C-077-99<\/p>\n
Sentencia C-077\/99 <\/p>\n
LEY DEL FOTOGRAFO Y CAMAROGRAFO-Inexequibilidad\/TARJETA DE FOTOGRAFO\/TARJETA DE CAMAROGRAFO <\/p>\n
La Corte no encuentra justificada y razonable constitucionalmente la necesidad de que los conocimientos y t\u00e9cnicas referidos para habilitar a una persona como fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo s\u00f3lo puedan adquirirse como resultado de una formaci\u00f3n universitaria, cuando la realidad demuestra que grandes expertos de reconocida autoridad y amplia trayectoria en esta actividad se han formado al amparo de su propia capacidad y experiencia y con la orientaci\u00f3n pragm\u00e1tica de los expertos en estos menesteres. Tampoco encuentra la Corte una justificaci\u00f3n plausible del condicionamiento legal anotado como medio para reducir o evitar el riesgo social que pudiera constituir el ejercicio de la fotograf\u00eda y la camarograf\u00eda sin una validaci\u00f3n, pues, en qu\u00e9 consistir\u00eda el riesgo a que pod\u00eda verse expuesta la sociedad o una parte de ella, con la actividad de un fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo que ejerce sin t\u00edtulo de t\u00e9cnico o tecn\u00f3logo en fotograf\u00eda o camarograf\u00eda? No se descarta que el ejercicio desviado, perverso o negligente de la referida actividad puede eventualmente afectar derechos fundamentales de otras personas; pero ello no se conjura con la limitaci\u00f3n discrecional y hasta l\u00edmites irrazonables del derecho a ejercer el mencionado oficio, pues la Constituci\u00f3n s\u00f3lo admite restricciones cuando hay de por medio un riesgo social, aparte de que existen en el ordenamiento jur\u00eddico instrumentos efectivos de garant\u00eda que apuntan a la debida protecci\u00f3n de los referidos derechos fundamentales. Considera la Corte que la normatividad contenida en la ley acusada es violatoria de las normas constitucionales que antes se han rese\u00f1ado. Por consiguiente, ser\u00e1 declara inexequible en su totalidad dada su unidad tem\u00e1tica. <\/p>\n
LIBERTAD DE PROFESION U OFICIO-Facultad del legislador para exigir t\u00edtulo acad\u00e9mico <\/p>\n
Para la Corte no existe una justificaci\u00f3n razonable de la limitaci\u00f3n impuesta por la ley acusada, porque no se aprecia que el ejercicio de la actividad de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda representen peligro o riesgo social que deba ser conjurado mediante la exigencia de t\u00edtulo acad\u00e9mico. En estas circunstancias, se evidencia una clara desproporci\u00f3n entre la medida restrictiva y el fin que persigue la norma constitucional. En efecto, la referida ley no cumple con la misi\u00f3n que le asigna el art. 26 de la Constituci\u00f3n de proteger el inter\u00e9s general en cuanto a la eliminaci\u00f3n de los riesgos sociales que implica el ejercicio de las ocupaciones, la cual debe ser el objetivo de las preocupaciones reguladoras, sino que, adem\u00e1s de limitar, sin raz\u00f3n, la libertad de ejercicio profesional de una ocupaci\u00f3n, afecta consecuentemente otros principios y derechos fundamentales como el de la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad y el trabajo. En cuanto este \u00faltimo, es evidente que la vigencia de la regulaci\u00f3n legal acusada restringe el ejercicio del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. <\/p>\n
Demanda De Inconstitucionalidad Contra Los Art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 6 Literal E), 7 Y 8 De La Ley 20 De 1991. <\/p>\n
Actor: Efra\u00edn Garc\u00eda Torres <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., febrero diez y siete (17) mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir en sentencia de m\u00e9rito sobre la demanda presentada por el ciudadano Efra\u00edn Garc\u00eda Torres contra la ley 20 de 1991, o en su defecto contra sus art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 6 literal e), 7 y 8. <\/p>\n
La Corte afirma su competencia para decidir en el presente asunto, en virtud de las atribuciones que le otorga el art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de las normas acusadas: <\/p>\n
LEY 20 DE 1991 <\/p>\n
(febrero 20) <\/p>\n
Art\u00edculo 1. Recon\u00f3zcase y en tal virtud legal\u00edzase el ejercicio de la actividad t\u00e9cnica y la profesi\u00f3n tecnol\u00f3gica especializada de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda en Colombia como una modalidad de Educaci\u00f3n Superior de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 25 del Decreto-ley 80 de 1980. <\/p>\n
Art\u00edculo 2. Ot\u00f3rgase el t\u00edtulo de t\u00e9cnico en la actividad tecnol\u00f3gica o de tecn\u00f3logo en el ejercicio de la profesi\u00f3n tecnol\u00f3gica especializada de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda a toda persona que cumpla con uno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo 3 de la presente Ley. <\/p>\n
Art\u00edculo 3. Para el ejercicio de la actividad de t\u00e9cnico o tecn\u00f3logo especializado de la fotograf\u00eda o camarograf\u00eda en el territorio nacional se deber\u00e1n llenar uno de los siguientes requisitos: <\/p>\n
a) Poseer t\u00edtulo de t\u00e9cnico o tecn\u00f3logo especializado en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por los art\u00edculos 26, 27 y 28 del Decreto-ley 80 de 1980, expedido por una instituci\u00f3n de educaci\u00f3n post-secundaria, debidamente aprobado por el ICFES; <\/p>\n
b) Demostrar en los t\u00e9rminos previsto en esta Ley haber ejercido en forma continua la profesi\u00f3n de fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo durante un lapso no inferior a cinco a\u00f1os, retroactivos a la vigencia de esta Ley y aprobado el interesado ex\u00e1menes de cultura general y conocimientos fotogr\u00e1ficos y camarogr\u00e1ficos, seg\u00fan reglamentaci\u00f3n que exige el ICFES, en coordinaci\u00f3n con el Consejo Nacional de la Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda. <\/p>\n
c) Los egresados de Instituci\u00f3n Superior de otros pa\u00edses con los cuales existan convenios de convalidaci\u00f3n de t\u00edtulos y cuyos estudios hayan sido aprobados por el ICFES. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. En cualquiera de las situaciones establecidas en este art\u00edculo, el aspirante debe inscribirse y obtener del Consejo Nacional de la Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda la matr\u00edcula respectiva que le permitir\u00e1 ejercer la actividad t\u00e9cnica o la profesi\u00f3n tecnol\u00f3gica especializada. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. Los aspirantes a obtener la matr\u00edcula de t\u00e9cnico o tecn\u00f3logo especializado en fotograf\u00eda y camarograf\u00eda que re\u00fanan los requisitos establecidos en el literal b) de este art\u00edculo, deber\u00e1n tramitar ante el Consejo Profesional la respectiva solicitud dentro de los cuatro a\u00f1os siguientes a la expedici\u00f3n de esta Ley. <\/p>\n
Art\u00edculo 4. El Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, en coordinaci\u00f3n con el Consejo Nacional de Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda reglamentar\u00e1 el procedimiento para comprobar el lleno de los requisitos exigidos en el literal b) del art\u00edculo 3o. de la presente Ley y el tr\u00e1mite en la expedici\u00f3n de la respectiva tarjeta. <\/p>\n
Art\u00edculo 5. Cr\u00e9ase el Consejo Profesional Nacional de la Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda integrado de la siguiente manera: <\/p>\n
a) El Ministro de Educaci\u00f3n Nacional o su delegado; <\/p>\n
b) Un representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de Fot\u00f3grafos Profesionales, Camar\u00e1grafos y Afines; <\/p>\n
c) Un representante de la Asociaci\u00f3n Sindical de Fot\u00f3grafos y Camar\u00e1grafos con mayor n\u00famero de afiliados debidamente reconocida por el Ministerio de Trabajo, que no est\u00e9 afiliada a la Federaci\u00f3n; <\/p>\n
d) Un representante de las Instituciones Tecnol\u00f3gicas con programas de estudio en fotograf\u00eda y camarograf\u00eda elegido por ellas. <\/p>\n
Art\u00edculo 6. Son atribuciones del Comit\u00e9 Nacional de Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda las siguientes: <\/p>\n
a)Clasificar, seg\u00fan su especializaci\u00f3n, a los profesionales de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda. <\/p>\n
b) Organizar, conservar y actualizar peri\u00f3dicamente el registro legal de estos profesionales; <\/p>\n
c) Expedir el C\u00f3digo de Etica Profesional y establecer las sanciones en caso de su violaci\u00f3n. <\/p>\n
d) Asesorar a las instituciones de educaci\u00f3n superior que tengan programas de estudio de esta modalidad y al ICFES; <\/p>\n
e) Expedir las tarjetas profesionales <\/p>\n
Art\u00edculo 7. Quien ejerza profesionalmente, ya sea independientemente, vinculado a una organizaci\u00f3n gremial sindical, la profesi\u00f3n de fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo sin haber obtenido la tarjeta profesional correspondiente, estar\u00e1 sujeto a las sanciones establecidas en el C\u00f3digo de Etica Profesional. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. F\u00edjase como t\u00e9rmino para la aplicaci\u00f3n de este art\u00edculo un lapso de cuatro (4) a\u00f1os, contados con posterioridad a la fecha de expedici\u00f3n de la presente Ley. <\/p>\n
Art\u00edculo 8. El Comit\u00e9 Nacional del Fot\u00f3grafo y Camar\u00f3grafo conocer\u00e1 en primera instancia de las quejas por el ejercicio ilegal de la profesi\u00f3n y sus decisiones se absolver\u00e1n mediante resoluci\u00f3n motivada, contra la cual proceder\u00e1 el recurso de reposici\u00f3n interpuesto dentro de los tres d\u00edas siguientes a la fecha de notificaci\u00f3n. <\/p>\n
Art\u00edculo 9. Todo fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo profesional o la entidad a la cual este vinculado permanentemente ser\u00e1 reconocido como propietario del negativo original, fotograf\u00eda, transparencia y pel\u00edcula cinematogr\u00e1fica que haya tomado y en tal raz\u00f3n se le reconocer\u00e1n sus derechos de autor, seg\u00fan la ley 23 de 1982 y dem\u00e1s normas sobre la materia que rige en la legislaci\u00f3n colombiana, para efectos posteriores de publicaci\u00f3n o reproducci\u00f3n, salvo el motivo original para el que fueron tomadas. <\/p>\n
Art\u00edculo 10. El rubro de los derechos de autor ser\u00e1 independiente de las sumas cobradas por concepto de las fotograf\u00edas, filmaciones realizadas por estos profesionales. <\/p>\n
Art\u00edculo 11. Se\u00f1\u00e1lese como D\u00eda Nacional del Fot\u00f3grafo Profesional Colombiano, el d\u00eda en que esta ley sea aprobada por el Congreso de la Rep\u00fablica. Ser\u00e1 funci\u00f3n del Consejo Nacional del Fot\u00f3grafo y Camar\u00f3grafo Profesional, organizar anualmente la celebraci\u00f3n de tal fecha. <\/p>\n
Art\u00edculo 12. Ser\u00e1 funci\u00f3n del Consejo Nacional del Fot\u00f3grafo y Camar\u00f3grafo Profesional Colombiano organizar la reglamentaci\u00f3n y la afiliaci\u00f3n del fot\u00f3grafo y del camar\u00f3grafo profesional al Instituto de Seguros Sociales (ISS). <\/p>\n
Art\u00edculo 13. Esta ley rige desde su sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El demandante solicita la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la totalidad de la Ley 20 de 1991, o en su defecto, sus art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 6 literal e), 7 y 8, por considerar que sus respectivas disposiciones violan los art\u00edculos 1, 2, 5, 13, 15, 16, 20, 25, 26, 27, 53, 67, 70, 71, 84, 85, 95-8, 189-11 y 333 de la Constituci\u00f3n, con fundamento en las siguientes razones: <\/p>\n
La ley demandada contiene un “defecto t\u00e9cnico formal constitucional” al reglamentar, seg\u00fan se advierte en su encabezamiento, el ejercicio de la actividad t\u00e9cnica o la profesi\u00f3n tecnol\u00f3gica especializada de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda, cuando el ejercicio de la potestad reglamentaria s\u00f3lo le corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica. El legislador debi\u00f3 manifestar \u00fanicamente su intensi\u00f3n de legislar sobre las profesiones y fotograf\u00eda y camarograf\u00eda y dejar su reglamentaci\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El art\u00edculo 1o. de la ley est\u00e1 viciado por desconocer la primera parte del art. 26 superior que consagra la facultad de toda persona para escoger profesi\u00f3n u oficio. <\/p>\n
No es acertado legalizar el ejercicio de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda como modalidad de estudios de educaci\u00f3n superior, pues “la calidad de fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo profesional no la da un t\u00edtulo acad\u00e9mico, adem\u00e1s porque no existen academias de estas profesiones, ni un reconocimiento legal, ni una inscripci\u00f3n, ni un registro, ni una matr\u00edcula, ni tampoco una tarjeta profesional, sino los resultados, puesto que aun posey\u00e9ndose conocimientos generales y t\u00e9cnicos la obra definitiva puede ser p\u00e9sima, por consiguiente, reconocer un t\u00e9cnico de la actividad o profesi\u00f3n especializada de la camarograf\u00eda o fotograf\u00eda no es reconocer un fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo …”. <\/p>\n
– Los art\u00edculos 2, 3, 4 y 6 lit. e) que regulan el ejercicio de la profesi\u00f3n y establecen los organismos de control son inconstitucionales, porque exigen un t\u00edtulo que no es suficiente para ejercer la profesi\u00f3n ni necesario y convierten su acreditaci\u00f3n, su inscripci\u00f3n, la obtenci\u00f3n de matr\u00edcula y de la correspondiente tarjeta profesional en requisito para ejercerla, desconoci\u00e9ndose de este modo el art\u00edculo 26 de la Constituci\u00f3n, particularmente el segmento en donde se dispone que “las ocupaciones, artes u oficios que no exijan formaci\u00f3n acad\u00e9mica son de libre ejercicio, salvo aqu\u00e9llos que impliquen un riesgo social”. <\/p>\n
Con apoyo en la sentencia C-087\/98 de la Corte Constitucional, concluye: <\/p>\n
“Finalmente quiero agregar que exigir una tarjeta profesional de fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo es como exig\u00edrsela a un pintor, escultor, m\u00fasico, cantor, escritor o poeta, cosa tra\u00edda de los cabellos y adem\u00e1s, si una fotograf\u00eda o cinta es buena o mala, la responsabilidad por un da\u00f1o eventual no trasciende a la sociedad ni a\u00fan en el caso de los camar\u00f3grafos de informativos que registren un hecho social pues la calidad no influye en el contenido”. <\/p>\n
– Los art\u00edculos 7 y 8 son inconstitucionales puesto que al prever el legislador sanciones contra la \u00e9tica y el ejercicio legal de la profesi\u00f3n por carencia de inscripci\u00f3n, matr\u00edcula y tarjeta profesional, se viola “la dignidad humana, esto es, lo que un hombre se merece como persona, es decir, su derecho a la honra, buen nombre profesional, libertad de escoger profesi\u00f3n y oficio, libertad de aprendizaje e investigaci\u00f3n, libertad de educaci\u00f3n para el acceso y mejoramiento de la ciencia, t\u00e9cnica y dem\u00e1s bienes y valores de la cultura, el ejercicio de la libre empresa y de la iniciativa privada”, esto \u00faltimo, porque adem\u00e1s de sus calidades t\u00e9cnicas, art\u00edsticas y cient\u00edficas las empresas de fotograf\u00eda tradicionalmente han sido consideradas por el legislador colombiano como comerciales. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del ciudadano Hernando Oliveros G\u00f3mez. <\/p>\n
El ciudadano Hernando Oliveros G\u00f3mez, fot\u00f3grafo profesional, con larga experiencia, intervino en el proceso para expresar lo que en su sentir son inconsistencias e inconveniencias de la ley demandada. Sobre el particular se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
Inicialmente se pens\u00f3 que una regulaci\u00f3n como la contenida en la ley demandada llenaba gran cantidad de expectativas, pues al convertir a los practicantes de la fotograf\u00eda y la camarograf\u00eda en profesionales con tarjetas se mejorar\u00eda su condici\u00f3n social al permitirles ingresar en un medio en el cual s\u00f3lo podr\u00edan tener acceso los mejores y de este modo gozar de una serie de prerrogativas, entre otras, las contrataciones con el Estado. <\/p>\n
Sin embargo, expedida la ley salieron a flote sus deficiencias. En efecto: <\/p>\n
a) Se cre\u00f3 el Consejo Nacional de la Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda, que pr\u00e1cticamente s\u00f3lo exig\u00eda calidades a uno de sus miembros, el Ministro de Educaci\u00f3n o su delegado, a los restantes no se le exigi\u00f3 calidad alguna; ello explica la cantidad de desaciertos del mencionado Consejo. <\/p>\n
b) No pudieron obtener la tarjeta profesional los maestros del ramo; en cambio si la recibieron personas sin ning\u00fan m\u00e9rito para ello. <\/p>\n
c) Se aspiraba a que las autoridades le dieran cierto cr\u00e9dito al fot\u00f3grafo portador de la tarjeta, pero se ha podido establecer que da lo mismo poseerla o no, “porque las autoridades militares y policivas atropellan a quien tiene la tarjeta o al que no la tiene”. <\/p>\n
d) La ley fue incompleta porque no diferencia entre fot\u00f3grafo social, reportero gr\u00e1fico, judicial, industrial, comercial, cient\u00edfico, el retratista de estudios o galer\u00edas, el naturalista, el editorialista, etc. <\/p>\n
“En resumen parece que la ley tuvo una caracter\u00edstica clasista y se limit\u00f3 a considerar el reportero gr\u00e1fico, dejando de lado las otras ramas de la fotograf\u00eda, o sea, esta ley no cumple con ser general, porque en su preparaci\u00f3n y estudio, no fueron consultados expertos de las diferentes ramas”. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del C\u00edrculo Colombiano de Reporteros Gr\u00e1ficos. <\/p>\n
El C\u00edrculo Colombiano de Reporteros Gr\u00e1ficos, invitado para exponer su criterio en relaci\u00f3n con la mencionada demanda, intervino en el proceso a trav\u00e9s de su Presidente, Guillermo Aya S., quien en un brev\u00edsimo escrito consider\u00f3 que la ley 20 de 1991 debe ser declarada inexequible por ser incompleta, discriminatoria, ut\u00f3pica, y porque no llena las aspiraciones del gremio y limita el desarrollo personal y profesional de los miembros de \u00e9ste. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Educaci\u00f3n. <\/p>\n
Por conducto de apoderado intervino el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, para defender la constitucionalidad de la ley acusada. Por ser extempor\u00e1nea dicha intervenci\u00f3n no ser\u00e1 tenida en cuenta. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el correspondiente concepto y solicit\u00f3 a la Corte declarar inexequible la ley 20 de 1991, con fundamento en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
Es equivocado el cargo formulado por el actor, con el argumento de que al “reglamentar” el legislador la profesi\u00f3n de fot\u00f3grafo y camar\u00f3grafo, usurp\u00f3 la potestad del Presidente de la Rep\u00fablica a quien la Constituci\u00f3n le asigna dicha facultad, seg\u00fan los t\u00e9rminos del art. 189-11 de la Constituci\u00f3n. En efecto, “….cuando la ley reglamenta una actividad se\u00f1ala las reglas generales y abstractas a las que se deben ce\u00f1ir sus destinatarios, de conformidad con la competencia asignada al Congreso por la norma superior, sin que el uso de este t\u00e9rmino signifique la intromisi\u00f3n del Legislador en la \u00f3rbita de las competencias radicadas en cabeza de las autoridades administrativas”. <\/p>\n
La ley demandada debe ser declarada inexequible, porque las disposiciones en ella contenidas “antes que favorecer las actividades de la fotograf\u00eda y de la camarograf\u00eda, a trav\u00e9s de la promoci\u00f3n de quienes a ellas se dedican, facilitando los medios t\u00e9cnicos, acad\u00e9micos y la infraestructura para su creaci\u00f3n, propiciando la conservaci\u00f3n del material fotogr\u00e1fico de inter\u00e9s general, est\u00e1n encaminadas a la protecci\u00f3n de un grupo de personas que realicen estudios en estas \u00e1reas, a costa de quienes, a pesar de no tener t\u00edtulos acad\u00e9micos, cuentan con el saber, la aptitud y la experiencia necesarios para desempe\u00f1arse en forma id\u00f3nea en tales actividades”. <\/p>\n
No resulta razonable ni proporcional el alcance de las normas con el fin que se propone, que no es otro que el de “proteger laboralmente a un grupo determinado de personas que adelantaron estudios de fotograf\u00eda o camarograf\u00eda”, en perjuicio de quienes han desempe\u00f1ado por tantos a\u00f1os el oficio con idoneidad y suficiente solvencia, as\u00ed no hayan adelantado estudios en dichas \u00e1reas, “ya que de esta manera se atenta contra sus derechos fundamentales al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a escoger libremente profesi\u00f3n u oficio y a la libre expresi\u00f3n art\u00edstica”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Cuesti\u00f3n preliminar. <\/p>\n
Es de observar que la demanda fue admitida s\u00f3lo con respecto a los art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 6, literal e), 7 y 8 de la ley 20 de 1991. No obstante, dada la unidad inescindible que presentan las diferentes disposiciones de dicha ley, la Corte considera necesario hacer un estudio integral de las mismas y pronunciarse en relaci\u00f3n con todas ellas. <\/p>\n
2. El problema jur\u00eddico planteado. <\/p>\n
Conforme a los cargos formulados en la demanda, las intervenciones relacionadas anteriormente y el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, le corresponde a la Corte determinar, si la competencia para reglamentar, las profesiones, ocupaciones, artes y oficios corresponde al legislador o al Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de la potestad reglamentaria. Adem\u00e1s, bajo el supuesto de admitir la atribuci\u00f3n del legislador en esta materia, si \u00e9ste puede exigir formaci\u00f3n acad\u00e9mica y t\u00edtulo de idoneidad para el ejercicio de la fotograf\u00eda y la camarograf\u00eda, o si por el contrario, se trata de una ocupaci\u00f3n, arte u oficio que no requiere formaci\u00f3n acad\u00e9mica y su ejercicio, por lo mismo, es libre, por no implicar un riesgo social. <\/p>\n
3. La soluci\u00f3n al problema planteado. <\/p>\n
3.1. En primer t\u00e9rmino, debe la Corte adelantar el examen del cargo que formula el demandante, en el sentido de que la ley es inconstitucional, en virtud de que las regulaciones en ella contenidas corresponden a la potestad reglamentaria, propia del Presidente de la Rep\u00fablica, conforme al art\u00edculo 189-11 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Anota la Corte que el actor confunde la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica con la regulaci\u00f3n o reglamentaci\u00f3n de una actividad o ejercicio de un derecho, como el consagrado en el art. 26 de la Constituci\u00f3n, que es potestativa del Congreso. <\/p>\n
3.2. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n1 se ha orientado en el sentido de que el derecho reconocido por el art. 26 de la Constituci\u00f3n, constituye una modalidad de la libertad, que implica no s\u00f3lo la facultad o la opci\u00f3n libre que tiene toda persona para escoger la profesi\u00f3n u oficio que considere mas conveniente, seg\u00fan sus aptitudes, capacidades, destrezas y preferencias o gustos, acorde con sus posibilidades socioecon\u00f3micas, sino el derecho al ejercicio de una actividad laboral concreta, independiente o subordinada, acorde con la naturaleza de la profesi\u00f3n o del oficio escogidos. <\/p>\n
Se diferencia asi claramente una esfera de libertad del individuo, conforme a la cual le corresponde aut\u00f3nomamente elegir la profesi\u00f3n o el oficio l\u00edcitos, sin la interferencia de las autoridades del Estado ni de terceros, del ejercicio concreto de la actividad que corresponde a la profesi\u00f3n o al oficio escogidos, el cual puede ser objeto de la imposici\u00f3n de ciertas restricciones o cargas por las autoridades, seg\u00fan lo demande el respeto por los derechos de los dem\u00e1s y el inter\u00e9s p\u00fablico o social2. Es decir, que a diferencia del derecho a elegir profesi\u00f3n u oficio, que determina la materia del trabajo o de la ocupaci\u00f3n, el desarrollo o ejercicio de aqu\u00e9llas se encuentra expresamente condicionada; es asi como el art. 26 confiere a las autoridades competentes la facultad para inspeccionar el ejercicio de las profesiones, cuando quiera que su pr\u00e1ctica implique un riesgo social y para imponer, por \u00e9sta misma raz\u00f3n, limitaciones a las artes y oficios, cuyo ejercicio, en principio, es libre. <\/p>\n
3.3. Dice el primer inciso del art\u00edculo 26 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
“Toda persona es libre de escoger profesi\u00f3n u oficio. La ley podr\u00e1 exigir t\u00edtulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionar\u00e1n y vigilar\u00e1n el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formaci\u00f3n acad\u00e9mica son de libre ejercicio, salvo aqu\u00e9llas que impliquen un riesgo social”. <\/p>\n
La norma transcrita consagra, en primer t\u00e9rmino, el principio de la libre escogencia de profesi\u00f3n u oficio para toda persona. En segundo lugar, habilita al legislador para exigir t\u00edtulos de idoneidad, en general, es decir, tanto para las profesiones como para los oficios. Luego, la referida disposici\u00f3n consagra para las autoridades competentes la facultad para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones y, finalmente, declara que las ocupaciones, artes y oficios que no exigen formaci\u00f3n acad\u00e9mica son de libre ejercicio, salvo aqu\u00e9llas que impliquen un riesgo social. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no se compromete con la definici\u00f3n de los conceptos de ocupaci\u00f3n, profesi\u00f3n, arte u oficio, ni ofrece los elementos objetivos requeridos para elaborar las correspondientes nociones. No obstante, acorde con la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n, antes citada, puede deducirse de una interpretaci\u00f3n integral y sistem\u00e1tica de la norma, que el concepto de ocupaci\u00f3n constituye una noci\u00f3n gen\u00e9rica, que comprende las profesiones, las artes y los oficios. De este modo, es posible inferir que se puede exigir t\u00edtulo de idoneidad para el ejercicio de cualquiera de las ocupaciones, esto es, para las profesiones, artes u oficios que impliquen un riesgo social. <\/p>\n
En la sentencia C-226\/943 la Corte se refiri\u00f3 a la posibilidad del control del Estado en el ejercicio de las profesiones y oficios, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“De la lectura de la disposici\u00f3n anterior se deduce una cierta diferenciaci\u00f3n entre las profesiones y las ocupaciones, artes y oficios; en las primeras la regla general es la inspecci\u00f3n y vigilancia por parte de las autoridades competentes, y en las segundas, en cambio, en principio opera el libre ejercicio. Lo expuesto se fundamenta en que el constituyente supone que las profesiones van ligadas a una necesaria cuota de escolaridad, la cual se presentar\u00eda como garant\u00eda de aptitud para realizar la labor profesional. De esa manera se reduce el riesgo social que puede implicar para la sociedad el ejercicio de una actividad profesional. En cambio, el Constituyente entiende que las ocupaciones, artes y oficios, por lo general, no requieren formaci\u00f3n acad\u00e9mica y no comportan un riesgo social. As\u00ed, se presenta la necesidad de controlar el ejercicio de las profesiones y la posibilidad del libre ejercicio de las ocupaciones, artes y oficios. Sin embargo, la propia Carta fundamental establece la posibilidad de reglamentaci\u00f3n, inspecci\u00f3n y vigilancia sobre aquellas ocupaciones no profesionales que exijan formaci\u00f3n acad\u00e9mica o que, a pesar de no necesitar la mencionada formaci\u00f3n, impliquen un riesgo social”. <\/p>\n
<\/p>\n
El riesgo a que se refiere la norma del art\u00edculo 26, consiste en la contingencia da\u00f1osa a que puede verse expuesta una persona o la sociedad, por quien ejerce una ocupaci\u00f3n sin la idoneidad necesaria que lo habilite para realizarla de manera eficiente. <\/p>\n
Por supuesto que cualquier actividad puede, por lo menos en principio, ofrecer riesgos, pero no frente a cualquier temor el Legislador est\u00e1 autorizado para condicionar su ejercicio a t\u00edtulos de idoneidad, porque en tal caso \u00e9ste no gozar\u00eda de una facultad, es decir, de la posibilidad de discernir sobre la necesidad y razonabilidad de la limitaci\u00f3n (“La ley podr\u00e1…”), si no que constituir\u00eda una orden que fatalmente deber\u00eda cumplir. <\/p>\n
Es claro que el uso por el legislador de las facultades que le atribuye la Constituci\u00f3n, jam\u00e1s lo habilitan para adoptar las medidas consecuentes de manera abusiva, esto es, sin tener en cuenta o desbordando los fines \u00ednsitos o expl\u00edcitos que persigue la norma habilitante y el principio de razonabilidad que le impide dictar normas arbitrarias. <\/p>\n
La Corte se ha pronunciado sobre el tema y ha se\u00f1alado al efecto4: <\/p>\n
“Parece claro, no obstante la forma en que el art\u00edculo est\u00e1 redactado (“la ley podr\u00e1…), que no se trata de una potestad arbitraria conferida al legislador, sino de una competencia que debe ser ejercida razonablemente en vista de una finalidad que el Constituyente juzga plausible (y aun inaplazable): impedir que el ejercicio torpe de un oficio (arte o profesi\u00f3n), produzca efectos nocivos en la comunidad. Y el motivo se hace expl\u00edcito en el aparte 2, al aludir de modo inequ\u00edvoco al riesgo social”. <\/p>\n
“Se desprende entonces, sin dificultad alguna, que el ejercicio de un arte, oficio o profesi\u00f3n, no est\u00e1 condicionado por la posesi\u00f3n de un t\u00edtulo acad\u00e9mico sino cuando lo exige la ley, y que \u00e9sta s\u00f3lo puede exigirlo para precaver un riesgo social”. <\/p>\n
Es necesario se\u00f1alar que cuando el legislador decide condicionar el libre ejercicio de una ocupaci\u00f3n, imponiendo el deber de acreditar t\u00edtulo de idoneidad, debe tener en cuenta el riesgo cierto o presumible que ofrece o se deriva de la pr\u00e1ctica de la correspondiente actividad, es decir, la medida en que \u00e9sta representa una contingencia real de un da\u00f1o con una alta probabilidad de ocurrencia. En todo caso, se requiere que la limitaci\u00f3n sea la estrictamente necesaria y que ella sea proporcional al fin constitucional que se persigue, cual es el de evitar que el ejercicio inadecuado o negligente de la correspondiente actividad genere da\u00f1o social. <\/p>\n
3.4. La ley acusada reconoce y legaliza el ejercicio de la actividad t\u00e9cnica y la profesi\u00f3n tecnol\u00f3gica especializada de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda, como a una modalidad de la educaci\u00f3n superior, sujeto a la obtenci\u00f3n del correspondiente t\u00edtulo. Para ejercer la mencionada actividad, en consecuencia, se requiere inscribirse y obtener del Consejo Nacional de la Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda que se crea por la ley la correspondiente matr\u00edcula y, adem\u00e1s, poseer la tarjeta profesional correspondiente (arst. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7). Quien ejerce profesionalmente la referida actividad, sin haber obtenido dicha tarjeta, incurre en las sanciones establecidas en el C\u00f3digo de Etica Profesional. <\/p>\n
Seg\u00fan se advirti\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos y se reiter\u00f3 luego por los ponentes durante el tr\u00e1mite del proyecto en el Congreso, el objetivo de la ley 20\/91 fue el de hacer realidad la vieja aspiraci\u00f3n de las asociaciones de fot\u00f3grafos y camar\u00f3grafos de profesionalizar su actividad, de manera que en adelante su ejercicio exigiera la necesidad de acreditar un t\u00edtulo universitario de t\u00e9cnico o tecn\u00f3logo en la materia otorgado por un organismo educativo de nivel superior. <\/p>\n
Sin embargo, la ley le otorg\u00f3 un tratamiento especial a los fot\u00f3grafos y camar\u00f3grafos que ven\u00edan ejerciendo con anterioridad dicha actividad, al permitirles obtener el t\u00edtulo acreditando una experiencia no inferior a cinco a\u00f1os y someti\u00e9ndose a “ex\u00e1menes de cultura general y conocimientos fotogr\u00e1ficos y camarogr\u00e1ficos, seg\u00fan reglamentaci\u00f3n que exige el ICFES, en coordinaci\u00f3n con el Consejo Nacional de la Fotograf\u00eda y Camarograf\u00eda”. <\/p>\n
La ley acusada regula la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda como una profesi\u00f3n, es decir, como una actividad laboral permanente con fines lucrativos que puede desarrollarse en forma independiente o subordinada; excluye, por consiguiente, la actividad de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda meramente ocasional, sin \u00e1nimo de lucro, propia de los aficionados, la cual, por supuesto, no est\u00e1 condicionada a ninguna exigencia espec\u00edfica. <\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, la actividad de la fotograf\u00eda y la camarograf\u00eda supone el conocimiento de una serie de t\u00e9cnicas y procedimientos que permiten realizar el registro permanente de una imagen o captarla y transmitirla con la ayuda de equipos especializados. <\/p>\n
La Corte no encuentra justificada y razonable constitucionalmente la necesidad de que los conocimientos y t\u00e9cnicas referidos para habilitar a una persona como fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo s\u00f3lo puedan adquirirse como resultado de una formaci\u00f3n universitaria, cuando la realidad demuestra que grandes expertos de reconocida autoridad y amplia trayectoria en esta actividad se han formado al amparo de su propia capacidad y experiencia y con la orientaci\u00f3n pragm\u00e1tica de los expertos en estos menesteres. <\/p>\n
<\/p>\n
Tampoco encuentra la Corte una justificaci\u00f3n plausible del condicionamiento legal anotado como medio para reducir o evitar el riesgo social que pudiera constituir el ejercicio de la fotograf\u00eda y la camarograf\u00eda sin una validaci\u00f3n, pues, en qu\u00e9 consistir\u00eda el riesgo a que pod\u00eda verse expuesta la sociedad o una parte de ella, con la actividad de un fot\u00f3grafo o camar\u00f3grafo que ejerce sin t\u00edtulo de t\u00e9cnico o tecn\u00f3logo en fotograf\u00eda o camarograf\u00eda? <\/p>\n
La respuesta es, que para la Corte no existe una justificaci\u00f3n razonable de la limitaci\u00f3n impuesta por la ley acusada, porque no se aprecia que el ejercicio de la actividad de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda representen peligro o riesgo social que deba ser conjurado mediante la exigencia de t\u00edtulo acad\u00e9mico. En estas circunstancias, se evidencia una clara desproporci\u00f3n entre la medida restrictiva y el fin que persigue la norma constitucional. En efecto, la referida ley no cumple con la misi\u00f3n que le asigna el art. 26 de la Constituci\u00f3n de proteger el inter\u00e9s general en cuanto a la eliminaci\u00f3n de los riesgos sociales que implica el ejercicio de las ocupaciones, la cual debe ser el objetivo de las preocupaciones reguladoras, sino que, adem\u00e1s de limitar, sin raz\u00f3n, la libertad de ejercicio profesional de una ocupaci\u00f3n, afecta consecuentemente otros principios y derechos fundamentales como el de la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad y el trabajo. En cuanto este \u00faltimo, es evidente que la vigencia de la regulaci\u00f3n legal acusada restringe el ejercicio del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. <\/p>\n
En este sentido se ha pronunciado la Corte, cuando advierte:5 <\/p>\n
“Acorde con lo anterior, esta Corte considera que en materia de reglamentaci\u00f3n del derecho fundamental a escoger profesi\u00f3n u oficio, el legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios para proteger el inter\u00e9s general, toda vez que el ejercicio de una profesi\u00f3n u oficio debe permitir el mayor \u00e1mbito de libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espont\u00e1neo de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana”. <\/p>\n
No se puede deducir de los razonamientos anteriores, que la Corte desconozca la necesidad de la capacitaci\u00f3n que evidentemente se requiere para el adecuado y eficiente desempe\u00f1o del ejercicio de la actividad de la fotograf\u00eda y camarograf\u00eda, como lo ha puesto de presente en diferentes oportunidades y \u00faltimamente en las sentencias C-087\/98 y 031\/99, pero ello no puede conducir a la exigencia de requisitos acad\u00e9micos que condicionen dicho ejercicio, limitando innecesaria e irrazonablemente los aludidos derechos fundamentales, sin que lo justifique la necesidad de evitar riesgos sociales. <\/p>\n
No se descarta que el ejercicio desviado, perverso o negligente de la referida actividad puede eventualmente afectar derechos fundamentales de otras personas; pero ello no se conjura con la limitaci\u00f3n discrecional y hasta l\u00edmites irrazonables del derecho a ejercer el mencionado oficio, pues la Constituci\u00f3n s\u00f3lo admite restricciones cuando hay de por medio un riesgo social, aparte de que existen en el ordenamiento jur\u00eddico instrumentos efectivos de garant\u00eda que apuntan a la debida protecci\u00f3n de los referidos derechos fundamentales. <\/p>\n
4. En conclusi\u00f3n, considera la Corte que la normatividad contenida en la ley acusada es violatoria de las normas constitucionales que antes se han rese\u00f1ado. Por consiguiente, ser\u00e1 declara inexequible en su totalidad dada su unidad tem\u00e1tica. <\/p>\n
VI. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 20 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Magistrada (E) <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencias C-606\/92, C-540\/93, C-377\/94, C-280\/95, C-619\/96, C-087\/98, C-031\/99 <\/p>\n
2 Sentencia C-031\/99 M.P. Alejandro Mart\u00ednez caballero, considerando 2 Fundamentos Jur\u00eddicos. <\/p>\n
3 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
4 Sentencia C-087\/98, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
5 Sentencia C-606\/92, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
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