C-052-99<\/p>\n
Sentencia C-052\/99 <\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Referencia: Expediente D-324 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucio-nalidad contra el art\u00edculo 14 y 15 (parciales), de la ley 4 de 1992 \u201cPor la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. <\/p>\n
Actor: Arturo Parrado Gutierrez <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., tres (3) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999) <\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano ARTURO PARRADO GUTIERREZ, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia, contra los art\u00edculos 14 y 15 (parcialmente) de la ley 4 de 1992 \u201cPor la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
Por auto de fecha junio 11 de 1993, el Magistrado ponente resolvi\u00f3 admitir la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 14 y 15 (parciales), de la ley 4 de 1992; de igual modo se orden\u00f3 hacer las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fij\u00f3 en lista el negocio y simult\u00e1neamente se dio traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de su competencia. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se ordenaron las comunicaciones respectivas al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al se\u00f1or Presidente del H. Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Que con fecha junio 30 de 1993, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, de la \u00e9poca, manifest\u00f3, que de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 25 y 26 del decreto 2067 de 1991, ese Despacho ten\u00eda un eventual inter\u00e9s en la decisi\u00f3n y, para garantizar la imparcialidad de los intervinientes, deb\u00eda expresar su impedimento para conceptuar en este asunto; en consecuencia de lo anterior, la Sala Plena de esta Corte decidi\u00f3, en auto de fecha 5 de agosto de 1993, aceptar el impedimento y enviar el expediente al se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, para efectos de recibir el concepto fiscal correspondiente. No obstante lo anterior, mediante oficio de fecha 5 de octubre de 1993, el se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n de la \u00e9poca, tambi\u00e9n se declar\u00f3 impedido por el mismo motivo expresado anteriormente, circunstancia que le fue aceptada por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, Mediante auto de fecha 7 de octubre de 1993, en el cual se orden\u00f3 aceptar el impedimento manifestado y, por lo tanto, resolvi\u00f3 la sala oficiar al H. Senado de la Rep\u00fablica para que procediera a nombrar Procurador General de la Naci\u00f3n Ad-hoc, conforme al art\u00edculo 276 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a fin de que rindiera el concepto fiscal en el proceso D-324 que se tramita ante esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Que mediante oficio SG-OF de 2 agosto de 1995, y de conformidad con el art\u00edculo 276 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el H. Senado de la Rep\u00fablica, en sesi\u00f3n del d\u00eda martes 1 de agosto de 1995, eligi\u00f3 como Procurador Ad-hoc al doctor Alberto Ospina Botero, con el fin de que rindiera el concepto del Ministerio P\u00fablico en el proceso D-324; no obstante lo anterior, el citado ciudadano, mediante escrito de fecha agosto 9 de 1995, se declar\u00f3 impedido por las mismas causales invocadas en los dos casos anteriores. <\/p>\n
Que esta Corporaci\u00f3n, mediante auto de fecha 16 de agosto de 1995, decidi\u00f3 dar traslado del oficio suscrito por el Procurador Ad-Hoc designado al H. Senado de la Rep\u00fablica, para que resolviera dentro de su competencia lo que correspondiera, igualmente, traslad\u00f3 a la H. Corte Suprema de Justicia, para que procediera a reintegrar la terna, seg\u00fan le corresponda. <\/p>\n
Que mediante oficios dirigidos por la Secretar\u00eda General de esta Corte de fechas 10 de junio de 1995, 13 de septiembre del mismo a\u00f1o, 19 de abril de 1996, 26 de noviembre del mismo a\u00f1o, 17 de marzo de 1997 y 24 de julio de 1997, el Magistrado sustanciador solicit\u00f3 respetuosamente para que el H. Senado de la Rep\u00fablica eligiera Procurador Ad-hoc en el proceso de la referencia, como quiera que dicha Corporaci\u00f3n no hab\u00eda dado respuesta alguna. <\/p>\n
Que anotadas las anteriores circunstancias, el Magistrado sustanciador, advirti\u00f3 la injustificada demora por parte del H. Senado de la Rep\u00fablica en cuanto al cumplimiento de las solicitudes formuladas en las fechas anotadas anteriormente, y por lo tanto, conmin\u00f3 nuevamente al H. Senado de la Rep\u00fablica, para que eligiera el nuevo Procurador Ad-hoc en el proceso de la referencia y le diera efectivo cumplimiento al auto de fecha 16 de agosto de 1995. <\/p>\n
Finalmente, mediante auto de fecha febrero 18 de 1998, el Magistrado sustanciador insisti\u00f3 nuevamente ante el Presidente del H. Senado de la Rep\u00fablica y bajo los apremios legales pertinente, para que nombrara Procurador Ad-hoc de la terna correspondiente constitu\u00edda por los doctores Guillermo Zalah Zuleta, Hern\u00e1n Guillermo Aldana Duque y Pedro Manuel Charry Angulo, postulados por la Presidencia de la Rep\u00fablica, el H. Consejo de Estado y la H. Corte Suprema de Justicia, respectivamente, para que emitiera el concepto fiscal de la referencia. <\/p>\n
Que en sesi\u00f3n plenaria del H. Senado de la Rep\u00fablica del d\u00eda 18 de noviembre de 1998, fue elegido como Procurador Ad-hoc para rendir el concepto en el proceso de la referencia, al Dr. GUILLERMO ZALAH ZULETA, quien mediante escrito de fecha 27 de enero del presente a\u00f1o, emiti\u00f3 la vista fiscal de rigor constitucional. <\/p>\n
Cumplidos como se encuentran todos y cada uno de los tr\u00e1mites que corresponden a esta clase de actuaciones, esta Corporaci\u00f3n procede a adoptar su decisi\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
Las disposiciones acusadas son del siguiente tenor, en los cuales se subraya lo demandado: <\/p>\n
\u201cLey 4 de 1992 <\/p>\n
\u201cMayo 18 de 1992 <\/p>\n
\u201cPor la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
\u201c…… <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 14. El Gobierno Nacional establecer\u00e1 una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario b\u00e1sico, sin car\u00e1cter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores del Distrito Judiciales y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio P\u00fablico delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la Rep\u00fablica, inclu\u00eddos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, con efectos a partir del primero (1\u00ba.) de enero de 1993. <\/p>\n
\u201cIgualmente tendr\u00e1n derecho a la prima de que trata el presente art\u00edculo, los delegados departamentales del registrador nacional del estado civil, los registradores del Distrito Capital y los niveles directivo y asesor de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. Dentro del mismo t\u00e9rmino revisar\u00e1 el sistema de remuneraci\u00f3n de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelaci\u00f3n o reclasificaci\u00f3n atendiendo criterios de equidad. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 15. Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el procurador general de la Naci\u00f3n, el contralor general de la Rep\u00fablica, el fiscal general de la Naci\u00f3n, el defensor del pueblo y el registrador nacional del estado civil tendr\u00e1n una prima especial de servicios, sin car\u00e1cter salarial, que sumada a los dem\u00e1s ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ning\u00fan caso los supere. El Gobierno podr\u00e1 fijar la misma prima para los ministros del despacho, los generales y almirantes de la fuerza p\u00fablica.\u201d <\/p>\n
LA DEMANDA <\/p>\n
Afirma el actor que los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992, en los segmentos acusados, vulneran los art\u00edculos 25, 27, 46, 53, 58, 150-19 literales e) y f), y 280, superiores, en raz\u00f3n a que al establecer primas sin car\u00e1cter salarial; el legislador mengu\u00f3 \u201cnotoriamente\u201d el sistema prestacional de los trabajadores al servicio del Estado, con lo cual se desconocen los referidos art\u00edculos constitucionales, particularmente el que se refiere a la \u201cespecial protecci\u00f3n del Estado\u201d a sus servidores. <\/p>\n
De otra parte, aduce el demandante en su libelo que los art\u00edculos cuestionados al consagrar prestaciones sociales \u201csin car\u00e1cter salarial\u201d, desconoce tambi\u00e9n los art\u00edculos 46 y 58 de la ley fundamental, porque, en su criterio, la Rama Judicial, el Ministerio P\u00fablico y la Justicia Penal Militar tendr\u00edan un r\u00e9gimen salarial, cuyas prestaciones ya no se liquidar\u00e1n sobre la \u201cremuneraci\u00f3n total m\u00e1s las duod\u00e9cimas partes de las primas, pensiones y cesant\u00edas\u201d como lo contemplaba el r\u00e9gimen legal anterior a la entrada en vigencia de la ley 4 de 1992, sino que, por virtud de los art\u00edculos 14 y 15 de la referida ley, se har\u00e1n sobre una parte del salario, por lo que concluye el demandante, se desconocen tambi\u00e9n los derechos de las personas de la tercera edad y los derechos adquiridos de los empleados p\u00fablicos a percibir salarios completos. <\/p>\n
Luego de formular en su demanda, algunas precisiones sobre la competencia del H. Congreso de la Rep\u00fablica (art. 150 numeral 19 literales e) y f) para fijar el r\u00e9gimen salarial de los servidores p\u00fablicos aduce, que los segmentos acusados vulneran el art\u00edculo 53 superior, especialmente, los principios m\u00ednimos como los de favorabilidad, primac\u00eda de la realidad sobre las formalidades garant\u00eda de la seguridad social, pago oportuno y reajuste peri\u00f3dico de las pensiones, ya que, concluye el actor, es menos favorable a los trabajadores el r\u00e9gimen salarial y prestacional establecido en la ley 4 de 1992, pero especialmente lo previsto en los decretos 51, 53, 54 y 57 de 1993. <\/p>\n
Finalmente solicita, en dos peticiones especiales a la Corte Constitucional que en virtud de lo previsto en el Decreto 2067 de 1991, se\u00f1ale en la sentencia la \u201cunidad normativa\u201d que corresponda y declare inconstitucionales los decretos 51, 53, 54 y 57 de 1993, que desarrollan el r\u00e9gimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, el Ministerio P\u00fablico y la Justicia Penal Militar\u201d. <\/p>\n
INTERVENCIONES OFICIALES <\/p>\n
<\/p>\n
A. EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO <\/p>\n
En memorial dirigido al Magistrado Sustanciador y dentro del t\u00e9rmino legal, el ciudadano ANTONIO JOSE NU\u00d1EZ TRUJILLO, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar exequible la expresi\u00f3n \u201csin car\u00e1cter salarial\u201d contenida en los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992. <\/p>\n
A juicio del apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional, no puede extenderse a las peticiones especiales formuladas en la demanda, pues es claro que esta Corporaci\u00f3n en virtud del art\u00edculo 242 superior, no puede pronunciarse sobre decretos reglamentarios de una ley marco como lo es la ley 4 de 1992. <\/p>\n
Aduce el interviniente, en su memorial, que los art\u00edculos parcialmente cuestionados, no desconocen el art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque la ley 4 de 1992, mejora la remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos, ya que, las expresiones en juicio, no solo garantizan un empleo sino que adem\u00e1s establecen unas condiciones dignas para su ejercicio, con lo cual se asegura la \u201cespecial protecci\u00f3n del Estado\u201d. <\/p>\n
Finalmente, afirma el apoderado de la entidad, que los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992, se ajustan a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, en el sentido de que, el legislador puede determinar la estructura y el concepto de \u201csalario\u201d, para efectos de la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales, de los trabajadores al servicio del Estado, como ocurre, por ejemplo con la ley 33 de 1985 o el decreto 1045 de 1978, por lo que, concluye el apoderado, el demandante defiende en su demanda, no derechos adquiridos sino simples expectativas de algunos funcionarios p\u00fablicos que a pesar de todo, tampoco se le desconocen sus derechos por la entrada en vigencia de los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992. <\/p>\n
En la oportunidad procesal prevista en la ley, intervino el Ministerio de Justicia y del Derecho, a trav\u00e9s de apoderado judicial, el cual defendi\u00f3 la constitucionalidad de las disposiciones jur\u00eddicas acusadas, parcialmente, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Luego de citar abundantes antecedentes constitucionales y de recordar los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, sobre el tema del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos, concluy\u00f3 el apoderado que: <\/p>\n
\u201cSi realmente se analizan los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992, encontramos que estas primas son una nueva figura para el incremento de la remuneraci\u00f3n que no se hallaban prescritas en norma legal anterior al nuevo r\u00e9gimen salarial y prestacional de estos servidores p\u00fablicos; de tal forma que con el advenimiento de esta ley se mejor\u00f3 de manera ostensible e indiscutible las condiciones salariales de algunos funcionarios judiciales, adem\u00e1s de que les es dable escoger entre continuar bajo el r\u00e9gimen jur\u00eddico laboral preexistente y el establecido por la ley demandada siempre y cuando ya estuvieran vinculados, entonces, en cuanto al principio de favorabilidad consagrado en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n que surge cuando existen varias normas aplicables a la misma relaci\u00f3n objeto de la controversia, impone que a favor del empleado debe acogerse la disposici\u00f3n legal que sea m\u00e1s favorable para \u00e9ste, pero su aplicaci\u00f3n debe hacerse en su totalidad y no parcialmente; al respecto la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en este sentido y su jurisprudencia sobre el particular ha sido reiterada de que el principio de favorabilidad \u2018debe entenderse en el sentido de que, confrontada una norma con otra, bien de ley, reglamento o contrato, convenci\u00f3n o fallo arbitral, debe excluir a la otra seg\u00fan favorezca al trabajador, pero no puede tomarse el precepto como una serie de parte, sino como un todo arm\u00f3nico, pues una disposici\u00f3n se aplica o no se aplica; pero peca contra la hermen\u00e9utica jur\u00eddica y contra la m\u00e1s simple l\u00f3gica que una norma rija en estos casos por etapas o partes y no en su totalidad\u2019. <\/p>\n
EL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El doctor Guillermo Zalah Zuleta, en su condici\u00f3n de Procurador Ad-hoc, rindi\u00f3 el concepto fiscal, mediante memorial de fecha 27 de enero de 1999, en el cual solicita a esta Corte, estarse a lo resuelto en la sentencia C-279 del 24 de junio de 1996, la cual resolvi\u00f3 declara exequible los apartes \u201csin car\u00e1cter salarial\u201d de los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992, en consecuencia, afirma que ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera. La Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda contra los art\u00edculos 14 y 15 (parcial) de la ley 4 de 1992, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con el decreto 2067 de 1991, como quiera que se trata de normas jur\u00eddicas que hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica.\u201d <\/p>\n
Segunda. La Cosa Juzgada Constitucional <\/p>\n
Esta Corte, considera importante resaltar el largo tr\u00e1mite que sufri\u00f3 este expediente, por raz\u00f3n de los diversos impedimentos manifestados por los Procuradores Generales Ad-hoc que intervinieron a lo largo del proceso de constitucionalidad; no obstante lo anterior, en esta oportunidad la Corte decide de fondo lo referente al impedimento que cobijaba al Ministerio P\u00fablico, en relaci\u00f3n con la norma acusada como quiera que en los expedientes D-002, D-204 y D-817 (acumulados), todos los magistrados presentaron sus respectivos impedimentos, que fueron resueltos por Sala de Conjueces, en la cual actu\u00f3 como ponente el doctor Hugo Palacio Mej\u00eda. <\/p>\n
En efecto, esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-279 de 1996, de fecha 24 de junio, M.P. Conjuez Dr. Hugo Palacios Mej\u00eda, Expedientes D-002, D-204 y D-817 (acumulados), declar\u00f3 exequibles la expresi\u00f3n: \u201csin car\u00e1cter salarial\u201d contenida en los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992. Esta decisi\u00f3n al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n, ha hecho tr\u00e1nsito a \u201ccosa juzgada constitucional\u201d y por tanto, s\u00f3lo resta ordenar estarse a lo resuelto en la referida providencia. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, y o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n Ad-hoc, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-279 del 24 de junio de 1996 que declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n: \u201csin car\u00e1cter salarial\u201d, contenida en los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4 de 1992. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Magistrada <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ <\/p>\n
<\/p>\n
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