T-720-98<\/p>\n
Sentencia T-720\/98 <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Revocabilidad\/ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Irrevocabilidad <\/p>\n
Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en cuenta, el sujeto a quien est\u00e1n dirigidos. Es as\u00ed, que en los actos administrativos de car\u00e1cter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social, o a una parte de \u00e9l, son esencialmente revocables por parte de la administraci\u00f3n, una vez se realice la valoraci\u00f3n de las circunstancias precisas, para que la administraci\u00f3n proceda a revocar sus propios actos. No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, los cuales no pueden ser revocados por la administraci\u00f3n, sin el consentimiento expreso del destinatario de esa decisi\u00f3n, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 73 del C.C.A., el cual precept\u00faa que para que tal revocaci\u00f3n proceda, se debe contar con la autorizaci\u00f3n expresa y escrita de su titular. Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jur\u00eddica de los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie una decisi\u00f3n judicial, o que se cuente con la autorizaci\u00f3n expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorizaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos establecidos en la ley. <\/p>\n
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del titular <\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Revocaci\u00f3n unilateral de acto que reconoce situaci\u00f3n particular y concreta <\/p>\n
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Actuaciones ilegales o fraudulentas <\/p>\n
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Revocaci\u00f3n sin consentimiento expreso y escrito del titular <\/p>\n
Reiteraci\u00f3n de Jurisprudencia <\/p>\n
Referencia: Expediente T-185755 <\/p>\n
Peticionario: Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales. <\/p>\n
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia -Sala Laboral-. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Bogot\u00e1, en sesi\u00f3n del veintis\u00e9is (26) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
La Sala Primera (1\u00aa) de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, decide sobre el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia -Sala Laboral-, dentro del proceso de tutela instaurado por Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales contra el Instituto de Seguros Sociales. <\/p>\n
El expediente lleg\u00f3 a la Corte Constitucional, por remisi\u00f3n que se hizo en virtud de lo ordenado por el art\u00edculo 31 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
<\/p>\n
A. La demanda <\/p>\n
La demandante Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales instaur\u00f3 tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales, por considerar que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, salud, seguridad social e igualdad, con fundamento en los siguientes : <\/p>\n
<\/p>\n
A. Hechos <\/p>\n
1. Contrajo matrimonio cat\u00f3lico con el se\u00f1or Jos\u00e9 Luis Corrales Baena, el 2 de septiembre de 1972, siendo procreados tres hijos. Matrimonio que t\u00e9rmino por la muerte del c\u00f3nyuge el d\u00eda 7 de julio de 1996. <\/p>\n
2. A pesar de tener vigente un matrimonio y, de convivir con la actora, el se\u00f1or Corrales Baena contrajo matrimonio civil con la se\u00f1ora Luz Elena Vergara Isaza el 2 de marzo de 1987 en la ciudad de Manizales. <\/p>\n
3. El se\u00f1or Corrales Baena cotiz\u00f3 al Instituto de Seguros Sociales 997 semanas, de las cuales 35 corresponden al \u00faltimo a\u00f1o de cotizaci\u00f3n. Por lo tanto, ante la muerte del c\u00f3nyuge, la demandante en tutela solicit\u00f3 el reconocimiento y pago de la pensi\u00f3n que le asist\u00eda en su condici\u00f3n de c\u00f3nyuge sobreviviente del causante, el d\u00eda 22 de agosto de 1996. <\/p>\n
4. Por su parte, la se\u00f1ora Luz Elena Vergara Isaza, solicit\u00f3 el reconocimiento y pago de la pensi\u00f3n de sobrevivientes en su calidad de c\u00f3nyuge superstite, el d\u00eda 13 de septiembre de 1996. As\u00ed mismo, solicitaron pensi\u00f3n de sobrevivientes, en calidad de hijos del se\u00f1or Corrales Baena, el se\u00f1or Cesar Fernando Corrales Rodr\u00edguez y el menor Cesar Augusto Corrales Vergara. <\/p>\n
5. Por medio de la Resoluci\u00f3n No. 2192 del 6 de mayo de 1997, el Instituto de Seguros Sociales, resolvi\u00f3 las solicitudes presentadas, negando la pensi\u00f3n de sobrevivientes a la se\u00f1ora Luz Elena Vergara Isaza y, reconoci\u00e9ndolas en un porcentaje de un 25% a cada uno de los hijos del causante, y, en un 50% para la se\u00f1ora Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales, en su calidad de c\u00f3nyuge superstite. <\/p>\n
6. La actora y el se\u00f1or Cesar Fernando Corrales Rodr\u00edguez, hijo de la misma, fueron notificados en forma personal de la Resoluci\u00f3n mencionada en el numeral anterior; y, la se\u00f1ora Luz Elena Vergara y su menor hijo, ante la imposibilidad de realizar la notificaci\u00f3n personalmente, fueron notificados por edicto, el cual se fij\u00f3 el d\u00eda 17 junio de 1997, y desfijado el 1 de julio del mismo a\u00f1o. <\/p>\n
7. Dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria del acto administrativo no se interpusieron los recursos de ley, quedando en firme la providencia. No obstante, encontrarse en firme la Resoluci\u00f3n, le fue notificada nuevamente, aunque en esta oportunidad, en forma personal, a la se\u00f1ora Luz Elena Vergara Isaza el 10 de septiembre de 1997. <\/p>\n
8. Una vez realizada la segunda notificaci\u00f3n, y dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria no se interpusieron los recursos de ley, de lo cual existe la correspondiente constancia. Sin embargo, la entidad acept\u00f3 unos recursos interpuestos por la se\u00f1ora Luz Elena Vergara, \u201csupuestamente\u201d presentados el 15 de septiembre de 1997. <\/p>\n
9. Posteriormente, el Instituto de Seguros Sociales le suspendi\u00f3 a la actora la pensi\u00f3n de sobrevivientes que le hab\u00eda reconocido, a partir del mes de noviembre de 1997, aduciendo controversias en el tr\u00e1mite de reconocimiento de la pensi\u00f3n de sobrevivientes del se\u00f1or Corrales Baena, por encontrarse demostrada la existencia de dos matrimonios, sin que mediara separaci\u00f3n legal de ninguno de los dos. <\/p>\n
10. Por \u00faltimo, aduce la demandante, que con esa suspensi\u00f3n, se le est\u00e1n violando los derechos fundamentales que impetra como violados, toda vez que en vida del esposo, \u00e9ste era el que se encargaba de aportar econ\u00f3micamente lo necesario para su subsistencia. <\/p>\n
<\/p>\n
A. Sentencia de primera instancia <\/p>\n
Considera el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Sala Laboral, que durante el tr\u00e1mite del reconocimiento de la pensi\u00f3n de sobrevivientes, se han presentado ciertas contradicciones relacionadas con la notificaci\u00f3n de la Resoluci\u00f3n que le reconoci\u00f3 la pensi\u00f3n de sobrevivientes a la se\u00f1ora Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales, lo que lleva a pensar que el acto administrativo no se encuentra en firme. Sin embargo, a\u00f1ade, eso no significa que el Instituto demandado, se encontrara habilitado para enervar las consecuencias que de \u00e9l pudieran derivarse, con patente violaci\u00f3n del debido proceso y concretamente del derecho de defensa. <\/p>\n
Pero, por otra parte, agrega, que la circunstancia de que se le hubiera violado el debido proceso, no implica la violaci\u00f3n o amenaza de los restantes derechos que ella invoca, toda vez, que no existe prueba, ni siquiera sumaria de la violaci\u00f3n de los derechos invocados, los cuales no son de aplicaci\u00f3n inmediata, \u201csalvo el de la igualdad\u201d. <\/p>\n
Manifiesta, el fallador a quo, que la actora, una vez tuvo conocimiento de la revocatoria de la resoluci\u00f3n, tuvo la oportunidad de atacar dicha actuaci\u00f3n administrativa, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, en primer lugar, y en segundo lugar, promoviendo la respectiva acci\u00f3n ordinaria que regula el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, razones estas, que tornan la acci\u00f3n de tutela improcedente. <\/p>\n
Anota el Tribunal, que la acci\u00f3n ordinaria, ya se encuentra en tr\u00e1mite, seg\u00fan se desprende de las pruebas aportadas al proceso, por ello, acceder a la tutela solicitada ser\u00eda \u201cprohijar\u201d que eventualmente existan dos decisiones judiciales \u201cque obliguen al Instituto de Seguros Sociales a reconocer la misma prestaci\u00f3n a dos personas que tienen intereses legales excluyentes sobre ese derecho\u201d. <\/p>\n
Por las razones que expone, el Tribunal no accede por improcedente a la solicitud de tutela presentada por Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales en contra del Instituto de Seguros Sociales. <\/p>\n
<\/p>\n
I. Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
Primera. La competencia <\/p>\n
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisi\u00f3n proferida dentro de la acci\u00f3n de tutela de la referencia, con fundamento en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los art\u00edculos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Segunda. La materia <\/p>\n
Revocatoria directa de los actos administrativos de car\u00e1cter particular y concreto. <\/p>\n
Se encuentra probado en el caso sub examine, que el Instituto de Seguros Sociales reconoci\u00f3 a la accionante la pensi\u00f3n de sobrevivientes, conforme lo indica la Resoluci\u00f3n n\u00famero 2192 del 6 de mayo de 1997, y que posteriormente de manera unilateral, sin que mediara el consentimiento de la demandante en tutela, procedi\u00f3 a suspender el reconocimiento de la citada prestaci\u00f3n. <\/p>\n
Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en cuenta, el sujeto a quien est\u00e1n dirigidos. Es as\u00ed, que en los actos administrativos de car\u00e1cter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social, o a una parte de \u00e9l, son esencialmente revocables por parte de la administraci\u00f3n, una vez se realice la valoraci\u00f3n de las circunstancias precisas, para que la administraci\u00f3n proceda a revocar sus propios actos. <\/p>\n
No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, los cuales no pueden ser revocados por la administraci\u00f3n, sin el consentimiento expreso del destinatario de esa decisi\u00f3n, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 73 del C.C.A., el cual precept\u00faa que para que tal revocaci\u00f3n proceda, se debe contar con la autorizaci\u00f3n expresa y escrita de su titular. <\/p>\n
Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jur\u00eddica de los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie una decisi\u00f3n judicial, o que se cuente con la autorizaci\u00f3n expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorizaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos establecidos en la ley. <\/p>\n
En efecto, la Corte Constitucional, ha se\u00f1alado: \u201crazones de seguridad jur\u00eddica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jur\u00eddicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como tambi\u00e9n la presunci\u00f3n de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administraci\u00f3n a trav\u00e9s de un acto administrativo\u201d. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisi\u00f3n. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
Por otra parte, esta Corporaci\u00f3n, ha manifestado : \u201cEn cuanto a la revocaci\u00f3n que la administraci\u00f3n haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones jur\u00eddicas de car\u00e1cter particular y concreto o se han reconocido derechos de la misma categor\u00eda, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisi\u00f3n unilateral del ente p\u00fablico toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado\u201d. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia T-246 del 3 de junio de 1996). <\/p>\n
En el caso que nos ocupa, es claro que el Instituto de Seguros Sociales de manera sorpresiva, y con un claro desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la defensa, sin tener en cuenta las consecuencias negativas que de su actitud pudieran derivarse, suspendi\u00f3 el pago que por concepto de pensi\u00f3n de sobrevivientes, se le hab\u00eda reconocido a la actora. Razones estas, que dan cabida a la tutela impetrada, con el fin de dejar sin efectos el acto unilateral de revocaci\u00f3n, y ordenar a la entidad demandada, que cumpla a favor de la afectada, el acto inicial por ella proferido, mediante el cual se reconoci\u00f3 y cre\u00f3 una situaci\u00f3n de car\u00e1cter particular y concreto. <\/p>\n
La Corte en esta materia debe reiterar: <\/p>\n
\u201cEs importante recordar que, trat\u00e1ndose de la revocaci\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se mantendr\u00e1n inalterables, mientras la jurisdicci\u00f3n, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses. <\/p>\n
\u201cDentro de este contexto, si la administraci\u00f3n revoca directamente un acto de car\u00e1cter particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos se\u00f1alados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, deben regir en las actuaciones administrativas. <\/p>\n
\u201cSi la administraci\u00f3n decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la intervenci\u00f3n del juez correspondiente, desconoce los principios de seguridad jur\u00eddica y legalidad que en este caso obran en favor del particular, quien conf\u00eda que sus derechos se mantendr\u00e1n inmodificables, hasta que \u00e9l acepte que se modifiquen o el juez lo decida\u201d. (Sentencia T-315 del 17 de junio de 1996. M.P. Jorge Arango Mej\u00eda). <\/p>\n
Desde luego, como tambi\u00e9n ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, la administraci\u00f3n tiene la posibilidad de revocar sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo obtenido il\u00edcitamente, por autorizaci\u00f3n expresa del art\u00edculo 73 inciso 2 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo que dispone : \u201cPero habr\u00e1 lugar a la revocaci\u00f3n de esos actos, cuando resulten de la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el art\u00edculo 69, o si fuere evidente que el acto ocurri\u00f3 por medios ilegales\u201d. <\/p>\n
En efecto, si en el origen de la situaci\u00f3n jur\u00eddica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administraci\u00f3n, no puede permanecer sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley, pues como lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n \u201c\u2026la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violaci\u00f3n de la ley, no merece protecci\u00f3n. El orden jur\u00eddico no se la brinda, pues nunca lo il\u00edcito genera derechos\u201d (Sent. T-336 del 15 de julio de 1997, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
As\u00ed pues, sobre este punto, la Corte Constitucional ha expresado : <\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, hay que decir que los actos administrativos, cuando hayan creado o modificado una situaci\u00f3n jur\u00eddica de car\u00e1cter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categor\u00eda, no podr\u00e1n ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular salvo, cuando resulten del silencio administrativo positivo, se den las causales previstas en el art\u00edculo 69 del C\u00f3digo Contencioso-Administrativo, o fuere evidente que el acto se produjo por medios ilegales. En el caso a estudio, es manifiesta la oposici\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley de la Resoluci\u00f3n No. 8 de 1968, pues fue expedida por una Dependencia que carec\u00eda de competencia para autorizar que se construyera un condominio privado sobre el espacio p\u00fablico; es claro tambi\u00e9n que no esta de acuerdo con el inter\u00e9s p\u00fablico, pues es deber del Estado, no solo : \u2018velar por la integridad del espacio p\u00fablico\u2026\u2019 sino tambi\u00e9n, y en virtud del mismo Art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n, \u2018 \u2026y por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular\u2019. Adem\u00e1s, le causa agravio injustificado a los ciudadanos, que se vienen viendo privados del uso de una franja del espacio p\u00fablico, irregularmente ocupada. Y, aunque no obra en el proceso la prueba plena que permita afirmar que es evidente que el acto se produjo por medios ilegales, si hay al menos motivos para sospecharlo\u201d. (Sent. T-230 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz). <\/p>\n
En el mismo sentido dijo la Corte : \u201c Es indudable entonces, que cuando la autoridad que ha proferido un acto administrativo de car\u00e1cter particular y concreto, encuentra que el mismo se obtuvo con fundamento en actuaciones ilegales o fraudulentas, tiene la facultad de revocarlo, pues en este caso, el inter\u00e9s que prima es aquel que tiene el conglomerado social en que las actuaciones de la Administraci\u00f3n no se obtengan por medios que vulneren el ordenamiento jur\u00eddico. Ello atenta contra el derecho que tiene la ciudadan\u00eda a que las actuaciones del Estado se adelanten en forma equitativa, respetando el derecho que tienen los asociados de acceder a la Administraci\u00f3n en igualdad de condiciones, derecho que no puede claudicar en favor de quienes utilizan mecanismos contrarios a la ley para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses\u201d. (Sent. T-639 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
Pero, como puede verse, en el caso que nos ocupa, no nos encontramos ante la situaci\u00f3n planteada, en consecuencia, la Sala revocar\u00e1 el fallo proferido por el Tribunal Superior de Armenia, Sala Laboral, y en su lugar tutelar\u00e1 el derecho de la accionante a continuar recibiendo lo que le corresponda por concepto de la pensi\u00f3n de sobrevivientes que le fue suspendida, a partir de la fecha en que la entidad demandada dej\u00f3 sin efectos la Resoluci\u00f3n 2192 del 6 de mayo de 1997. <\/p>\n
Como quiera, que existe un proceso ordinario laboral en curso, instaurado por la se\u00f1ora Luz Elena Vergara Isaza, en calidad de segunda esposa del causante Jos\u00e9 Luis Corrales Baena, en procura de obtener el reconocimiento de la pensi\u00f3n de sobrevivientes que \u00e9sta tambi\u00e9n reclama, la tutela que se concede, cesar\u00e1 en sus efectos si la jurisdicci\u00f3n ordinaria, accede a la petici\u00f3n presentada por Luz Elena Vergara Isaza. <\/p>\n
De la misma manera, si el Instituto de Seguros Sociales quiere invalidar su propio acto, es decir demandar la Resoluci\u00f3n 2192 del 6 de mayo de 1997, deber\u00e1 acudir ante la Jurisdicci\u00f3n Ordinaria de conformidad con lo establecido en la ley. <\/p>\n
<\/p>\n
I. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Armenia, Sala Laboral, el 14 de septiembre de 1998, dentro del proceso promovido por Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales en contra del Instituto de Seguros Sociales, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia. <\/p>\n
Segundo: TUTELAR el derecho de la demandante Martha Luc\u00eda Rodr\u00edguez de Corrales a continuar disfrutando de la pensi\u00f3n de sobrevivientes a ella reconocida, a partir de la fecha en que le fue suspendida, hasta tanto la jurisdicci\u00f3n competente resuelva la controversia que existe en relaci\u00f3n con el reconocimiento de la misma. <\/p>\n
Tercero: L\u00edbrense por Secretar\u00eda, las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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