C-368-99<\/p>\n
Sentencia C-368\/99 <\/p>\n
JUEZ DE INSTRUCCI\u00d3N PENAL MILITAR-Es cargo de carrera administrativa <\/p>\n
Dado que el r\u00e9gimen de carrera es uno de los mayores baluartes para la defensa de la independencia de los funcionarios, no se entiende por qu\u00e9 los jueces de instrucci\u00f3n penal militar son definidos en la ley como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, a pesar de que la regla general para los funcionarios y empleados judiciales es la de pertenencia a la carrera, regla que tambi\u00e9n se aplica a sus equivalentes en la justicia ordinaria, los fiscales. Los jueces de instrucci\u00f3n penal militar no desempe\u00f1an tareas de direcci\u00f3n pol\u00edtica u orientaci\u00f3n institucional, ni funciones que requieran de una relaci\u00f3n especial de confianza. Evidentemente, sus labores son estrictamente judiciales. Y si bien la Carta Pol\u00edtica autoriza la existencia de una jurisdicci\u00f3n penal militar aparte de la jurisdicci\u00f3n ordinaria, ello no significa que la justicia penal militar pueda sustraerse de los principios propios de la administraci\u00f3n de justicia, tal como el de que los funcionarios judiciales deben ser independientes. As\u00ed las cosas, no existe ning\u00fan argumento que justifique su exclusi\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera administrativa. Por lo tanto, se declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la clasificaci\u00f3n del cargo de juez de instrucci\u00f3n penal militar como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
AUDITOR DE GUERRA-Es cargo de carrera administrativa <\/p>\n
Los auditores de guerra conforman un equipo que presta su consejo jur\u00eddico a los distintos oficiales encargados de juzgar penalmente a sus subordinados. Ellos son distribuidos de manera diferente entre los jueces, para prestarles su asesor\u00eda jur\u00eddica. Estas dos circunstancias permiten deducir que no se exige una relaci\u00f3n de confianza especial entre el juez y el auditor. Las Fuerzas Armadas han previsto un mecanismo institucional de asesor\u00eda jur\u00eddica para los oficiales superiores que deben desempe\u00f1ar en un momento determinado el papel de jueces penales militares. Para ello han creado un cuerpo de auditores, cuyos miembros de distribuyen de manera variable entre los distintos jueces, a trav\u00e9s del azar. Si ello es as\u00ed, no se requiere que exista una confianza especial entre el juez y el auditor, puesto que la relaci\u00f3n entre los dos se deriva de una situaci\u00f3n institucional. Las Fuerzas Armadas han de velar para que los auditores que contraten sean abogados muy calificados, de manera que puedan prestar una buena asesor\u00eda a los jueces penales militares. Obviamente, para lograr este prop\u00f3sito, lo m\u00e1s indicado es proveer estos cargos mediante el sistema del concurso y garantizarle a esos funcionarios las condiciones de la carrera administrativa. Por lo tanto, se declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la clasificaci\u00f3n del cargo de auditor de guerra como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
SECRETARIO DE TRIBUNAL SUPERIOR MILITAR-Es cargo de carrera administrativa <\/p>\n
No observa la Corte raz\u00f3n alguna para exceptuar del r\u00e9gimen de carrera al secretario del Tribunal Superior Militar. Este empleo no tiene funciones de direcci\u00f3n pol\u00edtica. Y si bien es un cargo del que depende en buena medida el cabal funcionamiento del Tribunal, lo que implica que en \u00e9l se deposita una importante confianza, ello no significa que el secretario deba ser un funcionario de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Su relaci\u00f3n con el Tribunal no es con personas concretas, sino con todas aquellas personas que se alternan en el ejercicio del cargo de magistrados. Adem\u00e1s, la importancia de su labor para el buen funcionamiento administrativo del Tribunal conduce m\u00e1s bien a concluir que debe ser elegido mediante el procedimiento del concurso y que se debe asegurar su permanencia en el cargo, en la medida en que tenga un desempe\u00f1o satisfactorio, tal como lo asegurar\u00eda su pertenencia al r\u00e9gimen de carrera. <\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-Finalidad\/AUTONOMIA TERRITORIAL Y CARRERA ADMINISTRATIVA <\/p>\n
La autonom\u00eda territorial persigue que las entidades territoriales gocen de independencia para la gesti\u00f3n de sus intereses. Esa gesti\u00f3n se realiza a trav\u00e9s de las entidades estatales. Ellas deben funcionar de manera eficiente, y para garantizar este objetivo es fundamental que se expidan normas que regulen la funci\u00f3n p\u00fablica. A partir de la Constituci\u00f3n de 1991 se ha previsto que esas normas que regulan la situaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos sean dictadas por el legislador. Esta decisi\u00f3n se fundamenta en el inter\u00e9s de establecer reg\u00edmenes homog\u00e9neos de administraci\u00f3n de personal, para asegurarle a todos los funcionarios del Estado unas condiciones uniformes. Pues bien, la pregunta que surge es, entonces, si esta decisi\u00f3n afecta el principio contenido en la Constituci\u00f3n, que se\u00f1ala que las entidades territoriales deben gestionar de manera aut\u00f3noma sus intereses. La Corte considera que no. Las normas relacionadas con la carrera administrativa crean un marco de funcionamiento de la administraci\u00f3n que no altera la independencia de las entidades territoriales en el manejo de sus asuntos. Por el contrario, esas normas contribuyen a establecer los requisitos m\u00ednimos para que las entidades territoriales administren sus asuntos en forma m\u00e1s eficiente, en la medida en que las normas sobre carrera dotan de solidez y eficiencia a la administraci\u00f3n y garantizan derechos laborales generales a los servidores p\u00fablicos de las distintas entidades territoriales. <\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Finalidad\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA Y CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION <\/p>\n
La autonom\u00eda universitaria tiene por fin garantizar la libertad de c\u00e1tedra y de investigaci\u00f3n, y para ello es necesario que sean los mismos centros de educaci\u00f3n superior los que decidan sobre lo relacionado con su personal, con el fin de evitar injerencias externas que podr\u00edan hacer mella en la libertad acad\u00e9mica que debe prevalecer en las universidades. Este objetivo es valorado muy especialmente por la Constituci\u00f3n, la cual se\u00f1ala de manera precisa, en su art\u00edculo 69 que “[l]as universidades podr\u00e1n darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos”, norma que ha sido interpretada por esta Corporaci\u00f3n en el sentido de afirmar que los centros universitarios “pueden determinar cu\u00e1les [de sus cargos] son de libre nombramiento y remoci\u00f3n.” El trato distinto a las autonom\u00edas territorial y acad\u00e9mica en punto a la definici\u00f3n de la naturaleza de los cargos en los entes territoriales y en los centros acad\u00e9micos superiores se justifica por la diferencia de los objetivos perseguidos al establecer cada una de esas autonom\u00edas. El objetivo de la autonom\u00eda universitaria es precisamente el de garantizar la libertad de c\u00e1tedra dentro de los centros de formaci\u00f3n superior, y ella se podr\u00eda ver perjudicada por la regulaci\u00f3n del car\u00e1cter de los empleos universitarios por entes externos a la universidad. Por su parte, la autonom\u00eda territorial tiene por objetivo garantizar que los entes territoriales asuman la conducci\u00f3n de sus asuntos y este fin no se ve disminuido por el hecho de que desde el centro se tomen definiciones acerca de la clasificaci\u00f3n de los empleos de la funci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
ALCALDE LOCAL-Es cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n <\/p>\n
El nombramiento de estos alcaldes locales es estrictamente pol\u00edtico. El responde tanto a la correlaci\u00f3n de fuerzas pol\u00edticas que se presenta en las distintas juntas administradoras locales como a la voluntad del alcalde mayor, como bien se desprende del art\u00edculo 84 del estatuto, que prev\u00e9 que las juntas elaboran una terna de candidatos – que se conforma de acuerdo con el sistema del cociente electoral -, de la cual selecciona el alcalde mayor una persona. As\u00ed, pues, en la designaci\u00f3n de los alcaldes locales participan dos organismos del gobierno distrital que poseen un claro origen pol\u00edtico y expresan sus preferencias pol\u00edticas al participar en el proceso que conduce al nombramiento de estos alcaldes. Y si bien se podr\u00eda readg\u00fcir que la designaci\u00f3n de estos funcionarios deber\u00eda realizarse de otra manera, lo cierto es que no advierte la Corte ning\u00fan problema constitucional en el hecho de que se haya decidido que estos alcaldes locales representen las opciones pol\u00edticas triunfantes dentro de la localidad y la ciudad. Como funcionarios cuya designaci\u00f3n surge de la conjunci\u00f3n de voluntades de las juntas administradoras locales y del alcalde mayor, los alcaldes locales representan los proyectos pol\u00edticos sustentados por las juntas y el alcalde mayor. A los alcaldes menores les corresponde participar en la realizaci\u00f3n de esos proyectos, para lo cual asumen funciones de direcci\u00f3n pol\u00edtica – para aplicar el proyecto pol\u00edtico en su localidad – y se mantienen en una relaci\u00f3n de extrema confianza con la cabeza de la administraci\u00f3n, el alcalde mayor. Las razones anteriores son suficientes para establecer la constitucionalidad de la clasificaci\u00f3n del empleo de alcalde local como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
CORREGIDOR-Es cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n <\/p>\n
Los corregidores son nombrados por los alcaldes, de ternas presentadas por la respectiva junta administradora local. Ello implica que en este caso sucede lo mismo que con los alcaldes menores: el legislador ha querido que el nombramiento de los corregidores responda a la decisi\u00f3n conjunta de dos organismos de elecci\u00f3n popular. As\u00ed, la designaci\u00f3n de los corregidores tiene un car\u00e1cter pol\u00edtico y ello significa que deben responder a las cambiantes relaciones de fuerzas dentro del corregimiento y el municipio. Los corregidores representan un proyecto pol\u00edtico y ello implica que tambi\u00e9n asumen funciones de direcci\u00f3n y confianza, hecho que justifica su ordenamiento dentro de los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Y si bien los corregidores desempe\u00f1an tambi\u00e9n las funciones de los inspectores de polic\u00eda, un cargo sobre el cual ya ha determinado la Corte que no puede ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n, lo cierto es que \u00e9sta es una tarea accesoria a su funci\u00f3n pol\u00edtica, que no tiene que tener por efecto el convertir estos cargos en empleos de carrera. <\/p>\n
INSPECTOR DE TRANSITO Y TRANSPORTE-Es cargo de carrera administrativa <\/p>\n
Los inspectores mencionados se limitan a hacer cumplir la normatividad en materia de tr\u00e1nsito y transporte y ello no exige, de ninguna manera, que tengan una relaci\u00f3n de extrema confianza con su nominador. De otra parte, clasificar estos empleos como de libre nombramiento y remoci\u00f3n no garantiza la eliminaci\u00f3n de la corrupci\u00f3n en las entidades de tr\u00e1nsito. Por el contrario, permitir\u00eda que ellos fueran utilizados como bot\u00edn pol\u00edtico, con las consecuencias negativas que esto implica para la administraci\u00f3n. M\u00e1s bien, se podr\u00eda concluir, como se hizo en la sentencia C-306 de 1995, en relaci\u00f3n con los inspectores de polic\u00eda y los agentes de resguardo territorial, que “la profesionalizaci\u00f3n y consecuente estabilizaci\u00f3n\u2019 de los llamados a ocupar estos cargos \u2018ser\u00e1n prenda de garant\u00eda del importante servicio que han de cumplir.” En consecuencia, a los inspectores de tr\u00e1nsito y transportes les es aplicable la jurisprudencia de la Corte acerca de los inspectores de polic\u00eda, en la cual se ha concluido que ellos deben ser funcionarios de carrera. <\/p>\n
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA Y ENTIDADES ADSCRITAS-Ley debe determinar cu\u00e1les cargos son de carrera o de libre nombramiento y remoci\u00f3n <\/p>\n
La Constituci\u00f3n determina que los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado son de carrera. Ello significa que los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n son la excepci\u00f3n a la regla general. Si ello es as\u00ed, no es tolerable desde la perspectiva constitucional que todos los funcionarios de un Departamento Administrativo, y de sus entidades adscritas, sean clasificados como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, independientemente de la labor que desempe\u00f1en. Si la norma general prescribe que la vinculaci\u00f3n a la funci\u00f3n p\u00fablica se lleva a cabo mediante el r\u00e9gimen de carrera, no tiene sentido que toda la planta de personal de una entidad sea apartada de este r\u00e9gimen. La Corte no desconoce que muchos de los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y de sus entidades adscritas, pueden poseer las caracter\u00edsticas propias de los cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Sin embargo, esta circunstancia no significa que toda la planta de personal de esta entidad deba ser excluida, en forma global, del r\u00e9gimen de carrera. Por lo tanto, el legislador est\u00e1 llamado a dictar una ley en la que determine cu\u00e1les cargos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y de sus entidades adscritas, son de carrera y cu\u00e1les son de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
CARGO EN EL SERVICIO ADMINISTRATIVO EN EL EXTERIOR DEL MINISTERIO DE RELACIONES-Es de carrera administrativa o de libre nombramiento dependiendo si es ocupado por nacional o extranjero <\/p>\n
Por lo general, las personas m\u00e1s apropiadas para desempe\u00f1ar cargos en el servicio administrativo en el exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores son personas que residen en los pa\u00edses donde Colombia tiene misiones diplom\u00e1ticas y consulares. Ello significa que la aplicaci\u00f3n de las normas de carrera para este tipo de cargos se ver\u00eda distorsionada, por cuanto habr\u00eda dificultades en relaci\u00f3n con las convocatorias y con la realizaci\u00f3n de los concursos, adem\u00e1s de que, frecuentemente, estos \u00faltimos, en la pr\u00e1ctica, no contar\u00edan con participantes colombianos o tendr\u00edan a los mismos en condiciones de desventaja. Ello, aunado al hecho de que el Estado colombiano no est\u00e1 obligado a concederles derechos laborales de este tipo a ciudadanos de otros pa\u00edses residentes en el exterior, conduce a la conclusi\u00f3n de que la norma demandada es constitucional. Sin embargo, la declaraci\u00f3n de constitucionalidad se formula bajo el entendido de que los cargos analizados solamente podr\u00e1n ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n si son ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana. En el caso contrario, es decir, cuando los empleos vayan a ser asignados a ciudadanos colombianos, s\u00ed habr\u00e1 de cumplirse integralmente con los requisitos propios de la carrera, de manera tal que se respete el derecho de todos los colombianos a competir en igualdad de condiciones por la adjudicaci\u00f3n de esos empleos. <\/p>\n
En la situaci\u00f3n analizada se va a superar el t\u00e9rmino de los 4 meses fijado para los nombramientos en encargo y provisionales. Sin embargo, en este caso espec\u00edfico se justifica establecer una excepci\u00f3n legal a la norma, por motivos propios del mismo sistema de carrera administrativa establecido. En el art\u00edculo 23 de la ley se determina, con muy buen sentido, que el empleado de carrera que triunfa en un concurso destinado a proveer un cargo superior al que \u00e9l desempe\u00f1a tiene derecho a que la estabilidad que le asegura su pertenencia al sistema de carrera le sea respetada, en el caso de que no apruebe el per\u00edodo de prueba para la nueva posici\u00f3n. Esta situaci\u00f3n exige que la administraci\u00f3n se abstenga de asignar definitivamente el cargo que ocupa el empleado ascendido en prueba. Es decir, ese cargo debe permanecer libre para suplir el evento de que el funcionario de carrera no supere el per\u00edodo de prueba. As\u00ed las cosas, y puesto que el per\u00edodo de prueba tiene una vigencia igual a la del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de duraci\u00f3n de los nombramientos en encargo y provisionales – de 4 meses -, y que la realidad ense\u00f1a que la calificaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba exige unos tr\u00e1mites determinados que implican tiempo, es apenas l\u00f3gico que se consagre una excepci\u00f3n al t\u00e9rmino m\u00e1ximo de vigencia de los nombramientos en encargo y provisionales, para poder solventar estos casos. Con todo, debe anotarse que la extensi\u00f3n del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de los 4 meses debe ser la estrictamente necesaria para que se realice la calificaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba. Ello significa que las Comisiones del Servicio Civil deben intervenir en aquellas situaciones en las que se observe que la evaluaci\u00f3n se prolonga de manera indefinida e injustificada. Asimismo, implica que las personas que se consideren afectadas por este hecho pueden proceder a instaurar las demandas respectivas, con miras a impedir que estas situaciones irregulares se prolonguen a\u00fan m\u00e1s en el tiempo. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Aprobaci\u00f3n periodo de prueba <\/p>\n
No se observa c\u00f3mo puede vulnerar la exigencia de la aprobaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba un derecho fundamental. Y de la otra, cabe concluir que es absolutamente razonable exigir que la persona seleccionada cumpla de manera satisfactoria su per\u00edodo de prueba, por cuanto es posible que el aspirante al cargo haya realizado muy buenos ex\u00e1menes, pero, por ejemplo, no pueda realizar las funciones que le corresponden de manera adecuada o no pueda adaptarse a la instituci\u00f3n. La inclusi\u00f3n en la carrera significa, normalmente, que la persona favorecida con esta medida permanecer\u00e1 por un tiempo considerable en la entidad. Si ello es as\u00ed, es apenas l\u00f3gico que la instituci\u00f3n se reserve el derecho de observar al candidato seleccionado en el ejercicio de las tareas que le corresponden, para determinar si es la persona adecuada para desempe\u00f1ar el cargo sujeto a concurso. <\/p>\n
RETIRO DEL SERVICIO DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE MINDEFENSA, FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Por informe reservado de inteligencia\/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones a la inamovilidad <\/p>\n
El Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional cumplen con tareas destinadas a proteger el orden constitucional y los derechos y libertades de los ciudadanos. Ello implica que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n que ha sido rese\u00f1ada, es admisible, desde la perspectiva de la Constituci\u00f3n, que el r\u00e9gimen de carrera de sus funcionarios se flexibilice, para garantizar el cumplimiento cabal de las funciones de esas instituciones. No encuentra la Corte ninguna raz\u00f3n que justifique excluir de la aplicaci\u00f3n de esta norma a los funcionarios civiles de estas instituciones que realicen tareas relacionadas directamente con los fines de aqu\u00e9llas. Por lo tanto, la potestad de retirar a los servidores de estas instituciones sin cumplir con todos los requisitos propios del r\u00e9gimen de carrera administrativa tambi\u00e9n habr\u00e1 de extenderse a los funcionarios civiles de las mismas, siempre y cuando, claro est\u00e1, las labores desempe\u00f1adas por esos empleados puedan afectar la seguridad ciudadana o la seguridad del Estado. Es decir, esta Corporaci\u00f3n encuentra razonable que la norma acusada se emplee en relaci\u00f3n con los funcionarios civiles de esas instituciones que, por ejemplo, participen dentro de la planeaci\u00f3n o puesta en pr\u00e1ctica de las estrategias de seguridad, o puedan tener acceso a documentos o a informaciones que deban permanecer en reserva, por razones de seguridad. <\/p>\n
Referencia: Expedientes acumulados D-2175, D- 2179 y D-2195. <\/p>\n
Actores: Andr\u00e9s Zubiria Samper y Otros <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 5, 10, 23 y 37 (parciales) de la Ley 443 de 1998. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., mayo veintiseis (26) de mil novecientos noventa y nueve (1999) <\/p>\n
Aprobada por acta N\u00ba 27 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha S\u00e1chica de Moncaleano. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra los art\u00edculos 5, 10, 23 y 37 (parciales) de la Ley 443 de 1998. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
<\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 443 de 1998, publicada en el Diario Oficial N\u00b0 43.320 de 1998, \u201c[p]or la cual se expiden normas sobre la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones\u201d <\/p>\n
El ciudadano Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 5, 10, 23 y 37 (parciales) de la Ley 443 de 1998, con el argumento de que ellos vulneran el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1, 2, 53, 113 y 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Igualmente, el ciudadano Jorge Antonio Zambrano Mar\u00edn demand\u00f3 el art\u00edculo 5 (parcial), por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 13, 25, 53, 125 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed mismo, el ciudadano Luis Enrique Rinc\u00f3n B\u00e1ez, quien act\u00faa en su calidad de representante legal de la Federaci\u00f3n Colombiana de Suboficiales de las Fuerzas Militares en Retiro – FECOLSURE -, demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 37 (parcial) de la misma Ley, el cual considera violatorio de los art\u00edculos 25, 53 y 29 de la C.P. <\/p>\n
El Director General de la Polic\u00eda Nacional intervino para defender la constitucionalidad de los art\u00edculos 5 y 37, parcialmente demandados. <\/p>\n
La Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios intervino en el proceso, a trav\u00e9s de su apoderado, y expuso distintas consideraciones acerca de las normas demandadas. <\/p>\n
En escrito conjunto, los apoderados del Departamento Administrativo para la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional abogan por que se declare la constitucionalidad de los art\u00edculos acusados. <\/p>\n
El Ministerio de Relaciones Exteriores apoy\u00f3 la constitucionalidad de las normas referidas al servicio administrativo en el exterior del mismo Ministerio. <\/p>\n
En su concepto, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita que se declare la constitucionalidad de las normas demandadas, salvo de la frase \u201cjuez de instrucci\u00f3n penal militar y secretario de Tribunal Superior Militar, Inspector de Tr\u00e1nsito y Transporte o el que haga sus veces\u201d, consagrada en el literal a) numeral 2 del art\u00edculo 5, la cual solicita que sea declarada inexequible. <\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS, CARGOS ELEVADOS, INTEVENCIONES, CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO Y EXAMEN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
En atenci\u00f3n al n\u00famero de normas demandadas y a la multiplicidad de intervenciones, y con el fin de facilitar la lectura y comprensi\u00f3n de la sentencia, se tramitar\u00e1 por separado la demanda contra cada uno de los art\u00edculos. Debe aclararse que en la transcripci\u00f3n de los art\u00edculos acusados se distinguir\u00e1 con letra cursiva y negrillas la parte demandada. <\/p>\n
II.1. PROCESO CONTRA EL ART\u00cdCULO 5 (PARCIAL) <\/p>\n
ART\u00cdCULO 5\u00ba. De la clasificaci\u00f3n de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepci\u00f3n de: <\/p>\n
1. Los de elecci\u00f3n popular, los de per\u00edodo fijo conforme a la Constituci\u00f3n y la ley, aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades ind\u00edgenas conforme con su legislaci\u00f3n y los de trabajadores oficiales. <\/p>\n
2. Los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n que correspondan a los siguientes criterios: <\/p>\n
a) Los de direcci\u00f3n, conducci\u00f3n y orientaci\u00f3n institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopci\u00f3n de pol\u00edticas o directrices as\u00ed: <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Central del Nivel Nacional: <\/p>\n
Ministro; Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la Naci\u00f3n; Subcontador General de la Naci\u00f3n; Superintendente, Superintendente Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de Superintendencia; Director de Academia Diplom\u00e1tica; Director de Protocolo; Director General Administrativo y\/o Financiero, T\u00e9cnico u Operativo; Director de Gesti\u00f3n; Jefe de Control Interno; Jefe de Oficinas Asesoras de Jur\u00eddica, Planeaci\u00f3n, Prensa o de Comunicaciones; Negociador Internacional; Experto de Comisi\u00f3n; Interventor de Petr\u00f3leos; Juez de Instrucci\u00f3n Penal Militar, Auditor de Guerra, Secretario de Tribunal Superior Militar y Capit\u00e1n de Puerto. <\/p>\n
En la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil adem\u00e1s los siguientes. Agregado para Asuntos A\u00e9reos; Administrador Aeropuerto; Gerente Aeroportuario, Director Aeron\u00e1utico Regional; Director Aeron\u00e1utico de Area y Jefe de Oficina Aeron\u00e1utica. <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Descentralizada del Nivel Nacional: <\/p>\n
Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente, Subdirector o Subgerente; Secretario General; Director o Gerente Territorial, Regional, Seccional o Local; Rector, Vicerrector y Decano de Instituci\u00f3n de Educaci\u00f3n Superior distinta a los entes universitarios aut\u00f3nomos; Director de Unidad Hospitalaria, Jefe de Oficinas Asesoras de Jur\u00eddica, de Planeaci\u00f3n, de Prensa o Comunicaciones; y Jefe de Control Interno. <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Central y \u00f3rganos de Control del Nivel Territorial <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Descentralizada del Nivel Territorial: <\/p>\n
Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector o Subgerente; Secretario General; Rector, Vicerrector y Decano de Instituci\u00f3n de Educaci\u00f3n Superior distinta a los entes universitarios aut\u00f3nomos; Jefe de Oficinas Asesoras de Jur\u00eddica, de Planeaci\u00f3n, de Prensa o de Comunicaciones y Jefe de Control Interno. <\/p>\n
b) Los empleos de cualquier nivel jer\u00e1rquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesor\u00eda institucional, asistenciales o de apoyo, que est\u00e9n al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos: <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Central del Nivel Nacional: <\/p>\n
Ministro y Viceministro; Director y Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector de la Polic\u00eda Nacional; Superintendente; y Director de Unidad Administrativa Especial. <\/p>\n
En el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y sus entidades adscritas, todos los empleos, por la necesaria confianza que requiere el Presidente de la Rep\u00fablica en quienes los ejerzan, por cuanto se toman decisiones relacionadas con su calidad de jefe de Gobierno, jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa. <\/p>\n
En las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, los empleos adscritos a las oficinas de comando, de las unidades y reparticiones de inteligencia y de comunicaciones, en raz\u00f3n de la necesaria confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan, dado el manejo que debe d\u00e1rsele a los asuntos sometidos al exclusivo \u00e1mbito de la reserva, del orden p\u00fablico y de la seguridad nacional. <\/p>\n
En el Ministerio de Relaciones Exteriores los del Servicio Administrativo en el exterior. <\/p>\n
En el Congreso de la Rep\u00fablica, los previstos en la Ley 5\u00aa de 1992. <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Descentralizada del Nivel Nacional: <\/p>\n
Presidente; Director o Gerente; Rector de Instituci\u00f3n de Educaci\u00f3n Superior distinta a los entes universitarios aut\u00f3nomos. <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Central y \u00f3rganos de Control del Nivel Territorial: <\/p>\n
Gobernador; Alcalde Distrital, Municipal y Local; Contralor y Personero. <\/p>\n
En la Administraci\u00f3n Descentralizada del Nivel Territorial: <\/p>\n
Presidente; Director o Gerente; Rector de Instituci\u00f3n de Educaci\u00f3n Superior distinta a los entes universitarios aut\u00f3nomos. <\/p>\n
c) Los empleos cuyo ejercicio implica la administraci\u00f3n y el manejo directo de bienes, dineros y\/o valores del Estado. <\/p>\n
<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. Tambi\u00e9n se consideran de libre nombramiento y remoci\u00f3n aquellos empleos que posteriormente sean creados y se\u00f1alados en la nomenclatura con una denominaci\u00f3n distinta pero que pertenezcan al \u00e1mbito de direcci\u00f3n y conducci\u00f3n institucional, manejo o de confianza. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba. El empleo de Comisario de Familia es de carrera administrativa. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00ba. Aquellos empleos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protecci\u00f3n y seguridad personales de los servidores p\u00fablicos, tambi\u00e9n son de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Cargos <\/p>\n
Uno de los demandantes manifiesta que el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone que, por regla general, la vinculaci\u00f3n laboral al Estado debe tener lugar mediante el r\u00e9gimen de la carrera administrativa. De esta regla se except\u00faan algunas categor\u00edas de empleos expresamente se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n y los cargos que determine la ley. Sobre la atribuci\u00f3n concedida al legislador para excluir del sistema de carrera algunos cargos, aclara, sin embargo, que esta facultad \u201cpor ning\u00fan motivo, puede vulnerar claros postulados de rango constitucional, como son: 1) la garant\u00eda de la estabilidad en el empleo (art. 53 C.P.); 2) los de no hacer inocua la carrera administrativa en la pr\u00e1ctica; 3) el deber que tiene el Estado para \u2018… garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n…; y 4) La prevalencia de los convenios internacionales del trabajo, ratificados por el Congreso Nacional, que forman parte del ordenamiento jur\u00eddico colombiano, varios de los cuales consagran como un derecho fundamental de los servidores p\u00fablicos el de acceder a la estabilidad en el empleo y a la carrera administrativa.\u201d <\/p>\n
En este sentido, sostiene que distintas disposiciones de la norma acusada desconocen los postulados establecidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica acerca de la carrera administrativa. Manifiesta que, si bien es comprensible que en la ley se haya exceptuado del r\u00e9gimen de carrera \u201clos cargos que ocupen un lugar directivo en la organizaci\u00f3n estatal, lo cual resulta apenas l\u00f3gico por la especial relaci\u00f3n que debe existir entre el funcionario (alto dirigente p\u00fablico), con la cabeza de la rama ejecutiva nacional…\u201d, es inaceptable que en algunos casos se consagren cargos modestos de la administraci\u00f3n p\u00fablica colombiana como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Tales cargos ser\u00edan: \u201cAlcaldes locales (en el distrito capital), los corregidores, que dependen funcionalmente del respectivo alcalde distrital o municipal y los inspectores de tr\u00e1nsito que dirigen una funci\u00f3n eminentemente administrativa y ejecutiva, pero, por ninguna parte pueden equipararse a un alto cargo directivo p\u00fablico.\u201d <\/p>\n
As\u00ed mismo, el demandante considera que la Ley 443 de 1998 sobrepasa los limites constitucionales al \u201cexpresar que todos los cargos de la Presidencia de la Rep\u00fablica y los servicios administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores son de libre nombramiento y remoci\u00f3n\u201d. Con base en lo anterior, plantea el siguiente interrogante: \u201c\u00bfPor qu\u00e9 el cargo de portero o empleado de servicio dom\u00e9stico de la Casa de Nari\u00f1o (o de cualquiera de las docenas de entidades adscritas a la Presidencia de la Rep\u00fablica), o de una embajada o consulado en cualquiera de los m\u00e1s de 140 Estados con los cuales Colombia tiene lazos internacionales se considera ahora como de libre nombramiento, mientras que el cargo an\u00e1logo en el pa\u00eds, es de tipo t\u00e9cnico u operativo?\u201d <\/p>\n
Afirma el demandante que no entiende c\u00f3mo un juez de instrucci\u00f3n – que se limita a perfeccionar una investigaci\u00f3n cuando se viola la ley penal militar – puede ser considerado de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Lo mismo asevera sobre los auditores de guerra. Ellos son asesores de los jueces de instancia \u201cy su funci\u00f3n \u00fanica y exclusiva es el an\u00e1lisis de un conjunto de pruebas que ha recopilado el juez de instrucci\u00f3n, para llegar a una conclusi\u00f3n con base en todo ese acervo probatorio, de proyectar una resoluci\u00f3n de convocatoria para un consejo de guerra o por el contrario la cesaci\u00f3n de procedimiento\u201d. Puesto que la labor que desempe\u00f1an estos funcionarios es de simple sustanciaci\u00f3n – de asesor\u00eda a un juez que carece de conocimientos jur\u00eddicos – no puede predicarse de ellos que ejercen un cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con el Secretario del Tribunal Superior Militar se\u00f1ala que su funci\u00f3n consiste en firmar las providencias de los magistrados del tribunal, los edictos y algunos autos de sustanciaci\u00f3n, \u201clo que tampoco conlleva con su ejercicio adopci\u00f3n de pol\u00edticas y directrices\u201d. <\/p>\n
Adicionalmente, sostiene que la norma vulnera los art\u00edculos 25, 53 y 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Para concluir, expone que el art\u00edculo 230 de la Constituci\u00f3n establece que \u201clos jueces, en sus providencias, solo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley\u201d, afirmaci\u00f3n que tambi\u00e9n se predica de los jueces de instrucci\u00f3n penal militar y que se hace extensiva a los auditores de guerra y al secretario del Tribunal Penal Militar. <\/p>\n
Intervenciones <\/p>\n
1) Los apoderados del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional consideran que los apartes demandados del art\u00edculo 5 de la Ley 443 de 1998 son constitucionales. Los representantes judiciales de las mencionadas entidades analizan las funciones de cada uno de los empleos materia de la demanda, para concluir, entonces, \u201cque se trata de cargos con funciones de direcci\u00f3n institucional o de aqu\u00e9llos para cuyo ejercicio se requiere que sus titulares gocen de la absoluta confianza de sus nominadores\u201d: <\/p>\n
a) Alcalde local en el distrito capital. Exponen que distintas normas del decreto 1421 de 1993, el Estatuto Org\u00e1nico de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, permiten deducir que los alcaldes locales tienen funciones de direcci\u00f3n. As\u00ed, el art\u00edculo 5 del mismo dispone que el Gobierno y la administraci\u00f3n del Distrito capital est\u00e1n a cargo de: \u201c1. El Concejo Distrital; 2. El alcalde mayor; 3. Las juntas administradoras locales; 4. Los alcaldes y dem\u00e1s autoridades locales; y 5. Las entidades que el Concejo, a iniciativa del alcalde mayor, cree y organice…\u201d Posteriormente, el art\u00edculo 61 establece que \u201ccada localidad estar\u00e1 sometida a la autoridad del alcalde mayor, de una junta administradora local y del respectivo alcalde local\u201d, siendo competencia de las autoridades locales adelantar las gestiones administrativas propias de su territorio. <\/p>\n
A\u00f1aden que las funciones de los alcaldes menores se encuentran se\u00f1aladas en el art\u00edculo 86 y que \u201c[d]e la lectura de aqu\u00e9llas puede concluirse forzosamente que el empleo de alcalde local debe estar excluido de la carrera administrativa puesto que sus funciones son de direcci\u00f3n institucional, como quiera que a su titular le corresponde adoptar las decisiones de car\u00e1cter pol\u00edtico, entre ellas, las m\u00e1s relevantes, las de reglamentar los respectivos acuerdos locales; coordinar la acci\u00f3n administrativa del Distrito en la localidad; velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas, contribuir a la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en la correspondiente localidad y restablecerlo cuando fuere turbado\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
b) Corregidor. En la Ley 136 de 1994 se previ\u00f3 la existencia en cada municipio de comunas y corregimientos, ello \u201ccon el fin de mejorar la prestaci\u00f3n de los servicios y asegurar la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en el manejo de los asuntos p\u00fablicos de car\u00e1cter local.\u201d A la cabeza de los corregimientos se encuentran los corregidores \u201ccomo autoridades administrativas, quienes coordinadamente con la participaci\u00f3n de la comunidad cumplir\u00e1n, en el \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, las funciones que les asignen los acuerdos y les deleguen los alcaldes.\u201d Estos corregidores ser\u00e1n nombrados por el alcalde respectivo, de ternas presentadas por las juntas administradoras locales. <\/p>\n
Afirman los intervinientes que el ejercicio de las funciones asignadas a los corregidores \u201cconlleva necesariamente la adopci\u00f3n de decisiones de car\u00e1cter institucional, de una parte; y de otra, implica que su titular sea de la absoluta confianza del alcalde\u201d, criterios que conducen a que este cargo sea incompatible con el sistema de carrera. A\u00f1aden que los corregidores cumplen tambi\u00e9n las funciones propias de los inspectores de polic\u00eda, por cuanto la ley se\u00f1ala que \u201cen aquellos lugares donde haya corregidor no podr\u00e1 haber inspectores departamentales ni municipales de polic\u00eda.\u201d Este hecho podr\u00eda inducir a pensar que, entonces, tambi\u00e9n deber\u00edan ser funcionarios de carrera, al igual que los inspectores. Sin embargo, aseguran que estas funciones son accesorias a las principales que les ha fijado la ley, \u201ccuyo ejercicio debe estar dirigido a mejorar, en el respectivo corregimiento, la prestaci\u00f3n de los servicios a cargo de la entidad municipal, a propender por el desarrollo del corregimiento y actuar como delegatario del alcalde municipal de la correspondiente jurisdicci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
c) Inspector de tr\u00e1nsito y transporte o el que haga sus veces. Manifiestan que el legislador determin\u00f3 que este cargo deb\u00eda ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n, en raz\u00f3n de que debe ser ejercido por una persona que sea de absoluta confianza del nominador. Agregan que la extrema corrupci\u00f3n administrativa que se presentaba en las dependencias de tr\u00e1nsito condujo al Congreso a la conclusi\u00f3n de que el nominador deb\u00eda gozar de discrecionalidad para designar y remover libremente a los titulares de estos empleos. <\/p>\n
d) Empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica. En primer lugar, los libelistas afirman que desde la Ley 165 de 1938 los empleos de la Presidencia de la Rep\u00fablica han sido de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Aseguran que los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, bien pertenecen al nivel directivo y tienen funciones que comportan decisiones institucionales, o bien deben ser desempe\u00f1ados por personas que sean de absoluta confianza del Presidente de la Rep\u00fablica, los dos criterios que, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, permiten clasificar un cargo como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Sostienen que para el cabal ejercicio de sus funciones el Presidente de la Rep\u00fablica requiere gozar de \u201cuna discrecionalidad suficiente para escoger hasta el \u00faltimo de sus colaboradores, dado el manejo que debe d\u00e1rsele a los asuntos sometidos al exclusivo \u00e1mbito de la reserva, m\u00e1xime en la situaci\u00f3n actual que vive el pa\u00eds en donde los grupos que act\u00faan al margen de la ley y los interesados en alterar el orden p\u00fablico podr\u00edan infiltrarse en los empleos m\u00e1s bajos de la Presidencia como los que tienen funciones de porter\u00eda, servicios generales o de car\u00e1cter t\u00e9cnico o profesional, para obtener informaci\u00f3n reservada cuyo conocimiento podr\u00eda generarle grandes dificultades.\u201d En consecuencia, sostienen que \u201c[l]as calidades subjetivas que se requieren de quienes deban ser llamados a ejercer cualquiera de los empleos que formen parte de la planta de la Presidencia de la Rep\u00fablica deben ser diferentes de las que se exigen al com\u00fan de los servidores p\u00fablicos y deben ser determinantes sin que se desconozca la formaci\u00f3n acad\u00e9mica y la experiencia. Pero esas calidades, como la lealtad, la discreci\u00f3n, la confianza en grado considerable, no son medibles ni demostrables de manera real a trav\u00e9s de procesos de selecci\u00f3n propios del sistema de carrera.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
Mencionan que en el art\u00edculo 4 de la Ley 27 de 1992 se estableci\u00f3 una norma de igual contenido a la demandada. Esa norma fue objeto de una declaraci\u00f3n de constitucionalidad condicionada por parte de la Corte Constitucional, en su sentencia C-195 de 1994, en la cual se determin\u00f3 que los empleos de la Presidencia de la Rep\u00fablica que no implicaran funciones de direcci\u00f3n o de confianza tendr\u00edan que ser de carrera. Manifiestan que las condiciones de orden p\u00fablico del pa\u00eds han variado sustancialmente desde ese entonces y, por lo tanto, solicitan que la Corte var\u00ede su jurisprudencia al respecto. <\/p>\n
e) Empleos del servicio administrativo en el exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sobre estos cargos expresan que \u201c[e]n la gran mayor\u00eda de los casos quienes [los] ejercen (…) son de nacionalidad diferente a la colombiana, de manera que podr\u00eda cuestionarse la posibilidad de su ingreso a la carrera administrativa por ese motivo.\u201d, situaci\u00f3n contraria la que se presenta con los cargos de la carrera diplom\u00e1tica y consular, para los cuales se exige ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad <\/p>\n
Afirman, en consecuencia, que \u201c[s]er\u00eda inviable (…) pretender que una persona que sea residente o nacional de un Estado en el cual Colombia tenga acreditada sede diplom\u00e1tica o Consular tuviera abiertas las puertas para ingresar a la carrera administrativa colombiana\u201d. Por esta raz\u00f3n, y por motivos de seguridad nacional, \u201cresultar\u00eda inconveniente que estos servidores tuvieran acceso a esa carrera o a cualquiera de las que rigen en el pa\u00eds\u201d. <\/p>\n
f) Empleos de juez de instrucci\u00f3n penal militar, auditor de guerra y de secretario del tribunal superior militar. Exponen que el legislador excluy\u00f3 de la carrera administrativa estos empleos, en virtud de la naturaleza de las funciones que desempe\u00f1an y del grado de confianza que debe exigirse de quienes los ejerzan. Se\u00f1alan que estos empleos hacen parte de la jurisdicci\u00f3n penal militar, una jurisdicci\u00f3n especial, que, de acuerdo con la sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional, no hace parte de la Rama Judicial del Poder P\u00fablico. <\/p>\n
Adicionalmente, distinguen entre las funciones del juez de instrucci\u00f3n penal militar y las del auditor de guerra. Sobre los primeros manifiestan que desarrollan funciones jurisdiccionales y no administrativas, y que sus decisiones est\u00e1n sometidas a control jer\u00e1rquico. Acerca de los segundos expresan que son asesores jur\u00eddicos de los jueces de primera instancia y que, como tales, el cargo que ejercen es de \u201cabsoluta confianza del juez militar\u201d. Anotan tambi\u00e9n con respecto a los \u00faltimos que su clasificaci\u00f3n se ajusta a la decisi\u00f3n general contenida en el mismo art\u00edculo 5 de considerar los empleos de asesor jur\u00eddico, de prensa y de comunicaciones como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
2) El apoderado de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios se refiere fundamentalmente a los cargos de las administraciones territoriales. Para el efecto, comienza su intervenci\u00f3n explicando la importancia de la autonom\u00eda territorial y la protecci\u00f3n que le brinda la Constituci\u00f3n. En ese orden de ideas, expresa que el numeral 2 del art\u00edculo 5 demandado vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales al se\u00f1alar espec\u00edficamente cu\u00e1les son los cargos del nivel territorial que son de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Al respecto afirma que las entidades territoriales son \u201clas llamadas a determinar definitivamente cu\u00e1les de los cargos de sus respectivas administraciones son de libre nombramiento y remoci\u00f3n, con base en los criterios que se\u00f1ale la ley, que a su vez ha de basarse en el imperativo constitucional de que la norma general es la carrera y que s\u00f3lo pueden sustraerse de tal r\u00e9gimen aqu\u00e9llos que impliquen una confianza plena o impliquen direcci\u00f3n pol\u00edtica.\u201d Es decir, \u201cel legislador est\u00e1 autorizado a sentar criterios y directrices, con lealtad al texto constitucional, a partir de los cuales los \u00f3rganos colegiados de las distintas entidades territoriales determinen en concreto cu\u00e1les cargos son de carrera y cu\u00e1les no.\u201d <\/p>\n
Por lo anterior, constituir\u00eda un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales no s\u00f3lo el hecho de que el legislador determine cu\u00e1les cargos de estas administraciones son de libre nombramiento y remoci\u00f3n, sino la misma decisi\u00f3n de crear una nomenclatura nacional para los cargos, con lo cual se impide a los entes territoriales crear sus propias denominaciones. Concluye, entonces, que \u201cparece muy puesto en raz\u00f3n que los cargos mencionados en el apartado en menci\u00f3n, o aqu\u00e9llos equivalentes, sean de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Pero en todo caso tendr\u00e1n que ser el Concejo y la Asamblea quienes lo determinen, una vez escojan la denominaci\u00f3n que quieran dar a los cargos seg\u00fan la estructura que adopten.\u201d <\/p>\n
Agrega que la autonom\u00eda universitaria y la autonom\u00eda territorial son comparables y que, puesto que la Corte ha determinado que la definici\u00f3n acerca del car\u00e1cter de los empleos de las universidades debe ser realizada por las mismas universidades, en igual forma se debe decidir en relaci\u00f3n con los cargos de las entidades territoriales. <\/p>\n
De otra parte, el interviniente manifiesta que no existe ninguna raz\u00f3n que justifique la determinaci\u00f3n de que los cargos de jueces de instrucci\u00f3n penal militar, auditores de guerra y secretarios del tribunal sean de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Ello, por cuanto estos cargos tienen un car\u00e1cter \u201cestrictamente t\u00e9cnico-administrativo, que es precisamente el campo propio de la carrera.\u201d <\/p>\n
3) El Director General de la Polic\u00eda Nacional interviene para defender la constitucionalidad del texto que indica que los cargos de juez de instrucci\u00f3n penal militar, auditor de guerra y secretario del Tribual Superior Militar no ser\u00e1n de carrera administrativa. Al respecto sostiene que esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre un tema similar en la sentencia C-356 de 1994, que vers\u00f3 sobre el art\u00edculo 8 del Decreto 1214 de 1990. En la sentencia se habr\u00eda se\u00f1alado que el legislador estaba autorizado para exceptuar a los empleados p\u00fablicos del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional del r\u00e9gimen de carrera. De lo anterior, concluye que lo dispuesto en la disposici\u00f3n acusada \u201cno es m\u00e1s que el desarrollo de las atribuciones que la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le da al legislador para determinar cu\u00e1les empleos se consideran excepcionalmente de libre nombramiento y remoci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
Sostiene que carece de validez el argumento del demandante acerca de que si los funcionarios de la justicia ordinaria se encuentran inscritos en carrera, tambi\u00e9n lo deben estar los de la justicia penal militar, pues \u201cestos \u00faltimos no pertenecen a la Rama Judicial, sino que, por el contrario, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico.\u201d <\/p>\n
Finaliza con la aseveraci\u00f3n de que el hecho de que los mencionados servidores sean de libre nombramiento y remoci\u00f3n \u201cno significa que su incorporaci\u00f3n al servicio p\u00fablico y su desvinculaci\u00f3n constituyan libertad absoluta para las personas competentes para nombrarlos o declararlos incompetentes, pues la \u00fanica diferencia que existe respecto a los empleados de carrera se basa en una mayor libertad para tomar las correspondientes decisiones, pero jam\u00e1s podr\u00eda asegurarse que esa discrecionalidad equivalga a arbitrariedad que es lo que precisamente est\u00e1 proscrito frente al derecho … Es decir, que el hecho de que la ley permita nombrar y desvincular funcionarios de la justicia penal militar, mediante un procedimiento m\u00e1s expedito no significa que con ello se violen sus derechos fundamentales o que las decisiones que sobre ello se tomen puedan calificarse a priori como arbitrarias.\u201d <\/p>\n
4) El Ministerio de Relaciones Exteriores aboga por la declaraci\u00f3n de constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cEn el Ministerio de Relaciones Exteriores los del Servicio Administrativo en el exterior\u201d. Expone que la clasificaci\u00f3n de estos cargos como de libre nombramiento y remoci\u00f3n se justifica por la necesidad de las Misiones Diplom\u00e1ticas y Consulares de la Rep\u00fablica de contar \u201ccon personal local conocedor de la lengua y las costumbres del lugar\u201d, pues, de otra forma \u201cel desarrollo de actividades de apoyo tales como las de secretariado, conducci\u00f3n de autom\u00f3viles, etc., se har\u00eda pr\u00e1cticamente imposible.\u201d <\/p>\n
Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n aboga por la declaraci\u00f3n de constitucionalidad de las normas acusadas, salvo de las expresiones \u201cjuez de instrucci\u00f3n penal militar y secretario de Tribunal Superior Militar, Inspector de Tr\u00e1nsito y Transporte o el que haga sus veces\u201d, consagradas en el literal a) del numeral 2 del art\u00edculo 5. <\/p>\n
En primer lugar, expone que la Constituci\u00f3n establece, en su art\u00edculo 125, que la regla general para la vinculaci\u00f3n laboral de los servidores p\u00fablicos es la de la carrera administrativa, pero que la misma Carta precisa algunas excepciones y autoriza al legislador para determinar otras. Aclara, sin embargo, que esta facultad del legislador debe desarrollarse dentro de los l\u00edmites que impone la misma Constituci\u00f3n. Indica que sobre este punto se ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-195\/94 y C-514\/94. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el concepto de la Vista Fiscal se ocupa del an\u00e1lisis de cada uno de los cargos cuya clasificaci\u00f3n como de libre nombramiento y remoci\u00f3n es objeto de las demandas de inconstitucionalidad: <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los alcaldes locales afirma que \u00e9stos ejercen, junto con el alcalde mayor y la junta administradora local correspondiente, la autoridad en sus localidades. Adem\u00e1s, ellos son designados por el alcalde mayor, con base es una terna presentada por la respectiva junta administradora, y cumplen con funciones que le son delegadas por el alcalde mayor. Esta situaci\u00f3n permite determinar que sus funciones son de direcci\u00f3n institucional y de confianza, raz\u00f3n que justifica su exclusi\u00f3n de la carrera administrativa. <\/p>\n
Sobre los corregidores se\u00f1ala que ellos cumplen las funciones que les asignen los acuerdos y les deleguen los alcaldes, y que ello amerita su clasificaci\u00f3n como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, tambi\u00e9n encuentra razonable que sean excluidos del r\u00e9gimen de carrera los empleos del Servicio Administrativo en el Exterior, vinculados al Ministerio de Relaciones Exteriores, \u201cpor cuanto en la mayor\u00eda de los casos, tales empleos son ejercidos por personas que no tienen la nacionalidad \u2018colombiana\u2019, sino la del Estado en el cual Colombia tiene acreditada sede diplom\u00e1tica o consular.\u201d Esta raz\u00f3n, junto a las derivadas de las necesidades de la seguridad nacional, justifica la excepci\u00f3n. <\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico asume otra posici\u00f3n en relaci\u00f3n con los cargos de Inspector de Tr\u00e1nsito y Transporte en el orden territorial, y de juez de instrucci\u00f3n penal militar y secretario del Tribunal Superior Militar del nivel nacional. En estos casos considera que no existe justificaci\u00f3n alguna para excluirlos del sistema de carrera, \u201cpues las atribuciones asignadas a tales empleos no corresponden al perfil de un destino de libre nombramiento y remoci\u00f3n\u201d. Sobre los inspectores municipales y distritales de tr\u00e1nsito asevera que ellos conocen del incumplimiento de las normas de tr\u00e1nsito, debiendo aplicar las sanciones correspondientes, lo cual significa que cumplen funciones de polic\u00eda administrativa. Considera que \u201c[e]s evidente que el conocimiento de las contravenciones de tr\u00e1nsito y la aplicaci\u00f3n de las condignas sanciones, no comporta el ejercicio de funciones de direcci\u00f3n, manejo o conducci\u00f3n institucional, ni de confianza con quienes deben tomar decisiones en los altos niveles de la administraci\u00f3n\u201d, raz\u00f3n por la cual es inconstitucional su clasificaci\u00f3n como empleo de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Acerca de los jueces de instrucci\u00f3n penal militar afirma que \u00e9stos desempe\u00f1an funciones jurisdiccionales y no administrativas, y que no existe raz\u00f3n para excluirlos del r\u00e9gimen de carrera. De la misma manera, asevera que el secretario del Tribunal Superior Militar, cargo creado mediante el Decreto 1748 de 1993, desempe\u00f1a labores de car\u00e1cter netamente administrativo, \u201cque no entra\u00f1an una relaci\u00f3n de confianza con el nominador ni implican formulaci\u00f3n de pol\u00edticas atinentes al organismo, ni comportan labores de direcci\u00f3n respecto de la actividad jurisdiccional en s\u00ed.\u201d Por ello, estima que es irrazonable que se le d\u00e9 al empleo en cuesti\u00f3n el car\u00e1cter de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Distinta es su postura en relaci\u00f3n con los auditores de guerra. Ellos son asesores jur\u00eddicos de los jueces de primera instancia y deben rendir los conceptos que \u00e9stos les soliciten y elaborar los proyectos de decisi\u00f3n. Su labor \u201cimplica una relaci\u00f3n de confianza con el fallador, pues \u00e9ste tambi\u00e9n responde por las decisiones que profiera en el ejercicio de su cargo, lo cual demanda que el empleo sea de libre nombramiento y remoci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica considera que, a pesar de que ellos no comportan funciones de direcci\u00f3n, s\u00ed entra\u00f1an una exigente relaci\u00f3n de confianza, pues en ese departamento se desarrollan labores directamente relacionadas con el Presidente de la Rep\u00fablica, cuando este act\u00faa en sus calidades de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa. Esa circunstancia justifica, en su sentir, que se declara la constitucionalidad de la calificaci\u00f3n de estos empleos como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Examen de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. De manera reiterada, esta Corporaci\u00f3n ha establecido que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prescribe, en su art\u00edculo 125, que, por regla general, la vinculaci\u00f3n laboral a los \u00f3rganos y entidades estatales debe realizarse mediante el sistema de la carrera administrativa. Asimismo, ha precisado que la misma Constituci\u00f3n determina que se exceptuar\u00e1n de esta regla \u201clos cargos de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la ley.\u201d Ello significa que el legislador est\u00e1 facultado para excluir algunos cargos de la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera. <\/p>\n
Sin embargo, la Corte tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que el uso de la atribuci\u00f3n otorgada al legislador para clasificar algunos empleos como de libre nombramiento y remoci\u00f3n \u201cno puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, [que] la ley no est\u00e1 legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en la excepci\u00f3n.\u201d Por lo tanto, esta Corporaci\u00f3n ha determinado que la decisi\u00f3n legislativa de ordenar un puesto p\u00fablico dentro de la categor\u00eda de los de libre nombramiento y remoci\u00f3n debe responder \u201ca un principio de raz\u00f3n suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada.\u201d1 <\/p>\n
Con base en lo anterior, se ha establecido que los cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n \u201cno pueden ser otros que los creados de manera espec\u00edfica (…) para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducci\u00f3n u orientaci\u00f3n institucional, en cuyo ejercicio se adoptan pol\u00edticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.\u201d As\u00ed, cuando se eval\u00faa si un cargo debe ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n debe observarse si \u00e9l comporta funciones de direcci\u00f3n institucional o una relaci\u00f3n especial de confianza con un funcionario que desempe\u00f1e tareas de conducci\u00f3n institucional. Con todo, en relaci\u00f3n con el factor confianza importa recordar que la misma Corte ha advertido que cuando se habla de ella no se hace referencia \u201ca la confianza inherente al cumplimiento de toda funci\u00f3n p\u00fablica\u201d, sino a la que responde \u201cal manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo \u00e1mbito de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial, aqu\u00e9llas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata…\u201d 2 <\/p>\n
Los dos criterios se\u00f1alados – funciones que entra\u00f1en direcci\u00f3n o confianza – ser\u00e1n los que guiar\u00e1n el an\u00e1lisis de los textos legales demandados, que se realiza a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
Demanda contra la frase \u201cJuez de Instrucci\u00f3n Penal Militar, Auditor de Guerra, Secretario de Tribunal Superior Militar\u201d <\/p>\n
a) Jueces de instrucci\u00f3n penal militar: El art\u00edculo 357 del Decreto 2250 de 1988, el C\u00f3digo Penal Militar vigente, establece que a los jueces de instrucci\u00f3n penal militar les corresponde la investigaci\u00f3n de los delitos de conocimiento de la justicia penal militar, independientemente del lugar donde se cometa el hecho. <\/p>\n
Las funciones de los jueces de instrucci\u00f3n penal militar se asimilan a las que cumpl\u00edan en el pasado los jueces de instrucci\u00f3n ordinarios que exist\u00edan en los anteriores ordenamientos penales, y que fueron sustituidos en la nueva Constituci\u00f3n por los fiscales. A \u00e9stos \u00faltimos les corresponde, de acuerdo con el art\u00edculo 250 de la Carta, \u201cinvestigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes.\u201d El mismo precepto indica que se except\u00faa de la competencia de la Fiscal\u00eda la investigaci\u00f3n de los delitos cometidos por miembros de la Fuerza P\u00fablica en servicio activo y en relaci\u00f3n con el mismo servicio. Estos delitos son investigados precisamente por los jueces de instrucci\u00f3n penal militar. <\/p>\n
Por regla general, los funcionarios y empleados judiciales est\u00e1n comprendidos dentro del r\u00e9gimen de carrera administrativa, como bien lo precisan los art\u00edculos 130, 156 y siguientes de la ley estatutaria de la administraci\u00f3n de justicia. En este caso, como en los dem\u00e1s, la carrera persigue garantizar la eficiencia de la administraci\u00f3n de justicia, la vigencia del principio de igualdad en lo relacionado con las oportunidades de acceso a esta funci\u00f3n p\u00fablica y los derechos de estos servidores p\u00fablicos a gozar de estabilidad en sus cargos y a ascender en la pir\u00e1mide jer\u00e1rquica de acuerdo con sus m\u00e9ritos. Pero, adem\u00e1s, la carrera judicial cumple una funci\u00f3n especial\u00edsima, cual es la de garantizar la independencia del juez en el desarrollo de sus funciones (C.P., art. 228), de manera tal que, en sus providencias, solamente est\u00e9 sometido a la ley, concepto que, como ya se ha afirmado, comprende tambi\u00e9n la ley de leyes, es decir, la Constituci\u00f3n (C.P., art. 230). <\/p>\n
Como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n,3 la justicia penal militar est\u00e1 regulada de manera espec\u00edfica por el art\u00edculo 221 de la Constituci\u00f3n, en el cual se establece que \u201cde los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza P\u00fablica en servicio activo, y en relaci\u00f3n con el mismo servicio, conocer\u00e1n las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las prescripciones del C\u00f3digo Penal Militar.\u201d Adem\u00e1s, esta Corte ya ha precisado que, si bien la justicia penal militar administra justicia, ella no hace parte de la rama judicial del Poder P\u00fablico.4 Lo anterior ha conducido a esta Corporaci\u00f3n a concluir que la Constituci\u00f3n concede un amplio margen de discreci\u00f3n al Legislador para determinar la estructura y los procedimientos propios de esta justicia. Ello indicar\u00eda que esta jurisdicci\u00f3n podr\u00eda tener para su personal judicial un r\u00e9gimen distinto al contemplado en la justicia ordinaria. <\/p>\n
Sin embargo, la Corte tambi\u00e9n ha expresado que, si bien el Constituyente le reconoci\u00f3 al Congreso un mayor \u00e1mbito de libertad en la configuraci\u00f3n de esta jurisdicci\u00f3n especial, ello no implica que el Legislador pueda realizar esta labor por fuera del marco constitucional. Al respecto es importante recordar que, en la sentencia C-141 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell, se expres\u00f3 que \u201cnecesariamente hay que concluir que el \u00f3rgano jurisdiccional al cual se le ha confiado la misi\u00f3n de ejercer la Justicia Penal Militar, aun cuando se presenta como un poder jurisdiccional espec\u00edfico, est\u00e1 sometido a la Constituci\u00f3n al igual que todo \u00f3rgano que ejerza competencias estatales (arts. 1, 2, 4, 6, 123 y 124 de la C.P.). Por consiguiente, su organizaci\u00f3n y funcionamiento necesariamente debe responder a los principios constitucionales que caracterizan a la administraci\u00f3n de justicia.\u201d <\/p>\n
La Constituci\u00f3n dispone que la justicia debe ser independiente y estar sometida \u00fanicamente a la ley. Ello implica que todos los \u00f3rganos que administran justicia deben cumplir con estos requisitos. As\u00ed ocurre tambi\u00e9n con los distintos \u00f3rganos de la justicia penal militar, tal como ya lo ha expresado esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la independencia que la debe caracterizar.5 As\u00ed las cosas, y dado que el r\u00e9gimen de carrera es uno de los mayores baluartes para la defensa de la independencia de los funcionarios, no se entiende por qu\u00e9 los jueces de instrucci\u00f3n penal militar son definidos en la ley como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, a pesar de que la regla general para los funcionarios y empleados judiciales es la de pertenencia a la carrera, regla que tambi\u00e9n se aplica a sus equivalentes en la justicia ordinaria, los fiscales. <\/p>\n
Los jueces de instrucci\u00f3n penal militar no desempe\u00f1an tareas de direcci\u00f3n pol\u00edtica u orientaci\u00f3n institucional, ni funciones que requieran de una relaci\u00f3n especial de confianza. Evidentemente, sus labores son estrictamente judiciales. Y si bien la Carta Pol\u00edtica autoriza la existencia de una jurisdicci\u00f3n penal militar aparte de la jurisdicci\u00f3n ordinaria, ello no significa que la justicia penal militar pueda sustraerse de los principios propios de la administraci\u00f3n de justicia, tal como el de que los funcionarios judiciales deben ser independientes. As\u00ed las cosas, no existe ning\u00fan argumento que justifique su exclusi\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera administrativa. Por lo tanto, se declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la clasificaci\u00f3n del cargo de juez de instrucci\u00f3n penal militar como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
b) Auditores de guerra: Las funciones de los auditores de guerra est\u00e1n fijadas por el art\u00edculo 358 del C\u00f3digo Penal Militar, en el cual se establece que ellos \u201cson asesores jur\u00eddicos de los jueces de primera instancia; deben rendir los conceptos que ellos le soliciten, elaborar los proyectos de decisi\u00f3n y asesorar los consejos verbales de guerra.\u201d El art\u00edculo agrega que todos los proyectos y conceptos deben ir firmados y que no son de forzosa aceptaci\u00f3n. <\/p>\n
El C\u00f3digo contempla tres tipos de auditores, a saber: los superiores, los principales y los auxiliares. Tanto los Comandos Generales de las Fuerzas Militares, del Ej\u00e9rcito, de la Armada, y de la Fuerza A\u00e9rea, como la Direcci\u00f3n General de la Polic\u00eda, cuentan, cada uno, con un auditor superior. Por su parte, el n\u00famero y funcionamiento de los auditores principales y auxiliares es determinado por el Gobierno Nacional. Estos dos grupos de auditores son, entonces, asignados por el Ministerio de Defensa, de acuerdo con las necesidades del servicio, y luego distribuidos por los jueces de primera instancia entre los distintos procesos a su cargo, mediante sorteo y en forma proporcional. <\/p>\n
Como se observa, los auditores desarrollan funciones de asesor\u00eda jur\u00eddica para los jueces penales militares y los consejos verbales de guerra. En relaci\u00f3n con los cargos de asesores, la Corte ha expresado que no es posible determinar de manera general si este tipo de empleos es de libre nombramiento y remoci\u00f3n o de carrera administrativa, y que, para poder definir sobre ello, habr\u00e1 de analizarse en cada caso concreto cu\u00e1les son las labores espec\u00edficas del asesor, para observar si desempe\u00f1a funciones de direcci\u00f3n o de confianza.6 <\/p>\n
Los auditores de guerra no ejercen labores de direcci\u00f3n. Su actividad se limita a prestar asesor\u00eda jur\u00eddica a los jueces militares y a presentar proyectos de decisi\u00f3n, tareas que no comportan funciones de conducci\u00f3n. Ahora bien, para cumplir la funci\u00f3n de juez penal militar no se exige el t\u00edtulo de abogado. Esto indica que estos jueces est\u00e1n supeditados en muchos aspectos de su labor a los conceptos y propuestas que les presenten los auditores. Ello implica que la relaci\u00f3n entre el juez penal militar y el auditor de guerra deber\u00eda entra\u00f1ar extrema confianza y que, por lo tanto, cada juez deber\u00eda poder contar con un auditor que le brindara seguridad, argumento que conducir\u00eda inexorablemente a la determinaci\u00f3n de que este tipo de cargos debe ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Con todo, el dise\u00f1o de la justicia penal militar permite llegar a una conclusi\u00f3n distinta. Como se observa en los art\u00edculos 329 y siguientes del C\u00f3digo Penal Militar, la funci\u00f3n de juez penal militar de primera instancia es desempe\u00f1ada por diferentes oficiales superiores de las distintas armas, en relaci\u00f3n con sus subordinados. Eso significa que esta funci\u00f3n judicial es ejercida por un amplio n\u00famero de oficiales superiores, para los cuales es \u00e9sta una labor accesoria a la de sus funciones de mando. Precisamente por eso, se ha creado para cada arma un equipo de asesores jur\u00eddicos – de auditores de guerra -, que tiene por funci\u00f3n brindar consejo a todos los oficiales superiores que en un momento determinado deban cumplir el papel de jueces penales militares.7 Estos asesores se distribuyen entre los distintos jueces, mediante sorteo y de acuerdo con el n\u00famero de procesos que est\u00e9n a cargo de cada uno. <\/p>\n
Los auditores de guerra conforman un equipo que presta su consejo jur\u00eddico a los distintos oficiales encargados de juzgar penalmente a sus subordinados. Ellos son distribuidos de manera diferente entre los jueces, para prestarles su asesor\u00eda jur\u00eddica. Estas dos circunstancias permiten deducir que no se exige una relaci\u00f3n de confianza especial entre el juez y el auditor. Las Fuerzas Armadas han previsto un mecanismo institucional de asesor\u00eda jur\u00eddica para los oficiales superiores que deben desempe\u00f1ar en un momento determinado el papel de jueces penales militares. Para ello han creado un cuerpo de auditores, cuyos miembros de distribuyen de manera variable entre los distintos jueces, a trav\u00e9s del azar. Si ello es as\u00ed, no se requiere que exista una confianza especial entre el juez y el auditor, puesto que la relaci\u00f3n entre los dos se deriva de una situaci\u00f3n institucional. <\/p>\n
Las Fuerzas Armadas han de velar para que los auditores que contraten sean abogados muy calificados, de manera que puedan prestar una buena asesor\u00eda a los jueces penales militares. Obviamente, para lograr este prop\u00f3sito, lo m\u00e1s indicado es proveer estos cargos mediante el sistema del concurso y garantizarle a esos funcionarios las condiciones de la carrera administrativa. Por lo tanto, se declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la clasificaci\u00f3n del cargo de auditor de guerra como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
c) Secretario del Tribunal Superior Militar: El secretario del Tribunal Superior Militar es un empleado judicial que realiza la misma funci\u00f3n que los secretarios de los tribunales ordinarios. Estos est\u00e1n comprendidos en el r\u00e9gimen de carrera administrativa, como se deriva del art\u00edculo 130 de la ley estatutaria de la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
No observa la Corte raz\u00f3n alguna para exceptuar del r\u00e9gimen de carrera al secretario del Tribunal Superior Militar. Este empleo no tiene funciones de direcci\u00f3n pol\u00edtica. Y si bien es un cargo del que depende en buena medida el cabal funcionamiento del Tribunal, lo que implica que en \u00e9l se deposita una importante confianza, ello no significa que el secretario deba ser un funcionario de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Su relaci\u00f3n con el Tribunal no es con personas concretas, sino con todas aquellas personas que se alternan en el ejercicio del cargo de magistrados. Adem\u00e1s, la importancia de su labor para el buen funcionamiento administrativo del Tribunal conduce m\u00e1s bien a concluir que debe ser elegido mediante el procedimiento del concurso y que se debe asegurar su permanencia en el cargo, en la medida en que tenga un desempe\u00f1o satisfactorio, tal como lo asegurar\u00eda su pertenencia al r\u00e9gimen de carrera. <\/p>\n
Por lo tanto, se declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la clasificaci\u00f3n del cargo de secretario del Tribunal Superior Militar como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Demanda contra la frase \u201cAlcalde local, Corregidor e Inspector de Tr\u00e1nsito y Transporte o el que haga sus veces\u201d <\/p>\n
El apoderado de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios expone una objeci\u00f3n general en relaci\u00f3n con la frase demandada, consistente en que la autonom\u00eda de los entes territoriales exigir\u00eda que ellos mismos definieran acerca de la clasificaci\u00f3n de sus empleos. Afirma que la Corte Constitucional ha expresado en varias ocasiones que la autonom\u00eda universitaria faculta a los entes acad\u00e9micos para decidir libremente acerca de cu\u00e1les de sus empleos son de libre nombramiento y remoci\u00f3n, y que, si ello es as\u00ed, lo propio ser\u00eda que se concediera la misma facultad a los entes territoriales. <\/p>\n
La regulaci\u00f3n de la carrera administrativa a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 se ha distinguido precisamente por los prop\u00f3sitos de generalizar el sistema de carrera – para aplicarlo a todos los niveles de la administraci\u00f3n8 -, y de uniformizar su aplicaci\u00f3n, eliminando algunos reg\u00edmenes especiales. Este \u00e1nimo fue destacado por esta Corporaci\u00f3n, en su sentencia C-306 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara, en la cual se expres\u00f3: \u201ccabe precisar que la implementaci\u00f3n del sistema de carrera administrativa parti\u00f3 del supuesto de ampliar el \u00e1mbito de su operancia a los distintos niveles de la estructura estatal, circunstancia que fue recogida por la Constituci\u00f3n de 1991, cuyo art\u00edculo 125 como se puso de presente, se aplica a todos los \u00f3rganos y entidades del Estado, enunciado que tambi\u00e9n cobija al nivel territorial de la administraci\u00f3n, de modo que no existe motivo para sostener que se halle excluido de la regla general que es la carrera administrativa, cuya cobertura y r\u00e9gimen, por ende, se extiende a los empleados de las entidades territoriales.\u201d9 <\/p>\n
La objeci\u00f3n planteada por el interviniente – en el sentido de que es de competencia exclusiva de las autoridades territoriales definir cu\u00e1les de sus cargos han de ser excluidos del r\u00e9gimen de carrera – ha sido respondida ya en distintas ocasiones por esta Corporaci\u00f3n. En su jurisprudencia, la Corte ha precisado que el Congreso es competente para determinar la naturaleza de los cargos p\u00fablicos en todos los niveles de la administraci\u00f3n.10 Para ello se ha basado en el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, el cual determina claramente que los empleos en el Estado son de carrera, con excepci\u00f3n de los de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la ley. Lo anterior significa, de acuerdo con la misma Constituci\u00f3n, que \u201c[l]os funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constituci\u00f3n o la ley, ser\u00e1n nombrados por concurso p\u00fablico.\u201d Por lo tanto, se impone la conclusi\u00f3n de que el mismo Constituyente decidi\u00f3 que fuera el Congreso el que determinara cu\u00e1les cargos son de libre nombramiento y remoci\u00f3n en todos los niveles de la administraci\u00f3n, claro est\u00e1, dentro de las limitaciones que impone la norma general acerca de que los cargos estatales son de carrera. <\/p>\n
El interviniente se\u00f1ala que si la Corte ha establecido que las universidades mismas son las que tienen que decidir acerca de la clasificaci\u00f3n de sus cargos, en raz\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria, lo propio ser\u00eda concluir que tambi\u00e9n le corresponde a las entidades territoriales decidir sobre cu\u00e1les cargos suyos son de libre nombramiento y remoci\u00f3n, en uso de la autonom\u00eda territorial. Ciertamente, en distintas sentencias la Corte ha declarado que es inconstitucional que el legislador entre a determinar cu\u00e1les cargos universitarios son de libre nombramiento y remoci\u00f3n, puesto que la definici\u00f3n acerca de la naturaleza de estos destinos le ata\u00f1e a las universidades, de acuerdo con el principio de la autonom\u00eda universitaria.11 <\/p>\n
A primera vista, la aseveraci\u00f3n del interviniente parece inobjetable. Sin embargo, la realidad es que, en este respecto, la situaci\u00f3n de las universidades es distinta de la de las entidades territoriales. La autonom\u00eda territorial persigue que las entidades territoriales gocen de independencia para la gesti\u00f3n de sus intereses (C.P., art. 287). Esa gesti\u00f3n se realiza a trav\u00e9s de las entidades estatales. Ellas deben funcionar de manera eficiente, y para garantizar este objetivo es fundamental que se expidan normas que regulen la funci\u00f3n p\u00fablica. A partir de la Constituci\u00f3n de 1991 se ha previsto que esas normas que regulan la situaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos sean dictadas por el legislador. Esta decisi\u00f3n se fundamenta en el inter\u00e9s de establecer reg\u00edmenes homog\u00e9neos de administraci\u00f3n de personal, para asegurarle a todos los funcionarios del Estado unas condiciones uniformes. Pues bien, la pregunta que surge es, entonces, si esta decisi\u00f3n afecta el principio contenido en la Constituci\u00f3n, que se\u00f1ala que las entidades territoriales deben gestionar de manera aut\u00f3noma sus intereses. La Corte considera que no. Las normas relacionadas con la carrera administrativa crean un marco de funcionamiento de la administraci\u00f3n que no altera la independencia de las entidades territoriales en el manejo de sus asuntos. Por el contrario, esas normas contribuyen a establecer los requisitos m\u00ednimos para que las entidades territoriales administren sus asuntos en forma m\u00e1s eficiente, en la medida en que las normas sobre carrera dotan de solidez y eficiencia a la administraci\u00f3n y garantizan derechos laborales generales a los servidores p\u00fablicos de las distintas entidades territoriales. <\/p>\n
El caso de la autonom\u00eda universitaria es diferente. La autonom\u00eda universitaria tiene por fin garantizar la libertad de c\u00e1tedra y de investigaci\u00f3n, y para ello es necesario que sean los mismos centros de educaci\u00f3n superior los que decidan sobre lo relacionado con su personal, con el fin de evitar injerencias externas que podr\u00edan hacer mella en la libertad acad\u00e9mica que debe prevalecer en las universidades. Este objetivo es valorado muy especialmente por la Constituci\u00f3n, la cual se\u00f1ala de manera precisa, en su art\u00edculo 69 que \u201c[l]as universidades podr\u00e1n darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos\u201d, norma que ha sido interpretada por esta Corporaci\u00f3n en el sentido de afirmar que los centros universitarios \u201cpueden determinar cu\u00e1les [de sus cargos] son de libre nombramiento y remoci\u00f3n.\u201d 12 <\/p>\n
El trato distinto a las autonom\u00edas territorial y acad\u00e9mica en punto a la definici\u00f3n de la naturaleza de los cargos en los entes territoriales y en los centros acad\u00e9micos superiores se justifica por la diferencia de los objetivos perseguidos al establecer cada una de esas autonom\u00edas. El objetivo de la autonom\u00eda universitaria es precisamente el de garantizar la libertad de c\u00e1tedra dentro de los centros de formaci\u00f3n superior, y ella se podr\u00eda ver perjudicada por la regulaci\u00f3n del car\u00e1cter de los empleos universitarios por entes externos a la universidad. Por su parte, la autonom\u00eda territorial tiene por objetivo garantizar que los entes territoriales asuman la conducci\u00f3n de sus asuntos y este fin no se ve disminuido por el hecho de que desde el centro se tomen definiciones acerca de la clasificaci\u00f3n de los empleos de la funci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
Con todo, cabe recordar que esta misma Corporaci\u00f3n ya ha precisado que el hecho de que algunos cargos del nivel territorial posean las mismas denominaciones que los del nivel nacional no significa que ellos deban obtener la misma clasificaci\u00f3n. Por lo tanto, para establecer la naturaleza de cada uno de los cargos habr\u00e1 de remitirse a los criterios generales esbozados acerca de cu\u00e1les destinos pueden ser catalogados como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, con independencia de la denominaci\u00f3n de las posiciones. 13 <\/p>\n
a) Alcalde local: Este cargo existe \u00fanicamente en el distrito capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. El distrito est\u00e1 dividido en distintas localidades, las cuales est\u00e1n sometidas a \u201cla autoridad del alcalde mayor, de una junta administradora y del respectivo alcalde local\u201d, como lo establece el art\u00edculo 61 del Estatuto Org\u00e1nico de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 (decreto 1421 de 1993). Dada su calidad de directores de las localidades, el art\u00edculo 5 del estatuto prev\u00e9 que los alcaldes locales conforman, junto con el Concejo Distrital, el alcalde mayor, las juntas administradoras, las dem\u00e1s autoridades locales y las entidades que el Concejo determine, el gobierno y la administraci\u00f3n del Distrito Capital. <\/p>\n
En la demanda se afirma que los alcaldes locales realizan funciones meramente administrativas y ejecutivas, raz\u00f3n por la cual no deber\u00edan ser considerados como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Esta consideraci\u00f3n no es de recibo, pues el nombramiento de estos alcaldes locales es estrictamente pol\u00edtico. El responde tanto a la correlaci\u00f3n de fuerzas pol\u00edticas que se presenta en las distintas juntas administradoras locales como a la voluntad del alcalde mayor, como bien se desprende del art\u00edculo 84 del estatuto, que prev\u00e9 que las juntas elaboran una terna de candidatos – que se conforma de acuerdo con el sistema del cociente electoral -, de la cual selecciona el alcalde mayor una persona. As\u00ed, pues, en la designaci\u00f3n de los alcaldes locales participan dos organismos del gobierno distrital que poseen un claro origen pol\u00edtico y expresan sus preferencias pol\u00edticas al participar en el proceso que conduce al nombramiento de estos alcaldes. Y si bien se podr\u00eda readg\u00fcir que la designaci\u00f3n de estos funcionarios deber\u00eda realizarse de otra manera, lo cierto es que no advierte la Corte ning\u00fan problema constitucional en el hecho de que se haya decidido que estos alcaldes locales representen las opciones pol\u00edticas triunfantes dentro de la localidad y la ciudad. <\/p>\n
<\/p>\n
Como funcionarios cuya designaci\u00f3n surge de la conjunci\u00f3n de voluntades de las juntas administradoras locales y del alcalde mayor, los alcaldes locales representan los proyectos pol\u00edticos sustentados por las juntas y el alcalde mayor. A los alcaldes menores les corresponde participar en la realizaci\u00f3n de esos proyectos, para lo cual asumen funciones de direcci\u00f3n pol\u00edtica – para aplicar el proyecto pol\u00edtico en su localidad – y se mantienen en una relaci\u00f3n de extrema confianza con la cabeza de la administraci\u00f3n, el alcalde mayor. <\/p>\n
Las razones anteriores son suficientes para establecer la constitucionalidad de la clasificaci\u00f3n del empleo de alcalde local como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 118, en los corregimientos las autoridades administrativas ser\u00e1n los corregidores, quienes cumplir\u00e1n en el \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n con las funciones que les asignen los acuerdos y les deleguen los alcaldes, con sujeci\u00f3n a la ley. Adem\u00e1s, los corregidores cumplir\u00e1n con las labores propias de los inspectores de polic\u00eda, de manera tal que all\u00ed donde exista un corregidor no podr\u00e1 haber inspecciones de polic\u00eda, sean ellas departamentales o municipales. <\/p>\n
Los corregidores son nombrados por los alcaldes, de ternas presentadas por la respectiva junta administradora local. Ello implica que en este caso sucede lo mismo que con los alcaldes menores: el legislador ha querido que el nombramiento de los corregidores responda a la decisi\u00f3n conjunta de dos organismos de elecci\u00f3n popular. As\u00ed, la designaci\u00f3n de los corregidores tiene un car\u00e1cter pol\u00edtico y ello significa que deben responder a las cambiantes relaciones de fuerzas dentro del corregimiento y el municipio. Los corregidores representan un proyecto pol\u00edtico y ello implica que tambi\u00e9n asumen funciones de direcci\u00f3n y confianza, hecho que justifica su ordenamiento dentro de los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Y si bien los corregidores desempe\u00f1an tambi\u00e9n las funciones de los inspectores de polic\u00eda, un cargo sobre el cual ya ha determinado la Corte que no puede ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n, lo cierto es que \u00e9sta es una tarea accesoria a su funci\u00f3n pol\u00edtica, que no tiene que tener por efecto el convertir estos cargos en empleos de carrera. <\/p>\n
c) Inspector de tr\u00e1nsito y transporte o quienes hagan sus veces: El numeral 5 del art\u00edculo 2 del decreto 2591 de 1990, que modific\u00f3 el art\u00edculo 3 del decreto 1344 de 1970, por el cual se expidi\u00f3 el C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre, establece que las inspecciones de tr\u00e1nsito son autoridades de tr\u00e1nsito, al igual que el Ministerio de Obras P\u00fablicas y Transporte, las secretar\u00edas, departamentos, direcciones y dem\u00e1s organismos de tr\u00e1nsito, los alcaldes municipales, las inspecciones de polic\u00eda, etc. A su vez, el art\u00edculo 18 de la Ley 23 de 1991, que modific\u00f3 el art\u00edculo 236 del C\u00f3digo de Tr\u00e1nsito establece \u201c[l]os secretarios, inspectores municipales y distritales de tr\u00e1nsito, y en su defecto los alcaldes municipales y los inspectores de polic\u00eda, conocer\u00e1n de las faltas ocurridas dentro de su territorio…\u201d, con miras a la imposici\u00f3n de las sanciones a que hubiere lugar. <\/p>\n
Como bien lo se\u00f1ala la Vista Fiscal, los inspectores de tr\u00e1nsito cumplen con labores de polic\u00eda administrativa, equivalentes a las de los inspectores de polic\u00eda – los cuales, como se observa, en ocasiones desempe\u00f1an tambi\u00e9n esas labores. Puesto que ello es as\u00ed, comparte la Corte el criterio de la Procuradur\u00eda acerca de que no existe raz\u00f3n alguna que justifique su clasificaci\u00f3n como empleados de libre nombramiento y remoci\u00f3n, por cuanto sus funciones no son de direcci\u00f3n ni de confianza. La labor de los inspectores de tr\u00e1nsito y transporte se limita a hacer cumplir las normas sobre la materia, lo cual implica la imposici\u00f3n de sanciones a las personas que las desacaten. Para ello se remiten enteramente a las normas que han sido dictadas por otras autoridades, pues no son ellos las personas encargadas de dise\u00f1ar la pol\u00edtica de transporte. <\/p>\n
Los apoderados del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa expresan que el cargo de inspector de tr\u00e1nsito debe ser ejercido por un funcionario de absoluta confianza del nominador. Aseveran tambi\u00e9n que la extrema corrupci\u00f3n existente en las dependencias de tr\u00e1nsito hac\u00eda necesario clasificar estos empleos como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. No comparte la Corte estos criterios. Los inspectores mencionados se limitan a hacer cumplir la normatividad en materia de tr\u00e1nsito y transporte y ello no exige, de ninguna manera, que tengan una relaci\u00f3n de extrema confianza con su nominador. De otra parte, clasificar estos empleos como de libre nombramiento y remoci\u00f3n no garantiza la eliminaci\u00f3n de la corrupci\u00f3n en las entidades de tr\u00e1nsito. Por el contrario, permitir\u00eda que ellos fueran utilizados como bot\u00edn pol\u00edtico, con las consecuencias negativas que esto implica para la administraci\u00f3n. M\u00e1s bien, se podr\u00eda concluir, como se hizo en la sentencia C-306 de 1995, en relaci\u00f3n con los inspectores de polic\u00eda y los agentes de resguardo territorial, que \u201cla profesionalizaci\u00f3n y consecuente estabilizaci\u00f3n\u2019 de los llamados a ocupar estos cargos \u2018ser\u00e1n prenda de garant\u00eda del importante servicio que han de cumplir.\u201d <\/p>\n
En consecuencia, a los inspectores de tr\u00e1nsito y transportes les es aplicable la jurisprudencia de la Corte acerca de los inspectores de polic\u00eda, en la cual se ha concluido que ellos deben ser funcionarios de carrera.14 Por lo tanto, se declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n analizada. <\/p>\n
Demanda contra la frase \u201cEn el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y sus entidades adscritas, todos los empleos\u201d <\/p>\n
Como bien lo anotan los intervinientes en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional, en la sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, esta Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 sobre una norma similar a la demandada, contenida en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 61 de 1987. El mencionado art\u00edculo determinaba cu\u00e1les eran los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, y en su literal d) establec\u00eda que los empleos de la Presidencia de la Rep\u00fablica pertenec\u00edan a esta categor\u00eda. En la mencionada sentencia, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad parcial del literal, \u201cpor cuanto no todos los empleos de la Presidencia de la Rep\u00fablica han de ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n, debido al principio general de vigencia de la carrera. La exequibilidad se condiciona as\u00ed a que tales empleos no est\u00e9n dentro de los comprendidos por el sistema de carrera, el cual, se repite es la norma general.\u201d Por eso, en la parte resolutiva de la sentencia se declar\u00f3 que la norma era constitucional, bajo la condici\u00f3n de que se aplicara \u00fanicamente a los cargos de los niveles directivos y de confianza. <\/p>\n
Manifiestan los intervinientes que el agravamiento de las condiciones de orden p\u00fablico del pa\u00eds ameritan un cambio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Sin embargo, la situaci\u00f3n del orden p\u00fablico en Colombia no ha cambiado sustancialmente desde el a\u00f1o de 1994. En realidad, desde hace d\u00e9cadas el pa\u00eds afronta alteraciones similares de la paz p\u00fablica. Por lo tanto, considera la Corte que el argumento expuesto por los intervinientes es inaceptable. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n determina que los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado son de carrera (C.P., art. 125). Ello significa que los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n son la excepci\u00f3n a la regla general. Si ello es as\u00ed, no es tolerable desde la perspectiva constitucional que todos los funcionarios de un Departamento Administrativo, y de sus entidades adscritas, sean clasificados como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, independientemente de la labor que desempe\u00f1en. Si la norma general prescribe que la vinculaci\u00f3n a la funci\u00f3n p\u00fablica se lleva a cabo mediante el r\u00e9gimen de carrera, no tiene sentido que toda la planta de personal de una entidad sea apartada de este r\u00e9gimen.15 <\/p>\n
Lo anterior no significa que la Corte desconozca que muchos de los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y de sus entidades adscritas, pueden poseer las caracter\u00edsticas propias de los cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Sin embargo, esta circunstancia no significa que toda la planta de personal de esta entidad deba ser excluida, en forma global, del r\u00e9gimen de carrera. Por lo tanto, el legislador est\u00e1 llamado a dictar una ley en la que determine cu\u00e1les cargos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y de sus entidades adscritas, son de carrera y cu\u00e1les son de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
Los argumentos expuestos conducen a la Corte a declarar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n analizada. Ahora bien, al observar el p\u00e1rrafo en el que se halla la expresi\u00f3n demandada, se percibe que \u00e9sta se encuentra en una relaci\u00f3n directa con las frases restantes del segmento, en la medida en esas otras frases tienen por fin \u00fanicamente justificar la decisi\u00f3n de excluir todos los cargos del Departamento Administrativo de la Presidencia, y de sus entidades adscritas, del r\u00e9gimen de carrera. Ello significa que el p\u00e1rrafo constituye una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa y que, por lo tanto, la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad debe cobijarlo en su totalidad, tal como se se\u00f1alar\u00e1 en la parte resolutiva. <\/p>\n
Demanda contra la frase \u201cEn el Ministerio de Relaciones Exteriores los del Servicio Administrativo en el exterior.\u201d <\/p>\n
El art\u00edculo 4 del Decreto N\u00b0 10 de 1992 – el estatuto org\u00e1nico del servicio exterior y de la carrera diplom\u00e1tica y consular – se\u00f1ala que en el Ministerio de Relaciones Exteriores existen cuatro categor\u00edas de cargos, a saber: los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de carrera diplom\u00e1tica y consular, los de carrera administrativa y los de servicio administrativo en el exterior. Sobre estos \u00faltimos, el art\u00edculo 7 precisa que son \u201clos desempe\u00f1ados por personal administrativo, t\u00e9cnico y de servicio en las misiones diplom\u00e1ticas y consulares.\u201d El mismo precepto precisa que le corresponde al Ministerio determinar sobre lo relativo a la ubicaci\u00f3n, denominaci\u00f3n, asignaciones y funciones de estos cargos. <\/p>\n
Como se observa, la legislaci\u00f3n ha previsto que este tipo de empleos constituye una categor\u00eda especial. La pregunta que debe resolverse es, entonces, si existe alguna justificaci\u00f3n para excluirlos del r\u00e9gimen de carrera administrativa. Al respecto, lo primero que debe anotarse es que, como bien lo se\u00f1ala el art\u00edculo 7 del mencionado Decreto 10 de 1992, las funciones que corresponde cumplir a estos empleos son administrativas y t\u00e9cnicas, lo cual implica que, en principio, no son cargos de direcci\u00f3n o de confianza, las dos caracter\u00edsticas que autorizan la clasificaci\u00f3n de una posici\u00f3n como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Este hecho conducir\u00eda a la conclusi\u00f3n de que no existe una raz\u00f3n suficiente para que estos empleos no sean incluidos dentro del r\u00e9gimen de carrera. <\/p>\n
Sin embargo, la Corte considera que las condiciones concretas de este tipo de empleos en el servicio exterior ameritan que no sean incluidos dentro del sistema de carrera. Dadas las caracter\u00edsticas propias de estos cargos, que exigen un conocimiento especial del lenguaje y las condiciones propias de cada pa\u00eds, es comprensible que este tipo de empleos sea ocupado generalmente por personas que residen en las naciones en las que se encuentran las misiones diplom\u00e1ticas y consulares. Ciertamente, se puede presumir que, en principio, los colombianos no podr\u00edan cumplir con esas labores con la misma facilidad y eficiencia con que lo har\u00edan las personas nativas de esos pa\u00edses. Adem\u00e1s, el tipo de funciones desarrolladas en esos cargos no justificar\u00eda que el Estado colombiano asumiera los costos y las dificultades de todo orden que entra\u00f1a el traslado de personal nacional hacia el extranjero. <\/p>\n
De lo anterior se deduce que, por lo general, las personas m\u00e1s apropiadas para desempe\u00f1ar cargos en el servicio administrativo en el exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores son personas que residen en los pa\u00edses donde Colombia tiene misiones diplom\u00e1ticas y consulares. Ello significa que la aplicaci\u00f3n de las normas de carrera para este tipo de cargos se ver\u00eda distorsionada, por cuanto habr\u00eda dificultades en relaci\u00f3n con las convocatorias y con la realizaci\u00f3n de los concursos, adem\u00e1s de que, frecuentemente, estos \u00faltimos, en la pr\u00e1ctica, no contar\u00edan con participantes colombianos o tendr\u00edan a los mismos en condiciones de desventaja. Ello, aunado al hecho de que el Estado colombiano no est\u00e1 obligado a concederles derechos laborales de este tipo a ciudadanos de otros pa\u00edses residentes en el exterior, conduce a la conclusi\u00f3n de que la norma demandada es constitucional. Sin embargo, la declaraci\u00f3n de constitucionalidad se formula bajo el entendido de que los cargos analizados solamente podr\u00e1n ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n si son ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana. En el caso contrario, es decir, cuando los empleos vayan a ser asignados a ciudadanos colombianos, s\u00ed habr\u00e1 de cumplirse integralmente con los requisitos propios de la carrera, de manera tal que se respete el derecho de todos los colombianos a competir en igualdad de condiciones por la adjudicaci\u00f3n de esos empleos. <\/p>\n
II.2. PROCESO CONTRA EL ART\u00cdCULO 10 (PARCIAL) <\/p>\n
ART\u00cdCULO 10. Duraci\u00f3n del encargo y de los nombramientos provisionales. El t\u00e9rmino de duraci\u00f3n del encargo y del nombramiento provisional, cuando se trate de vacancia definitiva no podr\u00e1 exceder de cuatro (4) meses; cuando la vacancia sea resultado del ascenso con per\u00edodo de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o nombramiento provisional tendr\u00e1n la duraci\u00f3n de dicho per\u00edodo m\u00e1s el tiempo necesario para determinar la superaci\u00f3n del mismo. De estas situaciones se informar\u00e1 a las respectivas Comisiones del Servicio Civil. <\/p>\n
Cuando por circunstancia debidamente justificada ante la respectiva Comisi\u00f3n del Servicio Civil, una vez convocados los concursos, \u00e9stos no pueden culminarse, el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de los encargos o de los nombramientos provisionales podr\u00e1 prorrogarse previa autorizaci\u00f3n de la respectiva Comisi\u00f3n del Servicio Civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la pr\u00f3rroga. <\/p>\n
La Comisi\u00f3n del Servicio Civil respectiva podr\u00e1 autorizar encargos o nombramientos provisionales o su pr\u00f3rroga sin la apertura de concursos por el tiempo que sea necesario, previa la justificaci\u00f3n correspondiente en los casos que por autoridad competente se ordene la creaci\u00f3n, reestructuraci\u00f3n org\u00e1nica, fusi\u00f3n, transformaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n de una entidad. <\/p>\n
Asevera el demandante que la norma es inconstitucional, por cuanto al establecer que el nombramiento provisional \u201ctendr\u00e1 la duraci\u00f3n de dicho per\u00edodo mas el tiempo necesario para determinar la superaci\u00f3n del mismo\u201d permite que, en determinadas situaciones, la provisionalidad en los cargos adquiera un car\u00e1cter indefinido. De lo anterior concluye que, a partir de la vigencia de la ley en menci\u00f3n, \u201clas provisionalidades en algunos empleos p\u00fablicos pas\u00f3 de 4 meses (que es la norma general), a no tener ning\u00fan l\u00edmite temporal, ya que podr\u00edan aquellos ocupar el cargo por meses e incluso por a\u00f1os\u201d. Por eso, se pregunta \u201c\u00bfd\u00f3nde queda la temporalidad que es la esencia de los nombramientos provisionales?\u201d <\/p>\n
Intervenciones <\/p>\n
1) Los apoderados del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional defienden la constitucionalidad de la parte demandada del art\u00edculo 10. En primer lugar, sostienen que los cargos contra dicha norma se derivan de una lectura parcial de la misma. Se\u00f1alan que para entender la norma a cabalidad debe hacerse una lectura completa de \u00e9sta e interpretarla sistem\u00e1tica y final\u00edsticamente. De esta manera, exponen que el art\u00edculo 7 de la ley establece que la provisi\u00f3n de empleos de carrera se har\u00e1, previo concurso, por nombramiento en per\u00edodo de prueba o por ascenso. Asimismo, el art\u00edculo 8 dispone que en caso de vacancia definitiva de un empleo de carrera se deber\u00e1 convocar a concurso y que, una vez convocado \u00e9ste y mientras se culmina, podr\u00e1 proveerse temporalmente, mediante encargo a un empleado de carrera que re\u00fana los requisitos exigidos para su ejercicio. Adem\u00e1s, el art\u00edculo establece que \u00fanicamente en el caso de que no se pueda realizar el encargo podr\u00e1 hacerse nombramiento provisional por el t\u00e9rmino de cuatro (4) meses, salvo las excepciones contempladas en art\u00edculo 10. Estas excepciones son: 1) cuando la vacancia sea resultado del ascenso en per\u00edodo de prueba de un empleado de carrera, caso en el cual \u201cel encargo o nombramiento provisional tendr\u00e1n la duraci\u00f3n de dicho per\u00edodo m\u00e1s el tiempo necesario para determinar la superaci\u00f3n del mismo\u201d; 2) cuando por circunstancias debidamente justificadas los concursos no puedan culminarse, caso en el cual podr\u00e1 prorrogarse el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de los encargos o de los nombramientos provisionales, previa autorizaci\u00f3n de la respectiva Comisi\u00f3n del Servicio Civil; 3) cuando la Comisi\u00f3n del Servicio Civil autorice encargos o nombramientos provisionales, o su pr\u00f3rroga, sin apertura de concursos, por el tiempo que sea necesario, \u201cen los casos en que por autoridad competente se ordene la creaci\u00f3n, reestructuraci\u00f3n org\u00e1nica, fusi\u00f3n, transformaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n de una entidad.\u201d <\/p>\n
Luego de expuestas las excepciones los libelistas analizan la raz\u00f3n de ser de la primera, que es precisamente el objeto de la demanda. Se\u00f1alan que la norma persigue garantizar la estabilidad del empleado de carrera que concurs\u00f3 para un cargo de superior jerarqu\u00eda, ocup\u00f3 el primer lugar en la lista de elegibles y fue nombrado en \u00e9l. Como es posible que ese empleado no supere el per\u00edodo de prueba, el objeto de la norma es permitirle su regreso al empleo anterior, derecho que le concede el art\u00edculo 23 de la ley. Expresan que \u201cen este caso el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n del encargo o del nombramiento provisional est\u00e1 limitado al t\u00e9rmino de duraci\u00f3n del per\u00edodo de prueba del empleado ascendido, que es de cuatro (4) meses, m\u00e1s el tiempo necesario para que se produzca el proceso de calificaci\u00f3n de servicios, incluido el t\u00e9rmino para la interposici\u00f3n y decisi\u00f3n de los recursos que procedan contra aquella calificaci\u00f3n, m\u00e1s el tiempo que se requiera para la realizaci\u00f3n del respectivo proceso de selecci\u00f3n, en caso de que el empleo haya quedado vacante de manera definitiva porque el empleado ascendido super\u00f3 el per\u00edodo de prueba y no deba regresar al empleo anterior\u201d. <\/p>\n
En consecuencia, los intervinientes concluyen que \u201c[s]i la norma que ahora se impugna no hubiera previsto el encargo o la provisionalidad, tal como lo hizo, es decir como una forma temporal de proveer el empleo al que posiblemente deber\u00eda regresar el empleado de carrera, obligar\u00eda la convocatoria a concurso para su provisi\u00f3n definitiva, lo cual har\u00eda nugatorio el beneficio que la ley, en su art\u00edculo 23, estableci\u00f3 para los empleados de carrera ascendidos por concurso, en caso de no superar el per\u00edodo de prueba en el \u00faltimo empleo.\u201d Por lo tanto, la norma demandada lo que hace es garantizar la estabilidad al empleado de carrera que se ha desempe\u00f1ado con idoneidad y disciplina, por cuanto \u201csi pudo participar en un concurso de ascenso y como resultado de \u00e9l fue nombrado en per\u00edodo de prueba para ejercer un cargo de superior jerarqu\u00eda, era porque reun\u00eda los requisitos se\u00f1alados en las normas reglamentarias (art. 10 del Decreto 1572 de 1998), entre ellos calificaci\u00f3n de servicios excelente y no haber sido sancionado disciplinariamente en el a\u00f1o anterior.\u201d <\/p>\n
2) El apoderado de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios considera razonable \u201cque cuando un empleado haya sido ascendido pero est\u00e1 sujeto a per\u00edodo de prueba en el nuevo cargo, quien lo reemplace permanezca en calidad de encargado o con nombramiento provisional, pues no parece justo con el empleado ascendido ni conveniente para la administraci\u00f3n que por el solo hecho de no haber colmado las expectativas en el nuevo cargo deba quedarse sin empleo, como ocurrir\u00eda si el cargo original fuera ocupado en forma definitiva por otra persona.\u201d <\/p>\n
Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
El Procurador considera tambi\u00e9n que la acusaci\u00f3n formulada por el demandante se deriva de una lectura descontextualizada de la norma. Expresa que el art\u00edculo 7 de la Ley 443 de 1998 ordena que la provisi\u00f3n de empleos de carrera se efect\u00fae, previo concurso, por nombramiento en per\u00edodo de prueba o por ascenso. Adem\u00e1s, menciona que el art\u00edculo 8 dispone que en caso de vacancia definitiva de un empleo de carrera, y mientras culmina el respectivo concurso, el cargo podr\u00e1 proveerse temporalmente, mediante encargo al empleado de carrera que re\u00fana los requisitos exigidos para su ejercicio. \u00danicamente cuando no puede realizarse el encargo se podr\u00e1 hacer nombramiento provisional por cuatro meses. <\/p>\n
Afirma que \u201cla ampliaci\u00f3n del per\u00edodo del encargo o nombramiento provisional que es objeto de impugnaci\u00f3n… no es indefinida ni desconoce el art\u00edculo 125 Superior como equivocadamente sostiene el demandante, en tanto en los dos casos se consagran excepciones razonables, en concordancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 23 de la Ley 443 de 1998, ya que se hace necesario proveer temporalmente el cargo que deja el empleado de carrera, que habiendo superado un proceso de selecci\u00f3n, es nombrado en per\u00edodo de prueba para ejercer otro empleo de carrera de nivel jer\u00e1rquico superior al que ven\u00eda desempe\u00f1ando, el cual debe ser calificado y en caso de no superarlo, podr\u00e1 regresar a su empleo anterior. Con ello se garantiza, no s\u00f3lo el derecho del funcionario a regresar a su cargo anterior, sino que se asegura la continuidad y permanencia del servicio conforme a los fines de la Funci\u00f3n P\u00fablica\u201d. <\/p>\n
Por lo tanto, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del aparte demandado, pero bajo el entendido de que \u201cla ampliaci\u00f3n del per\u00edodo de encargo o nombramiento provisional de que trata el inciso 1 del art\u00edculo 10 de la Ley 443 de 1998, acusado, tendr\u00e1 la duraci\u00f3n de cuatro meses m\u00e1s el tiempo necesario para que: a) previa autorizaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n del Servicio Civil, se superen las circunstancias que impidieron la culminaci\u00f3n de los concursos que no obstante haberse abierto no pudieron culminarse; b) previa autorizaci\u00f3n respectiva de la Comisi\u00f3n del Servicio Civil, sin haberse abierto los concursos, la autoridad competente ordene la creaci\u00f3n, reestructuraci\u00f3n org\u00e1nica, fusi\u00f3n, transformaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n de una entidad; c) se resuelva definitivamente la situaci\u00f3n del empleado de carrera a que se refiere el art\u00edculo 23 de la Ley 443 de 1998.\u201d <\/p>\n
Examen de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. Afirma el demandante que el texto legal acusado, que se refiere al caso espec\u00edfico en el que la vacancia es resultado de un ascenso, permite que los nombramientos provisionales adquieran un t\u00e9rmino de vigencia indefinido, resultado que atentar\u00eda contra la Constituci\u00f3n. Los apoderados del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, del Ministerio de Defensa Nacional y de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, al igual que el Ministerio P\u00fablico, defienden la constitucionalidad de la norma y se\u00f1alan que la acusaci\u00f3n del actor parte de una lectura incompleta de la misma. <\/p>\n
2. La norma atacada est\u00e1 en directa relaci\u00f3n con la frase que la precede, con la cual conforma una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa. Por lo tanto, el an\u00e1lisis de la Corte se extender\u00e1 a toda la proposici\u00f3n, que reza de la siguiente manera: \u201ccuando la vacancia sea resultado del ascenso con per\u00edodo de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o nombramiento provisional tendr\u00e1n la duraci\u00f3n de dicho per\u00edodo m\u00e1s el tiempo necesario para determinar la superaci\u00f3n del mismo.\u201d <\/p>\n
En su concepto, la Procuradur\u00eda solicita que la Corte se pronuncie tambi\u00e9n sobre la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo m\u00e1ximo autorizado para los nombramientos en encargo y en provisionalidad en los casos contemplados en los incisos 2 y 3 del art\u00edculo 10. Sin embargo, el objeto de la demanda se restringe a la situaci\u00f3n regulada en el inciso 1\u00b0, la cual es independiente de las tratadas en los otros incisos. Por esta raz\u00f3n, la Corte no extender\u00e1 su an\u00e1lisis a los otros dos incisos. <\/p>\n
<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar que la limitaci\u00f3n temporal para los nombramientos provisionales ya hab\u00eda sido fijada desde tiempo atr\u00e1s en la legislaci\u00f3n sobre carrera administrativa, en la cual se contemplaba, por lo regular, que los nombramientos en provisionalidad no podr\u00edan superar un plazo de cuatro (4) meses. As\u00ed lo se\u00f1alaban, por ejemplo, el inciso final del art\u00edculo 5 del Decreto 2400 de 1968, el art\u00edculo 28 del Decreto 2350 de 1973 y el art\u00edculo 4 de la Ley 61 de 1987. Por lo tanto, el elemento nuevo que debe destacarse – que es el que debe obtener que la norma sobre el l\u00edmite m\u00e1ximo de los nombramientos provisionales se respete – es el que precisa que los nombramientos en encargo y provisionales solamente pueden ser realizados luego de haberse convocado el respectivo concurso para proveer una vacancia definitiva. Anteriormente, la legislaci\u00f3n no establec\u00eda ninguna exigencia al respecto y ello dio pie para que distintas entidades omitieran la convocatoria a los concursos y procedieran a ocupar los cargos mediante nombramientos provisionales por el estricto t\u00e9rmino de 4 meses, que se suced\u00edan el uno al otro de manera ininterrumpida. 17 Esta situaci\u00f3n constitu\u00eda una crasa violaci\u00f3n de la orden constitucional que se\u00f1ala que, en principio, los empleos estatales deben proveerse siguiendo los procedimientos propios de la carrera administrativa. <\/p>\n
La conjunci\u00f3n de las dos normas se\u00f1aladas – y la aplicaci\u00f3n estricta del precepto contenido en el art\u00edculo 12, referente a la responsabilidad disciplinaria y patrimonial de los funcionarios con facultades nominadoras que permitan que los nombramientos en encargo y provisionales para cargos de carrera se prolonguen por un t\u00e9rmino superior al fijado legalmente – habr\u00e1 de servir de remedio legal a esta situaci\u00f3n. Su desacato podr\u00e1 ser demandado ante los organismos judiciales, por medio de las acciones de cumplimiento y, en casos extremos, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
4. La demanda del actor debe ser analizada desde la perspectiva expuesta en el numeral anterior. Desde el punto de vista de la Constituci\u00f3n, es inaceptable que los nombramientos en encargo o provisionales adquieran caracter\u00edsticas de permanencia en los casos concretos. Por ello, el an\u00e1lisis de las normas que consagren excepciones al car\u00e1cter estrictamente temporal y extraordinario de este tipo de nombramientos debe tener siempre en cuenta si ellas conducen a desvirtuar el principio ya comentado. <\/p>\n
5. El texto legal bajo estudio se\u00f1ala que cuando quedare vacante un cargo por causa del ascenso, en per\u00edodo de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o nombramiento provisional correspondiente se extender\u00e1 durante los cuatro meses propios de estos nombramientos, m\u00e1s el tiempo necesario para determinar si el empleado ha superado el aludido per\u00edodo de prueba, y, por lo tanto, tiene derecho a permanecer en el nuevo cargo y a que se actualice su inscripci\u00f3n en el registro p\u00fablico de carrera administrativa. <\/p>\n
Evidentemente, en la situaci\u00f3n analizada se va a superar el t\u00e9rmino de los 4 meses fijado para los nombramientos en encargo y provisionales. Sin embargo, concuerda la Corte con los intervinientes y con la Vista Fiscal en que en este caso espec\u00edfico se justifica establecer una excepci\u00f3n legal a la norma, por motivos propios del mismo sistema de carrera administrativa establecido. En el art\u00edculo 23 de la ley se determina, con muy buen sentido, que el empleado de carrera que triunfa en un concurso destinado a proveer un cargo superior al que \u00e9l desempe\u00f1a tiene derecho a que la estabilidad que le asegura su pertenencia al sistema de carrera le sea respetada, en el caso de que no apruebe el per\u00edodo de prueba para la nueva posici\u00f3n. Esta situaci\u00f3n exige que la administraci\u00f3n se abstenga de asignar definitivamente el cargo que ocupa el empleado ascendido en prueba. Es decir, ese cargo debe permanecer libre para suplir el evento de que el funcionario de carrera no supere el per\u00edodo de prueba. As\u00ed las cosas, y puesto que el per\u00edodo de prueba tiene una vigencia igual a la del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de duraci\u00f3n de los nombramientos en encargo y provisionales – de 4 meses -, y que la realidad ense\u00f1a que la calificaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba exige unos tr\u00e1mites determinados que implican tiempo, es apenas l\u00f3gico que se consagre una excepci\u00f3n al t\u00e9rmino m\u00e1ximo de vigencia de los nombramientos en encargo y provisionales, para poder solventar estos casos. <\/p>\n
Con todo, debe anotarse que la extensi\u00f3n del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de los 4 meses debe ser la estrictamente necesaria para que se realice la calificaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba. Ello significa que las Comisiones del Servicio Civil deben intervenir en aquellas situaciones en las que se observe que la evaluaci\u00f3n se prolonga de manera indefinida e injustificada. Asimismo, implica que las personas que se consideren afectadas por este hecho pueden proceder a instaurar las demandas respectivas, con miras a impedir que estas situaciones irregulares se prolonguen a\u00fan m\u00e1s en el tiempo. <\/p>\n
Los argumentos expuestos permiten llegar a la conclusi\u00f3n de que el texto legal analizado es constitucional. <\/p>\n
II.3. PROCESO CONTRA EL ART\u00cdCULO 23 (PARCIAL) <\/p>\n
ART\u00cdCULO 23. Per\u00edodo de prueba e inscripci\u00f3n en la carrera administrativa. La persona seleccionada por concurso abierto ser\u00e1 nombrada en per\u00edodo de prueba, por un t\u00e9rmino de cuatro (4) meses, al cabo del cual le ser\u00e1 evaluado su desempe\u00f1o laboral. Aprobado el per\u00edodo de prueba, por obtener calificaci\u00f3n satisfactoria en el desempe\u00f1o de sus funciones, el empleado adquiere los derechos de carrera y deber\u00e1 ser inscrito en el Registro P\u00fablico de la Carrera Administrativa. <\/p>\n
Cuando el empleado de carrera, sea seleccionado para un nuevo empleo por concurso, sin que implique cambio de nivel, le ser\u00e1 actualizada su inscripci\u00f3n en el Registro P\u00fablico. Cuando el ascenso ocasione cambio de nivel jer\u00e1rquico, el nombramiento se har\u00e1 en per\u00edodo de prueba; en este evento, si el empleado no obtiene calificaci\u00f3n satisfactoria en la evaluaci\u00f3n de su desempe\u00f1o, regresar\u00e1 al empleo que ven\u00eda desempe\u00f1ando antes del concurso, y conserva su inscripci\u00f3n en la carrera administrativa. Mientras se produce la calificaci\u00f3n del periodo de prueba, el cargo del cual era titular el empleado ascendido podr\u00e1 ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional. <\/p>\n
Cargos <\/p>\n
El demandante considera que los apartes acusados del art\u00edculo 23 de la ley vulneran el pre\u00e1mbulo de la Carta Pol\u00edtica, que consagra el trabajo como uno de los fines que animan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y como parte esencial del ordenamiento jur\u00eddico colombiano. Sostiene que la norma demandada contradice este postulado tanto cuando dispone que \u201cla persona seleccionada por concurso abierto ser\u00e1 nombrada por per\u00edodo de prueba, por un t\u00e9rmino de cuatro (4) meses\u201d, como al consagrar que \u201ccuando el ascenso ocasione cambios de nivel jer\u00e1rquico, el nombramiento se har\u00e1 en per\u00edodo de prueba (…)\u201d. Las razones de su inconformidad las plantea a trav\u00e9s del siguiente interrogante: \u201c\u00bfQu\u00e9 sentido tiene que el Estado a trav\u00e9s de la respectiva dependencia oficial realice un complejo proceso de selecci\u00f3n de los candidatos que aspiran ocupar un cargo p\u00fablico, que dura varios meses, para luego ser necesario realizar un per\u00edodo de prueba al candidato que gan\u00f3 el respectivo concurso abierto? y, con mayor raz\u00f3n, en trat\u00e1ndose de personal que ha laborado durante largos a\u00f1os o decenios con una entidad p\u00fablica, tenga que volver a un per\u00edodo de prueba si ya el Estado conoce perfectamente las fortalezas y las debilidades del respectivo servidor p\u00fablico?\u201d <\/p>\n
1) Los apoderados del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional sostienen que, de acuerdo con el art\u00edculo 17 de la Ley 443, el per\u00edodo de prueba constituye una de las etapas en las que se divide el proceso de selecci\u00f3n para la asignaci\u00f3n de los cargos p\u00fablicos de acuerdo con el criterio del m\u00e9rito. Al respecto mencionan que \u201cno es suficiente para demostrar el m\u00e9rito la superaci\u00f3n de las pruebas o instrumentos de selecci\u00f3n, sino que es necesario que el nombrado en per\u00edodo de prueba, durante el mismo, demuestre su capacidad de adaptaci\u00f3n progresiva al cargo para el cual fue nombrado, su eficiencia en el desempe\u00f1o de las funciones y su integraci\u00f3n a la cultura institucional.\u201d Igualmente, se\u00f1alan que en la sentencia C-041 de 1995 de esta Corporaci\u00f3n, se precis\u00f3 que la inexistencia de concursos y pruebas absolutamente perfectos para establecer la idoneidad de los candidatos a ingresar a un puesto de carrera permite entender la necesidad de contar con los per\u00edodos de prueba. <\/p>\n
Finalizan con la aseveraci\u00f3n de que el establecimiento del per\u00edodo de prueba como una de las etapas en las que se divide el proceso de selecci\u00f3n interpreta cabalmente las disposiciones contenidas en los art\u00edculos 125 y 209 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
2) El apoderado de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios expresa sobre este punto que el establecimiento de un per\u00edodo de prueba para las personas que ascienden dentro de la jerarqu\u00eda administrativa es perfectamente razonable, por cuanto una persona puede ser muy id\u00f3nea para ejercer un cargo determinado, pero inepta para desempe\u00f1ar el cargo inmediatamente superior. <\/p>\n
Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
La Vista Fiscal sostiene que el texto del segundo inciso que es demandado desarrolla los art\u00edculos 53, 125 y 209 de la Carta, en la medida en que garantiza \u201cla estabilidad en el empleo al funcionario de carrera que no logra superar el per\u00edodo de prueba de un nuevo cargo obtenido en concurso de ascenso, lo cual no le resta aptitudes ni capacidad para continuar ejerciendo el cargo que hab\u00eda venido desempe\u00f1ando satisfactoriamente.\u201d El Procurador no comparte la afirmaci\u00f3n del actor acerca de que no es razonable exigir la aprobaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba a un funcionario que ha ganado el concurso de ascenso, pues \u201clo que pretende medirse en dicho per\u00edodo es precisamente la aptitud frente al ejercicio del cargo – no frente a la preparaci\u00f3n y conocimientos previos -, lo que a su vez asegura que el ingreso y permanencia en la funci\u00f3n p\u00fablica no obedezca a criterios caprichosos, sino que por el contrario, atienda a los m\u00e9ritos y las calidades del servidor p\u00fablico y al cumplimiento de los fines para los cuales fue creada la respectiva entidad, tal como lo dispone el art\u00edculo 125 de la Carta\u201d. <\/p>\n
Examen de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. La acusaci\u00f3n del demandante se dirige a cuestionar el requisito que se\u00f1ala que las personas que han sido seleccionadas en los concursos deben cumplir de manera satisfactoria con su per\u00edodo de prueba para poder ser inscritas en la carrera administrativa. Considera el actor que este requisito no deber\u00eda ser exigido ni en los concursos abiertos ni en los concursos de ascenso, y que deber\u00eda ser suficiente para la inscripci\u00f3n en la carrera que la persona interesada hubiera sido seleccionada luego de someterse a las pruebas respectivas, por cuanto su aprobaci\u00f3n de las mismas denotar\u00eda que est\u00e1 capacitada para ejercer el cargo al cual aspira. <\/p>\n
Sobre este requisito cabe precisar que, como bien lo afirman los intervinientes en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional, el art\u00edculo 17 de la Ley 443 de 1998 lo establece como una de las etapas del proceso de selecci\u00f3n o concurso, junto a la convocatoria, el reclutamiento, la aplicaci\u00f3n de pruebas o instrumentos de selecci\u00f3n y la conformaci\u00f3n de la lista de elegibles. <\/p>\n
La pregunta que debe formularse es si el legislador est\u00e1 autorizado para determinar que la aprobaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba sea un requisito que debe llenarse para poder solicitar la inscripci\u00f3n en la carrera administrativa. La respuesta salta a la vista al observar el texto del art\u00edculo 125 de la Carta, el cual prescribe que \u201c[e]l ingreso a los cargos de carrera y el ascenso a los mismo, se har\u00e1n previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes.\u201d <\/p>\n
Evidentemente, la norma constitucional transcrita le otorga amplias facultades al legislador para precisar los requisitos y condiciones que deben cumplir las personas que aspiren ingresar a la carrera o ascender dentro de ella. Por lo tanto, solamente podr\u00eda ser considerado inconstitucional un requisito que vulnere los derechos fundamentales de las personas o que sea irracional. Ninguna de las dos circunstancias se presenta en este caso. Por una parte, no se observa c\u00f3mo puede vulnerar la exigencia de la aprobaci\u00f3n del per\u00edodo de prueba un derecho fundamental. Y de la otra, cabe concluir que es absolutamente razonable exigir que la persona seleccionada cumpla de manera satisfactoria su per\u00edodo de prueba, por cuanto es posible que el aspirante al cargo haya realizado muy buenos ex\u00e1menes, pero, por ejemplo, no pueda realizar las funciones que le corresponden de manera adecuada o no pueda adaptarse a la instituci\u00f3n. La inclusi\u00f3n en la carrera significa, normalmente, que la persona favorecida con esta medida permanecer\u00e1 por un tiempo considerable en la entidad. Si ello es as\u00ed, es apenas l\u00f3gico que la instituci\u00f3n se reserve el derecho de observar al candidato seleccionado en el ejercicio de las tareas que le corresponden, para determinar si es la persona adecuada para desempe\u00f1ar el cargo sujeto a concurso. <\/p>\n
Resta por se\u00f1alar que, como precisan los intervinientes en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional, esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda valorado la importancia del per\u00edodo de prueba en la sentencia C-041 de 1995, en la cual se expres\u00f3 que este instrumento cumpl\u00eda un destacado papel correctivo con relaci\u00f3n a las insuficiencias propias de los procesos de selecci\u00f3n: <\/p>\n
\u201cEn todo caso, igual que el ideal de la justicia perfecta, tampoco existen sistemas de concurso y pruebas que sean absolutamente perfectos y omniscientes y que sean capaces de auscultar hasta el \u00faltimo resquicio de la personalidad del aspirante, lo que aparte de imposible resulta indeseable. Las imperfecciones en esta materia no se resuelven apelando a la voluntad del nominador y sustituyendo el sistema de carrera o concurso por el de libre designaci\u00f3n. Los mecanismos del concurso deben permanentemente afinarse y mejorarse, incorporando cambios y ajustes de acuerdo con la experiencia nacional y extranjera, de suerte que se incremente su capacidad de acierto. Los sistemas de carrera, de otro lado, no ignoran las eventuales fallas del mecanismo del concurso, que en ning\u00fan momento puede asegurar de manera axiom\u00e1tica que el funcionario seleccionado indefectiblemente ser\u00e1 un funcionario ejemplar una vez se incorpore en la planta de personal. <\/p>\n
En consecuencia, se declarar\u00e1 la constitucionalidad de los textos demandados. <\/p>\n
II.4. PROCESO CONTRA EL ART\u00cdCULO 37 (PARCIAL) <\/p>\n
ART\u00cdCULO 37. Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos: <\/p>\n
<\/p>\n
a. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia de calificaci\u00f3n no satisfactoria en la evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o laboral; <\/p>\n
b. Por renuncia regularmente aceptada; <\/p>\n
c. Por retiro con derecho a jubilaci\u00f3n; <\/p>\n
d. Por invalidez absoluta; <\/p>\n
e. Por edad de retiro forzoso; <\/p>\n
f. Por destituci\u00f3n, desvinculaci\u00f3n o remoci\u00f3n como consecuencia de investigaci\u00f3n disciplinaria; <\/p>\n
g. Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; <\/p>\n
h. Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para desempe\u00f1ar el empleo, de que trata el art\u00edculo 5 de la Ley 190 de 1995; <\/p>\n
i. Por orden o decisi\u00f3n judicial; <\/p>\n
j. El personal no uniformado de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, con excepci\u00f3n de sus entidades descentralizadas, previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Personal, podr\u00e1 ser retirado cuando por informe reservado de inteligencia se considere que es inconveniente su permanencia en el servicio por razones de seguridad nacional. En este caso, la providencia no se motivar\u00e1; <\/p>\n
k. Por las dem\u00e1s que determinen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las leyes y los reglamentos. <\/p>\n
Cargos <\/p>\n
Los demandantes consideran que el literal j) del art\u00edculo 37 vulnera los art\u00edculos 23, 53 y 29 de la Constituci\u00f3n, referidos al derecho al trabajo y al debido proceso. Adem\u00e1s, conculcar\u00eda el art\u00edculo 13 de la Carta, en raz\u00f3n de que excluye a los servidores p\u00fablicos all\u00ed mencionados del goce de derechos y garant\u00edas consagrados en favor de los dem\u00e1s servidores. <\/p>\n
<\/p>\n
Manifiestan al respecto que \u201c[l]a raz\u00f3n de estado, considerada de inter\u00e9s p\u00fablico, puede en ocasiones propiciar una acci\u00f3n injusta convirti\u00e9ndose en in abstracto, limitando al trabajador para poder probar la realidad de lo que se le endilga.\u201d <\/p>\n
Afirman que el C\u00f3digo Penal consagra, en los art\u00edculos 119 a 123, cu\u00e1les son los delitos contra la seguridad del Estado. Anotan que en vez de recurrir al expediente de los INFORMES RESERVADOS DE INTELIGENCIA, las autoridades deber\u00edan hacer uso de las mencionadas normas penales para sancionar a los infractores de los bienes jur\u00eddicos all\u00ed protegidos. Los se\u00f1alados informes reservados permiten que, en determinadas circunstancias, se produzcan despidos por razones de revanchismo de superior a subalterno – y en ocasiones tambi\u00e9n en sentido contrario – sin que se tengan que determinar las causas reales del despido. <\/p>\n
Exponen que la norma acusada desconoce flagrantemente el fundamento del Estado Social de Derecho, cual es \u201cla prevalencia de los derechos individuales y colectivos (la estabilidad en el empleo y el acceso a la carrera administrativa)\u201d. <\/p>\n
Intervenciones <\/p>\n
1) Los apoderados del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Ministerio de Defensa Nacional sostienen que la causal de retiro contemplada en el literal j) fue consagrada por el legislador \u201cteniendo en cuenta los criterios expuestos por la Corte Constitucional cuando se pronunci\u00f3 sobre la exequibilidad de algunas normas legales que regulan la carrera en el Departamento Administrativo de Seguridad, en la sentencia C048\/97.\u201d Se\u00f1alan que \u201c[e]l personal no uniformado del Ministerio de Defensa, al igual que el de las Fuerzas Militares y el de la Polic\u00eda Nacional, est\u00e1 adscrito al servicio p\u00fablico de la defensa nacional\u201d y que el Ministerio de Defensa es \u201cla cabeza de la organizaci\u00f3n castrense y tiene a su cargo la direcci\u00f3n de la fuerza p\u00fablica, tal como lo dispone el art\u00edculo 2 del decreto ley 2335 de 1971…\u201d. <\/p>\n
Mencionan que en el Ministerio \u201cse originan las estrategias, los planes y los documentos inherentes a la Defensa Nacional y el personal civil que en \u00e9l labora tiene acceso a documentaci\u00f3n e informaci\u00f3n secreta o reservada, por tal raz\u00f3n requiere un alto grado de confiabilidad. Lo mismo ocurre en las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional, con la salvedad de que en estos organismos los planes de defensa y de seguridad nacional se ejecutan por el personal uniformado con el apoyo directo del personal civil no uniformado al cual hace alusi\u00f3n la norma demandada.\u201d <\/p>\n
Luego de analizar la mencionada sentencia C-048 de 1997, concluyen que las apreciaciones all\u00ed contenidas son aplicables a la norma bajo examen, \u201chabida consideraci\u00f3n que el personal civil del Ministerio de Defensa, como qued\u00f3 visto, cumple funciones especiales relacionadas todas con la Seguridad y Defensa del Estado\u201d. <\/p>\n
Por otro lado, los apoderados hacen referencia a la sentencia C-356 de 1994, en la que se determin\u00f3 que el legislador est\u00e1 autorizado por el art\u00edculo 125 de la Carta para \u201cestablecer reg\u00edmenes especiales para determinadas categor\u00edas de servidores al servicio del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional, en los cuales al lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una mayor flexibilidad, para que el Gobierno pueda introducir los cambios de personal acordes con la naturaleza de las funciones que estas dependencias cumplen…\u201d Afirman, entonces, que cuando el Congreso dict\u00f3 la Ley 443 de 1998 sigui\u00f3 la jurisprudencia de la Corte, en lo que se refiere a la flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral. <\/p>\n
Los apoderados resaltan, adem\u00e1s, que \u201cel retiro de personal no uniformado que ostente derechos de carrera, por la causal que se impugna, no obedece a una discrecionalidad absoluta del nominador\u201d, pues su retiro procede previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Personal – de la cual hace parte un representante de los empleados -, condici\u00f3n que constituye un freno a la arbitrariedad en la que pudiera incurrir el nominador. <\/p>\n
2) El Director General de la Polic\u00eda Nacional sostiene que \u201cla aplicaci\u00f3n de esta causal en nada atenta contra el principio de estabilidad en el empleo, porque la misma es reglada, es decir, que su ejecuci\u00f3n est\u00e1 sujeta a la existencia de los informes de inteligencia reservados y al concepto favorable de la respectiva Comisi\u00f3n de Personal, que la hacen, como muchos de los actos discrecionales de la administraci\u00f3n, sujeta a razones de mejoramiento de servicio como en este caso a la seguridad y defensa nacional\u201d. Se\u00f1ala que el derecho a la estabilidad laboral no es absoluto y que considerar lo contrario generar\u00eda una situaci\u00f3n de inseguridad en la administraci\u00f3n. Menciona al respecto que la Corte Constitucional ya ha avalado este tipo de facultades discrecionales en las sentencias C-108\/95 y C-525\/95. <\/p>\n
Con todo, anota que el ejercicio de esa facultad de desvinculaci\u00f3n no autoriza incurrir en arbitrariedades por falsa motivaci\u00f3n o desviaci\u00f3n de poder, casos en los cuales la persona afectada puede acudir a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
El director de la Polic\u00eda aclara que su defensa de la norma no significa que se hayan detectado altos \u00edndices de corrupci\u00f3n del personal no uniformado del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda. Sin embargo, \u201cla gran responsabilidad que estas personas tienen en su calidad de servidores p\u00fablicos de instituciones donde el objetivo principal es la seguridad y existencia del Estado y la convivencia pac\u00edfica de todos los habitantes, le imprimen a esa relaci\u00f3n laboral unas connotaciones especiales que regularmente no ser\u00edan de recibo en otras dependencias de la Administraci\u00f3n. Baste con recordar en este sentido que en instituciones como las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional se mantiene permanentemente una lucha frontal contra las organizaciones delincuenciales m\u00e1s temidas del mundo (…) situaci\u00f3n que exige que desde el punto de vista legislativo se cuente con herramientas como la que est\u00e1 siendo cuestionada, para en un momento dado poder elegir entre la protecci\u00f3n de los derechos generales de la sociedad y los derechos de un particular cuya violaci\u00f3n no puede presumirse por el solo hecho de su desvinculaci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
3) El apoderado de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios considera que la norma acusada es, en s\u00ed misma, absurda, por cuanto si el informe de inteligencia es reservado, se supone que no puede ser conocido por la Comisi\u00f3n de Personal, y si ello es as\u00ed, \u00e9sta \u00faltima no puede emitir concepto sobre \u00e9l. Afirma que a trav\u00e9s del instrumento de los informes reservados de inteligencia se pueden cometer muchos atropellos. <\/p>\n
Considera que al Estado se le debe exigir que sus informes de inteligencia sean s\u00f3lidos y serios y que, si ello es as\u00ed, no existe motivo para no iniciar con base en ellos procesos disciplinarios y solicitar la suspensi\u00f3n provisional de los empleados involucrados. Por el contrario, estima que si los informes no son suficientemente fundados no se les puede reconocer m\u00e9rito suficiente para utilizarlos para desvincular a un servidor de carrera. <\/p>\n
<\/p>\n
Concluye que la norma acusada no consulta los principios de racionalidad y razonabilidad propios de un Estado de derecho, sino que m\u00e1s bien responden a un vestigio de la arbitrariedad estatal. Por esta raz\u00f3n, solicita que el inciso demandado sea declarado inexequible. <\/p>\n
Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
El Procurador sostiene que la Corte Constitucional, en la sentencia C-048 de 1997, concluy\u00f3 que exist\u00eda correspondencia entre el precepto acusado y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. A\u00f1ade que el personal no uniformado de la Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda coadyuva al cumplimiento de los fines encomendados a la Fuerza P\u00fablica – consignados en los art\u00edculos 217 y 218 de la carta – y que no hay motivo para que este sector de los funcionarios sea excluido del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la facultad que se concede al nominador para retirar del cargo a una persona por razones del servicio. Finalmente, se\u00f1ala que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y que, por lo tanto, \u201cdebe atender criterios de moralidad, eficacia e imparcialidad, entre otros, de manera que la posibilidad que se otorga a las entidades para retirar del servicio al personal inid\u00f3neo, en \u00e1reas tan delicadas como la defensa y la seguridad nacionales, no hace m\u00e1s que preservar el esp\u00edritu del art\u00edculo 209 de la Carta.\u201d <\/p>\n
Examen de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. En la sentencia C-356 de 1994, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 8 del decreto 1214 de 1990, ordenamiento que reform\u00f3 el Estatuto y el R\u00e9gimen Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Polic\u00eda Nacional. El mencionado art\u00edculo establec\u00eda que los empleados p\u00fablicos del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional no pertenec\u00edan a la carrera administrativa, sino que eran de libre nombramiento y remoci\u00f3n de las autoridades nominadoras, si bien para su designaci\u00f3n deb\u00eda prevalecer un sistema de selecci\u00f3n por m\u00e9ritos, aptitudes e integridad moral. <\/p>\n
En la sentencia, la Corte encontr\u00f3 que \u201cno e[ra] posible establecer discriminaciones entre los empleados p\u00fablicos, de manera que unos [fueran] de carrera y otros no, por ejemplo en raz\u00f3n de la circunstancia de que unos est\u00e9n prestando sus servicios en instituciones encargadas de la seguridad o de la prestaci\u00f3n de otros servicios, como los de agua, luz, tel\u00e9fono, alcantarillado, etc….\u201d Igualmente, precis\u00f3 que las excepciones al r\u00e9gimen de carrera que estaban consagradas directamente en la Carta revelaban la voluntad del Constituyente de que las salvedades al principio de carrera se derivaran del tipo de vinculaci\u00f3n del servidor p\u00fablico y no de las materias que estuvieran a su cargo. Por lo tanto, la Corte concluy\u00f3 que el art\u00edculo 8 era inconstitucional, por cuanto exclu\u00eda a todos los funcionarios del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional del sistema de carrera, sin hacer diferenciaciones entre los mismos, precisamente por el hecho de laborar en esas instituciones. Al respecto precis\u00f3: \u201cEl car\u00e1cter civil del personal no puede, por s\u00ed solo, ser motivo para la exclusi\u00f3n del instituto de la carrera.\u201d <\/p>\n
La Corte estableci\u00f3 que la Constituci\u00f3n hab\u00eda autorizado la existencia de carreras especiales, entre las cuales se hallaban las de las Fuerzas Armadas y la Polic\u00eda Nacional y, a continuaci\u00f3n, anot\u00f3: \u201cSi el propio constituyente dispuso la existencia de una carrera especial para el personal militar que tiene a su cargo las labores principales del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional, no puede la ley, como lo hace el art\u00edculo 8\u00ba en comento, excluir de la Carrera Administrativa general, al personal civil de las mismas entidades, no asimil\u00e1ndolos a la carrera especial. As\u00ed resulta contraria la norma al mandato del bloque constitucional sobre carrera antes visto, y as\u00ed lo declarar\u00e1 esta Corte.\u201d <\/p>\n
Con todo, la Corte estim\u00f3 que, de acuerdo con el art\u00edculo 125 de la Carta, el legislador podr\u00eda contemplar algunas caracter\u00edsticas especiales para el r\u00e9gimen de carrera de determinados servidores p\u00fablicos: \u201cReitera la Corte en este sentido, que bien puede el legislador, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 125 de la C.P., establecer reg\u00edmenes especiales para determinadas categor\u00edas de servidores p\u00fablicos al servicio del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional, en los cuales, al lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una mayor flexibilidad, para que el Gobierno pueda introducir los cambios de personal acordes con la naturaleza de las funciones que estas dependencias cumplen, inclusive para se\u00f1alar como de libre nombramiento y remoci\u00f3n aquellos cargos que lo exijan, por raz\u00f3n de la responsabilidad, la direcci\u00f3n y la confianza que se les deposita.\u201d <\/p>\n
2. En respuesta a la sentencia de la Corte, en el proyecto que se convertir\u00eda en la Ley 443 de 1998 se dispuso que los empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional se incorporar\u00edan a la carrera administrativa. As\u00ed lo expres\u00f3 el Ministro del Interior en ese entonces, Horacio Serpa, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto: <\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con el personal no uniformado vinculado al sector defensa, se efect\u00faan importantes precisiones teniendo en cuenta los alcances del fallo de la Corte Constitucional N\u00b0 C-356 del 11 de agosto de 1994, as\u00ed: A los empleados no uniformados de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, se les aplicar\u00e1 en lo sucesivo el r\u00e9gimen de carrera administrativa previsto en el proyecto. Igualmente, el sector no uniformado del sector defensa encontrar\u00e1 en el proyecto un marco jur\u00eddico estable que les garantizar\u00e1 claridad sobre las normas de carrera administrativa a ellos aplicables. Para garantizar su cabal aplicaci\u00f3n se considera la clasificaci\u00f3n de sus empleos, la naturaleza espec\u00edfica de las instituciones del sector y se consulta el criterio de m\u00e9rito como requisito para su acceso, sin perjuicio de consideraciones particulares que hacen justicia con las especial\u00edsimas condiciones de los empleos que est\u00e1n al servicio del orden p\u00fablico y la seguridad.\u201d 18 <\/p>\n
Posteriormente, en el transcurso del primer debate del proyecto, realizado en el Senado de la Rep\u00fablica, se decidi\u00f3 adicionar al art\u00edculo 37 del proyecto de ley inicial el inciso que ahora se identifica con la letra j) y que es el objeto de la demanda.19 <\/p>\n
3. Como se observa, en la Ley 443 de 1998 se decidi\u00f3 incorporar al r\u00e9gimen de carrera administrativa al personal no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional. Sin embargo, en la norma acusada – el literal j) del art\u00edculo 37 – se determin\u00f3 que los servidores p\u00fablicos vinculados a estas entidades – salvo los que laboren en sus institutos descentralizados – podr\u00edan ser retirados del servicio, previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Personal, cuando un documento reservado de inteligencia considere que es inconveniente su permanencia en la instituci\u00f3n, por razones de seguridad nacional. La pregunta que deber\u00e1 formularse la Corte es, entonces, si se ajusta a la Constituci\u00f3n esta limitaci\u00f3n a los derechos que otorga la pertenencia a la carrera administrativa. <\/p>\n
4. En la sentencia C-108 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se declar\u00f3, entre otras cosas, la constitucionalidad de los art\u00edculos 65 y 83, numeral 8, del decreto ley 407 de 1994, \u201cpor el cual se establece el r\u00e9gimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.\u201d Estos art\u00edculos confer\u00edan al director del INPEC la atribuci\u00f3n de retirar del servicio, por razones de inconveniencia, a miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, con base en el previo concepto favorable de la junta de carrera penitenciaria. En la mencionada sentencia se se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
\u201cEn particular, en lo referente al art\u00edculo 65, la Corte entiende que se trata de una disposici\u00f3n que busca responder a la grave crisis que desde hace ya largo tiempo se ha venido presentado en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y a la peculiar naturaleza y funci\u00f3n que le corresponde cumplir a esta entidad. En efecto, es bien sabido que los problemas de corrupci\u00f3n evidenciados en los distintos niveles, dentro del personal de dicho instituto, en especial la comprobada participaci\u00f3n de un elevado porcentaje de funcionarios y empleados suyos comprometidos en sobornos o, cuando menos, en graves anomal\u00edas que han dado como resultado frecuente la fuga de presos, la ostensible y reiterada violaci\u00f3n de los reglamentos internos, la tolerancia frente a actividades viciosas y a\u00fan pr\u00e1cticas delictivas dentro de los establecimientos carcelarios, han distorsionado de manera aberrante la funci\u00f3n penalizadora y a la vez resocializadora que deben cumplir estos centros y que les asigna la ley, y ha sido un factor m\u00e1s para agravar el fen\u00f3meno de la impunidad que ha venido agobiando a la sociedad colombiana. <\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo en comento le da un margen razonable de flexibilidad al Director General del INPEC para que pueda remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos en \u00e9l se\u00f1alados, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente. La medida busca a todas luces facilitar la depuraci\u00f3n y la moralizaci\u00f3n administrativa y funcional de los establecimientos penitenciarios. Pero se advierte que no se trata de una potestad absoluta para el Director del INPEC, ya que cualquier decisi\u00f3n a este respecto debe contar con el previo concepto de la Junta de Carrera Penitenciaria. Con ello se busca el objetivo esencial de que no se desvirt\u00faen los principios de estabilidad que busca amparar la Carrera y que tienen consagraci\u00f3n constitucional, a trav\u00e9s de decisiones arbitrarias por parte del superior jer\u00e1rquico. Para que ello sea efectivamente as\u00ed, es necesario que el empleado cuyo retiro se disponga cuente con un debido proceso y se le permita, por consiguiente, ejercer su derecho de defensa ante la Junta. Por esta raz\u00f3n la exequibilidad de la norma bajo examen estar\u00e1 condicionada a que llegado el caso, a los funcionarios en ella mencionados se les oiga en descargos por parte de la Junta, de forma tal que su separaci\u00f3n del cargo resulte plenamente justificada. <\/p>\n
\u201cPor lo dem\u00e1s, las razones de inconveniencia que se invoquen por parte del Director General del INPEC, en la respectiva resoluci\u00f3n, para disponer el retiro del servicio del empleado, deben ajustarse a lo preceptuado en el inciso segundo del art\u00edculo 125 de la Carta Pol\u00edtica, y a los principios se\u00f1alados para la funci\u00f3n administrativa en el art\u00edculo 209 de la misma.\u201d <\/p>\n
5. Posteriormente, en la sentencia C-525 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se declar\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 12 del Decreto 573 de 1995 y 11 del Decreto 574 de 1995, decretos que modificaban parcialmente las normas de carrera administrativa del personal de oficiales y suboficiales de la Polic\u00eda Nacional, y del personal de agentes de la misma instituci\u00f3n, respectivamente. El art\u00edculo 12 del Decreto 573 de 1995 autorizaba al Gobierno Nacional y a la Direcci\u00f3n General de la Polic\u00eda Nacional para disponer el retiro, por razones del servicio y en forma discrecional, de oficiales y suboficiales, previa recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n de Oficiales Superiores. A su vez, el art\u00edculo 11 del Decreto 574 de 1995 autorizaba a la Direcci\u00f3n General de la Polic\u00eda Nacional a disponer el retiro, por razones del servicio y en forma discrecional, de agentes de la polic\u00eda, previa recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n de Oficiales Subalternos. <\/p>\n
En la providencia se se\u00f1al\u00f3 que la Polic\u00eda Nacional cumple con una serie de labores fundamentales para el cumplimiento de distintos fines constitucionales del Estado, tales como asegurar a los asociados la vida, la convivencia pac\u00edfica, la justicia y la vigencia de un orden justo (C.P. pre\u00e1mbulo, arts. 1, 2 y 218). A continuaci\u00f3n se asever\u00f3 que, dada la corrupci\u00f3n e ineficiencia que se observaba en ese momento en la instituci\u00f3n, los asociados hab\u00eda perdido la confianza en ella, y que esa situaci\u00f3n ameritaba introducir normas como las demandadas, puesto que \u201ca la sociedad civil le asiste el derecho de que la instituci\u00f3n encargada de su defensa y protecci\u00f3n sea depurada para que pueda cumplir a cabalidad con su cometido constitucional.\u201d <\/p>\n
La sentencia precisa, adem\u00e1s, que, como bien lo indica el art\u00edculo 218 de la Carta, la carrera administrativa de la Polic\u00eda Nacional es especial, distinta al r\u00e9gimen general. Finaliza con la siguiente aseveraci\u00f3n: <\/p>\n
\u201cPuede afirmarse, y ello ha sido reconocido por el gobierno y las propias autoridades de polic\u00eda, que esta instituci\u00f3n (…) ha venido atravesando una situaci\u00f3n cr\u00edtica de corrupci\u00f3n e ineficiencia que es necesario afrontar a trav\u00e9s de mecanismos flexibles y eficaces que busquen erradicar con la mayor prontitud tales vicios. La m\u00e1s l\u00f3gica y obvia de estas medidas es la que faculta a la instituci\u00f3n para disponer con la mayor celeridad el retiro de aquellos de sus miembros, de cualquier rango que sean, sobre quienes hayan graves indicios, o desde luego pruebas suficientes, de que no son aptos para asumir la delicada responsabilidad que se les conf\u00eda, o que han incurrido en faltas graves, sobre todo delitos contra los ciudadanos, contra el patrimonio p\u00fablico, o contra los intereses supremos del Estado y de la sociedad. Sucede que en muchos casos resulta imposible, o por lo menos muy dif\u00edcil, para la instituci\u00f3n allegar todas las pruebas que permitan deducir la culpabilidad del oficial, suboficial o agente acusado o sospechoso. Y en tal caso, de todas formas la apertura y realizaci\u00f3n del proceso penal implica que durante un lapso prolongado el individuo tendr\u00eda que permanecer dentro de la instituci\u00f3n con el consecuente da\u00f1o para \u00e9sta y la sociedad. <\/p>\n
\u201c (…) A este respecto, no encuentra la Corte que se afecte el n\u00facleo esencial de tal derecho [el derecho al trabajo]. Es apenas connatural que al servidor de la Polic\u00eda no le asiste un derecho adquirido sobre el cargo, ya que la naturaleza funcional del oficio conlleva la disponibilidad para la remoci\u00f3n de su personal. El fin esencial que busca la ley es el de garantizar la seguridad ciudadana, con lo cual se logra la prevalencia del inter\u00e9s general, que recae sobre el servicio de polic\u00eda como guardi\u00e1n de la paz social.\u201d <\/p>\n
6. En la sentencia C-048 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad del literal b) del art\u00edculo 66 del Decreto 2147 de 1989, \u201cpor el cual se expide el r\u00e9gimen de carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad.\u201d El mencionado literal establec\u00eda como causal de insubsistencia del nombramiento de los detectives que el jefe del departamento, en ejercicio de facultad discrecional, considerara conveniente el retiro del funcionario. <\/p>\n
Asimismo, en el fallo se declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada del literal d) del art\u00edculo 44 del mismo decreto, el cual contemplaba que los funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera pod\u00edan ser declarados insubsistentes cuando por informe reservado de la Direcci\u00f3n de Inteligencia y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, apareciera como inconveniente su permanencia en el Departamento, por razones de seguridad. En este caso, la providencia no ten\u00eda que motivarse. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el segundo texto legal, en el fallo se expres\u00f3 que la misma Constituci\u00f3n consagraba la posibilidad, tanto de determinar reg\u00edmenes especiales de carrera, como de establecer excepciones al mismo r\u00e9gimen y a la estabilidad en sus cargos. Esto \u00faltimo, cuando precisa que \u201cel retiro se har\u00e1: por calificacion no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo; por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario y por las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley.\u201d (negrillas de la sentencia). Ella conduc\u00eda a la siguiente conclusi\u00f3n: <\/p>\n
\u201cDe lo anterior se colige que cuando dadas las funciones inherentes a determinados cargos y teniendo en cuenta el grado de confianza de los mismos, diferentes a los que ordinariamente corresponden a cualquier servidor p\u00fablico resulta claramente razonable la posibilidad de establecer excepciones a la inamovilidad de algunos empleados de carrera administrativa, en determinadas dependencias de la administraci\u00f3n p\u00fablica, a fin de asegurar el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa, ya que ello se encuentra adem\u00e1s en armon\u00eda con lo dispuesto en el art\u00edculo 125 constitucional, seg\u00fan el cual el retiro puede hacerse \u201cpor las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley\u201d. <\/p>\n
\u201cDe ah\u00ed que la Corte se haya pronunciado con anterioridad para precisar que los oficiales, suboficiales y agentes de la Polic\u00eda Nacional, as\u00ed como los oficiales, suboficiales, dragoneantes y distinguidos del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- pueden estar sometidos a una regulaci\u00f3n especial de carrera que permita a la autoridad nominadora la separaci\u00f3n del empleo en circunstancias y por motivos excepcionales, en raz\u00f3n a las funciones que dichos servidores deben realizar, los cuales requieren de un mayor grado de confianza objetiva. <\/p>\n
\u201cAhora bien, el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- tiene como funci\u00f3n primordial la de actuar como cuerpo civil de inteligencia y producir la informaci\u00f3n interna y externa que requiere el Estado para prevenir y reprimir los actos que perturben la seguridad o amenacen la integridad del r\u00e9gimen constitucional, as\u00ed como la de intercambiar informaci\u00f3n con los pa\u00edses adscritos a la INTERPOL sobre hechos y actividades delictivas y delincuencia internacionales. <\/p>\n
\u201cEl DAS tiene por consiguiente la delicada funci\u00f3n de salvaguardar la seguridad del Estado y la protecci\u00f3n de todas las personas residentes en Colombia, para lo cual debe contar con los instrumentos requeridos para el cabal cumplimiento de sus labores de inteligencia (Decreto 2110 de 1992).\u201d <\/p>\n
La Corte consider\u00f3 que la flexibilizaci\u00f3n de la carrera administrativa en el DAS se justificaba por el hecho de que los funcionarios de este Departamento cumpl\u00edan funciones relacionadas con la seguridad del Estado, hecho que exig\u00eda una confianza objetiva especial en esos servidores. Asimismo, encontr\u00f3 que ella no se opon\u00eda a la Constituci\u00f3n, por cuanto, \u201c…adem\u00e1s de que como se ha se\u00f1alado, el legislador puede establecer causales adicionales de retiro de funcionarios inscritos en carrera, diferentes a los enunciados, dicha medida asegura la prevalencia del inter\u00e9s general sustentada en la defensa y garant\u00eda de los principios constitucionales, y en la salvaguarda de la seguridad estatal dada la naturaleza de las funciones especiales que corresponde atender al Departamento Administrativo de Seguridad.\u201d <\/p>\n
En consecuencia, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad de la norma, siempre y cuando se aplicara \u00fanicamente a los funcionarios de carrera administrativa cuyas labores estuvieran directamente relacionadas con la seguridad del Estado. Asimismo, con base en los mismos razonamientos, se declar\u00f3 la exequibilidad incondicionada del literal b) del art\u00edculo 66, que hac\u00eda referencia a la posibilidad de decretar, en uso de facultades discrecionales, la insubsistencia de los detectives del DAS. Ello, dado que la labor que \u00e9stos desempe\u00f1an ata\u00f1e directamente a la seguridad del Estado. <\/p>\n
7. Como se deduce de las providencias comentadas, la jurisprudencia de la Corte en relaci\u00f3n con los servidores p\u00fablicos que desarrollan labores relacionadas directamente con la seguridad del Estado o la seguridad ciudadana se orienta a avalar una flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera de estos funcionarios. La mencionada flexibilizaci\u00f3n se ha justificado con tres argumentos, a saber: la autorizaci\u00f3n constitucional para establecer reg\u00edmenes especiales de carrera para las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional (C.P., arts. 217 y 218); la facultad del Congreso para establecer normas especiales para el retiro de funcionarios inscritos en la carrera administrativa (C.P., art. 125, inciso 2); y la obligaci\u00f3n del Estado de proteger el inter\u00e9s general, representado en estos casos en la seguridad ciudadana y en la misma seguridad del Estado. <\/p>\n
Importa a\u00f1adir que la Corte ha aclarado en su jurisprudencia que en todos los casos se habr\u00e1 de cumplir con las condiciones se\u00f1aladas en las normas para la procedencia de la declaraci\u00f3n de insubsistencia y que, en todo caso, esos actos administrativos podr\u00e1n ser demandados ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, si se considera que el retiro del servicio ha sido arbitrario. <\/p>\n
<\/p>\n
8. El texto legal bajo examen trata sobre la posibilidad de declarar la insubsistencia del personal no uniformado de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, previo concepto de la Comisi\u00f3n de Personal, con base en un informe reservado de inteligencia del cual se deduzca la inconveniencia, por razones de seguridad nacional, de la permanencia en el servicio de un funcionario. As\u00ed, pues, al igual que los preceptos analizados en las sentencias comentadas, la norma acusada estatuye la flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera de estos servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
El Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional cumplen con tareas destinadas a proteger el orden constitucional y los derechos y libertades de los ciudadanos. Ello implica que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n que ha sido rese\u00f1ada, es admisible, desde la perspectiva de la Constituci\u00f3n, que el r\u00e9gimen de carrera de sus funcionarios se flexibilice, para garantizar el cumplimiento cabal de las funciones de esas instituciones. <\/p>\n
No encuentra la Corte ninguna raz\u00f3n que justifique excluir de la aplicaci\u00f3n de esta norma a los funcionarios civiles de estas instituciones que realicen tareas relacionadas directamente con los fines de aqu\u00e9llas. Por lo tanto, la potestad de retirar a los servidores de estas instituciones sin cumplir con todos los requisitos propios del r\u00e9gimen de carrera administrativa tambi\u00e9n habr\u00e1 de extenderse a los funcionarios civiles de las mismas, siempre y cuando, claro est\u00e1, las labores desempe\u00f1adas por esos empleados puedan afectar la seguridad ciudadana o la seguridad del Estado. Es decir, esta Corporaci\u00f3n encuentra razonable que la norma acusada se emplee en relaci\u00f3n con los funcionarios civiles de esas instituciones que, por ejemplo, participen dentro de la planeaci\u00f3n o puesta en pr\u00e1ctica de las estrategias de seguridad, o puedan tener acceso a documentos o a informaciones que deban permanecer en reserva, por razones de seguridad. <\/p>\n
Por lo tanto, la Corte declarar\u00e1 la constitucionalidad del literal j) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998, bajo la condici\u00f3n de que ella solamente puede ser aplicada en relaci\u00f3n con funcionarios no uniformados de carrera de esas instituciones, cuyas labores puedan afectar de manera directa la seguridad ciudadana o la seguridad del Estado. <\/p>\n
III. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones \u201cJuez de Instrucci\u00f3n Penal Militar, Auditor de Guerra, Secretario de Tribunal Superior Militar\u201d, contenidas en el p\u00e1rrafo primero del aparte titulado \u201cEn la administraci\u00f3n Central del Nivel Nacional\u201d, del literal a), del numeral 2, del art\u00edculo 5, de la Ley 443 de 1998. <\/p>\n
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones \u201cAlcalde Local y Corregidor\u201d y la INEXEQUIBILIDAD de la expresi\u00f3n \u201cInspector de Tr\u00e1nsito y Transporte o el que haga sus veces\u201d, contenidas en el p\u00e1rrafo \u00fanico del aparte titulado \u201cEn la Administraci\u00f3n Central y \u00f3rganos de control del Nivel Territorial\u201d, del literal a), del numeral 2, del art\u00edculo 5, de la Ley 443 de 1998. <\/p>\n
Tercero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del p\u00e1rrafo segundo del aparte titulado \u201cEn la Administraci\u00f3n Central del Nivel Nacional\u201d, del literal b), del numeral 2, del art\u00edculo 5, de la Ley 443 de 1998, el cual reza: \u201cEn el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y sus entidades adscritas, todos los empleos, por la necesaria confianza que requiere el Presidente de la Rep\u00fablica en quienes los ejerzan, por cuanto se toman decisiones relacionadas con su calidad de jefe de Gobierno, jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa.\u201d <\/p>\n
Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresi\u00f3n \u201cEn el Ministerio de Relaciones Exteriores los del Servicio Administrativo en el exterior\u201d, constitutiva del p\u00e1rrafo cuarto del aparte titulado \u201cEn la Administraci\u00f3n Central del Nivel Nacional\u201d, del literal b), del numeral 2, del art\u00edculo 5, de la Ley 443 de 1998, bajo el entendido de que esos cargos solamente podr\u00e1n ser de libre nombramiento y remoci\u00f3n si son ocupados por personas que no sean ciudadanos colombianos. <\/p>\n
Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del texto legal que reza: \u201ccuando la vacancia sea resultado del ascenso con per\u00edodo de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o nombramiento provisional tendr\u00e1n la duraci\u00f3n de dicho per\u00edodo m\u00e1s el tiempo necesario para determinar la superaci\u00f3n del mismo\u201d, contenido en el primer inciso del art\u00edculo 10 de la Ley 443 de 1998. <\/p>\n
Septimo. Declarar la EXEQUIBILIDAD del literal j) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998, bajo el entendido de que esta norma solamente puede ser aplicada en relaci\u00f3n con funcionarios no uniformados de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional – distintos a los empleados en sus entidades descentralizadas -, cuyas labores puedan afectar de manera directa la seguridad ciudadana o la seguridad del Estado. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Magistrada (E) <\/p>\n
PABLO E. LEAL RU\u00cdZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-368\/99 <\/p>\n
CARGO EN EL SERVICIO ADMINISTRATIVO EN EL EXTERIOR DEL MINISTERIO DE RELACIONES-Es de carrera administrativa o de libre nombramiento dependiendo si es ocupado por nacional o extranjero (Salvamento de voto) <\/p>\n
La mayor\u00eda olvid\u00f3 que la aceptaci\u00f3n de la categorizaci\u00f3n de los cargos del servicio administrativo en el exterior del mencionado Ministerio como de libre nombramiento y remoci\u00f3n se bas\u00f3 en razones objetivas, las cuales son tambi\u00e9n aplicables a los colombianos residentes en el exterior. En la sentencia se se\u00f1ala que dadas las caracter\u00edsticas de los cargos bajo an\u00e1lisis es comprensible que ellos sean ocupados frecuentemente por personas que residen en las naciones en donde se encuentran las misiones diplom\u00e1ticas o consulares colombianas. Ese hecho genera dificultades y costos adicionales para la aplicaci\u00f3n de los procedimientos propios del r\u00e9gimen de carrera y, por eso, se concluy\u00f3 que era constitucional que esos empleos fueran retirados del sistema de carrera administrativa. Pues bien, entre las personas que residen en esas naciones se pueden encontrar ciudadanos colombianos. De acuerdo con la sentencia, ellos solamente podr\u00e1n acceder a esas posiciones si cumplen con todos los tr\u00e1mites propios de la carrera. Eso significa que en la pr\u00e1ctica estos cargos estar\u00e1n vetados para los colombianos domiciliados en el exterior, por cuanto siempre ser\u00e1 m\u00e1s sencillo nombrar directamente a una persona de ciudadan\u00eda distinta de la colombiana. La decisi\u00f3n resulta entonces absolutamente lesiva para los ciudadanos colombianos que residen en el exterior, los cuales tienen todo el derecho a aspirar a ser nombrados en un cargo en las representaciones diplom\u00e1ticas o consulares de su pa\u00eds. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2175 y otros <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, me permito exponer los motivos por los cuales me aparto parcialmente de la decisi\u00f3n mayoritaria. En el numeral 4 de la parte resolutiva de la sentencia se declara que es constitucional la determinaci\u00f3n del legislador de clasificar como cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n a los empleos del servicio administrativo en el exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, siempre y cuando esos empleos sean provistos con personas que no posean la ciudadan\u00eda colombiana. Ello significa que una persona de nacionalidad distinta a la colombiana puede acceder a cualquiera de esas posiciones sin el lleno de los requisitos propios del r\u00e9gimen de carrera administrativa, mientras que un ciudadano colombiano que aspire a ocupar el mismo empleo s\u00ed tendr\u00e1 que someterse a los exigentes requisitos del sistema de carrera, independientemente de cu\u00e1l sea su lugar de domicilio. <\/p>\n
El fin perseguido por la mayor\u00eda al tomar esta determinaci\u00f3n es loable, en la medida en que se trata de garantizar la vigencia de la norma constitucional que se\u00f1ala que, como regla general, la vinculaci\u00f3n laboral al Estado se hace mediante el sistema de la carrera administrativa. Desde este punto de vista es comprensible que la Sala haya decidido de esa manera, con el objeto de ponerle punto final a la inveterada pr\u00e1ctica nacional de recompensar favores o desempe\u00f1os pol\u00edticos con nombramientos en el exterior. <\/p>\n
Pues bien, entre las personas que residen en esas naciones se pueden encontrar ciudadanos colombianos. De acuerdo con la sentencia, ellos solamente podr\u00e1n acceder a esas posiciones si cumplen con todos los tr\u00e1mites propios de la carrera. Eso significa que en la pr\u00e1ctica estos cargos estar\u00e1n vetados para los colombianos domiciliados en el exterior, por cuanto siempre ser\u00e1 m\u00e1s sencillo nombrar directamente a una persona de ciudadan\u00eda distinta de la colombiana. La decisi\u00f3n resulta entonces absolutamente lesiva para los ciudadanos colombianos que residen en el exterior, los cuales tienen todo el derecho a aspirar a ser nombrados en un cargo en las representaciones diplom\u00e1ticas o consulares de su pa\u00eds. <\/p>\n
Reitero, entonces, que la intenci\u00f3n de la mayor\u00eda de impedir que los cargos examinados sean utilizados como bot\u00edn pol\u00edtico podr\u00eda haberse armonizado con el derecho de los colombianos residentes en el exterior a ocupar uno de esos empleos. Ello se habr\u00eda obtenido si se hubiera declarado que la norma era constitucional, pero bajo el entendido de que los cargos del servicio administrativo en el exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores solamente pueden ser desempe\u00f1ados por personas que est\u00e9n domiciliadas en el pa\u00eds donde se encuentra la misi\u00f3n diplom\u00e1tica o consular, y que conozcan el idioma y las peculiaridades propias de esa naci\u00f3n. Esta f\u00f3rmula habr\u00eda sido \u00fatil para obtener los distintos objetivos que estaban en juego en la decisi\u00f3n, cuales son: que los cargos analizados no sean tratados como bot\u00edn pol\u00edtico, que todos los postulantes a esas posiciones re\u00fanan las condiciones necesarias para desempe\u00f1ar en forma cabal esas posiciones y que los colombianos domiciliados en el extranjero tengan la posibilidad de laborar en esos empleos. <\/p>\n
<\/p>\n
Fecha ut supra <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Cfr. sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, parte 3.2. <\/p>\n
2 Sentencia C-514 de 1994, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Ya son m\u00faltiples las sentencias dictadas por esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la materia de la carrera administrativa. Entre ellas se pueden mencionar las providencias C-391 de 1992, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-479 de 1992, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-175 de 1993, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz; C-129 y C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-356 de 1994, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-514 de 1994, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-041 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; C-108 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-306 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-525 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-096 y C-387 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-030 y C-063 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-408 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-570 de 1997, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz; y C-112 de 1999, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
3 Ver la sentencia C-145 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, fundamentos jur\u00eddicos 24 y 25. <\/p>\n
4 Ver, por ejemplo, la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, que vers\u00f3 sobre el proyecto de ley estatutaria de la administraci\u00f3n de justicia, y el Auto N\u00b0 012 de 1994, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
5 Ver las sentencias C-358 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; C-141 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-592 de 1993, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
6 La Corte se ha manifestado en distintas sentencias acerca de la aplicaci\u00f3n del sistema de carrera administrativa para el cargo de asesor. Ver, por ejemplo, las sentencias C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-405 de 1995, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-387 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; y C-408 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
7 Obs\u00e9rvese, por ejemplo, que en el decreto 1748 de 1993, \u201cpor el cual se modifica la Planta de Empleados P\u00fablicos del Ministerio de Defensa Nacional, al servicio de la Fuerzas Militares para la vigencia de 1993\u201d, se determin\u00f3 que en el Comando de General de las Fuerzas Militares habr\u00eda 1 cargo de auditor superior de guerra, 1 de auditor principal y 1 de auditor auxiliar; en el Ej\u00e9rcito, 1 cargo de auditor superior, 14 de auditores principales y 42 de auditores auxiliares; en la Armada, 1 cargo de auditor principal, 3 auditores principales y 4 auxiliares; y en la Fuerza A\u00e9rea, 1 cargo de auditor superior de guerra, 1 de auditor principal y 8 de auditor auxiliar. <\/p>\n
8 Al respecto es importante recordar que en los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, que reglamentaron la ley 65 de 1967, sobre carrera administrativa, se excluy\u00f3 a los empleados departamentales y municipales de las disposiciones sobre administraci\u00f3n del personal civil en ellos contenidas. Es as\u00ed como el art\u00edculo 65 del decreto 2400 dispuso la derogatoria de todas las normas que fueran contrarias a las consignadas en el decreto, salvo, entre otras, de las que hac\u00edan relaci\u00f3n con los empleados del orden departamental y municipal. Asimismo, el art\u00edculo 1\u00b0 del decreto 1950 de 1973 restringi\u00f3 solamente a los empleos nacionales la aplicaci\u00f3n de las normas que el decreto consagraba sobre administraci\u00f3n del personal civil que prestaba sus servicios en la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. <\/p>\n
9 Igualmente, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que se convertir\u00eda en la Ley 443 de 1998, el Ministro del Interior de aquel entonces, Horacio Serpa, se\u00f1al\u00f3 al respecto: \u201cLa Ley 27 de 1992 desarroll\u00f3 los principios consagrados en la Carta, y en obediencia a los mandatos all\u00ed plasmados, entre otros aspectos, extendi\u00f3 el marco de la carrera de los empleados p\u00fablicos que prestan sus servicios en la rama ejecutiva del poder p\u00fablico a las organizaciones del nivel territorial. De esta manera, Colombia ingres\u00f3 en definitiva en la valoraci\u00f3n del m\u00e9rito como el indicador que permitir\u00eda el ingreso a los empleos p\u00fablicos acogidos bajo el sistema de carrera y la permanencia en los mismos. (Gaceta del Congreso N\u00b0 457 de 1996, Tomo 10, p. 10), En el mismo sentido, ver la ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, contenida en la Gaceta del Congreso N\u00b0 556 de 1996, tomo 12, p.2. <\/p>\n
10 Ver, entre otras, las sentencias C-391 de 1993, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-306 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-387 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; y C-570 de 1997, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
11 Ver al respecto las sentencias C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-299 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y C-306 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
12 Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
13 Ver al respecto las sentencias C-514 de 1994, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, y C-306 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
14 Ver las sentencias C-306 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara, y C-406 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
15 En la sentencia C-317 de 1995, que declar\u00f3 la inexequibilidad parcial del art\u00edculo 53 de la ley 105 de 1993, ya se hab\u00eda expresado que no era ajustado a la Constituci\u00f3n clasificar todos los cargos de una entidad como de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
16 Es por eso que el ex Consejero de Estado Diego Younes – en su libro \u201cDerecho administrativo laboral. Funci\u00f3n p\u00fablica”, Editorial Temis, Bogot\u00e1, 1993, 5\u00aa. Edici\u00f3n – afirma en relaci\u00f3n con la decisi\u00f3n contenida en la ley 27 de 1992 de mantener la existencia de los nombramientos provisionales que \u201c[l]o ideal hubiera sido la eliminaci\u00f3n de la provisionalidad, pues esta ha sido el mecanismo para eludir el concurso como instrumento previo y esencial para la provisi\u00f3n de los puestos p\u00fablicos.\u201d (p. 225). <\/p>\n
17 A manera de ejemplo, la Ley 27 de 1992 establec\u00eda, en su art\u00edculo 10, que \u201c[m]ientras se efect\u00faa la selecci\u00f3n para ocupar un empleo de carrera los empleados inscritos en el escalaf\u00f3n de carrera administrativa, tendr\u00e1n derecho preferencial a ser encargados de dichos empleos si llenan los requisitos para su desempe\u00f1o. En caso contrario, podr\u00e1n hacerse nombramientos provisionales.\u201d Como se observa, la ley no fijaba t\u00e9rminos perentorios para la realizaci\u00f3n del concurso ni condicionaba los nombramientos en encargo o en provisionalidad a la convocatoria previa del concurso. Ello permit\u00eda que las normas sobre carrera fueran burladas. <\/p>\n
18 Gaceta del Congreso N\u00b0 457 de 1996, Tomo 10, p. 11. <\/p>\n
19 Gaceta del Congreso N\u00b0 370 de 1997, tomo 6\u00aa, p. 14. <\/p>\n
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C-368-99 Sentencia C-368\/99 JUEZ DE INSTRUCCI\u00d3N PENAL MILITAR-Es cargo de carrera administrativa Dado que el r\u00e9gimen de carrera es uno de los mayores baluartes para la defensa de la independencia de los funcionarios, no se entiende por qu\u00e9 los jueces de instrucci\u00f3n penal militar son definidos en la ley como de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4354","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4354","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4354"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4354\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4354"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4354"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4354"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}