C-152-99<\/p>\n
Sentencia C-152\/99 <\/p>\n
AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Excepciones\/INCENTIVO ECONOMICO Y LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en t\u00e9rminos generales, prohibe que con fondos p\u00fablicos las autoridades efect\u00faen auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas. La Carta, sin embargo, por v\u00eda excepcional, autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones, est\u00edmulos econ\u00f3micos o subsidios a particulares, trat\u00e1ndose de actividades que aqu\u00e9lla directamente considera dignas y merecedoras de apoyo. El art\u00edculo 71 de la C.P., ilustra una de estas situaciones excepcionales: “(…) El Estado crear\u00e1 incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnolog\u00eda y las dem\u00e1s manifestaciones culturales y ofrecer\u00e1 est\u00edmulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”. En este orden de ideas, los incentivos econ\u00f3micos que eventualmente ordene la ley con fundamento en el art\u00edculo 71 de la C.P., constituyen una excepci\u00f3n v\u00e1lida a la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 355 de la Carta. Por lo anterior, en el plano constitucional, no puede decidirse si el incentivo al que alude el art\u00edculo 71 de la Constituci\u00f3n, debe o no ser de naturaleza econ\u00f3mica. Se trata de una materia reservada a la libre configuraci\u00f3n normativa del Legislador. Lo mismo puede afirmarse acerca de si el est\u00edmulo concreto deber\u00eda darse en dinero o en especie. No cabe, en consecuencia, objetar el que en este caso el subsidio se concrete bajo la forma de la asunci\u00f3n directa por el Estado de la obligaci\u00f3n de pago de las cotizaciones que le permiten a ciertos creadores o gestores culturales gozar de una pensi\u00f3n de vejez. <\/p>\n
INCENTIVO A PARTICULARES-Constitucionalidad\/CULTURA EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Protecci\u00f3n y fomento <\/p>\n
Es evidente que si el subsidio o incentivo que el Estado otorga a un particular, se inscribe en la actividad que la Constituci\u00f3n expresamente ha se\u00f1alado como digna de est\u00edmulo, y, si adem\u00e1s, ello se dispone por medio de ley y el beneficio tiene aptitud para conseguir el prop\u00f3sito que se desprende de la norma constitucional, no podr\u00eda ser objeto de censura por parte de esta Corte. No es dif\u00edcil verificar que el beneficio que en este caso se concede tiene relaci\u00f3n directa con el desarrollo y fortalecimiento de la cultura y, por otro lado, puede considerarse id\u00f3neo para alcanzar este fin. Los artistas, pintores, m\u00fasicos, entre otros creadores o impulsores de la cultura, que hayan concentrado su quehacer vital en ofrecer un aporte espiritual significativo a su pa\u00eds, pueden haber desestimado su propio bienestar material y encontrarse m\u00e1s tarde en su vida en condiciones econ\u00f3micas tan precarias que no puedan afrontar, sin el apoyo de la sociedad y del Estado, la satisfacci\u00f3n de sus m\u00e1s m\u00ednimas necesidades. A trav\u00e9s del subsidio, la sociedad representada por el Estado, pretende compensar, as\u00ed sea de manera parcial y simb\u00f3lica, la contribuci\u00f3n desinteresada que han hecho al bien p\u00fablico de la cultura, del cual todos en mayor o menor medida son beneficiarios. <\/p>\n
PENSION VITALICIA PARA CREADORES Y GESTORES DE LA CULTURA-Constitucionalidad\/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Desarrollo legislativo\/PENSION VITALICIA PARA ARTISTAS <\/p>\n
La pensi\u00f3n a la que apunta el subsidio es la m\u00ednima y el n\u00famero de beneficiarios depender\u00e1 de las disponibilidades presupuestales existentes en cada momento. Se torna imperioso, por consiguiente, que en ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno establezca el procedimiento que debe ser observado a fin de entregar los incentivos econ\u00f3micos dispuestos por la ley, de modo que los mismos se asignen a las personas que tengan los mayores m\u00e9ritos y necesidades. Esta actuaci\u00f3n, por lo dem\u00e1s, se somete a las reglas de la publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, es susceptible de ser impugnada cuando se desv\u00ede de los derroteros que trazan la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento. <\/p>\n
NORMA LEGAL-Beneficiarios y beneficios <\/p>\n
La adopci\u00f3n legal de una pol\u00edtica de subsidios, originada en un mandato constitucional, tiene por fuerza que concentrarse en un determinado sector o actividad. En otras palabras, no puede ser ella universal, puesto que as\u00ed no ser\u00eda posible realizar el objetivo espec\u00edfico se\u00f1alado por la Constituci\u00f3n. El principio de igualdad, empero, puede resultar vulnerado tanto dentro del grupo de potenciales beneficiarios (1), como con respecto a la poblaci\u00f3n que por la \u00edndole misma de la pol\u00edtica de fomento queda excluida de la misma (2). En lo que ata\u00f1e a lo primero, no se presenta vulneraci\u00f3n alguna a la igualdad, lo cual no quiere decir que posteriormente este tipo de transgresi\u00f3n no pueda ocurrir, en cuyo caso se verificar\u00eda una inconstitucionalidad en la aplicaci\u00f3n de la ley, la que podr\u00e1 ventilarse a trav\u00e9s de m\u00faltiples v\u00eda judiciales, entre ellas la acci\u00f3n de tutela. Por lo que respecta a lo segundo, no se advierte que la pol\u00edtica de subsidios trascienda los objetivos constitucionales de promoci\u00f3n de la cultura y que ella pueda considerarse desproporcionada o irrazonable, cuando, como se ha expuesto, persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los creadores y gestores culturales que, por definici\u00f3n, pertenecen al \u00e1mbito de la cultura, donde resulta ajustado a la Constituci\u00f3n otorgar esta suerte de est\u00edmulos. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2115 <\/p>\n
Actor: Andr\u00e9s Caicedo Cruz <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 31 de la Ley 397 de 1997 <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
El derecho a la seguridad social y su desarrollo legislativo <\/p>\n
Insuficiencia de la norma – beneficiarios y beneficios <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., marzo diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999). Aprobada por acta N\u00ba 17 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha V S\u00e1chica de Moncaleano <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 31 de la Ley 397 de 1997. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 397 de 1997, publicada en el Diario Oficial N\u00b0 43102 de agosto 7 de 1997. <\/p>\n
El ciudadano Andr\u00e9s Caicedo Cruz demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 31 de la Ley 397 de 1997, por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 13 y 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Los Ministerios de Cultura y de Desarrollo intervinieron para defender la constitucionalidad del precepto acusado. La ciudadana Sylvia Restrepo Garcia-Reyes, intervino para coadyuvar a la demanda. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte Constitucional la declaraci\u00f3n de constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
Norma demandada <\/p>\n
2. A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma demandada: <\/p>\n
LEY 397DE 1997 <\/p>\n
\u201c\u201d <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 31: Pensi\u00f3n vitalicia para los creadores y gestores de la cultura. Cuando un creador o gestor cultural cumpliere los 65 a\u00f1os y no acreditare los requisitos m\u00ednimos de cotizaci\u00f3n para acceder a la pensi\u00f3n de vejez prevista en el art\u00edculo 33 de la Ley 100 de 1993, el Ministerio de Cultura con sujeci\u00f3n a sus disponibilidades presupuestales har\u00e1 las apropiaciones a la entidad administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el creador o gestor cultural, hasta completar con las cotizaciones ya recaudadas, el monto requerido para cumplir la cotizaci\u00f3n m\u00ednima exigida por la ley. <\/p>\n
En el caso de que el creador o gestor cultural no est\u00e9 afiliado, el Ministerio lo afiliar\u00e1 al sistema general de pensiones. <\/p>\n
Para efectos de cumplir lo aqu\u00ed dispuesto, el Ministerio de Cultura constituir\u00e1 un fondo cuenta de seguridad social”. <\/p>\n
Cargos de la demanda <\/p>\n
Violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
3. El demandante se\u00f1ala que, apoy\u00e1ndose en las sentencias C-590\/95, T-526\/92 y T-422\/92, todo trato desigual en condiciones de igualdad debe responder a una justificaci\u00f3n objetiva y razonable, apreciada seg\u00fan su finalidad. Tal justificaci\u00f3n, considera, no existe en relaci\u00f3n con la norma acusada. <\/p>\n
En primera medida, aduce que no existe un criterio suficiente para establecer qui\u00e9nes son creadores y gestores culturales. Los art\u00edculos 27 y 28 de la Ley 397 de 1997, que definen qu\u00e9 se entiende por creador cultural y gestor cultural, contemplan criterios tan amplios que \u201ccualquier persona que participe en la creaci\u00f3n de un producto cultural, cualquiera que \u00e9l sea (por ejemplo, un art\u00edculo en una revista, una obra de teatro, una fotograf\u00eda, etc.) es un creador cultural\u201d y que, en relaci\u00f3n con los gestores, \u201ccualquier persona que participa en la creaci\u00f3n de un producto cultural o impulsa las actividades culturales o las coordina\u201d ostenta tal calidad. <\/p>\n
Con todo, sostiene el demandante, se podr\u00eda apoyar la exequibilidad de la norma en el hecho de que el art\u00edculo 70 de la Carta impone al Estado el deber de promover la difusi\u00f3n de los valores culturales. Sin embargo, en tal circunstancia, deber\u00eda establecerse el mismo privilegio para quienes, de una u otra manera, desarrollan o fomentan las actividades que el Estado est\u00e1 en obligaci\u00f3n de promover, como ocurre con la investigaci\u00f3n, la vivienda de inter\u00e9s social, las formas asociativas de propiedad, etc. <\/p>\n
En \u00faltimas, \u201ces claro que el desequilibrio que se introduce no tiene justificaci\u00f3n, porque no existe ninguna otra raz\u00f3n que explique que a una persona que escribe un art\u00edculo en una revista o produce una obra pl\u00e1stica tiene derecho a una pensi\u00f3n estatal, cuando no lo reciben otras personas que igualmente coadyuvan al desarrollo social con su esfuerzo\u201d. <\/p>\n
4. En segundo lugar, manifiesta que no resulta justificable que la disposici\u00f3n no distinga entre quienes tienen capacidad de cotizar y los que no. En efecto, la norma se limita a establecer la existencia de la pensi\u00f3n para quienes sean calificados como creadores o gestores culturales, sin considerar si pudieron, en alg\u00fan momento de su vida, cotizar en el sistema de seguridad social. Al respecto dice: <\/p>\n
\u201c\u00bfC\u00f3mo puede justificarse a nivel constitucional que un compositor, un artista o un escritor de relativo \u00e9xito, que por ello percibe recursos por raz\u00f3n de su trabajo pueda obtener una pensi\u00f3n sin cotizar, cuando claramente tiene capacidad de hacerlo?\u201d. <\/p>\n
Violaci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
6. El art\u00edculo 48 de la Carta dispone que la seguridad social se prestar\u00e1 con sujeci\u00f3n a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad. La norma acusada, se\u00f1ala el demandante, desconoce los dos \u00faltimos criterios. En relaci\u00f3n con el primero, no resulta eficiente el sistema cuando algunas personas tienen derecho a la pensi\u00f3n sin cotizar. La raz\u00f3n de ello estriba en la inviabilidad del sistema de seguridad social que generar\u00eda la falta de recursos. Para evitar lo anterior, toda persona cotiza de acuerdo con su capacidad de pago. <\/p>\n
Sin embargo, dado que existen personas que no tienen capacidad de cotizar, el desarrollo del principio de solidaridad permite otorgarles pensi\u00f3n. No obstante esta posibilidad, en el caso previsto en la norma acusada, el legislador no se inspir\u00f3 en dicho principio, puesto que el supuesto de hecho es el mero incumplimiento del m\u00ednimo de semanas cotizadas, sin considerar si la persona ten\u00eda o no capacidad de pago. <\/p>\n
Intervenciones <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico <\/p>\n
7. El apoderado del Ministerio, recordando lo expuesto por la Corte en su sentencia C-538\/96, considera que la demanda no debe prosperar, puesto que el legislador no est\u00e1 impedido para establecer diversos sistemas de seguridad social. As\u00ed, adem\u00e1s del sistema previsto para creadores y gestores culturales, ha contemplado la existencia de pensiones vitalicias para las glorias del deporte nacional. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n de Sylvia Restrepo Garcia-Reyes <\/p>\n
8. La interviniente considera que la norma acusada debe ser separada del ordenamiento jur\u00eddico colombiano por infringir, adem\u00e1s de los art\u00edculos 13 y 48 de la Carta, los art\u00edculos 95 numerales 2\u00b0 y 9\u00b0, 70, 338, 355 y 362. Por lo tanto, presenta argumentos para coadyuvar la demanda. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino considera necesario establecer el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la norma acusada. En este punto, hace un recuento de las modificaciones que sufri\u00f3 el precepto durante los debates legislativos. As\u00ed, contrasta la especificidad del proyecto inicial, que limitaba el acceso a la seguridad social a los artistas, autores y compositores, de escasos recursos, de acuerdo con la Ley 100 de 1993, con la propuesta para primer debate en el Senado en la que se defin\u00eda, como poblaci\u00f3n beneficiaria, a los creadores y gestores culturales con recursos escasos y se les asignaba una pensi\u00f3n vitalicia hasta por 4 salarios m\u00ednimos mensuales. <\/p>\n
La norma acusada, a diferencia de los proyectos debatidos, no establece de manera precisa la poblaci\u00f3n beneficiaria de la pensi\u00f3n. En efecto, la amplitud de las categor\u00edas establecidas en los art\u00edculos 27 y 28, que deben interpretarse bajo la definici\u00f3n que el mismo legislador hace de cultura, hace que resulte \u201cfactible pensar que todo integrante de la poblaci\u00f3n colombiana sea destinatario\u201d del beneficio. Ello, asegura, puede disuadir a la poblaci\u00f3n \u201cde la obligaci\u00f3n de cotizar\u201d y, por ello puede repercutir en que se \u201creduzca en grado m\u00e1ximo ese deber ciudadano\u201d. <\/p>\n
De igual manera, en su opini\u00f3n, la norma hace caso omiso de la capacidad econ\u00f3mica y del aporte cultural del beneficiario (creador o gestor cultural). Durante los debates, siempre se propuso como limitantes la calidad art\u00edstica de la obra del beneficiario y su condici\u00f3n de persona de escasos recursos. La disposici\u00f3n acusada nada dice al respecto, raz\u00f3n por la cual, no es posible establecer (realmente resulta indiferente para el supuesto de hecho de la norma) que la ausencia de cotizaci\u00f3n se deba a este factor. <\/p>\n
Finalmente, cabe destacar que la norma no establece concepto alguno de beneficio. <\/p>\n
Por lo anterior, concluye que por las caracter\u00edsticas propias del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la norma, \u201cno existe una focalizaci\u00f3n del beneficiario en t\u00e9rminos del aporte (subjetivo) o de la necesidad que atraviese (objetivo)\u201d, lo que la lleva a asegurar que el precepto, lejos de buscar mitigar la precaria situaci\u00f3n de creadores o gestores culturales, busca \u201cfavorecer a un sector muy espec\u00edfico bajo el parapeto de estar dando desarrollo a la especial protecci\u00f3n y promoci\u00f3n a la cultura que debe brindar el Estado\u201d. <\/p>\n
9. En segundo t\u00e9rmino, analiza el sistema de seguridad social. El legislador, en lo que a la seguridad social se refiere, est\u00e1 sujeto a una serie de limitaciones fijadas por la Constituci\u00f3n: car\u00e1cter de servicio p\u00fablico; posibilidad de que los particulares asistan a su prestaci\u00f3n; respeto por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; car\u00e1cter parafiscal de los recursos; y progresiva ampliaci\u00f3n de la cobertura y aseguramiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales. <\/p>\n
Por otra parte, debe tenerse presente que la Ley 100 de 1993 supone la culminaci\u00f3n de un proceso en cuya virtud la seguridad social ha dejado de ser un ap\u00e9ndice de las relaciones de trabajo subordinadas, para convertirse en un sistema aut\u00f3nomo que, por lo mismo, \u201cde ser una problem\u00e1tica manejada exclusivamente al interior de la empresa, entr\u00f3 a convertirse en una necesidad que debe ser suplida con base en los esfuerzos de la sociedad entera y para el beneficio de la poblaci\u00f3n m\u00e1s desvalida, sin discriminar el oficio del beneficiario\u201d. Es decir, se arriba a la idea de que se trata de un derecho que se tiene por su condici\u00f3n de integrante de la especie humana. <\/p>\n
Por lo tanto, a efectos de proteger a este grupo de poblaci\u00f3n, resulta indispensable el manejo de \u201cgrandes n\u00fameros y el establecimiento de beneficios similares para la poblaci\u00f3n cubierta\u201d, lo cual permite focalizar la atenci\u00f3n hacia los sectores m\u00e1s desvalidos. De ah\u00ed que \u201csi este esquema se desvirt\u00faa (\u2026) se genera una imposibilidad latente para que dicho compromiso constitucional sea efectivamente realizado\u201d. Ello ocurre cuando, como en la norma acusada, se establece un tratamiento distinto, como es el que se prodiga a los creadores y gestores culturales. <\/p>\n
10. En tercer t\u00e9rmino, considera que la norma establece un trato discriminatorio inadmisible a los ojos de la Carta, como lo es uno basado en el oficio. En materia de seguridad social, el rasgo que permite un tratamiento diferenciado es el de la capacidad econ\u00f3mica. Ello no se puede predicar de la profesi\u00f3n, puesto que, al apelar a tal factor, el legislador est\u00e1 creando una discriminaci\u00f3n directa. <\/p>\n
No obstante lo anterior, podr\u00eda preguntarse si los ciudadanos tienen el deber de financiar, \u201ccon sus recursos y con p\u00e9rdida en beneficios, a creadores y gestores culturales\u201d. La respuesta, afirma la interviniente, debe ser negativa puesto que resulta desproporcionado, ya que resulta inadmisible establecer un trato distinto sobre la base de realizar un juicio de valor sobre \u201csu ocupaci\u00f3n y sus gustos\u201d. Adem\u00e1s, el legislador cuenta con otro medio para lograr un objetivo de protecci\u00f3n similar. <\/p>\n
11. El \u00faltimo aspecto que analiza la interviniente tiene que ver con las obligaciones tributarias. En su opini\u00f3n, al igual que acontece con las cotizaciones en materia de salud, las que se realizan en materia pensional tienen car\u00e1cter de contribuciones parafiscales. Por lo tanto, le son aplicables los requerimientos que establece la Carta para las obligaciones tributarias, en especial, el se\u00f1alamiento del sujeto pasivo del beneficio. <\/p>\n
Este requisito no aparece establecido en la ley, pues, los criterios definidos en ella para identificar a los beneficiarios carecen de claridad y precisi\u00f3n, viol\u00e1ndose as\u00ed, el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. En tales condiciones, resulta admisible aplicar, afirma, lo expuesto por la Corte en relaci\u00f3n con las amnist\u00edas tributarias en su sentencia C-511 de 1996. Al resultar patente que se est\u00e1 estableciendo un privilegio, se ha consagrado un auxilio, prohibido por el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
12. El Ministro de Cultura solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada. En su opini\u00f3n, el art\u00edculo 71 de la Carta \u201cabre las puertas a que se otorgue un tratamiento preferencial y, por lo tanto, diferentes a sujetos que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala como especiales y que merecen, por ende, una atenci\u00f3n particularizada por parte del legislador\u201d. <\/p>\n
Este trato se manifiesta en el art\u00edculo acusado, el cual, lejos de violar el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, se justifica por cuanto \u201ces el reconocimiento a su encomiable labor (de los creadores y gestores culturales) que perdura en el tiempo y que de alguna forma debe estimularse e incentivarse por el Estado\u201d. As\u00ed las cosas, tal como lo exige el art\u00edculo 71 de la C.P., el art\u00edculo acusado estimula la actividad cultural en Colombia. <\/p>\n
Por otra parte, y en relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Carta, el Ministro considera que el demandante, m\u00e1s que proponer un argumento constitucional contra el art\u00edculo 31 acusado, se apoya en una exposici\u00f3n sustentada en disposiciones legales. Con todo, se\u00f1ala que el demandante olvida que el mandato del art\u00edculo 48 de la C.P. consiste en lograr una ampliaci\u00f3n progresiva de la cobertura de la seguridad social, lo cual se logra, para el caso de creadores y gestores culturales, por intermedio de la norma acusada. <\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
13. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada. Primeramente destaca que la Carta, en los art\u00edculos 70, 71 y 72, contempla una especial protecci\u00f3n a la actividad cultural. El desarrollo legislativo de dichas obligaciones se verific\u00f3 en la Ley 397 de 1997. <\/p>\n
Entre los art\u00edculos constitucionales citados, se dispone que el Estado tiene el deber de establecer incentivos y est\u00edmulos especiales para quienes est\u00e1n dedicadas a la producci\u00f3n, desarrollo y gesti\u00f3n de las actividades culturales. El art\u00edculo demandado constituye un desarrollo espec\u00edfico de tal mandato. <\/p>\n
La norma, contempla una situaci\u00f3n de trato distinto, la cual no contrar\u00eda la Constituci\u00f3n, puesto que resulta admisible establecer regulaciones legales diferenciadas, si la actividad legislativa se funda en una justificaci\u00f3n objetiva y razonable. <\/p>\n
Los creadores y gestores culturales, a quienes se dirige la norma acusada, \u201cse encuentran en una situaci\u00f3n especial respecto de la generalidad de la poblaci\u00f3n, puesto que su consagraci\u00f3n total a la generaci\u00f3n de obras para enriquecer y dignificar el esp\u00edritu, en nuestro pa\u00eds se lleva a cabo, generalmente, de manera independiente, sin un verdadero auxilio econ\u00f3mico y en muy pocas ocasiones mediante una relaci\u00f3n laboral de car\u00e1cter contractual, circunstancias que dejan a las personas dedicadas a esta actividad en alto grado de desprotecci\u00f3n en cuanto a la seguridad social se refiere\u201d. <\/p>\n
Por otra parte, la finalidad de la norma \u201ces acorde con los valores y principios consagrados en la Constituci\u00f3n, seg\u00fan los cuales la persona humana representa la raz\u00f3n de ser para la acci\u00f3n estatal\u201d. En efecto, la pensi\u00f3n que se revisa, se apoya en los principios de solidaridad y trabajo en condiciones dignas. <\/p>\n
Pruebas decretadas en el proceso <\/p>\n
Informaci\u00f3n solicitada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social <\/p>\n
15. Al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se le solicit\u00f3 que preparara un cuadro comparativo entre el r\u00e9gimen previsto en el art\u00edculo 31 de la Ley 397 de 1997 y el Fondo de Solidaridad Pensional, creado mediante el art\u00edculo 25 de la Ley 100 de 1993. A continuaci\u00f3n se presenta tal informaci\u00f3n: <\/p>\n
FONDO DE SOLIDARIDAD: Art. 25 y ss. Ley 100 de 1993 <\/p>\n
PENSION VITALICIA: Art. 31 Ley 397 de 1997 <\/p>\n
Otorga subsidios temporales y parciales permitiendo completar el valor de la cotizaci\u00f3n para pensiones. <\/p>\n
Completa las semanas de cotizaci\u00f3n que le falten al gestor de la cultura mayor de 65 a\u00f1os, para cumplir el requisito de las 1000 semanas de cotizaci\u00f3n. <\/p>\n
Se concede a personas carentes de recursos para pagar toda la cotizaci\u00f3n. <\/p>\n
Se concede a gestores de cultura sin consideraci\u00f3n a sus recursos. <\/p>\n
Se debe acreditar afiliaci\u00f3n al sistema de seguridad social en salud. <\/p>\n
No se exige afiliaci\u00f3n al sistema de seguridad social en salud. <\/p>\n
Se nutre de aportes de afiliados que devengan m\u00e1s de 4 salarios m\u00ednimos legales, de recursos de entidades territoriales, multas, donaciones, etc. <\/p>\n
Se nutre del presupuesto del Ministerio de Cultura. <\/p>\n
El fondo de Solidaridad Pensional fue creado por la Ley 100 de 1993. <\/p>\n
El Ministerio de Cultura debe constituir un fondo para mantener los recursos de las cotizaciones que les falta. <\/p>\n
El CONPES determina anualmente la poblaci\u00f3n beneficiaria del subsidio. <\/p>\n
Es la ley la que determina los beneficiarios. <\/p>\n
(Negrillas en el original) <\/p>\n
As\u00ed mismo se solicit\u00f3 informaci\u00f3n sobre la cobertura y el costo del subsidio. En relaci\u00f3n con lo primero, el Ministerio indic\u00f3 que el CONPES determina, cada a\u00f1o, el cubrimiento del fondo. As\u00ed, para el a\u00f1o de 1998, mediante el documento 2989 del CONPES, se dispuso que se proyectaba pagar subsidio a 235.000 personas, as\u00ed como a los 242.480 afiliados durante 1997. Estas personas pertenecen a los siguientes grupos poblacionales: madres comunitarias, trabajadores discapacitados, trabajadores del sector informal urbano y de las formas asociativas de producci\u00f3n urbanas, trabajadores del sector informal rural y de las formas asociativas de producci\u00f3n rurales, que tengan ingresos inferiores o iguales a un salario m\u00ednimo y que est\u00e9n afiliados al r\u00e9gimen general de seguridad social en salud (art. 26 Ley 100 de 1993). Sin embargo, el Ministerio se\u00f1ala que, de acuerdo con el citado art\u00edculo de la Ley 100 de 1993, ser\u00edan eventuales beneficiarios de fondo los artistas, deportistas, m\u00fasicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados f\u00edsicos, ps\u00edquicos y sensoriales, y los miembros de cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, en t\u00e9rminos cuantitativos, se estima que el 20% de la poblaci\u00f3n con Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas pueden ser potenciales beneficiarios del fondo, lo que equivale, seg\u00fan datos de 1993, a 2\u2019614.777 personas. <\/p>\n
En cuanto al costo del subsidio mensual, el Ministerio informa: <\/p>\n
Madres Comunitarias <\/p>\n
$ 22.017 <\/p>\n
Trabajadores discapacitados <\/p>\n
$ 26.137 <\/p>\n
Trabajadores urbanos <\/p>\n
$ 19.267 <\/p>\n
Trabajadores rurales <\/p>\n
$ 24.767 <\/p>\n
Informaci\u00f3n suministrada por el Ministerio de Cultura <\/p>\n
16. El Ministerio destaca que la existencia del beneficio pensional previsto en el art\u00edculo 31 de la Ley 397 de 1997 se justifica por cuanto los creadores y gestores culturales se encuentran en una situaci\u00f3n especial que se deriva del hecho de que \u201chan dedicado su vida a la creaci\u00f3n e impulsi\u00f3n del arte; actividades que son indispensables para consolidar la identidad nacional, pero que por regla general no son bien remuneradas en sociedades como la nuestra\u201d. Por ello, merecen un reconocimiento especial pues, su labor \u201cno s\u00f3lo es un trabajo, sino adem\u00e1s una actividad que involucra el inter\u00e9s general\u201d. <\/p>\n
En segundo lugar, el Ministerio da cuenta del hecho de que, hasta el momento de presentar el memorial a la Corte, no se hab\u00eda reglamentado el art\u00edculo acusado. A este respecto, existe un proyecto de decreto en el cual se prev\u00e9n los distintos factores a considerar para determinar los beneficiarios y el beneficio a otorgar. <\/p>\n
De otra parte, se est\u00e1n dise\u00f1ando modelos que permitan establecer en qu\u00e9 casos las personas califican como gestores o creadores culturales. Sin embargo, se han realizado censos que arrojan aproximadamente 150 creadores o gestores culturales. <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda. <\/p>\n
Controversia constitucional sobre la pensi\u00f3n vitalicia para los creadores y gestores de la cultura <\/p>\n
2. Se debate en el proceso la constitucionalidad de la disposici\u00f3n legal que consagra la pensi\u00f3n vitalicia para los creadores y gestores de la cultura, en las condiciones previstas en el art\u00edculo 31 de la Ley 397 de 1997. La norma citada autoriza al Ministerio de la Cultura, con sujeci\u00f3n a sus disponibilidades presupuestales y con cargo a un fondo cuenta de seguridad social, cancelar a la entidad administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el creador o gestor cultural las sumas requeridas para completar las cotizaciones necesarias para cumplir la cotizaci\u00f3n m\u00ednima exigida por la ley con el objeto de acceder a la pensi\u00f3n de vejez prevista en el art\u00edculo 33 de la Ley 100 de 1993, siempre que los beneficiarios indicados llegaren a la edad de 65 a\u00f1os sin acreditar el n\u00famero m\u00ednimo de cotizaciones exigidas para adquirir dicho derecho. En el evento de que el creador o gestor cultural no est\u00e9 afiliado al sistema, el Ministerio lo har\u00e1 en los t\u00e9rminos anteriores. <\/p>\n
Los argumentos expuestos por las personas que han intervenido en este proceso, sintetizados en el aparte anterior, plantean la confrontaci\u00f3n constitucional frente a lo dispuesto por los art\u00edculos 13 y 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El principio de igualdad, seg\u00fan aquellos que impugnan la norma, resulta quebrantado por \u00e9sta, puesto que no se encuentra raz\u00f3n v\u00e1lida y suficiente para establecer un r\u00e9gimen diferenciado favorable a los creadores y gestores culturales, que contrasta con el de las restantes personas que independientemente de su profesi\u00f3n u oficio y de su aporte al bienestar general, deben asumir la carga que representa el pago de las cotizaciones sin subsidio alguno. De otro lado, se alega que los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme a los cuales se estructura el sistema de seguridad social, no se aviene con la inclusi\u00f3n de beneficiarios que acceden \u00fanicamente para los efectos de recibir protecci\u00f3n, pero sin que se vean obligados a participar de acuerdo con su capacidad econ\u00f3mica en la financiaci\u00f3n de los fondos que lo nutren y que permiten su funcionamiento normal. <\/p>\n
La impugnaci\u00f3n de la ley descansa en la aparente amplitud de las definiciones de creador, gestor cultural y cultura, que incorpora la ley demandada. En efecto, por cultura se entiende, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 397 de 1997: \u201c(…) el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, m\u00e1s all\u00e1 de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias\u201d. Creador cultural, por su parte, significa: \u201c(…) cualquier persona o grupo de personas generadoras de bienes y productos culturales a partir de la imaginaci\u00f3n, la sensibilidad y la creatividad.\u201d (Ley 397 de 1997 art. 27). Finalmente, gestor cultural es aquella persona que seg\u00fan el art\u00edculo 28 de la misma ley \u201cimpulsa los procesos culturales al interior de las comunidades y organizaciones e instituciones, a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n, democratizaci\u00f3n y descentralizaci\u00f3n del fomento de la actividad cultural. Coordina como actividad permanente las acciones de administraci\u00f3n, planeaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de los planes, programas y proyectos de las entidades y organizaciones culturales o de los eventos culturales comunitarios\u201d. De este modo, la vaguedad de las nociones introducidas por el Legislador, podr\u00eda, seg\u00fan se sostiene, extender el r\u00e9gimen excepcional a personas carentes de m\u00e9ritos y, sobre todo, de probada necesidad como para hacerlas destinatarias de la ayuda estatal. <\/p>\n
En la vertiente opuesta, los defensores de la ley sustentan la constitucionalidad de la disposici\u00f3n legal en los mismos principios a los que apelan sus detractores para atacarla. En efecto, se asevera que el principio de igualdad sustancial autoriza que se conceda por parte del Estado apoyos de orden econ\u00f3mico a las personas que se encuentran en situaci\u00f3n de debilidad manifiesta. La Constituci\u00f3n, por otra parte, faculta al Estado para otorgar est\u00edmulos e incentivos a los creadores y gestores culturales. En fin, se expresa que la ley puede establecer distintos reg\u00edmenes de seguridad social. <\/p>\n
3. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en t\u00e9rminos generales, prohibe que con fondos p\u00fablicos las autoridades efect\u00faen auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas (C.P art. 355). La Carta, sin embargo, por v\u00eda excepcional, autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones, est\u00edmulos econ\u00f3micos o subsidios a particulares, trat\u00e1ndose de actividades que aqu\u00e9lla directamente considera dignas y merecedoras de apoyo. El art\u00edculo 71 de la C.P., ilustra una de estas situaciones excepcionales: \u201c(…) El Estado crear\u00e1 incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnolog\u00eda y las dem\u00e1s manifestaciones culturales y ofrecer\u00e1 est\u00edmulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades\u201d. En este orden de ideas, los incentivos econ\u00f3micos que eventualmente ordene la ley con fundamento en el art\u00edculo 71 de la C.P., constituyen una excepci\u00f3n v\u00e1lida a la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 355 de la Carta. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n aparte de permitir la concesi\u00f3n de incentivos o est\u00edmulos a las personas dedicadas a la creaci\u00f3n o al desarrollo cultural, no determina la forma concreta que \u00e9stos podr\u00edan revestir. Corresponde al Legislador, en el contexto de las pol\u00edticas que en este campo considere conveniente dictar, definir el contorno y alcance concretos de los beneficios que en un momento dado pueden servir como instrumentos de desarrollo cient\u00edfico, tecnol\u00f3gico y cultural. <\/p>\n
Por lo anterior, en el plano constitucional, no puede decidirse si el incentivo al que alude el art\u00edculo 71 de la Constituci\u00f3n, debe o no ser de naturaleza econ\u00f3mica. Se trata de una materia reservada a la libre configuraci\u00f3n normativa del Legislador. Lo mismo puede afirmarse acerca de si el est\u00edmulo concreto deber\u00eda darse en dinero o en especie. No cabe, en consecuencia, objetar el que en este caso el subsidio se concrete bajo la forma de la asunci\u00f3n directa por el Estado de la obligaci\u00f3n de pago de las cotizaciones que le permiten a ciertos creadores o gestores culturales gozar de una pensi\u00f3n de vejez. <\/p>\n
4. El papel que asume el Estado al pagar las obligaciones que le franquean a ciertas personas la posibilidad de consolidar un derecho social, denota que el prop\u00f3sito de la ley se cumple sin modificar el sistema de seguridad social. Los pagos que de conformidad con las normas legales vigentes deben efectuarse, los realiza el Estado que, en \u00faltimas, paga por otro u otros. El problema constitucional, por tanto, no se insin\u00faa en relaci\u00f3n con las reglas y principios b\u00e1sicos de la seguridad social, los que en modo alguno se vulneran. La controversia, por el contrario, se traslada a otra esfera. En particular, lo que debe resolverse gira en torno de la legitimidad de la conducta del Estado que, con fondos del erario, concede un incentivo econ\u00f3mico bajo la forma de cancelaci\u00f3n de cotizaciones en favor de ciertas personas que gracias a ella se convierten en beneficiarios del sistema de seguridad social. Por lo expuesto, adem\u00e1s, resulta claro que el tema tratado por la ley escapa al radio de acci\u00f3n de la ley-marco a que se refiere el art\u00edculo 150-19 de la C.P. <\/p>\n
5. Es evidente que si el subsidio o incentivo que el Estado otorga a un particular, se inscribe en la actividad que la Constituci\u00f3n expresamente ha se\u00f1alado como digna de est\u00edmulo, y, si adem\u00e1s, ello se dispone por medio de ley y el beneficio tiene aptitud para conseguir el prop\u00f3sito que se desprende de la norma constitucional, no podr\u00eda ser objeto de censura por parte de esta Corte. <\/p>\n
No es dif\u00edcil verificar que el beneficio que en este caso se concede tiene relaci\u00f3n directa con el desarrollo y fortalecimiento de la cultura y, por otro lado, puede considerarse id\u00f3neo para alcanzar este fin. Los artistas, pintores, m\u00fasicos, entre otros creadores o impulsores de la cultura, que hayan concentrado su quehacer vital en ofrecer un aporte espiritual significativo a su pa\u00eds, pueden haber desestimado su propio bienestar material y encontrarse m\u00e1s tarde en su vida en condiciones econ\u00f3micas tan precarias que no puedan afrontar, sin el apoyo de la sociedad y del Estado, la satisfacci\u00f3n de sus m\u00e1s m\u00ednimas necesidades. A trav\u00e9s del subsidio, la sociedad representada por el Estado, pretende compensar, as\u00ed sea de manera parcial y simb\u00f3lica, la contribuci\u00f3n desinteresada que han hecho al bien p\u00fablico de la cultura, del cual todos en mayor o menor medida son beneficiarios. Si el ciudadano lograra despojarse de esquemas mercantilistas, podr\u00eda percibir n\u00edtidamente que en el fondo la sociedad, por conducto de las autoridades p\u00fablicas, no le confiere una donaci\u00f3n al artista pobre, sino le expresa su reconocimiento que, aqu\u00ed significa, que la persona que ha engrandecido la cultura tiene m\u00e1s que ganado el derecho a tener una vejez digna. <\/p>\n
Sobra destacar que una forma de fortalecer las manifestaciones culturales, las cuales pueden ser muy variadas, es haci\u00e9ndose cargo el Estado – en la medida de sus posibilidades financieras – de garantizar el sustento m\u00ednimo a los protagonistas nacionales de la cultura que llegados a la vejez no cuenten con los medios necesarios para satisfacer sus necesidades b\u00e1sicas. All\u00ed donde la entrega a la vida espiritual exponga inexorablemente a las personas a experimentar penurias y humillaciones econ\u00f3micas, no se asistir\u00e1 al fin de la cultura, pero no podr\u00e1 decirse que el Estado y la sociedad la propician, siendo esto \u00faltimo precisamente lo que surge del mandato contenido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
6. El concepto de desarrollo y fomento de la cultura, mencionado en la Constituci\u00f3n, en el que se apoya la ley demandada, sin duda alguna, se despliega sobre un vasto campo sem\u00e1ntico, que desaf\u00eda la pretensi\u00f3n de comprimirlo dentro de una definici\u00f3n puntual. Ello explica la correlativa apertura de las categor\u00edas que introduce la ley, la que adem\u00e1s cabe interpretar en el sentido de evitar que valiosas expresiones culturales pudieren quedar por fuera de su \u00e1mbito. <\/p>\n
No obstante lo anterior, a\u00fan admitiendo el car\u00e1cter multifac\u00e9tico de la cultura, la aplicaci\u00f3n de una pol\u00edtica de subsidios, que se lleva a cabo con recursos fiscales limitados y se propone cumplir el prop\u00f3sito de alentar y fortalecer la cultura, debe acertar en la determinaci\u00f3n de los miembros de la comunidad que han de resultar beneficiarios de la misma. La Corte encuentra que la disposici\u00f3n legal demandada, como lo ponen de presente los debates en el Congreso, proyecta el subsidio sobre los creadores o gestores culturales de escasos recursos. De hecho, la pensi\u00f3n a la que apunta el subsidio es la m\u00ednima y el n\u00famero de beneficiarios depender\u00e1 de las disponibilidades presupuestales existentes en cada momento. <\/p>\n
Definidas las pautas de la justicia distributiva por parte del Legislador, la ejecuci\u00f3n de una pol\u00edtica de esta naturaleza, corresponde a la funci\u00f3n administrativa, la cual debe adelantarse con estricto acatamiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209). Agotada la necesaria fase legislativa en lo que concierne a la leg\u00edtima disposici\u00f3n de recursos p\u00fablicos para promover una actividad constitucionalmente digna de est\u00edmulo, se impone la necesidad de que la actuaci\u00f3n administrativa, dentro del marco de la ley, concrete y asigne los est\u00edmulos autorizados con sujeci\u00f3n a los referidos principios. <\/p>\n
Se torna imperioso, por consiguiente, que en ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno establezca el procedimiento que debe ser observado a fin de entregar los incentivos econ\u00f3micos dispuestos por la ley, de modo que los mismos se asignen a las personas que tengan los mayores m\u00e9ritos y necesidades. Esta actuaci\u00f3n, por lo dem\u00e1s, se somete a las reglas de la publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, es susceptible de ser impugnada cuando se desv\u00ede de los derroteros que trazan la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento. <\/p>\n
7. La adopci\u00f3n legal de una pol\u00edtica de subsidios, originada en un mandato constitucional, tiene por fuerza que concentrarse en un determinado sector o actividad. En otras palabras, no puede ser ella universal, puesto que as\u00ed no ser\u00eda posible realizar el objetivo espec\u00edfico se\u00f1alado por la Constituci\u00f3n. El principio de igualdad, empero, puede resultar vulnerado tanto dentro del grupo de potenciales beneficiarios (1), como con respecto a la poblaci\u00f3n que por la \u00edndole misma de la pol\u00edtica de fomento queda excluida de la misma (2). <\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a lo primero, los argumentos expuestos permiten concluir que no se presenta vulneraci\u00f3n alguna a la igualdad, lo cual no quiere decir que posteriormente este tipo de transgresi\u00f3n no pueda ocurrir, en cuyo caso se verificar\u00eda una inconstitucionalidad en la aplicaci\u00f3n de la ley, la que podr\u00e1 ventilarse a trav\u00e9s de m\u00faltiples v\u00eda judiciales, entre ellas la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
En fin, por lo que respecta a lo segundo, no se advierte que la pol\u00edtica de subsidios trascienda los objetivos constitucionales de promoci\u00f3n de la cultura y que ella pueda considerarse desproporcionada o irrazonable, cuando, como se ha expuesto, persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los creadores y gestores culturales que, por definici\u00f3n, pertenecen al \u00e1mbito de la cultura, donde resulta ajustado a la Constituci\u00f3n otorgar esta suerte de est\u00edmulos. La cuant\u00eda reducida de los incentivos, su n\u00famero, su prop\u00f3sito, entre otros elementos por considerar, demuestran que no se da p\u00e1bulo al favoritismo, sino que se cumple una finalidad inherente al Estado social de derecho, en modo alguno ajeno al reconocimiento de la cultura, fuente y sost\u00e9n del pluralismo, que realmente le sirve de fecundo cimiento. La existencia legal de un Fondo de Solidaridad Pensional, destinado a suplir las necesidades de seguridad social de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre del pa\u00eds, de otro lado, le resta sustento adicional al cargo que formulan los demandantes. <\/p>\n
<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE en los t\u00e9rminos de esta sentencia el art\u00edculo 31 de la Ley 397 de 1997. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Magistrada (E) <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
<\/p>\n
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