANSE las sentencias de dos (2) de marzo de 1998 en el expediente T- 163228; de veintitr\u00e9s (23) de abril de 1998, expediente T-168811; de marzo treinta (30) de 1998, en el expediente T-164047 y la proferida por el Tribunal Contencioso de Quibd\u00f3, el quince (15) de mayo de 1998, en el expediente T-168392. En su lugar, CONC\u00c9DANSE los amparos invocados. En consecuencia, ORD\u00c9NASE al Gobernador del Choc\u00f3, si ya no lo hubiere hecho, proceda dentro del t\u00e9rmino de quince (15) d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n del presente fallo, a reanudar el pago de las mesadas reclamadas por los actores en lo que constituye su m\u00ednimo vital. <\/p>\n
Si por la imprevisi\u00f3n administrativa, no hubiere partida presupuestal disponible, el Gobernador deber\u00e1 en el mismo t\u00e9rmino iniciar las gestiones correspondientes con miras a efectuar las adiciones presupuestales que permitan el pago a los pensionados. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1rese que el estado de cosas que origin\u00f3 la acci\u00f3n de tutela objeto de revisi\u00f3n es contrario a la Constituci\u00f3n, en consecuencia por Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional deber\u00e1 comunicarse la presente providencia a los miembros de la Asamblea Departamental del Choc\u00f3, para que, en asocio con el Gobernador y de conformidad con las competencias respectivas, tomen a primero de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999) las medidas necesarias en orden a corregir dentro de los par\u00e1metros constitucionales y legales, la falta de previsi\u00f3n presupuestal que afecta la puntual cancelaci\u00f3n de las mesadas pensionales de los ex empleados del Departamento demandado, de acuerdo con lo se\u00f1alado en la parte motiva de esta sentencia. <\/p>\n
Tercero.- PREV\u00c9NGASE al Gobernador del Choc\u00f3 para que evite volver a incurrir en las omisiones ileg\u00edtimas que originaron el presente proceso, so pena de las sanciones legales correspondientes. <\/p>\n
Cuarto.- L\u00cdBRENSE por Secretar\u00eda las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed previstos. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencia T-56 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
2 Sentencia T-115 de 1995. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
3 Sobre este tema de la eficacia y eficiencia, tambi\u00e9n pueden consultarse las sentencias C-479 de 1992. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero, T-074 de 1993. M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n, T-05 de 1995. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, T-716 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
4 Cf. T 165 de 1998 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz , T 170 de 1998 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz , T 211 de 1998 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, T 212 de 1998 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, T 220 de 1998 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
5 Reiterada en sentencia T-068 de 1998 MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero y en el caso del municipio de Ci\u00e9naga, Magdalena, mediante sentencia de reiteraci\u00f3n T-289 de 1989 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
<\/p>\n
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