C-369-99<\/p>\n
Sentencia C-369\/99 <\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte <\/p>\n
“La acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control m\u00e1s o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalizaci\u00f3n de lo que el legislador gen\u00e9ricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. Lo que se pretende mediante la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos c\u00e1nones que conforman la Constituci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas : si no hay actuaci\u00f3n, no hay acto que comparar con las normas superiores ; si no hay actuaci\u00f3n, no hay acto que pueda ser sujeto de control”. Es decir, que de encontrarse acertada la afirmaci\u00f3n del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto org\u00e1nico el juicio de indignidad por mala conducta, tal omisi\u00f3n cabr\u00eda dentro de la caracterizaci\u00f3n de las omisiones absolutas, pues no habr\u00eda acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la misma, esta Corporaci\u00f3n carecer\u00eda de competencia. <\/p>\n
PROCESO POR INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS-Juicio de responsabilidad pol\u00edtica no penal\/PROCESO POR INDIGNIDAD-No se aplican normas penales contra altos funcionarios <\/p>\n
Si se tiene en cuenta que el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y que el proceso por indignidad es “un juicio de responsabilidad pol\u00edtica”, para el cual el Reglamento del Congreso prev\u00e9 un tr\u00e1mite espec\u00edfico, que incluye que la acusaci\u00f3n que se presente como tal deba ser probada, que la garant\u00eda del derecho a la defensa del acusado se respete, y que si hay lugar a ello eventualmente se produzca la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n tan dr\u00e1stica como la destituci\u00f3n del empleo, o la privaci\u00f3n temporal o absoluta de los derechos pol\u00edticos, es claro que a dicho tr\u00e1mite no le son aplicables las normas de car\u00e1cter penal previstas para otro tipo de juicios. Encuentra la Corte que la remisi\u00f3n al art\u00edculo 441 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal, que expresa el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 273 de 1996, acusado por el actor, es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en cuanto judicializa como penal un proceso de car\u00e1cter pol\u00edtico. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2130 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 339 (parcial), 341 (parcial), 353, 364 y 366 de la Ley 5 de 1992 \u201cPor la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la C\u00e1mara de Representantes\u201d; y contra el art\u00edculo 6 de la Ley 273 de 1996 \u201cPor la cual se modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios\u201d. <\/p>\n
Actor: Carlos Adolfo Arenas Campo <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1 D.C., mayo veintiseis (26) de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano CARLOS ADOLFO ARENAS CAMPO demand\u00f3 la declaratoria de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 339 (parcial), 341 (parcial), 353, 364 y 366 de la Ley 5 de 1992, \u201cPor la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y C\u00e1mara de Representantes\u201d, y del art\u00edculo 6 de la Ley 273 de 1996 \u201cPor la cual se modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios\u201d. <\/p>\n
Por Auto del 27 de julio de 1998, el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992 y contra el art\u00edculo 6 de la Ley 273 de 1996. En dicha providencia aclar\u00f3, que en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 364 de la Ley 5a. de 1992, se admiti\u00f3 la demanda contra dicha norma, salvo contra la expresi\u00f3n \u201cno tendr\u00e1 sin embargo facultades de sujeto procesal\u201d, sobre la cual esta Corporaci\u00f3n ya se pronunci\u00f3 declar\u00e1ndola inexequible a trav\u00e9s de la Sentencia C-386 de 1996, la cual hizo tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
Tambi\u00e9n en dicha providencia el Magistrado Sustanciador rechaz\u00f3 la demanda contra los art\u00edculos 339, 341 y 353 de la Ley 5a. de 1992, por recaer sobre todas esas disposiciones jur\u00eddicas el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, pues sobre su contenido esta Corporaci\u00f3n ya se pronunci\u00f3 en anteriores oportunidades declar\u00e1ndolas exequibles.1 <\/p>\n
El Magistrado Sustanciador orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista del negocio y el traslado del expediente al Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para efectos de recibir el concepto de su competencia y dispuso enviar las comunicaciones respectivas al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al Ministro del Interior. <\/p>\n
Contra la decisi\u00f3n del Magistrado Sustanciador, de rechazar la demanda contra los art\u00edculos 339 parcial, 341 parcial, 353 y 364 parcial de la Ley 5a. de 1992, el actor, a trav\u00e9s de comunicaci\u00f3n recibida el 3 de agosto de 1998, interpuso ante la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n recurso de s\u00faplica, el cual fue rechazado por la misma a trav\u00e9s de Auto de fecha 26 de agosto de 1998, del cual fue ponente el H. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, providencia a trav\u00e9s de la cual se confirm\u00f3 en su integridad el numeral 3 de la parte resolutiva del Auto del 27 de julio de 1998. <\/p>\n
Con fecha 6 de noviembre de 1998, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de oficio DP-8162, le manifest\u00f3 a la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, que se encontraba impedido para conceptuar en el caso de la referencia, por cuanto \u201c… uno de los motivos de impedimento se refiere al inter\u00e9s que puede existir en la decisi\u00f3n que habr\u00e1 de proferir ese alto tribunal, situaci\u00f3n en la que me encuentro respecto de las disposiciones demandadas en la presente oportunidad, toda vez que el art\u00edculo 364 impugnado establece la intervenci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n, por s\u00ed o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos especiales que adelante el Congreso de la Rep\u00fablica contra altos funcionarios del Estado, en cumplimiento de lo preceptuado en el numeral 7 del art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d <\/p>\n
Sobre dicho impedimento la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 a trav\u00e9s Auto de fecha 12 de noviembre de 19983, en el que resolvi\u00f3 no aceptarlo. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites propios de esta clase de actuaciones, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS <\/p>\n
Se transcriben a continuaci\u00f3n los art\u00edculos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992 y 6 de la Ley 273 de 1996, cuya demanda se admiti\u00f3. <\/p>\n
LEY 5\u00aa. DE 1992 <\/p>\n
\u201c…… <\/p>\n
Art\u00edculo 364. Intervenci\u00f3n de la Procuradur\u00eda. El Procurador General de la Naci\u00f3n, por s\u00ed o por medio de sus delegados y agentes, podr\u00e1 intervenir en este proceso para cumplir las funciones se\u00f1aladas en el numeral 7 del art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Art\u00edculo 366. Remisi\u00f3n a otros estatutos. Todo vac\u00edo procedimental de la presente ley ser\u00e1 suplido por las disposiciones del C\u00f3digo de Procedimiento Penal. <\/p>\n
LEY 273 DE 1996 <\/p>\n
\u201cPor la cual se modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios\u201d <\/p>\n
\u201c….. <\/p>\n
Art\u00edculo 6. Intervenci\u00f3n de la Procuradur\u00eda. Los requisitos sustanciales de la resoluci\u00f3n de acusaci\u00f3n, si a ello hubiere lugar, ser\u00e1n los establecidos en el art\u00edculo 441 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal\u201d. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
a. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
El demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los art\u00edculos 2, 4, 175, 178 y 278 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
b. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
El actor sustenta su demanda en los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
Las normas demandadas, dice, devienen inconstitucionales, \u201c…no por raz\u00f3n de su texto en si mismo considerado, sino como resultado de dos factores convergentes en el contexto normativo del cual hacen parte..\u201d <\/p>\n
El segundo factor lo denomina el actor \u201cuna distorsi\u00f3n consecuencial, la cual explica de la siguiente manera: \u201c…la omisi\u00f3n se\u00f1alada produce en el contenido de determinadas disposiciones una alteraci\u00f3n sobreviniente, d\u00e1ndoles un alcance que no tendr\u00edan si el conjunto normativo hubiera desarrollado en todos sus aspectos la norma superior. En efecto, aunque en su escueta literalidad los art\u00edculos demandados resulten ajustados a los preceptos constitucionales, tal como lo declaran formalmente las sentencias invocadas para justificar la causal de \u201ccosa juzgada\u201d, lo cierto es que en la pr\u00e1ctica, y ante la ausencia de normas regulatorias del ejercicio de las facultades de investigaci\u00f3n y acusaci\u00f3n de la C\u00e1mara en causas de indignidad presidencial, tales normas espec\u00edficas se convierten en verdaderos obst\u00e1culos para que la voluntad del Constituyente, plasmada en una norma claramente preceptiva como el art\u00edculo 175-2 C.P., alcance su plena eficacia.\u201d <\/p>\n
Anota el demandante, que la omisi\u00f3n legislativa, seg\u00fan el derecho constitucional comparado, no puede reducirse a un simple \u201cno hacer\u201d, su contenido, dice, se extiende a no hacer aquello a lo que constitucionalmente se estaba obligado, lo que implica que en el caso espec\u00edfico que se analiza se traduzca en desatender una \u201corden de legislar\u201d, esto es una exigencia \u00fanica y concreta, \u201cno indefinida en el tiempo ni en la materia\u201d. <\/p>\n
En esa perspectiva, agrega, se entiende por qu\u00e9 esa orden deber\u00e1 cumplirla el legislador a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica, a la cual, seg\u00fan el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, \u201c…debe sujetarse el Congreso para el ejercicio de la actividad legislativa en aquellas materias que la misma disposici\u00f3n se\u00f1ala en forma taxativa.\u201d <\/p>\n
Es claro pues, concluye el demandante, \u201c…que la omisi\u00f3n del legislador al abstenerse de desarrollar a plenitud las normas a las cuales debe sujetarse el Congreso en ejercicio de las funciones judiciales que le corresponden y que deben incluir la regulaci\u00f3n expresa de las facultades de investigaci\u00f3n y acusaci\u00f3n por hechos que pueden llegar a configurar en s\u00ed mismos -y no como efecto derivado de la comisi\u00f3n de delitos- , indignidad presidencial por mala conducta, da origen a la inconstitucionalidad del Estatuto o conjunto normativo en cuesti\u00f3n, que al resultar trunco o incompleto desconoce el mandato de organicidad impartido de manera concreta por el Constituyente.\u201d <\/p>\n
Procede luego el demandante a presentar algunos cargos espec\u00edficos contra las normas acusadas, distintos a los ya descritos : <\/p>\n
En el caso concreto del art\u00edculo 364 de la Ley 5a. de 1992, que establece que el Procurador General de la Naci\u00f3n, por s\u00ed o por medio de sus delegados o agentes, podr\u00e1 intervenir en los procesos que adelanten las C\u00e1maras contra altos funcionarios del Estado, para cumplir los fines se\u00f1alados en el numeral 7 del art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n, norma superior que le brinda la opci\u00f3n de intervenir por si o por medio de aquellos, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jur\u00eddico, del patrimonio p\u00fablico o de los derechos y garant\u00edas fundamentales, manifiesta el actor, que su contenido desconoce el tambi\u00e9n mandato superior del numeral 2 del art\u00edculo 278 de la Carta, seg\u00fan el cual le corresponde directamente al Procurador emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial, pues la norma atacada confundi\u00f3 las dos modalidades de intervenci\u00f3n en una sola, dejando a discreci\u00f3n del titular del Ministerio P\u00fablico, una funci\u00f3n que le es inherente y que le corresponde ejercer a \u00e9l directamente. <\/p>\n
En lo relacionado con el art\u00edculo 366 de la Ley 5a. de 1992, que establece que todo vac\u00edo procedimental de esa ley se suplir\u00e1 con las disposiciones del C\u00f3digo de Procedimiento Penal, manifiesta el demandante que dicho precepto constituye \u201c…un cerrojo que coarta y limita el ejercicio del poder de investigaci\u00f3n y acusaci\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes y el de juzgamiento del Senado…\u201d, pues reduce al \u00e1mbito de lo penal el car\u00e1cter de la norma supletoria. <\/p>\n
Tal remisi\u00f3n se entender\u00eda -agrega el demandante- si el Estatuto org\u00e1nico del Congreso en materia del juicio especial previsto para los altos funcionarios del Estado, \u201c…hubiera desarrollado en su integridad los mandatos del Constituyente, vale decir no solo en cuanto al de la acci\u00f3n disciplinaria y, en particular, en cuanto a la acci\u00f3n para indagar y deducir responsabilidad pol\u00edtica al Presidente en caso de indignidad por mala conducta.\u201d <\/p>\n
Dicho art\u00edculo, adem\u00e1s, anota el actor, no contribuye a llenar vac\u00edos normativos, como pretendi\u00f3 el legislador y por el contrario conduce directamente a que el ejercicio de la funci\u00f3n de investigaci\u00f3n y juzgamiento se restrinja al \u00e1mbito de lo penal, lo que implica que dado su car\u00e1cter fragmentario y omisivo devenga inexequible, por violaci\u00f3n directa de los art\u00edculos 175 y 178 de la Constituci\u00f3n, e indirecta de los art\u00edculos 2 y 4 del mismo ordenamiento. <\/p>\n
Por \u00faltimo, aunque el actor no presenta cargos concretos contra el art\u00edculo 6 de la Ley 273 de 1996, dada la estructura y contenido de la demanda, se concluye que en esencia son los mismos a los que alude al analizar el citado art\u00edculo 366 de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, dentro del t\u00e9rmino establecido para el efecto, rindi\u00f3 el correspondiente concepto en el proceso de la referencia, en el cual le solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar exequibles las normas acusadas, solicitud que respald\u00f3 en los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
En primer lugar, al referirse a la presunta omisi\u00f3n legislativa que seg\u00fan el actor vicia de inconstitucionalidad la ley org\u00e1nica del Congreso, dado que dicha Corporaci\u00f3n no desarroll\u00f3 a trav\u00e9s de ella el mandato de los art\u00edculos 175-2 y 178-3 de la Carta Pol\u00edtica, manifiesta el Procurador que tal argumento carece de fundamento constitucional por cuanto, a\u00fan admitiendo en gracia de discusi\u00f3n la alegada omisi\u00f3n, la Corte carecer\u00eda de competencia, seg\u00fan su propia jurisprudencia, para conocer de ese tipo de acusaci\u00f3n, pues plantea una omisi\u00f3n gen\u00e9rica que se produce cuando el Congreso no desarrolla un mandato de la Constituci\u00f3n. Se\u00f1ala, que frente a esa situaci\u00f3n, seg\u00fan lo ha expresado esta Corporaci\u00f3n, es imposible efectuar el control de constitucionalidad, pues materialmente no existe un acto sobre el cual pueda ejercerse. <\/p>\n
Pero adem\u00e1s, sostiene el Ministerio P\u00fablico, en el caso espec\u00edfico que se analiza no existe tal omisi\u00f3n, pues el Congreso, a trav\u00e9s del cap\u00edtulo cuarto del t\u00edtulo IV de la Ley 5a. de 1992, regul\u00f3 lo concerniente al \u201cjuzgamiento de los altos funcionarios del Estado\u201d, previendo el procedimiento a seguir cuando dicha Corporaci\u00f3n deba ejercer funciones judiciales, el cual, dice, \u201c…es aplicable tanto para los casos en que se investiguen delitos comunes como en los casos de indignidad en el ejercicio del cargo.\u201d <\/p>\n
Ninguno de los preceptos de la Ley 5a. de 1992, que se refieren al juicio especial contra altos funcionarios del Estado, excluye la posibilidad que tiene el Congreso de la Rep\u00fablica, de \u201c…ejercer la atribuci\u00f3n constitucional de investigar y juzgar pol\u00edticamente, por causas de indignidad, a los funcionarios amparados con fuero.\u201d Por el contrario, de manera expresa a trav\u00e9s del art\u00edculo 329 de la citada Ley 5a. de 1992, se admite la competencia de las C\u00e1maras en esta materia, pues en dicha norma se se\u00f1ala la procedencia de las denuncias o quejas contra altos dignatarios, por delitos cometidos en ejercicio de sus funciones, por indignidad, por mala conducta, o por delitos comunes. <\/p>\n
Aclara el Procurador, que tampoco la Ley 273 de 1996, que modific\u00f3 el Reglamento del Congreso, descarta la aplicaci\u00f3n de las normas de procedimiento, en las causas que deben seguir las C\u00e1maras en los procesos de responsabilidad pol\u00edtica por indignidad o por mala conducta. <\/p>\n
Sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6 de la Ley 273 de 1996, que remite al C\u00f3digo de Procedimiento Penal para llenar los vac\u00edos que se puedan presentar en los juicios que contra altos funcionarios del Estado deba adelantar el Congreso, que seg\u00fan el actor restringen la competencia de dicha Corporaci\u00f3n exclusivamente a las causas delictivas, \u201cenervando la facultad constitucional de las C\u00e1maras para enjuiciar pol\u00edticamente a dichos funcionarios\u201d, se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico, que ellas se ajustan en todo al ordenamiento superior, como quiera que est\u00e1n orientadas a desarrollar los principios superiores de legalidad, favorabilidad, debido proceso y derecho a la defensa, con el objeto de que los dignatarios cobijados con fuero especial, que est\u00e9n implicados en causas de indignidad, cuenten con todas las garant\u00edas procesales que les aseguren un adecuado juzgamiento. <\/p>\n
La remisi\u00f3n a las normas de procedimiento penal, anota la vista fiscal, es acorde con la particular naturaleza del proceso de indignidad por mala conducta, que no s\u00f3lo tiene car\u00e1cter pol\u00edtico, \u201c…en cuanto corresponde al Congreso la supervigilancia de la gesti\u00f3n oficial encomendada a los altos dignatarios, sino tambi\u00e9n punitivo, puesto que la actuaci\u00f3n de las C\u00e1maras culmina con la imposici\u00f3n de sanciones, que al tenor del art\u00edculo 175-2 de la Constituci\u00f3n, pueden consistir en la destituci\u00f3n del empleo, la privaci\u00f3n temporal o p\u00e9rdida absoluta de los derechos pol\u00edticos.\u201d <\/p>\n
V. INTERVENCION OFICIAL <\/p>\n
Ministerio del Interior <\/p>\n
El abogado Francisco Beltr\u00e1n Pe\u00f1uela, actuando como apoderado del se\u00f1or Ministro del Interior, defendi\u00f3 la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Seg\u00fan el interviniente, no es cierto que el legislador haya incurrido en una omisi\u00f3n inconstitucional al expedir las normas que regulan los juicios que le corresponde adelantar al Congreso, a trav\u00e9s de las C\u00e1maras, contra los funcionarios con fuero constitucional, pues \u00e9stas consagran el procedimiento a seguir cuando dichas personas incurran en delitos comunes y en conductas que puedan implicar responsabilidad pol\u00edtica al comprobarse indignidad por mala conducta. <\/p>\n
En cuanto a la remisi\u00f3n que algunas de las normas acusadas hacen al C\u00f3digo de Procedimiento Penal, cuyos preceptos se entienden supletorios ante los vac\u00edos del Estatuto Org\u00e1nico del Congreso, cuando se trate de juicios contra los altos funcionarios del Estado que deban adelantar las C\u00e1maras, en opini\u00f3n del representante del Ministerio del Interior, no es admisible el argumento del demandante, en el sentido de que ello implique que el Congreso s\u00f3lo pueda adelantar procesos de car\u00e1cter penal, pues no existe norma alguna que as\u00ed lo disponga, o que le impida a esa Corporaci\u00f3n adelantar juicios pol\u00edticos por indignidad o por mala conducta de las personas con fuero especial. <\/p>\n
Concluye el interviniente manifestado, que \u201c…si bien es cierto el art\u00edculo 366 de la Ley 5a. de 1992, nos remite al C\u00f3digo de Procedimiento Penal, cuando exista vac\u00edo procedimental, no es de recibo afirmar que dicha remisi\u00f3n sea s\u00f3lo para los casos en los que se investigan hechos punibles, [pues] es dable aplicar dicha normatividad a los juicios pol\u00edticos por indignidad derivada de la mala conducta de los funcionarios ya referidos, y de ninguna manera existe restricci\u00f3n legal al respecto.\u201d <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera. La Competencia <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los art\u00edculos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992, ley org\u00e1nica que contiene el Reglamento del Congreso y de las C\u00e1maras, y 6 de la Ley 273 de 1996, que lo modific\u00f3, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Segunda. La materia de la demanda. <\/p>\n
El demandante, con fundamento en lo dispuesto en los art\u00edculos 174, 175 y 178 de la constituci\u00f3n Pol\u00edtica, distingue tres clases de conductas atribuibles a los altos dignatarios del Estado protegidos con fuero, que pueden dar lugar a que las C\u00e1maras adelanten procesos o juicios especiales contra los mismos; ellas son: i) conductas que configuren delitos cometidos en ejercicio de funciones; ii) conductas que configuren la comisi\u00f3n de delitos comunes ; y iii) conductas que aunque no constituyan delito ni falta disciplinaria pueden constituir causal de indignidad por mala conducta. <\/p>\n
En su opini\u00f3n, el legislador al expedir la ley org\u00e1nica que contiene el Reglamento del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras, de acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, debi\u00f3 regular los procesos a seguir en cada uno de esos casos, y no limitarse, como lo hizo seg\u00fan \u00e9l, a reglar los juicios que se adelanten cuando se configuren causas criminales, pues tal omisi\u00f3n, dice, se convierte en un obst\u00e1culo insalvable que le impide a la C\u00e1mara de Representantes, adelantar la labor de instrucci\u00f3n que le corresponde, y de ser el caso presentar acusaci\u00f3n formal al Senado, cuando los altos dignatarios, especialmente el Presidente de la Rep\u00fablica, incurran en conductas que si bien no configuran delitos ni faltas disciplinarias, si pueden constituir causal de indignidad por mala conducta. <\/p>\n
Remiti\u00e9ndose a las actas del Congreso de la Rep\u00fablica, el actor caracteriza el juicio de responsabilidad por indignidad de la siguiente manera: <\/p>\n
\u201c…un Presidente de la Rep\u00fablica puede violar la Constituci\u00f3n y las leyes sin cometer delitos de los que define el C\u00f3digo Penal, pero haci\u00e9ndose indigno por mala conducta. <\/p>\n
\u201c…la indignidad por mala conducta de que trata el art\u00edculo 97, numeral 2 de la Carta [se refiere obviamente a la Carta de 1886, sin embargo, el art\u00edculo 175 numeral 2 de la Constituci\u00f3n de 1991, es exactamente igual], no puede ser calificada ni juzgada ni sancionada sino por el Senado de la Rep\u00fablica…\u201d <\/p>\n
\u201c…la indignidad por mala conducta tiene conexiones con el c\u00f3digo Penal y tambi\u00e9n con la moral, con la \u00e9tica y con el decoro, pues su naturaleza reprimible se refiere esencialmente al car\u00e1cter y jerarqu\u00eda de quien incurre en ella. <\/p>\n
\u201c De modo que el Senado no solamente es competente para juzgar [al acusado] en cuanto a la violaci\u00f3n de las leyes, sino que su poder de administrar justicia en casos como el que se trata [juicio pol\u00edtico por indignidad] le es exclusivo, indelegable y no expuesto a colisiones de ninguna naturaleza.\u201d4 <\/p>\n
En su criterio, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 151 de la Carta Pol\u00edtica, que le ordena al legislador expedir una ley org\u00e1nica que contenga el Reglamento del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras, ley a la cual, dada su jerarqu\u00eda, el legislador debe supeditar el ejercicio de su actividad en las materias espec\u00edficas que \u00e9sta desarrolle, dicha Corporaci\u00f3n debi\u00f3 establecer en la Ley 5a. de 1992, el procedimiento a seguir cuando los altos funcionarios del Estado a los que se refieren las normas superiores citadas5, incurran en conductas que puedan dar origen a un juicio por indignidad. <\/p>\n
No hacerlo, anota, implica omitir una \u201corden de legislar\u201d que el Constituyente le imparti\u00f3 directa y expresamente, omisi\u00f3n legislativa que har\u00eda inconstitucional la ley org\u00e1nica, y paralelamente atribuirle un sentido a las normas que ella contiene, contrario al ordenamiento superior, en la medida en que hacen imposible desligar de la legislaci\u00f3n penal los juicios de indignidad por mala conducta, en aquellos casos en que no obstante no ser tipificadas como delitos o faltas disciplinarias, si pueden y deben acarrear sanciones como las que consagra el numeral 2 del art\u00edculo 175 de la Carta, cuando provienen de un alto funcionario, que tiene la responsabilidad de ejercer su cargo con dignidad y decoro, so pena de atentar contra la dignidad misma de las instituciones que representa y contra los intereses de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En ese contexto, la remisi\u00f3n que los art\u00edculos 366 de la Ley 5a. de 1992 y 6 de la Ley 273 de 1996, hacen a las normas del C\u00f3digo de Procedimiento Penal, contribuyen, seg\u00fan el demandante, a impedir que se cumplan los preceptos del Constituyente, espec\u00edficamente los contenidos en los art\u00edculos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta Pol\u00edtica, en la medida en que restringen, al \u00e1mbito de lo penal, la funci\u00f3n del Congreso cuando se trata de adelantar juicios especiales contra altos funcionarios del Estado, cobijados con fuero especial, desconociendo que tambi\u00e9n puede y debe realizarlos cuando conozca de causas de indignidad por mala conducta. <\/p>\n
En cuanto a la acusaci\u00f3n del actor contra el art\u00edculo 364 de la Ley 5a. de 1992, ella se refiere a que su contenido equipara la funci\u00f3n que el Constituyente le atribuy\u00f3 al Procurador General de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s del art\u00edculo 277 superior, la cual puede ejercer discrecionalmente y por s\u00ed o por medio de sus delegados o agentes, con el mandato consagrado en el art\u00edculo 278-2 de la C.P., que le impone la obligaci\u00f3n a \u00e9l directamente, de emitir concepto en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero, lo cual contradice y desconoce el \u00faltimo de los citados preceptos de la Carta. <\/p>\n
En s\u00edntesis, el actor se\u00f1ala una presunta omisi\u00f3n constitucional a partir de la cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de todas las normas acusadas, y una acusaci\u00f3n espec\u00edfica el art\u00edculo 6 de la ley 273 de 1996. <\/p>\n
Tercera. Las omisiones legislativas absolutas est\u00e1n excluidas del control constitucional que le corresponde ejercer a esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
La acusaci\u00f3n del actor, como qued\u00f3 anotado, se refiere a que el legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa, al no regular, en la ley org\u00e1nica que contiene el Reglamento del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras, el juicio de indignidad por mala conducta, al que se refiere el numeral 2 del art\u00edculo 175 de la Constituci\u00f3n, juicio aut\u00f3nomo que en las disposiciones acusadas se confunde con aquellos que se originan en presuntas conductas criminales, sometidas como tales al ordenamiento penal. <\/p>\n
Tal omisi\u00f3n, se\u00f1ala el demandante, vicia de inconstitucionalidad los preceptos legales impugnados, cuyo contenido en s\u00ed mismo, aclara, no contrar\u00eda el ordenamiento superior, pues les atribuye un sentido que transgrede los mandatos espec\u00edficos de los art\u00edculos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta Pol\u00edtica, en la medida en que obliga a las C\u00e1maras a remitirse a las normas jur\u00eddicas que rigen el procedimiento penal, para calificar y juzgar conductas que si bien no necesariamente constituyen delitos o faltas disciplinarias, s\u00ed configuran causales de indignidad, propiciando entonces que \u00e9stas \u00faltimas queden excluidas de la posibilidad de ser conocidas, juzgadas y de ser el caso, sancionadas por el Congreso, tal como lo ordena la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Ese tipo de omisi\u00f3n, que implica la abstenci\u00f3n por parte del legislador de regular una materia en concreto, cabe dentro de lo que la doctrina denomina una omisi\u00f3n absoluta, figura sobre la cual esta Corporaci\u00f3n ha dicho lo siguiente: <\/p>\n
\u201cAl analizar cada una de las funciones consagradas en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, advierte la Corte que ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar la actividad legislativa por fuera de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la norma precitada. En efecto, la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control m\u00e1s o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalizaci\u00f3n de lo que el legislador gen\u00e9ricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. <\/p>\n
\u201cLo que se pretende mediante la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos c\u00e1nones que conforman la Constituci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas : si no hay actuaci\u00f3n, no hay acto que comparar con las normas superiores ; si no hay actuaci\u00f3n, no hay acto que pueda ser sujeto de control.\u201c (Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, M.P. doctor Carlos Gaviria D\u00edaz) <\/p>\n
Es decir, que de encontrarse acertada la afirmaci\u00f3n del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto org\u00e1nico el juicio de indignidad por mala conducta, tal omisi\u00f3n cabr\u00eda dentro de la caracterizaci\u00f3n de las omisiones absolutas, pues no habr\u00eda acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la misma, esta Corporaci\u00f3n carecer\u00eda de competencia. <\/p>\n
Por lo dicho, el cargo de omisi\u00f3n legislativa que formul\u00f3 el actor contra los art\u00edculos impugnados, espec\u00edficamente contra los art\u00edculos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992, por las razones antes expuestas, conducen a la Corte a declararse inhibida respecto de \u00e9l. La Corte, al tomar esta decisi\u00f3n no considera necesario detenerse a examinar los argumentos adicionales se\u00f1alados por el actor. <\/p>\n
Cuarta.- Cargo Espec\u00edfico de Inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6\u00ba de la ley 273 de 1996 <\/p>\n
Presenta el actor un cargo espec\u00edfico contra el art\u00edculo 6\u00ba de la ley 273 de 1996, \u201cPor la cual se modific\u00f3 el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios\u201d, al considerar que al remitir dicha norma al art\u00edculo 441 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal para lo relacionado con \u201clos requisitos sustanciales de la resoluci\u00f3n de acusaci\u00f3n\u201d, lo que hizo el legislador fue coartar y restringir el alcance de la competencia que el Constituyente le otorg\u00f3 al Congreso en esa materia, pues la norma cuestionada impide que dicho organismo asuma el conocimiento y desarrollo de causas de indignidad por mala conducta, las cuales, anota, dif\u00edcilmente pueden ajustarse a la normativa penal, pues no siempre constituyen delitos ni faltas disciplinarias. <\/p>\n
Si se tiene en cuenta que el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y que el proceso por indignidad es \u201cun juicio de responsabilidad pol\u00edtica\u201d, para el cual el Reglamento del Congreso prev\u00e9 un tr\u00e1mite espec\u00edfico, que incluye que la acusaci\u00f3n que se presente como tal deba ser probada, que la garant\u00eda del derecho a la defensa del acusado se respete, y que si hay lugar a ello eventualmente se produzca la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n tan dr\u00e1stica como la destituci\u00f3n del empleo, o la privaci\u00f3n temporal o absoluta de los derechos pol\u00edticos, es claro que a dicho tr\u00e1mite no le son aplicables las normas de car\u00e1cter penal previstas para otro tipo de juicios. <\/p>\n
En s\u00edntesis, encuentra la Corte que la remisi\u00f3n al art\u00edculo 441 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal, que expresa el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 273 de 1996, acusado por el actor, es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en cuanto judicializa como penal un proceso de car\u00e1cter pol\u00edtico, por lo que lo declarar\u00e1 inexequible. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero. Declararse INHIBIDA respecto de los cargos que por omisi\u00f3n legislativa present\u00f3 el actor contra los art\u00edculos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 6\u00ba de la ley 273 de 1996. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-369\/99 <\/p>\n
PROCESO POR INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Desconocimiento (Salvamento de voto) <\/p>\n
Con todo respeto, me aparto de la sentencia. La doctrina sentada por la Corte Constitucional en esta materia hab\u00eda sido cuidadosa en distinguir los denominados juicios por indignidad, de los que por causas penales pod\u00edan incoarse contra los altos dignatarios que gozaran de fuero constitucional. En relaci\u00f3n con estos \u00faltimos, el reconocimiento de la reserva de ley, autoriza al Legislador para adoptar requisitos sustanciales similares a los previstos en el C\u00f3digo de Procedimiento Penal. No se trata en realidad de ning\u00fan gesto de generosidad constitucional, pues sustraer las formas legales del proceso a un juicio que tiene ra\u00edz penal, viola el debido proceso y desconoce la reserva de ley, adem\u00e1s de que hacerlo sepulta la aludida distinci\u00f3n constitucional. A mi juicio, esta sentencia se inscribe en la l\u00ednea de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
PROCESO POR INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS-Aplicaci\u00f3n de normas penales (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Corte olvida su doctrina constante sobre la actuaci\u00f3n del Congreso, a la que se otorg\u00f3 el car\u00e1cter de presupuesto de procedibilidad de la acci\u00f3n penal, en los juicios motivados por causas penales. En lo sucesivo, respecto de este tipo de juicios, en lugar de las formas establecidas por la ley, se impondr\u00e1 la actuaci\u00f3n libre de los investigadores, juzgadores y acusadores, que se mover\u00e1n en el terreno de la pura pol\u00edtica, esto es, al margen de cualquier cauce o procedimiento que no sea el que en cada momento y en relaci\u00f3n con cada caso impongan las mayor\u00edas. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2130 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 339 (parcial), 341 (parcial), 353, 364 y 366 de la Ley 5 de 1992 \u201cPor la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la C\u00e1mara de Representantes\u201d; y contra el art\u00edculo 6 de la Ley 273 de 1996 \u201cPor la cual se modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios\u201d. <\/p>\n
Actor: Carlos Adolfo Arenas Campo <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Con todo respeto, me aparto de la sentencia. La doctrina sentada por la Corte Constitucional en esta materia hab\u00eda sido cuidadosa en distinguir los denominados juicios por indignidad, de los que por causas penales pod\u00edan incoarse contra los altos dignatarios que gozaran de fuero constitucional. En relaci\u00f3n con estos \u00faltimos, el reconocimiento de la reserva de ley, autoriza al Legislador para adoptar requisitos sustanciales similares a los previstos en el C\u00f3digo de Procedimiento Penal. La Constituci\u00f3n se refiere de manera expresa a la acusaci\u00f3n por delitos comunes y por delitos cometidos en ejercicio de funciones, como motivos aut\u00f3nomos que alimentan las investigaciones y juicios que, por lo menos en una primera fase, se adelantan por las c\u00e1maras. Si el Legislador, en ciertos aspectos, ofrece a los investigados o procesados garant\u00edas an\u00e1logas a las establecidas en el estatuto ordinario procesal, ello no puede ser objeto de censura. Hacerlo significa desconocer la esencia garantista del debido proceso, la cual sobra decirlo ampara tambi\u00e9n a los funcionarios con fuero. La mayor\u00eda rechaza, sin oponer argumento alguno, este af\u00e1n garantista del Legislador, que desestima porque a su juicio “judicializa como penal un proceso de car\u00e1cter pol\u00edtico”. La Corte olvida su doctrina constante sobre la actuaci\u00f3n del Congreso, a la que se otorg\u00f3 el car\u00e1cter de presupuesto de procedibilidad de la acci\u00f3n penal, en los juicios motivados por causas penales. En lo sucesivo, respecto de este tipo de juicios, en lugar de las formas establecidas por la ley, se impondr\u00e1 la actuaci\u00f3n libre de los investigadores, juzgadores y acusadores, que se mover\u00e1n en el terreno de la pura pol\u00edtica, esto es, al margen de cualquier cauce o procedimiento que no sea el que en cada momento y en relaci\u00f3n con cada caso impongan las mayor\u00edas. La no “judicializaci\u00f3n” equivale en la pr\u00e1ctica a la “no regulaci\u00f3n legal”, puesto que en t\u00e9rminos absolutos se ha extendido la condici\u00f3n pol\u00edtica de estos juicios incluso hasta abarcar el momento procesal que escapa a la competencia del Legislador Org\u00e1nico. Parad\u00f3jicamente, la distinci\u00f3n que sustentaba la demanda -juicios por indignidad y juicios por violaci\u00f3n de la ley penal-, que consent\u00eda al actos denunciar una obra legislativa incompleta como que la regulaci\u00f3n s\u00f3lo reca\u00eda sobre los juicios penales y no obstante a ella se le daba car\u00e1cter universal proyect\u00e1ndola incorrectamente a los juicios por indignidad, termina disuelta por la sentencia que, al contrario, le concede car\u00e1cter universal a la “informalidad” que aparentemente le atribuye a los juicios por indignidad pero cobijando dentro de su seno a los juicios que tienen como base un presunto comportamiento delictivo. No se trata en realidad de ning\u00fan gesto de generosidad constitucional, pues sustraer las formas legales del proceso a un juicio que tiene ra\u00edz penal, viola el debido proceso y desconoce la reserva de ley, adem\u00e1s de que hacerlo sepulta la aludida distinci\u00f3n constitucional. A mi juicio, esta sentencia se inscribe en la l\u00ednea de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, que se\u00f1al\u00e9 en mi salvamento de voto a la sentencia SU-047 de 1999, a cuyo texto me remito. De ah\u00ed la tosquedad intelectual -imposible de asimilar- de esta suerte de concordancia que intenta la Corte construir a partir de su fallo anterior. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 La Corte Constitucional, a trav\u00e9s de la Sentencia C-385 de 1996, declar\u00f3 exequible el inciso segundo del art\u00edculo 339 y el art\u00edculo 341 de la Ley 5a. de 1992, salvo la expresi\u00f3n \u201cacusaci\u00f3n\u201d de \u00e9ste \u00faltimo, respecto de la cual orden\u00f3 estarse a lo resuelto en la Sentencia C-222 de 1996 ; de otra parte, a trav\u00e9s de la Sentencia C-148 de 1997, declar\u00f3 constitucional, \u00edntegramente, el art\u00edculo 353 de dicha Ley. <\/p>\n
2 Folios 62 y 63 del Expediente. <\/p>\n
3 Folios 65 a 67 del Expediente. <\/p>\n
4 Senado de la Rep\u00fablica, Providencia del 9 de diciembre de 1958, Juicio de responsabilidad adelantado contra el General Gustavo Rojas Pinilla. <\/p>\n
5 Los altos funcionarios a los que se refieren las normas constitucionales son : el Presidente de la Rep\u00fablica, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
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