C-487-93<\/p>\n
Sentencia No. C-487\/93 <\/p>\n
DEFENSOR DEL PUEBLO-Requisitos\/DEFENSOR DEL PUEBLO-Calidades\/CONSTITUCION POLITICA\/INTERPRETACION SISTEMATICA <\/p>\n
Es necesario que se interprete la Constituci\u00f3n de manera sistem\u00e1tica. Que la Carta no haya mencionado expresamente requisitos ni calidades para el Defensor del Pueblo no significa en modo alguno que haya exclu\u00eddo la posibilidad de que el legislador los estableciera, as\u00ed no exista una delegaci\u00f3n expresa que no es indispensable pues tal atribuci\u00f3n es legislativa precisamente en la medida en que no haya sido asumida de modo directo por el Constituyente. Menos todav\u00eda puede entenderse esa circunstancia, como lo hace la demandante, en el sentido de que el empleo en cuesti\u00f3n no puede ser objeto de se\u00f1alamiento legal de ning\u00fan requisito ni de calidad alguna. <\/p>\n
EJERCICIO DE CARGOS-Requisitos <\/p>\n
Los requisitos para ejercer aquellos cargos respecto de los cuales el Constituyente ha guardado silencio no son otros que los fijados por el legislador, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia. Todo requisito, por su misma naturaleza y finalidad, busca precisamente establecer diferencias tendientes a garantizar el adecuado desempe\u00f1o de un cargo, as\u00ed que en la materia que nos ocupa, no se menosprecia a los dem\u00e1s profesionales sino que se selecciona entre las distintas profesiones la de mayor afinidad con las responsabilidades propias del empleo. <\/p>\n
-Sala Plena- <\/p>\n
Ref.: Expediente D-282 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad propuesta por SYLVIA FAJARDO GLAUSER contra el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 24 de 1992. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Decide la Corte sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 24 de 1992, puesta en tela de juicio por la ciudadana SYLVIA FAJARDO GLAUSER, en ejercicio del derecho que le confiere el art\u00edculo 40, numeral 6\u00ba, de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
La norma en cuesti\u00f3n, que ha sido acusada parcialmente, dice as\u00ed (se subraya lo demandado): <\/p>\n
“LEY 24 DE 1992 <\/p>\n
(Diciembre 15) <\/p>\n
Por la cual se establece la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la defensor\u00eda del pueblo y se dictan otras disposiciones, en desarrollo del art\u00edculo 283 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00ba.- El Defensor del Pueblo deber\u00e1 reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado. Tomar\u00e1 posesi\u00f3n del cargo ante el Presidente de la Rep\u00fablica o ante quien haga sus veces en la fecha de iniciaci\u00f3n del per\u00edodo. <\/p>\n
No podr\u00e1 ser defensor del pueblo: <\/p>\n
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial ejecutoriada a pena privativa de la libertad, excepto por delitos pol\u00edticos o culposos. <\/p>\n
2. Quien en proceso disciplinario haya sido sancionado con destituci\u00f3n o suspensi\u00f3n del cargo. <\/p>\n
3. Quien haya sido excluido por medio de decisi\u00f3n ejecutoriada del ejercicio de una profesi\u00f3n. <\/p>\n
4. Quien se halle en interdicci\u00f3n judicial. <\/p>\n
5. Quien haya sido objeto de resoluci\u00f3n acusatoria, debidamente ejecutoriada mientras se defina su situaci\u00f3n jur\u00eddica, salvo si aquella se profiri\u00f3 por delitos pol\u00edticos o culposos. <\/p>\n
6. Quien sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, o tenga v\u00ednculos por matrimonio o uni\u00f3n permanente con los representantes a la c\u00e1mara que intervienen en su elecci\u00f3n, con el Procurador General de la Naci\u00f3n, y con el Presidente de la Rep\u00fablica o quien haga sus veces que intervenga en su postulaci\u00f3n. <\/p>\n
PAR. En todo caso, el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido por la ley para el Procurador General de la Naci\u00f3n ser\u00e1 aplicable al defensor del pueblo”. <\/p>\n
I. RAZONES INVOCADAS POR LA DEMANDANTE <\/p>\n
Considera la ciudadana demandante que la transcrita disposici\u00f3n infringe los art\u00edculos 2\u00ba, 13 y 40, numerales 1\u00ba y 7\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Pre\u00e1mbulo de la misma. <\/p>\n
Afirma que, de acuerdo con el art\u00edculo 281 de la Constituci\u00f3n, el cargo de Defensor del Pueblo es de car\u00e1cter electivo y que en este tipo de empleos, en la medida en que se encuentran afectados intereses de la comunidad y, por ende, el ejercicio del poder pol\u00edtico en su m\u00e1s amplia acepci\u00f3n, se configuran derechos pol\u00edticos de la mayor importancia: el de elegir y ser elegido y el de acceder a cargos p\u00fablicos en condiciones de igualdad. <\/p>\n
El nombramiento del Defensor del Pueblo corresponde a una elecci\u00f3n que asume la modalidad indirecta, pues el ciudadano no participa directamente sino por la v\u00eda de la representaci\u00f3n democr\u00e1tica: se “delega” en la C\u00e1mara de Representantes. <\/p>\n
El derecho a ser elegido -dice- puede estar sujeto a ciertas restricciones que, en todo caso, deben estructurarse sobre el criterio del “m\u00ednimo necesario”. En la sociedad democr\u00e1tica el acceso a los cargos de elecci\u00f3n debe distanciarse de la condici\u00f3n de “prerrogativa de pocos” para aproximarse a la de “posibilidad para todos o para muchos”. Este principio alcanza su m\u00e1xima expresi\u00f3n en los cargos de elecci\u00f3n popular, pero no desaparece en cargos electivos de diversa naturaleza como el de Defensor del Pueblo. <\/p>\n
Sostiene la actora que el Congreso es incompetente para establecer requisitos en relaci\u00f3n con cargos electivos de origen constitucional en los casos de silencio de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La demandante desarrolla esta idea as\u00ed: <\/p>\n
“En relaci\u00f3n con las condiciones para ejercer un cargo de car\u00e1cter electivo, pueden presentarse tres hip\u00f3tesis fundamentales: <\/p>\n
a) La Constituci\u00f3n Nacional establece de manera expl\u00edcita las condiciones para el ejercicio del cargo. Es el caso del Registrador Nacional del Estado Civil (art. 266 C.N.) y del Contralor General de la Rep\u00fablica (art. 267 C.N.), entre otros. En estos eventos, el Congreso pierde toda facultad regulatoria sobre la materia, en cuanto el m\u00ednimo necesario a que se ha hecho menci\u00f3n, lo ha establecido el constituyente, y no es dado al Congreso hacer m\u00e1s gravosas dichas condiciones. As\u00ed pues, la facultad propia del Congreso de regular la funci\u00f3n p\u00fablica, sufre una limitaci\u00f3n que emana de la misma Carta, pues trat\u00e1ndose del establecimiento de requisitos para cargos electivos de origen constitucional, es la Constituci\u00f3n la que se ocupa directamente y en forma exclusiva del asunto. <\/p>\n
b) La Constituci\u00f3n no establece las condiciones para el ejercicio del cargo pero delega expresamente esta facultad al legislador. Es el caso, entre otros, de los Gobernadores (art. 303 C.N) y de los Concejales (art. 312 C.N.). El Legislador al determinar las calidades deber\u00e1 actuar sobre la l\u00f3gica del m\u00ednimo necesario, vale decir, la razonabilidad de las condiciones impuestas se sopesar\u00e1 en funci\u00f3n del inter\u00e9s superior de la Carta consistente en garantizar de manera efectiva el derecho a elegir y ser elegido. No se trata entonces de una facultad ilimitada que coloque al Congreso en la condici\u00f3n de constituyente. <\/p>\n
c) La Constituci\u00f3n no establece las condiciones para el ejercicio del cargo y tampoco delega esta facultad al legislador. En estas circunstancias, se abren paso dos interpretaciones posibles. La primera de ellas da prelaci\u00f3n al principio seg\u00fan el cual para cargos electivos de origen constitucional se radica en el constituyente la imposici\u00f3n de calidades y por ende, el cargo objeto de silencio por parte del constituyente no podr\u00eda gozar de restricci\u00f3n alguna. La facultad que tiene el Congreso de regular la funci\u00f3n p\u00fablica, traducida en la posibilidad de establecer requisitos y condiciones para el ejercicio de un cargo, desaparecer\u00eda en estos eventos, de efectuarse un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de las tres hip\u00f3tesis expuestas a la luz del principio hermen\u00e9utico que exonera al constituyente de incurrir en reiteraciones o repeticiones (“Nada de lo que dice el constituyente es inocuo”). En otras palabras, si la Constituci\u00f3n delega en el Congreso la facultad de regular lo atinente a las calidades de un cargo electivo de origen constitucional (hip\u00f3tesis b).) es por cuanto en este \u00e1mbito el Congreso no tiene facultades. As\u00ed las cosas, cuando la Constituci\u00f3n establece calidades, el legislador no puede a\u00f1adir otras adicionales (hip\u00f3tesis a).); y, cuando omite establecer calidades, el legislador no puede so pretexto del silencio del constituyente legislar, por cuanto se entiende que no exigi\u00f3 ninguna en particular (hip\u00f3tesis c).). <\/p>\n
La segunda interpretaci\u00f3n, m\u00e1s amplia, otorga en defecto de disposici\u00f3n constitucional al Congreso de la Rep\u00fablica, como responsable de regular lo referente a la funci\u00f3n p\u00fablica, la posibilidad de entrar a regular la materia. <\/p>\n
Pero, si a\u00fan en el evento de contar el legislador con una delegaci\u00f3n de car\u00e1cter expreso debe someterse a la integridad de la Constituci\u00f3n, con mayor raz\u00f3n, cuando esta competencia no es expl\u00edcita y clara. <\/p>\n
En efecto, la regulaci\u00f3n pertinente, de ser viable, no escapa al principio constitucional que act\u00faa como directriz de estos cargos de elecci\u00f3n, seg\u00fan la cual las restricciones deben constituir un m\u00ednimo necesario o, a contrario sensu, estar expresamente consagradas en la Constituci\u00f3n, tal como se estableci\u00f3 en el punto anterior”. <\/p>\n
En cuanto al caso concreto del Defensor del Pueblo, asevera la demanda: <\/p>\n
“Para el caso espec\u00edfico del Defensor del Pueblo, el par\u00e1metro que permite determinar este m\u00ednimo es el art\u00edculo 282 de la Constituci\u00f3n Nacional que determina sus funciones y no el art\u00edculo 232 que se\u00f1ala las condiciones para funcionarios de entidades del todo diversas a la Defensor\u00eda del Pueblo. Del art\u00edculo 282 no se desprende necesariamente la condici\u00f3n sine qua non de ser colombiano de nacimiento o abogado con la experiencia exigida en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 232. Del art\u00edculo 282 se infiere tan s\u00f3lo que el Defensor del Pueblo debe gozar de una elevada idoneidad moral, de un lado, y de una elevada idoneidad profesional, del otro, representada esta \u00faltima en un conocimiento adecuado de la ciencia del derecho, pero m\u00e1s a\u00fan, de la problem\u00e1tica de los derechos humanos. Sobre las anteriores premisas, le ser\u00eda eventualmente dable al Congreso determinar las condiciones necesarias para ser elegido Defensor del Pueblo. <\/p>\n
El Defensor del Pueblo, como se desprende del art\u00edculo 282 deber\u00eda ser ante todo, una persona irreprochable en su aspecto moral; con dotes de buen administrador y lider; y, con un conocimiento integral sobre los derechos humanos. <\/p>\n
Al acudirse a otro paradigma, se hicieron m\u00e1s onerosas dichas condiciones, dejando de lado el principio del m\u00ednimo necesario que opera cuando est\u00e1 en juego el derecho pol\u00edtico a elegir y ser elegido. <\/p>\n
Las condiciones del art\u00edculo 232 exigidas para el caso de los magistrados de nuestros m\u00e1s altos tribunales, buscan en esencia circunscribir el ejercicio de la magistratura a personas que gocen de la condici\u00f3n o posean el perfil de juristas. La Defensor\u00eda del Pueblo, como instituci\u00f3n no se encuentra desligada del derecho, y algunas de sus funciones, no todas, son de naturaleza jur\u00eddica; pero su raz\u00f3n de ser, tal como se desprende del art\u00edculo 282 de la Constituci\u00f3n Nacional consiste en la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de los derechos humanos, en la creaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n de una cultura de los derechos humanos. En esta materia, la tendencia del derecho ha consistido en la desformalizaci\u00f3n y universalizaci\u00f3n de los conceptos y procedimientos. Este sector del derecho ha dejado de ser un monopolio de los abogados y juristas, para pasar a ser un patrimonio de todos los colombianos”. <\/p>\n
“No se debe olvidar en este punto que en el caso colombiano, la figura del Defensor del Pueblo no obstante formar parte del Ministerio P\u00fablico no se identifica con la del Procurador que act\u00faa como un t\u00edpico defensor o guardi\u00e1n de la ley y de la Constituci\u00f3n, cumpliendo para tal efecto un rol en estricto sentido de car\u00e1cter jur\u00eddico. La naturaleza de la funci\u00f3n del Procurador justifica la aplicaci\u00f3n para \u00e9l del canon exigido a los magistrados, e incluso su extensi\u00f3n de manera equivalente a sus agentes, como en efecto la Constituci\u00f3n Nacional lo hace en el art\u00edculo 280 al estatuir la identificaci\u00f3n de calidades entre los agentes del Ministerio P\u00fablico y los magistrados y jueces de mayor jerarqu\u00eda ante quienes ejerzan su cargo esto por cuanto la Administraci\u00f3n de Justicia y la Procuradur\u00eda act\u00faan como sistemas din\u00e1micamente integrados. El Defensor del Pueblo, por su parte, no necesariamente debe interactuar de manera permanente y personal con la rama judicial a trav\u00e9s de mecanismos litigiosos. Esa no constituye la raz\u00f3n de ser de su cargo. Cuenta adem\u00e1s con una infraestructura de profesionales del derecho, y su funci\u00f3n es metajur\u00eddica, en el sentido que trasciende la tutela del orden jur\u00eddico, para situarse en la \u00f3rbita de lo f\u00e1ctico, de la protecci\u00f3n de derechos concretos de la comunidad actual y materialmente amenazados o vulnerados, cumpliendo tareas de mediaci\u00f3n, de pedagog\u00eda, de denuncia, de investigaci\u00f3n interdisciplinaria”. <\/p>\n
Concluye la impugnante: <\/p>\n
“…en caso de silencio constitucional, estando de por medio derechos, y concretamente derechos de importancia capital para una democracia como son el derecho de igualdad y los derechos pol\u00edticos de elegir y ser elegido y de acceder a cargos y funciones p\u00fablicas, que se encuentran afectados por la imposici\u00f3n de un requisito, aquellas restricciones que trasciendan la naturaleza del cargo o funci\u00f3n p\u00fablica entendida en un sentido puntual, han de ser reserva del poder constituyente. <\/p>\n
De aceptarse que en el presente caso el legislador pueda desarrollar los derechos pol\u00edticos impl\u00edcitos en la elecci\u00f3n del Defensor del Pueblo a trav\u00e9s de leyes, no debe perderse de vista que en todo caso, el \u00e1mbito de legitimidad constitucional de la ley est\u00e1 se\u00f1alado en primer lugar por el contexto del derecho, valga decir, por su marco natural o esencial y por el espacio que describe en su interacci\u00f3n con otros derechos y valores del mundo jur\u00eddico intr\u00ednsecamente ligados al mismo, y, en segundo lugar, por la razonabilidad y proporcionalidad de las disposiciones que lo limiten, de manera que estas deben implicar el menor sacrificio posible para los derechos y los valores en juego. <\/p>\n
En este caso, el cargo del Defensor del Pueblo antes de la ley era hipot\u00e9ticamente accequible a todos los ciudadanos. No obstante lo anterior, respetando el marco natural y esencial del derecho y su interacci\u00f3n con otros intereses y valores de la Constituci\u00f3n, y aceptando que el legislador tuviese facultades para regular esta materia, habr\u00eda sido posible limitar el universo de personas que potencialmente pudiesen acceder a la misma. La disposici\u00f3n acusada lo hizo, pero desconociendo el criterio de razonabilidad predicado estrictamente en relaci\u00f3n con la funci\u00f3n de Defensor del Pueblo, y desconociendo adem\u00e1s, el criterio de proporcionalidad. <\/p>\n
En efecto, en el presente evento ha sido el legislador ordinario quien ha adoptado el pedido de unas condiciones m\u00e1ximas que acogi\u00f3 el constituyente para un caso distinto, el de los magistrados de nuestros m\u00e1s altos tribunales, no obstante que estas calidades m\u00e1ximas, implican de por s\u00ed una mayor restricci\u00f3n al derecho, que no dimana de la naturaleza de la funci\u00f3n p\u00fablica en cuesti\u00f3n, vista aisladamente o en perspectiva dentro de la Constituci\u00f3n (razonabilidad). <\/p>\n
Esta acci\u00f3n del legislador implica adem\u00e1s la inobservancia del principio de maximizaci\u00f3n de los derechos y garant\u00edas consagrados en la Constituci\u00f3n, en cuanto las mismas finalidades de idoneidad que persiguen las normas que establecen condiciones para el ejercicio de un cargo, se hubiesen podido alcanzar mediante disposiciones que no afectaran en tan alto grado los derechos en cuesti\u00f3n (proporcionalidad)”. <\/p>\n
Se\u00f1ala que, adem\u00e1s, la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad. Dice al respecto: <\/p>\n
“Es deseable que excelentes abogados accedan al cargo de Defensores del Pueblo, pero aqu\u00ed, el ser abogado como exigencia, deja de lado a otros profesionales y no profesionales que cuentan con la suficiente versaci\u00f3n y preparaci\u00f3n para ejercer adecuadamente el cargo, lo mismo, puede afirmarse sobre la experiencia que se exige en relaci\u00f3n con el derecho. A\u00fan aceptando que se requiriera cierto nivel de madurez o de experiencia, para ejercer adecuadamente el cargo, m\u00e1s importante que la pr\u00e1ctica jur\u00eddica, es la trayectoria de la persona en relaci\u00f3n con los problemas de la comunidad en materia de derechos humanos. Tipo de experiencia que no necesariamente coincide con el ejercicio de la abogac\u00eda”. <\/p>\n
La ciudadana demandante present\u00f3 oportunamente una adici\u00f3n a la demanda, en la cual consign\u00f3 varias referencias a la historia del establecimiento de las normas constitucionales de la Defensor\u00eda del Pueblo para concluir que la voluntad de los constituyentes fue la de dar un perfil pol\u00edtico y no de jurista al funcionario en cuesti\u00f3n, al exigirle las mismas calidades que para ser Senador. <\/p>\n
Afirma a continuaci\u00f3n que “esta voluntad del Constituyente se vi\u00f3 vulnerada por un exceso de la Comisi\u00f3n Codificadora que desafortunadamente no fue advertido por la Asamblea”. El legislador, por su parte, seg\u00fan la actora, no tuvo en cuenta la voluntad de la Asamblea, que ha debido inspirar el art\u00edculo objeto de la demanda. <\/p>\n
II. FIJACI\u00d3N EN LISTA <\/p>\n
Seg\u00fan informe secretarial, el t\u00e9rmino para impugnar o defender la constitucionalidad del art\u00edculo acusado transcurri\u00f3 y venci\u00f3 en silencio. <\/p>\n
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 concepto, en cuya parte fundamental se expresa: <\/p>\n
“En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se debati\u00f3 ampliamente lo relacionado con los requisitos para ser elegido Defensor del Pueblo. Las discusiones giraron alrededor de las dos propuestas sometidas a su consideraci\u00f3n, consistentes la una en que para ser Defensor del Pueblo se deb\u00edan reunir las mismas calidades de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que fuera un ciudadano que adem\u00e1s de tener una conducta intachable y una moralidad a toda prueba, contar\u00e1 con una excelente formaci\u00f3n jur\u00eddica, acad\u00e9mica y cient\u00edfica; la otra, m\u00e1s amplia, propon\u00eda de que (sic) para desempe\u00f1ar ese alto cargo bastaba con cumplir id\u00e9nticos requisitos a los exigidos para ser Senador de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Fue finalmente esta \u00faltima posici\u00f3n la que hizo carrera en la Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, en la Sesi\u00f3n Plenaria de junio 7 de 1991 se aprob\u00f3 en Primer Debate el art\u00edculo relativo al Defensor del Pueblo en la siguiente forma: <\/p>\n
“El Defensor del Pueblo formar\u00e1 parte del Ministerio P\u00fablico y ejercer\u00e1 sus funciones bajo la suprema direcci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n, ser\u00e1 elegido por la C\u00e1mara de Representantes de terna elaborada por el Presidente de la Rep\u00fablica, para un per\u00edodo igual al de \u00e9ste y tendr\u00e1 las mismas calidades que se requieren para ser Senador de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Sin embargo, es necesario anotar que la parte relativa a las calidades para ser Defensor del Pueblo, por ser iguales a las exigidas para ser Senador de la Rep\u00fablica, fue votada entre corchetes en la espera de que estas \u00faltimas fueran determinadas y votadas definitivamente. <\/p>\n
Es quiz\u00e1s por esta raz\u00f3n que el texto que fue presentado a la Sesi\u00f3n Plenaria de julio 1\u00ba para Segundo Debate, despu\u00e9s de haber pasado por una Comisi\u00f3n Codificadora, no inclu\u00eda la frase “y tendr\u00e1 las mismas calidades que se requieren para ser Senador de la Rep\u00fablica”. <\/p>\n
Lo cierto es, entonces, que el texto definitivo de la Constituci\u00f3n de 1991 nada dice respecto de las calidades exigidas para ocupar el cargo de Defensor del Pueblo”. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el Jefe del Ministerio P\u00fablico interpreta esa historia constitucional afirmando: <\/p>\n
“Pero ese vac\u00edo dejado por el Constituyente, producto muy probablemente de un olvido, dada la premura con la que fue aprobada la Constituci\u00f3n de 1991, no significa que su intenci\u00f3n fuera la de no exigir condici\u00f3n alguna para desempe\u00f1ar tan alta dignidad. Por el contrario, como se explic\u00f3 anteriormente, ese tema fue preocupaci\u00f3n de nuestro Constituyente y ampliamente debatido tanto en la Comisi\u00f3n respectiva, como en la Plenaria. <\/p>\n
Es por ello, que este Despacho considera que ante la ausencia de previsi\u00f3n constitucional respecto a las calidades para ser Defensor del Pueblo, el legislador pod\u00eda validamente entrar a regular la materia, m\u00e1xime cuando el art\u00edculo 283 superior dej\u00f3 a la Ley todo lo relativo a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Defensor\u00eda del Pueblo”. <\/p>\n
Concluye el concepto: <\/p>\n
“Al respecto cabe anotar, que por no haber tenido la exigencia de calidades para el Defensor del Pueblo consagraci\u00f3n constitucional, no es posible hablar de la intenci\u00f3n del Constituyente. La intenci\u00f3n del Constituyente tiene relevancia jur\u00eddica en la medida en que la materia que involucre haya sido efectivamente consagrada en la Constituci\u00f3n. No se trata pues, de aquello que pudo haber sido y no fue. <\/p>\n
Como consecuencia, el Legislador en el caso sub-examine ten\u00eda, dentro del marco constitucional, una facultad discrecional para determinar las calidades para ser Defensor del Pueblo”. <\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
Por cuanto forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, la constitucionalidad del art\u00edculo parcialmente acusado debe ser definida por esta Corporaci\u00f3n, con arreglo a lo previsto por el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
El derecho constitucional al desempe\u00f1o de cargos p\u00fablicos. El Defensor del Pueblo. Requisitos para desempe\u00f1ar la funci\u00f3n <\/p>\n
Es verdad, como dice la demandante, que la Constituci\u00f3n ha garantizado a todo ciudadano el derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico y que para hacer efectivo ese derecho puede elegir y ser elegido y acceder al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos (art\u00edculo 40, numerales 1\u00ba y 7\u00ba de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
A ese derecho, que tiene el car\u00e1cter de fundamental, se ha referido esta Corte en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“No puede ser ajeno a la garant\u00eda constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio cierto de los que se enmarcan dentro del \u00e1mbito de la participaci\u00f3n pol\u00edtica, ya que \u00e9stos tambi\u00e9n son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como algo derivado de su racionalidad, la opci\u00f3n de tomar parte en el manejo de los asuntos p\u00fablicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con el Estado el v\u00ednculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos constitucionales y legales para su ejercicio. <\/p>\n
Desde la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en 1789 por la Asamblea Nacional Francesa, se plasm\u00f3, como derecho del ciudadano, el de ser admitido a todas las dignidades, puestos y empleos p\u00fablicos, seg\u00fan sus capacidades y sin otro criterio de distinci\u00f3n que el derivado de sus virtudes y de sus talentos, principio ratificado por el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica) cuando declar\u00f3 en 1969 que todo ciudadano debe gozar del derecho y la oportunidad de “tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones p\u00fablicas de su pa\u00eds”. <\/p>\n
El mismo principio hab\u00eda quedado plasmado en el art\u00edculo 21 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos que proclam\u00f3 la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 y en el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, que entr\u00f3 en vigencia el 23 de marzo de 1976. <\/p>\n
Tanto la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos fueron aprobados por el Congreso de Colombia mediante la Ley 74 de 1968. <\/p>\n
El derecho espec\u00edfico al ejercicio de cargos y funciones p\u00fablicas merece protecci\u00f3n, a la luz de la Constituci\u00f3n colombiana, no \u00fanicamente por lo que significa en s\u00ed mismo sino por lo que representa, al tenor del art\u00edculo 40, como medio encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -gen\u00e9rico- cual es el de participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa. <\/p>\n
Si ello es as\u00ed, tal protecci\u00f3n puede ser reclamada, en casos concretos, mediante el uso del mecanismo de la acci\u00f3n de tutela, concebida precisamente como medio id\u00f3neo para asegurar que los derechos trascienden del plano de la ilusi\u00f3n al de la realidad”. (Cfr. Corte Constitucional Sala Tercera de Revisi\u00f3n. Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992). <\/p>\n
No obstante, de la existencia de tal derecho no puede colegirse que el ejercicio de funciones p\u00fablicas est\u00e9 libre de toda exigencia y requisito para quien es llamado a los cargos de mayor responsabilidad. Por el contrario, el buen \u00e9xito de la gesti\u00f3n estatal y, por ende, el bien com\u00fan, dependen de una adecuada preparaci\u00f3n y de la idoneidad profesional, moral y t\u00e9cnica de las personas a las que se conf\u00eda la delicada responsabilidad de alcanzar las metas se\u00f1aladas por la Constituci\u00f3n. Ello se expresa no solamente en el se\u00f1alamiento previo y general de la forma como se acceder\u00e1 al desempe\u00f1o del cargo, lo cual asegura la legitimidad de la investidura (elecci\u00f3n o nombramiento), sino la previsi\u00f3n de las calidades y requisitos que debe reunir aquel en quien recaiga la designaci\u00f3n, las cuales pueden ser se\u00f1aladas directamente por la Constituci\u00f3n o, en sustituci\u00f3n de ella, por la ley, ya que es al legislador a quien corresponde establecer las normas generales aplicables al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, sujetando eso s\u00ed todos sus mandatos a la preceptiva fundamental. <\/p>\n
El Defensor del Pueblo, que hace parte del Ministerio P\u00fablico, es elegido por la C\u00e1mara de Representantes para per\u00edodos de cuatro a\u00f1os de ternas elaboradas por el Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculos 118, 178 y 281 C.N.). <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no se ocupa en determinar las calidades para ser elegido y para desempe\u00f1ar el cargo de Defensor del Pueblo, tal como s\u00ed lo hizo en los casos del Presidente de la Rep\u00fablica (art. 191 C.N.), los senadores (art. 172), los representantes (art. 177), los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (art. 232), los miembros del Consejo Superior de la Judicatura (art. 255) y el Fiscal General de la Naci\u00f3n (art. 249), entre otros funcionarios del Estado. <\/p>\n
Los antecedentes constitucionales indican que en la Asamblea Constituyente la mayor\u00eda de los proyectos se inclinaban a que el Defensor del Pueblo reuniera las mismas calidades exigidas a los magistrados de las altas corporaciones de justicia. <\/p>\n
En el Informe-Ponencia para primer Debate en Plenaria (Delegatarios Armando Holgu\u00edn Sarria y Hernando Londo\u00f1o J.) puede leerse: <\/p>\n
“El Defensor del Pueblo deber\u00e1 reunir las mismas calidades de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia…”. <\/p>\n
Esta f\u00f3rmula fue aprobada por mayor\u00eda en la Comisi\u00f3n IV, encargada del estudio de la “Administraci\u00f3n de Justicia y el Ministerio P\u00fablico”. La votaci\u00f3n fue de siete (7) votos afirmativos, dos (2) negativos y cero (0) en blanco. <\/p>\n
La propuesta inicial fund\u00eda en una misma persona al Procurador General y al Defensor de los Derechos Humanos y denominaba al titular del cargo “Defensor del Pueblo”. La justificaci\u00f3n central de la propuesta estaba sustentada en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Ya no ser\u00e1 el Ministerio P\u00fablico ejercido bajo la suprema direcci\u00f3n del Gobierno sino bajo la suprema Direcci\u00f3n del Defensor del Pueblo. <\/p>\n
Ser\u00e1, por otra parte, un Ombudsman con Fuerza: de creaci\u00f3n constitucional; independiente de las ramas en su gesti\u00f3n; se ocupa de atender quejas contra injusticias y errores de la administraci\u00f3n. Pero, adem\u00e1s de velar por el cumplimiento de las normas, investiga y sanciona” (Cfr. Gaceta Constitucional No. 66 del 3 de mayo de 1991. P\u00e1g. 9). <\/p>\n
La Gaceta No. 83, del 27 de mayo de 1991, contiene el articulado aprobado por las cinco comisiones. En la p\u00e1gina 29, bajo el t\u00edtulo “calidades” figura el mismo texto transcrito anteriormente, es decir el que exig\u00eda para el Defensor del Pueblo las mismas calidades establecidas para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. <\/p>\n
La Delegataria Mar\u00eda Teresa Garc\u00e9s Lloreda present\u00f3 un informe de minor\u00eda en el que recomendaba la conservaci\u00f3n de la figura del Procurador General de la Naci\u00f3n y la creaci\u00f3n, aparte, de la Defensor\u00eda del Pueblo bajo el siguiente argumento: <\/p>\n
“Se trata de crear una figura que permita que los Derechos Humanos que establece la Constituci\u00f3n puedan ser debidamente protegidos y respetados en realidad. <\/p>\n
En nuestro pa\u00eds se justifica ampliamente la creaci\u00f3n de esta instituci\u00f3n cuya eficacia ha sido probada en otras latitudes, por muchos motivos. El individuo aislado tiene en forma creciente la necesidad de ser protegido frente a la burocracia, cada vez m\u00e1s fuerte y numerosa, ya que los otros medios de control son insuficientes. <\/p>\n
Seg\u00fan nuestra propuesta, se facultar\u00eda al Defensor de los Derechos Humanos para actuar de oficio con el fin de evitar la violaci\u00f3n de los Derechos, de una o varias personas, o con el objeto de procurar su restablecimiento cuando hubieren sido infringidos. <\/p>\n
As\u00ed mismo, se propone dotar a este funcionario de la facultad de recibir los reclamos o quejas individuales o colectivas por violaciones de los derechos humanos, ya sea por parte de los funcionarios p\u00fablicos o por personas u organizaciones de car\u00e1cter particular y acudir ante dichos funcionarios o personas en procura de encontrar una soluci\u00f3n. <\/p>\n
La competencia del Defensor de los Derechos Humanos deber\u00eda extenderse a vigilar la conducta de los militares, como sucede en los Pa\u00edses Escandinavos y en Alemania Federal. <\/p>\n
Este funcionario trabajar\u00eda en estricta colaboraci\u00f3n con la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, ya que con base en los reclamos y quejas y en caso de encontrarlo necesario tendr\u00eda la obligaci\u00f3n de informar a esta entidad para que investigue e inicie las acciones disciplinarias y judiciales a que haya lugar. <\/p>\n
Como un complemento al Derecho de presentar peticiones comunitarias a las autoridades, se propone establecer como funci\u00f3n del Defensor de los Derechos Humanos el actuar como mediador de estas peticiones cuando las organizaciones c\u00edvicas y populares as\u00ed lo demanden. <\/p>\n
Le corresponder\u00e1, adem\u00e1s, velar por los derechos de las minor\u00edas \u00e9tnicas y de los consumidores y adem\u00e1s se le atribuye una importante misi\u00f3n de divulgaci\u00f3n y educaci\u00f3n en materia de derechos humanos. <\/p>\n
Deber\u00e1, igualmente, organizar la Defensor\u00eda P\u00fablica, como apoyo a todas aquellas personas que no pueden pagar los servicios de un abogado para defenderse en un proceso o para la realizaci\u00f3n de algunos actos ante las autoridades judiciales. <\/p>\n
Finalmente y teniendo en cuenta que es prop\u00f3sito de esta Constituci\u00f3n amparar o hacer efectiva la protecci\u00f3n de los Derechos Humanos, el Defensor podr\u00e1 interponer el Recurso correspondiente ante los jueces. <\/p>\n
Este funcionario deber\u00e1 rendir informes a la C\u00e1mara de Representantes y a la opini\u00f3n p\u00fablica sobre el resultado de sus investigaciones. <\/p>\n
Esta instituci\u00f3n podr\u00eda constituir un esfuerzo de humanizaci\u00f3n y de lucha contra la injusticia, ya que, como ya se dijo, es la defensa de los derechos del individuo a menudo subyugado por un sentimiento de impotencia frente a la administraci\u00f3n” (Gaceta Constitucional No. 89. P\u00e1g. 9 y siguientes). <\/p>\n
En cuanto a las calidades, la Constituyente Garc\u00e9s Lloreda no modificaba la proposici\u00f3n de la mayor\u00eda: <\/p>\n
“ARTICULO. El Defensor de los Derechos Humanos ser\u00e1 elegido por el Congreso de la Rep\u00fablica, para per\u00edodos de cuatro a\u00f1os, no podr\u00e1 ser reelegido para el per\u00edodo subsiguiente y tendr\u00e1 las calidades que se requieren para ser Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado”. (Subrayado fuera de texto). <\/p>\n
Una vez discutido el tema en primer debate, la norma aprobada fue la siguiente: <\/p>\n
“ARTICULO. Titular y elecci\u00f3n. El Defensor del Pueblo formar\u00e1 parte del Ministerio P\u00fablico y ejercer\u00e1 sus funciones bajo la suprema direcci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n. Ser\u00e1 elegido por la C\u00e1mara de Representantes de terna elaborada por el Presidente de la Rep\u00fablica, para un per\u00edodo igual al de \u00e9ste y tendr\u00e1 las mismas calidades que se requieren para ser Senador de la Rep\u00fablica”. (Aprobado 7 de junio de 1991). (Subrayado fuera del texto). (Cfr. Gaceta Constitucional No. 109 del 27 de junio de 1991 p\u00e1g. 23). <\/p>\n
Ahora bien, surtido todo el tr\u00e1mite en la Asamblea Nacional Constituyente, el texto definitivo aprobado fue el del art\u00edculo 281 C.N.: <\/p>\n
“Art. 281. El Defensor del Pueblo formar\u00e1 parte del Ministerio P\u00fablico y ejercer\u00e1 sus funciones bajo la suprema direcci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n. Ser\u00e1 elegido por la C\u00e1mara de Representantes para un per\u00edodo de cuatro a\u00f1os de terna elaborada por el Presidente de la Rep\u00fablica”. <\/p>\n
Acudiendo, pues, a lo que la actora denomina “verdadera intenci\u00f3n del Constituyente”, no podr\u00eda asegurarse que se hubiera desistido, al final y sin motivo, de exigir para el cargo de Defensor del Pueblo las condiciones y calidades tantas veces aludidas. <\/p>\n
Lo cient\u00edfico es reconocer que el Constituyente no estim\u00f3 forzoso se\u00f1alar en el mismo texto de la Carta tales condiciones y calidades, lo cual no necesariamente lleva a concluir que hubiese optado por establecer que no se se\u00f1alar\u00eda ninguna de ellas. <\/p>\n
No es suficiente, entonces, el criterio hist\u00f3rico para arribar a una conclusi\u00f3n definitiva sobre el tema planteado. Es necesario que se interprete la Constituci\u00f3n de manera sistem\u00e1tica. <\/p>\n
Que la Carta no haya mencionado expresamente requisitos ni calidades para el Defensor del Pueblo no significa en modo alguno que haya exclu\u00eddo la posibilidad de que el legislador los estableciera, as\u00ed no exista una delegaci\u00f3n expresa, que la actora echa de menos pero que no es indispensable pues tal atribuci\u00f3n es legislativa precisamente en la medida en que no haya sido asumida de modo directo por el Constituyente. Menos todav\u00eda puede entenderse esa circunstancia, como lo hace la demandante, en el sentido de que el empleo en cuesti\u00f3n no puede ser objeto de se\u00f1alamiento legal de ning\u00fan requisito ni de calidad alguna. <\/p>\n
Ello implicar\u00eda que la funci\u00f3n de establecer requisitos para el desempe\u00f1o de un empleo ser\u00eda propia del Constituyente e indelegable y, por tanto, todo cargo deber\u00eda figurar en la Constituci\u00f3n y aparecer en ella exhaustivamente regulado, lo cual es contrario a la esencia fundamental de la Carta. <\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que, seg\u00fan el art\u00edculo 275 de la Constituci\u00f3n, el Procurador General de la Naci\u00f3n es el supremo director del Ministerio P\u00fablico. <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 277 Ibidem corresponde al Procurador, con el auxilio del Defensor del Pueblo, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, mientras que al tenor del art\u00edculo 281, el Defensor del Pueblo formar\u00e1 parte del Ministerio P\u00fablico y ejercer\u00e1 sus funciones bajo la suprema direcci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 279 deja a la ley lo relativo a la determinaci\u00f3n de la estructura y funcionamiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n -cabeza del Ministerio P\u00fablico- as\u00ed como la regulaci\u00f3n sobre el ingreso y concurso de m\u00e9ritos, el retiro del servicio, las inhabilidades, incompatibilidades, denominaci\u00f3n, calidades, remuneraci\u00f3n y r\u00e9gimen disciplinario de todos sus funcionarios y empleados. <\/p>\n
Si la Constituci\u00f3n establece como de competencia del legislador lo referente a la definici\u00f3n y regulaci\u00f3n de los elementos dichos entrat\u00e1ndose del m\u00e1ximo organismo del Ministerio P\u00fablico, no se encuentra raz\u00f3n alguna para sostener que no pudiera la ley cumplir id\u00e9ntica funci\u00f3n en cuanto a la Defensor\u00eda del Pueblo cuando al respecto la Constituci\u00f3n ha callado. <\/p>\n
As\u00ed, pues, a juicio de la Corte, los requisitos para ejercer aquellos cargos respecto de los cuales el Constituyente ha guardado silencio no son otros que los fijados por el legislador, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia. <\/p>\n
En efecto, todo requisito, por su misma naturaleza y finalidad, busca precisamente establecer diferencias tendientes a garantizar el adecuado desempe\u00f1o de un cargo, as\u00ed que en la materia que nos ocupa, no se menosprecia a los dem\u00e1s profesionales sino que se selecciona entre las distintas profesiones la de mayor afinidad con las responsabilidades propias del empleo. Presume el legislador, apoyado en el poder del que ha sido revestido, que, trat\u00e1ndose de un cargo cuya misi\u00f3n fundamental consiste en la defensa de los derechos humanos, quien mejor puede conocer acerca de ellos, dada su profesi\u00f3n, es el abogado, no solamente por su formaci\u00f3n acad\u00e9mica sino por las varias funciones de \u00edndole jur\u00eddica que, por mandato expreso de la Constituci\u00f3n, han sido confiadas al Defensor del Pueblo. Tal es el caso de la invocaci\u00f3n del Habeas Corpus, la interposici\u00f3n de acciones de tutela y de acciones populares y la presentaci\u00f3n de proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia. La ley, entonces, ha obrado en consecuencia, determinando que el Defensor del Pueblo deber\u00e1 ser abogado, a lo cual ha agregado otros requisitos. <\/p>\n
Puede discreparse de ese pensamiento del legislador o considerarse que ha podido partir de presupuestos diferentes, tal como el que propone la accionante, pero nunca derivar de ello una inconstitucionalidad de la norma, pues lo dicho en nada contradice los mandatos superiores. <\/p>\n
No se encuentra, por tanto, que la disposici\u00f3n acusada viole la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino que m\u00e1s bien tiende a desarrollarla. As\u00ed que no se acceder\u00e1 a la pretensi\u00f3n de la demandante. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, una vez cumplidos los tr\u00e1mites que prev\u00e9 el Decreto 2067 de 1991 y o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 24 de 1992 en la parte demandada. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
<\/p>\n
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