C-545-93<\/p>\n
Sentencia No. C-545\/93 <\/p>\n
AUTONOMIA MUNICIPAL <\/p>\n
La autonom\u00eda municipal consagrada en la Constituci\u00f3n, es un paso m\u00e1s de un proceso comenzado muchos a\u00f1os atr\u00e1s y que tuvo entre sus manifestaciones normas como el art\u00edculo 63 del Acto Legislativo No.1 de 1968, que consagr\u00f3 la posibilidad de establecer diversas categor\u00edas de municipios, de acuerdo con su poblaci\u00f3n, recursos fiscales e importancia econ\u00f3mica; y la elecci\u00f3n popular de alcaldes, establecida por el art\u00edculo 3o. del Acto Legislativo No.1 de 1986. La autonom\u00eda atribu\u00edda a los municipios s\u00f3lo tiene sentido en la medida en que les permita cumplir las tareas que la Constituci\u00f3n les ha se\u00f1alado y que tienen por fin “el mejoramiento social y cultural de sus habitantes”. <\/p>\n
CEDELCA\/IMPUESTO PREDIAL <\/p>\n
Como el objeto social de “Cedelca” es el establecimiento del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, en especial en el departamento del Cauca, la ley cumple dos cometidos: el primero, dotar de un servicio p\u00fablico primario a la poblaci\u00f3n, y mejorar su prestaci\u00f3n; el segundo, fortalecer patrimonialmente a los municipios mediante la suscripci\u00f3n de acciones en la sociedad. Y dar, adem\u00e1s, a los municipios la posibilidad de participar en el gobierno de la misma sociedad. Es claro, en consecuencia, que la ley 178 de 1959, que establece un impuesto sobre la propiedad inmueble, no es contraria al art\u00edculo 317 de la Carta. <\/p>\n
TESOREROS MUNICIPALES-Funciones <\/p>\n
La disposici\u00f3n no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados, asignando tal funci\u00f3n a los tesoreros municipales, quienes dentro de la organizaci\u00f3n municipal, son las personas encargadas de manejar los fondos pertenecientes al erario p\u00fablico del municipio, y obviamente all\u00ed se incluyen las sumas correspondientes a los impuestos. <\/p>\n
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD <\/p>\n
Un impuesto que grave la propiedad ra\u00edz en nada altera la funci\u00f3n social de la misma, que consiste en el deber que tienen los propietarios de contribuir con su ejercicio y provecho al bienestar social, para asegurar que se cumpla con la utilidad p\u00fablica y el inter\u00e9s social definido por la ley. Adem\u00e1s, es el mismo Constituyente quien autoriza en el art\u00edculo 317 la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes que la afectan. <\/p>\n
REF: Expediente D- 279. <\/p>\n
Demanda de Inconstitucionalidad de la ley 178 de diciembre 30 de 1959 ” Por la cual se provee a la financiaci\u00f3n de las Centrales El\u00e9ctricad del Cauca “Cedelca”, y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
Juan Carlos Ga\u00f1\u00e1n Murillo. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA. <\/p>\n
Sentencia aprobada, seg\u00fan consta en acta n\u00famero setenta (70), correspondiente a la sesi\u00f3n de la Sala Plena, del d\u00eda veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Juan Carlos Ga\u00f1\u00e1n Murillo, en uso del derecho consagrado en los art\u00edculos 40, numeral 6 y 241, numeral 4o, de la Constituci\u00f3n, present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n demanda de inconstitucionalidad de la ley 178 de 1959 “por medio de la cual se provee a la financiaci\u00f3n de las Centrales El\u00e9ctricas del Cauca “Cedelca”, y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Por auto del diecisiete (17) de mayo de 1993, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda y decret\u00f3 pruebas, fijando como t\u00e9rmino probatorio el de diez (10) d\u00edas. Igualmente, orden\u00f3 la fijaci\u00f3n del negocio en lista para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por los art\u00edculos 242, numeral 1, de la Constituci\u00f3n y 7o., inciso segundo, del decreto 2067 de 1991; tambi\u00e9n se le envi\u00f3 copia del expediente al Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Cumplidos todos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, entra la Corte a decidir. <\/p>\n
A.) NORMA ACUSADA. <\/p>\n
El texto de la ley demanda es el siguiente: <\/p>\n
” Ley 178 de 1959 <\/p>\n
(Diciembre 30) <\/p>\n
“Por la cual se provee a la financiaci\u00f3n de las Centrales El\u00e9ctricas del Cauca “Cedelca”, y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
D E C R E T A: <\/p>\n
“ARTICULO 1o.- Establ\u00e9cese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los aval\u00faos catastrales. <\/p>\n
“ARTICULO 2o.- Dest\u00ednase el producto de este impuesto a la suscripci\u00f3n y pago de acciones por los Municipios que lo recauden en Centrales El\u00e9ctricas del Cauca “Cedelca”. <\/p>\n
“ARTICULO 3o.- Tal impuesto ser\u00e1 recaudado, mantenido en cuenta separada y entregado por los Tesoreros Municipales a las Centrales El\u00e9ctricas del Cauca “Cedelca”. <\/p>\n
“ARTICULO 4o.- Los Tesoreros Muncipales cobrar\u00e1n y recaudar\u00e1n este impuesto al mismo tiempo que el impuesto predial, en forma conjunta e inseparable y dentro de los plazos se\u00f1alados por los Municipios para el pago del impuesto predial. <\/p>\n
“PARAGRAFO.- El no pago oportuno de este impuesto causar\u00e1 a favor de los municipios respectivos intereses moratorios a la misma rata que se causen por mora en el pago del impuesto predial, y no tendr\u00e1n destinaci\u00f3n diferente de la del impuesto que los cause. <\/p>\n
“ARTICULO 5o.- En caso de mora en el pago del impuesto que se establece por esta Ley, los Tesoreros Municipales lo har\u00e1n efectivo, conjuntamente con el impuesto predial municipal, por medio de la jurisdicci\u00f3n coactiva que con este fin se les atribuye en la plenitud de sus facultades y prerrogativas. <\/p>\n
“ARTICULO 6o.- Los Tesoreros Municipales se abstendr\u00e1n de expedir certificados de Paz y Salvo, por toda clase de impuestos, a los contribuyentes que est\u00e9n en mora de pagar el impuesto predial establecido por esta Ley. <\/p>\n
“ARTICULO 7o.- Los Tesoreros Municipales que no cumplan las obligaciones establecidas en los art\u00edculos anteriores incurrir\u00e1n, en cada caso, en multas hasta de quinientos pesos ($500.oo) a favor del Tesoro Municipal, que ser\u00e1n aplicadas por la Contralor\u00eda Departamental del Cauca.” <\/p>\n
“ARTICULO 8o.- Por insinuaci\u00f3n y por proyectos presentados por Centrales El\u00e9ctricas del Cauca, con la aprobaci\u00f3n del Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento El\u00e9ctrico, el Gobierno Nacional decretar\u00e1 la reglamentaci\u00f3n necesaria para recaudar este impuesto, atender a su custodia y entrega oportuna, as\u00ed como para establecer m\u00e9todos adecuados de control, sin perjuicio de las facultades reglamentarias y fiscalizadoras que corresponden a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
“ARTICULO 9o.- Exon\u00e9rase de este impuesto a las propiedades inmuebles situadas en los municipios de Guapi, Timbiqu\u00ed, L\u00f3pez y Santa Rosa de Caquet\u00e1, lo mismo que a las propiedades inmuebles cuyo valor catastral no exceda de cinco mil pesos ($5.000.oo). <\/p>\n
“ARTICULO 11o.- Centrales El\u00e9ctricas del Cauca “Cedelca” tendr\u00e1 acceso a los libros de catastro municipal, a fin de indagar sobre el monto de los av\u00e1luos y el nombre de los propietarios. <\/p>\n
“ARTICULO 12o.- Los Municipios no podr\u00e1n exonerar a ninguna persona, natural o jur\u00eddica, del pago de este impuesto, salvo las excepciones que se establecen en el art\u00edculo 9o. <\/p>\n
“ARTICULO 13o.- Lim\u00edtase la vigencia de la presente Ley al tiempo exclusivamente necesario para recaudar el total de la suma que requiera la ejecuci\u00f3n de las obras de electrificaci\u00f3n proyectadas por las Empresas El\u00e9ctricas del Cauca, y que comprenden la interconexi\u00f3n de todas las centrales actualmente existentes en aquel Departamento, la terminaci\u00f3n de la planta de Silvia y la Construcci\u00f3n o montaje de las nuevas plantas de r\u00edo Palo y la Cabrera. <\/p>\n
” ARTICULO 14o.- Esta ley regir\u00e1 desde su sanci\u00f3n.” <\/p>\n
B.) LA DEMANDA. <\/p>\n
En concepto del actor, la ley acusada desconoce los art\u00edculos 2, 58, 294 y 317 de la Constituci\u00f3n, asi como la ley 44 de 1990 sobre impuesto predial unificado. <\/p>\n
Considera el demandante que con la entrada en vigencia de la nueva Constituci\u00f3n, la facultad impositiva para establecer tributos sobre la propiedad inmueble pas\u00f3 a ser exclusiva de los municipios, art\u00edculo 317 de la Carta, siendo esta entidad territorial la \u00fanica que tiene el derecho a percibir de manera exclusiva el monto de dicho impuesto. De manera que cuando la ley demandada prescribe que el destino del tributo que se crea all\u00ed, es la suscripci\u00f3n y pago de acciones por los municipios a una instituci\u00f3n como Cedelca, vulnera ostensiblemente el art\u00edculo 317 mencionado, no s\u00f3lo por la destinaci\u00f3n, sino por el \u00f3rgano donde tuvo origen el impuesto. <\/p>\n
Por otra parte, cuando el art\u00edculo 9o. de la ley acusada establece exenciones para el pago del impuesto, est\u00e1 contrariando el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, no se pueden conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. <\/p>\n
As\u00ed mismo, que la ley 178 de 1959 representa una doble tributaci\u00f3n frente a la ley 44 de 1990 que cre\u00f3 el impuesto predial unificado, existiendo, por tanto, en el Departamento del Cauca, dos impuestos prediales. Esa doble carga que tienen los contribuyentes, propietarios de bienes inmuebles, desestimula y niega indirectamente el acceso y mantenimiento de la propiedad privada, menoscab\u00e1ndose as\u00ed el patrimonio de los contribuyentes. <\/p>\n
Finaliza su demanda, aduciendo que la aplicaci\u00f3n de una ley inconstitucional, desfigura los fines esenciales del Estado, consagrados en el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n, en especial, cuando de asuntos fiscales se trata. <\/p>\n
C.) PRUEBAS <\/p>\n
D. INTERVENCIONES CIUDADANAS. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnaci\u00f3n de la ley demandada, presentaron escritos los ciudadanos designados por los Ministerios de Minas y Energ\u00eda, y de Justicia, lo mismo que por la Central El\u00e9ctrica del Cauca S.A, quienes solicitaron la declaratoria de exequiblidad de la ley acusada. <\/p>\n
1o. Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda. <\/p>\n
La ley 178 de 1959 cre\u00f3 un tributo que le permite a una entidad del orden nacional, como Cedelca, poner en ejecuci\u00f3n las obras requeridas para la interconexi\u00f3n de las centrales el\u00e9ctricas existentes en el Departamento del Cauca. Es un impuesto cuya vigencia est\u00e1 determinada por el cumplimiento de la finalidad para la que fue creado: ejecuci\u00f3n total de la obras de interconexi\u00f3n. Obras que hasta la fecha, seg\u00fan las certificaciones que obran en el expediente, no se han conclu\u00eddo, lo cual permite afirmar que la ley sigue vigente, m\u00e1s a\u00fan cuando no existe norma posterior que la derogue expresamente. <\/p>\n
<\/p>\n
Afirma, que el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, debe ser interpretado y aplicado en armon\u00eda con las normas sobre distribuci\u00f3n de competencias que en materia fiscal ha establecido la propia Constituci\u00f3n, en especial con el art\u00edculo 150, numeral 12, que faculta al Congreso para imponer contribuciones fiscales o parafiscales. <\/p>\n
El art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, tampoco se desconoce, porque el impuesto creado por la ley acusada no es propiedad del Departamento del Cauca, ni de los municipios que lo integran, prueba de ello es que ni el Departamento ni los municipios pueden disponer de \u00e9l. Por otra parte, el mencionado precepto constitucional s\u00f3lo es aplicable a los tributos de naturaleza nacional, no a los de car\u00e1cter departamental o municipal. <\/p>\n
No es v\u00e1lido tampoco el argumento de la doble tributaci\u00f3n esgrimido por el demandante, en relaci\u00f3n con la ley 44 de 1990 que cre\u00f3 el impuesto predial unificado, pues el tributo que establece la ley 178 de 1959 no es de car\u00e1cter municipal sino departamental, y su objeto es muy concreto, la electrificaci\u00f3n del departamento del Cauca. <\/p>\n
El tributo que cre\u00f3 la ley 178 de 1959 no puede confundirse con el impuesto predial unificado que cre\u00f3 la ley 44 de 1990, toda vez, que el objeto del impuesto establecido por la ley 178 no es el de retribu\u00edr el disfrute de un inmueble, sino contribu\u00edr al logro de un beneficio com\u00fan como lo es la electricidad para todo el Departamento del Cauca. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el presunto desconocimiento del derecho a la propiedad, afirma que si \u00e9sta tiene una funci\u00f3n social, no puede alegarse que un impuesto cuyo objeto es el mejoramiento de un servicio p\u00fablico como es el de la electricidad, pueda desconocer la norma constitucional que consagra y protege tal derecho. <\/p>\n
2o. Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Justicia. <\/p>\n
Como consideraci\u00f3n preliminar a su intervenci\u00f3n, el apoderado del Ministerio de Justicia sostiene que en el presente negocio puede presentarse una eventual nulidad por no haberse cumplido, en su concepto, el requisito exigido por el art\u00edculo 2o, numeral 1o. del decreto 2067 de 1991, seg\u00fan el cual el demandante debe se\u00f1alar las normas acusadas como inconstitucionales, transcribiendo literalmente las normas por cualquier medio o a trav\u00e9s de un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de la misma. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la materia de la demanda, afirma que no existe oposici\u00f3n entre el art\u00edculo 317 de la Carta y la ley acusada, ya que la ley 178 de 1959 crea un impuesto cuyo fundamento constitucional no est\u00e1 en dicho precepto, pues en ella se impone una contribuci\u00f3n con la que se subsidia una obra de car\u00e1cter departamental, y no es un gravamen por el beneficio sobre el bien que se posee. <\/p>\n
Igualmente, hace referencia a lo que debe entenderse por autonom\u00eda municipal. Para ello cita varias sentencias de esta Corporaci\u00f3n sobre el tema y concluye: <\/p>\n
“… en materias como la que se comenta, el legislador ten\u00eda competencia y pod\u00eda reglamentar el punto en los t\u00e9rminos en que lo hizo, trat\u00e1ndose de un proyecto de incidencia macroecon\u00f3mica y en el cual est\u00e1 seriamente comprometido el desarrollo de una regi\u00f3n…” <\/p>\n
Tampoco se vulnera el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, que prohibe establecer exenciones o tratamiento preferencial en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidade territoriales. Al respecto afirma: <\/p>\n
” La ley se circunscribe a una regi\u00f3n con miras a establecer un polo de desarrollo en el suroccidente colombiano, no est\u00e1 determinando preferencias ni exenciones con motivo de las cuales se pueda decir que desvirt\u00faa las finanzas territoriales y, particularmente, el erario municipal.” <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la afirmaci\u00f3n del actor, seg\u00fan la cual la ley demandada contrar\u00eda una ley posterior, como lo es la ley 44 de 1990, por medio de la cual se cre\u00f3 el impuesto predial unificado, aduce que es inaceptable, puesto que la norma demandada tiene un car\u00e1cter especial y un t\u00e9rmino espec\u00edfico de vigencia, que en nada se opone a la ley 44 de 1990. <\/p>\n
3o. Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por las Centrales El\u00e9ctricas del Cauca – Cedelca-. <\/p>\n
El apoderado considera, necesario en primer lugar, esclarecer la naturaleza jur\u00eddica de las Centrales El\u00e9ctricas del Cauca, para determinar as\u00ed la naturaleza del tributo que cre\u00f3 la ley acusada. <\/p>\n
Al respecto, afirma que, siendo Cedelca una Sociedad de Econom\u00eda Mixta de car\u00e1cter descentralizado, el impuesto creado por la ley 178 de 1959 es de car\u00e1cter departamental, raz\u00f3n por la que no puede confundirse con el impuesto predial unificado creado por la ley 44 de 1990, por ser \u00e9ste un impuesto de car\u00e1cter municipal. Adem\u00e1s, la ley demandada, al ser norma de car\u00e1cter especial, debe ser derogada expresamente por otra ley de la misma naturaleza y, por tanto, no existe la aparente oposici\u00f3n que encuentra el demandante entre la ley 178 de 1959 y la ley que cre\u00f3 el impuesto predial unificado, ley 44 de 1990. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, afirma que dicho art\u00edculo prev\u00e9 que los beneficiarios del impuesto predial ser\u00e1n los municipios, pero no que ellos, a trav\u00e9s del \u00f3rgano competente, puedan crear el gravamen, porque ser\u00eda desconocer la competencia asignada por la propia Constituci\u00f3n al Congreso, seg\u00fan el numeral 12 del art\u00edculo 150. <\/p>\n
Frente al cargo del demandante, seg\u00fan el cual la ley acusada determin\u00f3 exenciones y tratamientos preferenciales, proh\u00edbidos por el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, afirma que no es v\u00e1lido, ya que el impuesto establecido por la ley 178 de 1959 tiene como destinataria, no a una entidad territorial, sino a una entidad oficial: Cedelca. <\/p>\n
E.) CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Por medio de oficio No. 249 del julio 21 de 1993, el Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de rigor, en el cual solicita la declaratoria de exequibilidad de la ley demandada. <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico inicia su concepto haciendo un an\u00e1lisis de los antecedentes del r\u00e9gimen tributario, tanto en la Constituci\u00f3n de 1886 y sus reformas, como en la Constituci\u00f3n de 1991. Al respecto afirma: <\/p>\n
“Al igual que durante la vigencia de la constituci\u00f3n de 1886, la nueva Carta no establece qu\u00e9 elementos debe contener la ley que autorice la imposici\u00f3n fiscal en las entidades territoriales. A\u00fan as\u00ed, es importante anotar que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que las leyes tributarias deben precisar el contenido de los tributos, designando los sujetos activos, pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. En este sentido la ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar espec\u00edficamente el tributo, pero al menos debe contener los l\u00edmites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el art\u00edculo antes citado”. <\/p>\n
Continua su concepto el agente del Ministerio P\u00fablico, destacando la importancia y efectos de la figura de la autonom\u00eda territorial que introdujo la Carta de 1991. Al respecto, cita distintas sentencias de la Corte que tratan el tema, para conclu\u00edr: <\/p>\n
” … la introducci\u00f3n del concepto de autonom\u00eda ha implicado un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia que deben ser en todo caso entendidas en el marco general del Estado unitario. De esta forma a la ley le corresponder\u00e1 definir y defender los intereses nacionales, y para ello pueden intervenir en los asuntos locales siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto las distintas competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes, por el contrario dichas competencias como lo se\u00f1ala la propia Constituci\u00f3n, deben ejercerse dentro de los principios de coordinaci\u00f3n, subsidiaridad y concurrencia”. <\/p>\n
As\u00ed, fijados los elementos conceptuales del tema en estudio, el Procurador entra a precisar su concepto frente a los cargos esgrimidos por el actor para fundamentar la inexequibilidad de la ley 178 de 1959. <\/p>\n
Para el agente del Ministerio Publico, lo primero que ha de indagarse es si para la \u00e9poca en que se dict\u00f3 la ley acusada, el Congreso era competente para gravar la propiedad inmueble de los municipios. <\/p>\n
Al respecto, afirma que la Constituci\u00f3n de 1886, con fundamento en el centralismo econ\u00f3mico, facultaba al Congreso para intervenir en materia fiscal en todos los \u00e1mbitos territoriales. Competencia que ten\u00eda ciertos l\u00edmites establecidos por la propia Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, en ella, los entes territoriales gozaban de un cierto poder impositivo, obviamente supeditados al Estatuto superior y a la ley. <\/p>\n
En el caso espec\u00edfico de la ley 178 de 1959, fue el propio Congreso quien, sin intervenci\u00f3n del ente territorial correspondiente, cre\u00f3 un tributo para ser cobrado exclusivamente en un zona determinada del pa\u00eds. En ella, el Congreso no deleg\u00f3 en los municipios la competencia para crear el tributo, sino que lo estableci\u00f3 directamente, ajust\u00e1ndose as\u00ed, a la Constituci\u00f3n vigente al momento de su expedici\u00f3n. <\/p>\n
Sin embargo, afirma que la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991 y, en especial, de su art\u00edculo 317 parecer\u00edan haber derogado todos los impuestos, ya sea de car\u00e1cter nacional, ya de car\u00e1cter departamental, que graven la propiedad inmueble. Pero, para hacer tal afirmaci\u00f3n, cree necesario estudiar las caracter\u00edsticas de los impuestos cuyo objeto est\u00e9 en gravar la propiedad inmueble, para determinar si ellos desconocen el texto del art\u00edculo 317. <\/p>\n
Para el Procurador, el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n se refiere a los impuestos cuya finalidad sea la generaci\u00f3n de disponibilidad de recursos y autonom\u00eda en el gasto, de manera que se puedan ampliar con ellos las posibilidades de planeaci\u00f3n y programaci\u00f3n en el desarrollo local. Caracter\u00edsticas \u00e9stas que no posee el impuesto creado por la ley demandada, pues dicho tributo rebasa el \u00e1mbito local y obedece a una finalidad distinta como es la de “que los habitantes del Departamento del Cauca contribuyan a un beneficio com\u00fan que es el de contar con la electricidad, donde existe la demanda de este servicio.” <\/p>\n
Tampoco puede confundirse el impuesto creado por la ley 178 de 1959, con un impuesto de valorizaci\u00f3n, toda vez que la base de ese tributo est\u00e1 en el monto del av\u00e1luo catastral, elemento \u00e9ste de la esencia del impuesto predial y no del beneficio reportado por un predio, que es la esencia del impuesto por valorizaci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, el impuesto creado por la ley 178 de 1959, considera el Ministerio P\u00fablico, reponde m\u00e1s al concepto de una renta nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, autorizada por la Constituci\u00f3n, para casos previamente establecidos en ella. Al respecto dice el Procurador: <\/p>\n
” En el caso sub examine no existe duda que se trata de una renta nacional -ingreso del Estado- que entra al Presupuesto de una empresa de econom\u00eda mixta del orden nacional, que adem\u00e1s aparece como una renta atada, pues el Estado no dipone de ella de manera libre, sino que debe respetar el objeto previsto por la ley.” <\/p>\n
El impuesto de que trata la ley 178 de 1959 corresponde a la categor\u00eda de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para inversi\u00f3n social, concepto este que no est\u00e1 definido a\u00fan, pero al que puede llegarse, a trav\u00e9s de un sin n\u00famero de art\u00edculos de la propia Carta, como son el 49, el 366 y el 334, que tratan de los servicios p\u00fablicos a cargo del Estado como una forma de acceder al mejoramiento de la calidad de vida. <\/p>\n
Por otra parte, dice el Procurador que no puede afirmarse que la ley acusada vulnere los art\u00edculos 2 y 58 de la Carta. Por el contrario, a trav\u00e9s de dicha ley, el Estado est\u00e1 dando cumplimiento a una de sus finalidades: el servicio a una comunidad y la promoci\u00f3n de una regi\u00f3n espec\u00edfica del pa\u00eds. <\/p>\n
“… la norma contiene un alto ingrediente social pues contribuye al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del Departamento del Cauca, a trav\u00e9s de una mejor cobertura del servicio p\u00fablico de electricidad” <\/p>\n
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Procede la corte Constitucional a resolver, previas las siguientes consideraciones: <\/p>\n
Primera.- Competencia <\/p>\n
Es competente la Corte para decidir sobre la presente demanda, en virtud de lo establecido por el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Segunda.- Algunas reflexiones sobre el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
Dispone el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
“Art\u00edculo 317. S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. <\/p>\n
“La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos, que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n”. <\/p>\n
Lo primero que hay que tener en cuenta en la tarea de interpretar el art\u00edculo transcrito, es que \u00e9l hace parte del Cap\u00edtulo 3 del T\u00edtulo XI de la Constituci\u00f3n, cap\u00edtulo que versa sobre el R\u00e9gimen Municipal y que comienza con una declaraci\u00f3n que no puede quedarse sin consecuencias: la del art\u00edculo 311, norma esta \u00faltima que es tambi\u00e9n necesario recordar: <\/p>\n
“Art\u00edculo 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley, constru\u00edr las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci\u00f3n comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dem\u00e1s funciones que le asignen la Constituci\u00f3n y las leyes”. <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l es el alcance de esta norma en la organizaci\u00f3n de la rep\u00fablica? El que surge de su an\u00e1lisis en concordancia con otras de la misma Constituci\u00f3n. Veamos: <\/p>\n
a) El municipio es la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. <\/p>\n
Si en relaci\u00f3n con la existencia de los departamentos ha habido opiniones encontradas, pues hay quienes los juzgan creaci\u00f3n artificial e innecesaria, en tanto que otros les reconocen una importancia real, no ha ocurrido lo mismo en trat\u00e1ndose de los municipios, que siempre se han considerado como el fundamento de la naci\u00f3n, acaso por ser las organizaciones pol\u00edticas y administrativas m\u00e1s cercanas al individuo y a la familia. Comentando el art\u00edculo 199 de la Constituci\u00f3n de 1886, escrib\u00eda don Jos\u00e9 Mar\u00eda Samper: <\/p>\n
“El distrito es, en realidad, la rep\u00fablica primitiva – la rep\u00fablica en peque\u00f1o, tal como se form\u00f3 en su principio por asociaci\u00f3n de tribus o familias.- La fuerza unas veces, las m\u00e1s el com\u00fan inter\u00e9s de la defensa y razones de analog\u00eda social, han inducido a los pueblos (los municipios) a reunir en un todo, en un solo pueblo, su natural soberan\u00eda, creando con la unificaci\u00f3n de soberan\u00edas locales la unidad llamada rep\u00fablica o naci\u00f3n. <\/p>\n
“Pero no es menos cierto que en el municipio se condensa -como acontece siempre que todo lo grande, en cuando idea, se condensa en algo tangible y peque\u00f1o, como forma-, se condensa, decimos, todo lo m\u00e1s substancial y real de la vida de las familias y los individuos. <\/p>\n
“Si, por una especie de abstracci\u00f3n, o por esp\u00edritu de comunicabilidad y de asociaci\u00f3n de ideas, nos elevamos del fuerte pero reducido amor del terru\u00f1o, del lugar nativo, hasta el amor, la veneraci\u00f3n y el inter\u00e9s con que miramos a la gran patria llamada naci\u00f3n, y por ella hacemos todo linaje de sacrificios; si como escritores o artistas, como simples lectores o como fil\u00e1ntropos, nos ponemos en comunicaci\u00f3n con el mundo exterior, y nos interesamos m\u00e1s o menos, en cuanto de alg\u00fan modo interesa a toda la humanidad, as\u00ed en su vida hist\u00f3rica como en la presente y en la futura; siempre es cierto que nos interesa m\u00e1s positivamente cuanto de m\u00e1s cerca nos afecta, por peque\u00f1o que relativamente sea en el punto de vista general de las cosas humanas. <\/p>\n
Pues bien: con raz\u00f3n al dictarse la Constituci\u00f3n de 1991, se consider\u00f3 que la gran patria colombiana es la suma de peque\u00f1as patrias que son el fundamento de la estructura pol\u00edtica y administrativa del Estado. <\/p>\n
En suma: la autonom\u00eda municipal consagrada en la Constituci\u00f3n, es un paso m\u00e1s de un proceso comenzado muchos a\u00f1os atr\u00e1s y que tuvo entre sus manifestaciones normas como el art\u00edculo 63 del Acto Legislativo No.1 de 1968, que consagr\u00f3 la posibilidad de establecer diversas categor\u00edas de municipios, de acuerdo con su poblaci\u00f3n, recursos fiscales e importancia econ\u00f3mica; y la elecci\u00f3n popular de alcaldes, establecida por el art\u00edculo 3o. del Acto Legislativo No.1 de 1986. <\/p>\n
b) C\u00f3mo es el municipio. <\/p>\n
Pero, si el municipio es la piedra angular de la naci\u00f3n, \u00bfC\u00f3mo es el municipio? <\/p>\n
Para saber c\u00f3mo es el municipio, no se necesita consultar el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n: basta atenerse a su letra. Esta nos dice: <\/p>\n
1o.) El municipio es la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtica y administrativa del Estado; <\/p>\n
2o.) Corresponde al municipio prestar servicios p\u00fablicos, constru\u00edr las obras que demande el progreso, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci\u00f3n de la comunidad y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; y cumplir las dem\u00e1s funciones que le asignen la Constituci\u00f3n y las leyes; <\/p>\n
3o.) El municipio goza de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y, por lo mismo: <\/p>\n
Se gobierna por autoridades propias; <\/p>\n
Ejerce las competencias que le corresponden; <\/p>\n
Administra sus recursos y establece los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y, <\/p>\n
Participa de las rentas nacionales. <\/p>\n
Entendida as\u00ed, la autonom\u00eda supone la capacidad econ\u00f3mica que permita prestar servicios p\u00fablicos y constru\u00edr las obras que demande el progreso local. <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l es, en consecuencia, la finalidad del art\u00edculo 317, en cuanto reserva a los municipios la facultad de gravar la propiedad inmueble? Sencillamente, fortalecerlos econ\u00f3micamente, para que su autonom\u00eda sea real. <\/p>\n
c) La destinaci\u00f3n del impuesto creado por la Ley 178 de 1959 <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 2o. de la Ley 178 de 1959, el producto del impuesto a que ella se refiere, se destina a “la suscripci\u00f3n y pago de acciones por los municipios que lo recauden en Centrales El\u00e9ctricas del Cauca “Cedelca”. <\/p>\n
Como el objeto social de “Cedelca” es el establecimiento del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, en especial en el departamento del Cauca, la ley cumple dos cometidos: el primero, dotar de un servicio p\u00fablico primario a la poblaci\u00f3n, y mejorar su prestaci\u00f3n; el segundo, fortalecer patrimonialmente a los municipios mediante la suscripci\u00f3n de acciones en la sociedad. Y dar, adem\u00e1s, a los municipios la posibilidad de participar en el gobierno de la misma sociedad. <\/p>\n
Es claro, en consecuencia, que la ley 178 de 1959, que establece un impuesto sobre la propiedad inmueble, no es contraria al art\u00edculo 317 de la Carta. <\/p>\n
Tampoco se opone al art\u00edculo 359 que prohibe las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, porque el impuesto establecido por la ley 178 no es una renta nacional, sino una renta de los municipios del Cauca, exceptuando aquellos mencionados en el art\u00edculo 9o. Hay que tener en cuenta que el producto del gravamen se entrega a los municipios en acciones de Cedelca. Por esto, es una impropiedad de la ley hablar de un impuesto nacional, como lo hace el art\u00edculo 1o. <\/p>\n
Y no viola tampoco el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, sencillamente porque, se repite, el impuesto est\u00e1 destinado finalmente a los municipios del Cauca, y no a una diferente persona de derecho p\u00fablico. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con las facultades de los tesoreros municipales para cobrar y recaudar el impuesto, vale la pena citar lo dicho en la sentencia C- 467 de 1993 de esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
” El art\u00edculo 11 de la ley 44 de 1990, en lo acusado, autoriza a los tesoreros municipales para cobrar y recaudar el impuesto con destino a las Corporaciones Regionales simult\u00e1neamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos se\u00f1alados por el municipio para el pago de dicho impuesto. <\/p>\n
“Esta disposici\u00f3n no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados, asignando tal funci\u00f3n a los tesoreros municipales, quienes dentro de la organizaci\u00f3n municipal, son las personas encargadas de manejar los fondos pertenecientes al erario p\u00fablico del municipio, y obviamente all\u00ed se incluyen las sumas correspondientes a los impuestos. <\/p>\n
“Advi\u00e9rtase c\u00f3mo el precepto acusado no esta creando una sobretasa o impuesto adicional al predial, sino se\u00f1alando el procedimiento para el cobro y recaudo de los grav\u00e1menes existentes, destinados al sostenimiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales.” (Magistrado Ponente, Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz). <\/p>\n
Adem\u00e1s, tampoco se viola el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, relativo al derecho de propiedad. En la sentencia citada, dijo la Corte: <\/p>\n
” Tampoco le asiste raz\u00f3n al demandante cuando se refiere a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 58 de la Carta, porque un impuesto que grave la propiedad ra\u00edz en nada altera la funci\u00f3n social de la misma, que consiste en el deber que tienen los propietarios de contribuir con su ejercicio y provecho al bienestar social, para asegurar que se cumpla con la utilidad p\u00fablica y el inter\u00e9s social definido por la ley. Adem\u00e1s, es el mismo Constituyente quien autoriza en el art\u00edculo 317 la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes que la afectan…” <\/p>\n
III.- CONCLUSIONES <\/p>\n
Es claro, en conclusi\u00f3n, que el Congreso al dictar la Ley 178 de 1959, se limit\u00f3 a crear un impuesto con destino a los municipios del Cauca y que tal impuesto cumple dos fines principales: <\/p>\n
a) Contribu\u00edr a la prestaci\u00f3n y al mejoramiento de un servicio p\u00fablico; <\/p>\n
b) Fortalecer patrimonialmente a los municipios y darles participaci\u00f3n en una sociedad de econom\u00eda mixta encargada de la prestaci\u00f3n de ese mismo servicio. <\/p>\n
III. DECISION <\/p>\n
<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1rase EXEQUIBLE, en todas sus partes, la ley 178 de 1959, \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los cargos analizados en la parte motiva de esta providencia. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretar\u00eda General <\/p>\n
<\/p>\n
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