C-400-99<\/p>\n
Sentencia C-400\/99 <\/p>\n
PROCESO DE LICITACION-Constitucionalidad m\u00e9todo de selecci\u00f3n contratistas en contrataci\u00f3n p\u00fablica <\/p>\n
Para la Corte es claro que la teleolog\u00eda propia de toda la normatividad que propicia la escogencia objetiva de la mejor oferta formulada por los proponentes previamente calificados, cuyos antecedentes personales sean garant\u00eda de seriedad y cumplimiento, no es otra que la de asegurar la prevalencia del inter\u00e9s general, valor fundadante del Estado colombiano al tenor del primer art\u00edculo de nuestra Carta Fundamental; as\u00ed las cosas, desde este punto de vista, tal normatividad, contenida parcialmente en las normas demandadas, no s\u00f3lo se ajusta a la Constituci\u00f3n, sino que es su natural y obvio desarrollo. De otra parte, la Corte encuentra tambi\u00e9n que la escogencia del contratista mediante licitaci\u00f3n o concurso es un sistema que impl\u00edcitamente es aceptado por nuestra Carta Pol\u00edtica. En efecto, el art\u00edculo 273 superior a su tenor literal expresa que “a solicitud de cualquiera de los proponentes, el Contralor General de la Rep\u00fablica y dem\u00e1s autoridades de control fiscal competentes, ordenar\u00e1n que el acto de adjudicaci\u00f3n de una licitaci\u00f3n tenga lugar en audiencia p\u00fablica”, norma constitucional que necesariamente debe ser interpretada en el sentido de que el constituyente le confiri\u00f3 categor\u00eda de validez jur\u00eddica a la instituci\u00f3n de la licitaci\u00f3n. <\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Selecci\u00f3n de oferentes <\/p>\n
En el caso de la selecci\u00f3n de los oferentes para la contrataci\u00f3n administrativa, el trato diferente consistente en la selecci\u00f3n de uno o varios y no de todos los licitantes, est\u00e1 plenamente justificado por cuanto: a) la situaci\u00f3n de hecho en que se encuentran los distintos sujetos no es la misma, toda vez que unos presentan mejores garant\u00edas de seriedad que otros, dados sus antecedentes profesionales. b) El trato diferente persigue un fin, cual es la consecuci\u00f3n del inter\u00e9s general, y este principio es constitucionalmente v\u00e1lido, lo cual hace razonable el trato diferente, y c) el trato diferente es racional, dado que resulta adecuado para la obtenci\u00f3n del fin perseguido, esto es la garant\u00eda de la prevalencia del inter\u00e9s general. El actor aboga por un trato que no tenga en cuenta la diferenciaci\u00f3n b\u00e1sica y objetiva existente entre los sujetos, ni las finalidades de rango constitucional perseguidas, desconociendo con ello que el principio de igualdad, cuando debe ser aplicado en relaci\u00f3n con individuos que no se encuentran en la misma situaci\u00f3n, se presenta bajo su aspecto de igualdad proporcional, e impone la adecuaci\u00f3n del comportamiento del operador jur\u00eddico a la diferenciaci\u00f3n de individualidades. Dar el mismo trato jur\u00eddico en la asignaci\u00f3n de las responsabilidades colectivas a sujetos distintamente capacitados, y con m\u00e9ritos dispares, implica un desconocimiento de ese aspecto de la igualdad que se llama proporcionalidad. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2268 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 24, 25, 28 y 29 del Estatuto de la Contrataci\u00f3n Administrativa (Ley 80 de 1993). <\/p>\n
Actor: Juan Carlos Morales Trujillo. <\/p>\n
Magistrado Sustanciador: <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. dos (2) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Juan Carlos Morales Trujillo, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 24, 25, 28 y 29 del Estatuto de la Contrataci\u00f3n Administrativa (Ley 80 de 1993). <\/p>\n
Admitida la demanda, por Auto del 11 de diciembre de 1998 se ordenaron las comunicaciones de rigor, se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, se dio traslado al se\u00f1or procurador general de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada. <\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
Se transcriben a continuaci\u00f3n los art\u00edculos demandados, con la advertencia de que se subraya lo demandado. <\/p>\n
Ley 80 de 1993 <\/p>\n
\u201cPor la cual se expide el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u201d <\/p>\n
\u201cEl Congreso de Colombia <\/p>\n
\u201cDECRETA: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 24: DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En virtud de este principio: <\/p>\n
1\u00b0 La escogencia del contratista se efectuar\u00e1 siempre a trav\u00e9s de licitaci\u00f3n o concurso p\u00fablico, salvo en los siguientes casos en los que se podr\u00e1 contratar directamente: <\/p>\n
…\u201d <\/p>\n
\u201cArticulo 25: DEL PRINCIPIO DE ECONOMIA. En virtud de este principio: <\/p>\n
1\u00b0 En las normas de selecci\u00f3n y en los pliegos de condiciones o t\u00e9rminos de referencia para la escogencia de contratistas, se cumplir\u00e1n y establecer\u00e1n los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selecci\u00f3n objetiva de la propuesta m\u00e1s favorable. Para \u00e9ste prop\u00f3sito se se\u00f1alar\u00e1n t\u00e9rminos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selecci\u00f3n y las autoridades dar\u00e1n impulso oficioso a las actuaciones\u201d. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 28: DE LA INTERPRETACI\u00d3N DE LAS REGLAS CONTRACTUALES. En la interpretaci\u00f3n de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selecci\u00f3n y escogencia de contratistas y en las cl\u00e1usulas y estipulaciones de los contratos, se tendr\u00e1 en consideraci\u00f3n los fines y principios de que trata esta ley, los mandos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos\u201d. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 29. DEL DEBER DE SELECCI\u00d3N OBJETIVA. La selecci\u00f3n de contratistas ser\u00e1 objetiva\u201d. <\/p>\n
Es objetiva la selecci\u00f3n en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento m\u00e1s favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideraci\u00f3n factores de afecto o de inter\u00e9s y, en general, cualquier clase de motivaci\u00f3n subjetiva. <\/p>\n
\u201cOfrecimiento m\u00e1s favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organizaci\u00f3n, equipos, plazo, precio y la ponderaci\u00f3n precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o t\u00e9rminos de referencia o en el an\u00e1lisis previo a la suscripci\u00f3n del contrato, si se trata de contrataci\u00f3n directa, resulta ser el m\u00e1s ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, s\u00f3lo alguno de ellos, el m\u00e1s bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no ser\u00e1 objeto de evaluaci\u00f3n. \u201d <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas. <\/p>\n
El demandante considera que las normas acusadas vulneran los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 5\u00b0, 13\u00b0, 16\u00b0, 18\u00b0, 25\u00b0, 26\u00b0, 29\u00b0, y 209\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda. <\/p>\n
Afirma el actor, que las normas acusadas infringen los art\u00edculos constitucionales anteriormente nombrados y funda sus pretensiones en los argumentos que se exponen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
Desde su punto de vista, las normas demandadas, especialmente el art\u00edculo 29, conducen a la escogencia de un contratista y no de una oferta. As\u00ed las cosas, la evaluaci\u00f3n no es objetiva sino subjetiva, circunstancia que conduce a un desconocimiento del ser humano, pues \u201cestablece que existen algunos (pocos) que pueden ser elegidos o escogidos como aptos, y otros (la gran mayor\u00eda) que est\u00e1n fuera de esos criterios…\u201d <\/p>\n
En su sentir, los factores previstos en el art\u00edculo 29 de la Ley 80 de 1993 para evaluar las ofertas de los particulares interesados en celebrar contratos con las entidades estatales, deber\u00edan ir encaminados a calificar, en condiciones de igualdad, con criterios objetivos, justos, claros y completos, la oferta de un proponente legalmente apto. Sin embargo, para el actor, las normas acusadas al emplear la terminolog\u00eda \u201cescogencia objetiva del contratista,\u201d desconocen al ser humano como tal, no tienen en cuenta sus capacidades y aptitudes, y permiten que en muchos casos un oferente que sea profesional del ramo de que trata la licitaci\u00f3n o concurso, a pesar de tener capacidad de acuerdo con la calificaci\u00f3n del registro de proponentes, no pueda calificar como proponente apto para el contrato, por no tener la experiencia, la capacidad financiera, ni la organizaci\u00f3n que precisan los pliegos, dej\u00e1ndose de lado el principio de igualdad. <\/p>\n
En consecuencia, el demandante concluye que con los criterios de escogencia contenidos en las normas demandadas, \u201cse establece entonces de antemano (enti\u00e9ndase se prejuzga), que existen individuos incapaces, culpables del aberrante delito de no tener la experiencia, ni la organizaci\u00f3n, ni los equipos necesarios requeridos por dicho pliego, violaci\u00f3n flagrante del debido proceso\u201d. As\u00ed mismo, se desconoce la presunci\u00f3n general de inocencia, pues la Constituci\u00f3n establece, a su parecer, que todos somos aptos hasta que judicialmente no se nos demuestre lo contrario. M\u00e1s aun cuando en el registro de proponentes media una calificaci\u00f3n y clasificaci\u00f3n anterior, llevada a cabo por el propio proponente bajo la gravedad de juramento. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del demandante Juan Carlos Morales Trujillo. <\/p>\n
El demandante, dentro del t\u00e9rmino de intervenci\u00f3n ciudadana, envi\u00f3 un nuevo escrito en el cual sostiene que la escogencia de un proponente para adjudicarle un contrato p\u00fablico teniendo en cuenta \u00fanicamente aspectos como la solvencia econ\u00f3mica y la experiencia, implica una violaci\u00f3n de las garant\u00edas constitucionales relativas al derecho al trabajo, el derecho a la igualdad ante la ley y, sobre todo, la igualdad de oportunidades, d\u00e1ndose as\u00ed un trato indigno al ser humano. Por esto, sostiene, se les debe brindar la misma oportunidad a aquellos que no ostenten las caracter\u00edsticas subjetivas que arroja la clasificaci\u00f3n. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior <\/p>\n
La ciudadana Ana Bel\u00e9n Fonseca Oyuela, en su calidad de apoderada del Ministerio del Interior, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas por considerar que la funci\u00f3n administrativa debe llevarse a cabo desarrollando los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad. Agrega que el art\u00edculo 24 de la Ley 80 de 1993 se encarga de garantizar la imparcialidad y la escogencia objetiva del contratista en cualquier tipo de contrataci\u00f3n, por lo que dichas actuaciones deben ser p\u00fablicas y ajenas a consideraciones caprichosas o subjetivas teniendo como prioridad el inter\u00e9s p\u00fablico <\/p>\n
<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
La ciudadana Ana Luisa Fernanda Tovar Pulecio en su calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico procedi\u00f3 a defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas dentro del presente proceso. En su opini\u00f3n el error de la demanda consiste en considerar que la calificaci\u00f3n y clasificaci\u00f3n de los posibles contratistas que se lleva a cabo por ellos mismos en el registro de proponentes, es incompatible con el proceso de selecci\u00f3n que se lleva a cabo posteriormente. Dicha incompatibilidad no existe por cuanto \u201ces bien diferente una potencial aptitud para hacer determinada actividad, que es la que refleja la inscripci\u00f3n; que aquella aptitud actual y real para efectuar una tarea en cada caso concreto.\u201d <\/p>\n
V. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En la oportunidad correspondiente el se\u00f1or procurador general de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de su competencia, solicitando a esta Corporaci\u00f3n que declare la constitucionalidad de las normas demandadas. <\/p>\n
Sostiene el procurador, que la celebraci\u00f3n de los contratos estatales tiene por prop\u00f3sito dar cumplimiento a los fines del Estado, por lo cual en su celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n debe estar presente el principio de prevalencia del inter\u00e9s general; de ah\u00ed que la Ley 80 de 1993 defina al contratista como un colaborador del Estado. \u201cEn raz\u00f3n de este inter\u00e9s general es que la administraci\u00f3n, adem\u00e1s de evaluar la propuesta en forma objetiva, est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de analizar las circunstancias externas, tales como la capacidad econ\u00f3mica del oferente; el equipo de que dispone; su experiencia; organizaci\u00f3n y estado financiero…\u201d <\/p>\n
VI. Consideraciones de la Corte. <\/p>\n
1. La competencia y el objeto de control. <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas contra las normas parcialmente demandadas, por ellas ser parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
2. Lo que se debate <\/p>\n
Como se dijo en el ac\u00e1pite de Antecedentes, la demanda aduce que las normas impugnadas son contrarias a la Constituci\u00f3n, en especial al principio de igualdad que ella consagra, por cuanto al determinar que en la contrataci\u00f3n estatal la escogencia del contratista se debe llevar a cabo por el procedimiento de licitaci\u00f3n o concurso p\u00fablico, teniendo en cuenta, entre otros factores, la experiencia, organizaci\u00f3n, capacidad econ\u00f3mica y cumplimiento del oferente, se permite un sistema de selecci\u00f3n que no resulta objetivo sino subjetivo y que, por lo tanto, es contrario a la dignidad humana, pues de antemano establece que s\u00f3lo unos pocos, los aptos, pueden ser objeto de escogencia, al paso que los dem\u00e1s no tienen realmente esta posibilidad. La filosof\u00eda del registro \u00fanico de proponentes es crear los criterios objetivos y claros de calificaci\u00f3n de los posibles contratistas, de modo que luego, en el proceso de licitaci\u00f3n o concurso p\u00fablico, lo \u00fanico que debiera calificarse es la oferta, mas no el oferente, pues al hacer esta \u00faltima calificaci\u00f3n es donde se incurre en subjetivismos contrarios a la igualdad de oportunidades ante la ley que consagra la Constituci\u00f3n y a la presunci\u00f3n de inocencia que igualmente es de rango superior. <\/p>\n
Todos los intervinientes, como la vista fiscal, rechazan el punto de vista del demandante, y consideran que las normas que motivan su reproche, lejos de desconocer el principio de igualdad, lo hacen respetar, pues expresamente incorporan los principios de transparencia, econom\u00eda, responsabilidad e igualdad, como criterios que deben presidir el proceso de selecci\u00f3n del contratista en igualdad de oportunidades. As\u00ed mismo, destacan que dichas normas persiguen garantizar la escogencia del ofrecimiento m\u00e1s favorable, el cual se impone por motivos de inter\u00e9s p\u00fablico. <\/p>\n
Corresponde entonces a la Corte establecer, si el procedimiento de licitaci\u00f3n o concurso p\u00fablico y los criterios de escogencia del contratista indicados en las normas demandadas, tienen un fundamento constitucional, y si desconocen o no el principio de igualdad ante la ley. <\/p>\n
3. Fundamentos constitucionales del proceso de licitaci\u00f3n o concurso p\u00fablico como m\u00e9todo de selecci\u00f3n de contratistas en la contrataci\u00f3n p\u00fablica. Prevalencia del inter\u00e9s general. <\/p>\n
De otra parte, es claro tambi\u00e9n que la Carta autoriza expresamente a las autoridades para que en el cumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, acudan a la celebraci\u00f3n de contratos. A dicha posibilidad se refieren expresamente el numeral 23 del art\u00edculo 188 superior que faculta al presidente de la Rep\u00fablica para ello, y el inciso final del art\u00edculo 150 \u00eddem que, dentro del marco de la cl\u00e1usula general de competencia que le corresponde al Congreso Nacional, le atribuye la funci\u00f3n de \u201cexpedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, y en especial la administraci\u00f3n nacional.\u201d Justamente, en ejercicio de esta atribuci\u00f3n dicho \u00f3rgano legislativo expidi\u00f3 la ley 80 de 1993, o Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, del cual forman parte las disposiciones impugnadas en esta causa. <\/p>\n
Tenemos entonces que la funci\u00f3n p\u00fablica est\u00e1 al servicio del inter\u00e9s general, y que puede llevarse a cabo mediante el mecanismo de la contrataci\u00f3n estatal. En consecuencia, es forzoso concluir que dicha contrataci\u00f3n tambi\u00e9n est\u00e1 al servicio de ese inter\u00e9s general. Es por ello que el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 80 de 1993, prescribe que la contrataci\u00f3n administrativa persigue \u201cel cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellos en la consecuci\u00f3n de dichos fines.\u201d Y el inciso segundo de esta misma norma, indica con claridad lo siguiente: \u201cLos particulares, por su parte, tendr\u00e1n en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, adem\u00e1s de la obtenci\u00f3n de utilidades cuya protecci\u00f3n garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funci\u00f3n social que, como tal, implica obligaciones.\u201d <\/p>\n
Las consideraciones relativas al inter\u00e9s general que apareja la actividad contractual del Estado, permearon el proceso legislativo que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la referida Ley, ahora parcialmente demandada. En efecto, dentro de la exposici\u00f3n de motivos que el Gobierno Nacional present\u00f3 al Congreso, leemos el siguiente p\u00e1rrafo: <\/p>\n
\u201cCualquier actividad estatal se caracteriza por la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico o de las necesidades colectivas. La celebraci\u00f3n de un contrato en la que interviene una entidad estatal no puede ser ajena a ese principio. A veces la relaci\u00f3n con el inter\u00e9s p\u00fablico es inmediata, en tanto que en otras ocasiones la relaci\u00f3n es apenas indirecta. Sin embargo, el hecho de la celebraci\u00f3n del acto jur\u00eddico por parte del Estado implica la presencia del inter\u00e9s p\u00fablico. Por ello, no existe raz\u00f3n para no predicar de todos los contratos celebrados por el Estado los mismos principios y postulados.\u201d1 <\/p>\n
El inter\u00e9s p\u00fablico impl\u00edcito en la contrataci\u00f3n estatal, afecta de tal manera este instituto jur\u00eddico, que determina la especial posici\u00f3n de las partes contratantes y la relaci\u00f3n entre ellas. Esta relaci\u00f3n no se desenvuelve dentro de los mismos par\u00e1metros de igualdad en que lo hace la contrataci\u00f3n entre particulares, sino que implica la preeminencia de la posici\u00f3n estatal. La autorizaci\u00f3n de cl\u00e1usulas exorbitantes, como la de caducidad o las de terminaci\u00f3n o modificaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n unilaterales por parte de la Administraci\u00f3n, son un claro ejemplo de esta situaci\u00f3n. La ley dota a la Administraci\u00f3n de herramientas o mecanismos especiales, ausentes en las formas contractuales privadas, que est\u00e1n presentes para asegurar el cumplimiento de los fines estatales y del inter\u00e9s general. <\/p>\n
3.2 Esta circunstancia de estar adscrita a la consecuci\u00f3n del inter\u00e9s com\u00fan, impone tambi\u00e9n que en la contrataci\u00f3n administrativa no sea indiferente la persona del contratista que celebra un convenio o acuerdo con la Administraci\u00f3n. Puede decirse que el contrato estatal es, sin lugar a dudas, un contrato de aquellos que la doctrina califica como contratos intuito personae, o contratos celebrados en raz\u00f3n a las calidades mismas de la persona con la que se contrata. En efecto, la Administraci\u00f3n no puede exponer la cabal obtenci\u00f3n de aquel inter\u00e9s general, confiando la ejecuci\u00f3n de los objetivos contractuales en manos de personas que no re\u00fanan las garant\u00edas y condiciones suficientes. Es m\u00e1s, se le impone un celo especial en la selecci\u00f3n de aquella persona que mejores condiciones y garant\u00edas presenta. <\/p>\n
3.3 Diversas normas de la Ley 80, y no s\u00f3lo las demandadas, estructuran un mecanismo jur\u00eddico apropiado para que la persona que va a contratar con el Estado re\u00fana las condiciones y garant\u00edas que aseguran la obtenci\u00f3n de las finalidades superiores que se vienen comentando: as\u00ed, las normas relativas al registro \u00fanico de proponentes buscan lograr que en \u00e9l consten todos los aspectos y datos necesarios para que la Administraci\u00f3n pueda conocer a los posibles contratantes. En ese orden de ideas, el art\u00edculo 22 de la Ley 80 indica en el registro \u00fanico de proponentes que lleva la C\u00e1mara de Comercio, se hagan constar los hechos que permiten deducir la idoneidad moral, t\u00e9cnica y financiera del contratista, as\u00ed como toda informaci\u00f3n adicional relativa a su experiencia. En una etapa posterior, dentro del contexto de la licitaci\u00f3n o del concurso p\u00fablico, la entidad que va a contratar debe proceder a calificar las propuestas formuladas por las personas inscritas en el registro que han respondido a su invitaci\u00f3n a concursar. Dicha calificaci\u00f3n resulta de la comparaci\u00f3n de las propuestas entre s\u00ed y con las condiciones prefijadas en los t\u00e9rminos de referencia y en los correspondientes pliegos de condiciones. <\/p>\n
De este modo se garantiza que la entidad que va a contratar seleccione a los proponentes que cumplan los requisitos m\u00ednimos y objetivos necesarios para participar en la licitaci\u00f3n, y que entre ellos eval\u00fae las propuestas, de acuerdo con los criterios de selecci\u00f3n prefijados, todo ello con el fin de escoger a aquel contratista que con su oferta ofrezca las mejores garant\u00edas al inter\u00e9s general que debe tutelar la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Para la Corte es claro que la teleolog\u00eda propia de toda la normatividad que propicia la escogencia objetiva de la mejor oferta formulada por los proponentes previamente calificados, cuyos antecedentes personales sean garant\u00eda de seriedad y cumplimiento, no es otra que la de asegurar la prevalencia del inter\u00e9s general, valor fundadante del Estado colombiano al tenor del primer art\u00edculo de nuestra Carta Fundamental; as\u00ed las cosas, desde este punto de vista, tal normatividad, contenida parcialmente en las normas demandadas, no s\u00f3lo se ajusta a la Constituci\u00f3n, sino que es su natural y obvio desarrollo. <\/p>\n
3.4 De otra parte, la Corte encuentra tambi\u00e9n que la escogencia del contratista mediante licitaci\u00f3n o concurso es un sistema que impl\u00edcitamente es aceptado por nuestra Carta Pol\u00edtica. En efecto, el art\u00edculo 273 superior a su tenor literal expresa que \u201ca solicitud de cualquiera de los proponentes, el Contralor General de la Rep\u00fablica y dem\u00e1s autoridades de control fiscal competentes, ordenar\u00e1n que el acto de adjudicaci\u00f3n de una licitaci\u00f3n tenga lugar en audiencia p\u00fablica\u201d, norma constitucional que necesariamente debe ser interpretada en el sentido de que el constituyente le confiri\u00f3 categor\u00eda de validez jur\u00eddica a la instituci\u00f3n de la licitaci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed pues, nuestra a Carta no presume que todos los oferentes inscritos en el registro que lleva actualmente la C\u00e1mara de Comercio tienen el mismo derecho a celebrar el contrato, sino que, por el contrario, presupone que debe \u201cescogerse\u201d al contratista, y que para ello es factible el procedimiento licitatorio. As\u00ed mismo, en la misma norma constitucional precitada se defiere expresamente a la ley el se\u00f1alamiento de la manera como se efectuar\u00e1 la evaluaci\u00f3n de las propuestas en los casos en que se aplique mecanismo de audiencia p\u00fablica para la adjudicaci\u00f3n de la licitaci\u00f3n. <\/p>\n
4. Respeto del principio de igualdad. <\/p>\n
Determinado como est\u00e1 que las normas demandadas de manera general persiguen desarrollar el objetivo constitucional de hacer prevalecer el inter\u00e9s general, y que la propia Carta impl\u00edcitamente avala el procedimiento licitatorio de selecci\u00f3n de contratistas, es necesario considerar el argumento del demandante, seg\u00fan el cual las normas demandadas permiten una escogencia del contratista de acuerdo con \u201ccriterios subjetivos\u201d, que implican una violaci\u00f3n al principio de igualdad de oportunidades y al derecho al trabajo, que garantiza nuestra Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por varias razones no comparte la Corte las anteriores apreciaciones en las cuales se funda el reproche que motiva esta acci\u00f3n: <\/p>\n
4.1 La Corte aprecia que la manera como la Ley 80 regula la forma de presentaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de las propuestas de los oferentes, es especialmente exigente para garantizar un procedimiento objetivo y transparente, cerrando el paso a cualquier consideraci\u00f3n discriminatoria que puedan llevar a cabo las autoridades. En efecto, el Estatuto de Contrataci\u00f3n Administrativa est\u00e1 estructurado con base en ciertos principios generales cuales son el de transparencia, el de econom\u00eda y el de responsabilidad, enumerados en los art\u00edculos 24, 25, 26 y 27 de la Ley, que est\u00e1n concebidos como una garant\u00eda tanto del derecho a la igualdad de los oferentes, como del cabal cumplimiento de los fines estatales que deben perseguir las autoridades. <\/p>\n
Por lo que se refiere al principio de transparencia, el art\u00edculo 24 del Estatuto, norma parcialmente demandada en esta causa, garantiza la imparcialidad y por consiguiente la escogencia objetiva de contratistas. Implica que dicha escogencia se efect\u00fae siempre a trav\u00e9s de licitaci\u00f3n o concurso, salvo las excepciones previstas en la misma norma, y que en los procesos contractuales los interesados tengan oportunidad de conocer y controvertir los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, para lo cual se deben establecer etapas que permitan el conocimiento de dichas actuaciones y otorguen la posibilidad de expresar observaciones. Las actuaciones de las autoridades deben ser p\u00fablicas y los expedientes que las contengan igualmente deben estar abiertos al p\u00fablico, permitiendo, en el caso de licitaci\u00f3n, el ejercicio del derecho de que trata el art\u00edculo 273 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En virtud del mencionado principio de transparencia, el art\u00edculo 24, ahora bajo examen, entre otros requerimientos exige que en los pliegos de condiciones o t\u00e9rminos de referencia se indiquen los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selecci\u00f3n, y se definan reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confecci\u00f3n de ofrecimientos de la misma \u00edndole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitaci\u00f3n o concurso. Prohibe, adem\u00e1s, la inclusi\u00f3n de condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, y finalmente, cabe tambi\u00e9n resaltar que como otra garant\u00eda adicional, derivada del principio de transparencia, la norma dispone que toda actuaci\u00f3n de las autoridades, derivada de la actividad contractual, deber\u00e1 ser motivada. <\/p>\n
En lo que tiene que ver con la etapa de elaboraci\u00f3n del registro de proponentes, de conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 22 de la Ley bajo examen, se prescribe un mecanismo que consiste en que con base en la informaci\u00f3n suministrada por las mismas personas que solicitan la inscripci\u00f3n, las c\u00e1maras de comercio clasifican a los proponentes de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios que ofrecen. En este momento, con el prop\u00f3sito de mantener la igualdad de oportunidades, la ley indica el gobierno nacional debe adoptar un formulario \u00fanico y determinar los documentos estrictamente indispensables que las c\u00e1maras de comercio podr\u00e1n exigir para realizar la inscripci\u00f3n. El registro de proponentes es, adem\u00e1s, p\u00fablico y por tanto cualquier persona puede solicitar que se le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y clasificaciones que contenga. <\/p>\n
Como una corroboraci\u00f3n y garant\u00eda expresa y contundente de la obligaci\u00f3n que se impone a las autoridades, el art\u00edculo 29, que el demandante impugna por conducir al desconocimiento del principio de igualdad, y favorecer la discriminaci\u00f3n, a la letra dice lo siguiente, que la Corte encuentra oportuno volver a transcribir: <\/p>\n
ARTICULO 29. DEL DEBER DE SELECCION OBJETIVA. La selecci\u00f3n de contratistas ser\u00e1 objetiva. <\/p>\n
Es objetiva la selecci\u00f3n en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento m\u00e1s favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideraci\u00f3n factores de afecto o de inter\u00e9s y, en general, cualquier clase de motivaci\u00f3n subjetiva. <\/p>\n
Ofrecimiento m\u00e1s favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organizaci\u00f3n, equipos, plazo, precio y la ponderaci\u00f3n precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o t\u00e9rminos de referencia o en el an\u00e1lisis previo a la suscripci\u00f3n del contrato, si se trata de contrataci\u00f3n directa, resulta ser el m\u00e1s ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, s\u00f3lo alguno de ellos, el m\u00e1s bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no ser\u00e1 objeto de evaluaci\u00f3n. (Resaltado de la Corte) <\/p>\n
El texto transcrito pone de manifiesto el inter\u00e9s del legislador en que el proceso de selecci\u00f3n del contratista sea ajeno a cualquier consideraci\u00f3n subjetiva o discriminatoria. Intenci\u00f3n que resulta tambi\u00e9n expl\u00edcita cuando se leen los antecedentes legislativos de la Ley 80. En la exposici\u00f3n de motivos con la cual el Gobierno present\u00f3 el proyecto que despu\u00e9s devino en la mencionada Ley, se expuso lo siguiente: <\/p>\n
\u201cel principio contemplado en el art\u00edculo 3\u00b0 del proyecto, seg\u00fan el cual tanto los servidores p\u00fablicos como los particulares que contratan con la administraci\u00f3n deben obrar bajo el claro e inequ\u00edvoco entendimiento de que una de las finalidades esenciales de la contrataci\u00f3n estatal la constituye, precisamente, el cabal cumplimiento de los cometidos estatales, impone partir del criterio de la buena fe de sus actuaciones e implica, por ello, la simplificaci\u00f3n de tr\u00e1mites, requisitos y procedimientos, en el \u00e1mbito de un estricto r\u00e9gimen de responsabilidad correlativo. Dicho principio encuentra un complemento de significativa importancia consistente en el deber de escoger al contratista mediante la selecci\u00f3n objetiva, aspecto \u00e9ste que el estatuto anterior no contemplaba de manera expl\u00edcita. <\/p>\n
En ese sentido, los art\u00edculos 24 y 29 del proyecto consagran expresamente ese deber de aplicar tal criterio de escogencia del contratista, para resaltar c\u00f3mo la actividad contractual de la administraci\u00f3n debe ser en un todo ajena a consideraciones caprichosas o subjetivas y que, por lo tanto, sus actos deben llevar siempre como \u00fanica impronta la del inter\u00e9s p\u00fablico.\u201d2 (resalta la Corte) <\/p>\n
4.2 En \u00faltimas las acusaciones del demandante cuestionan en si mismo el proceso de escogencia de contratistas, partiendo de la base de que s\u00f3lo se pueden escoger ofertas, sin mirar las condiciones que permiten garantizar la seriedad de las mismas, por el hecho de que estas circunstancias son, en su sentir, datos subjetivos del oferente, como pueden ser la experiencia, la organizaci\u00f3n, los equipos etc. <\/p>\n
Sin embargo, por todo lo anteriormente expuesto, la Corte encuentra que la selecci\u00f3n que no tuviera en cuenta tales circunstancias, no resultar\u00eda suficientemente garantista del inter\u00e9s general, y podr\u00eda, incluso, clasificarse de negligente. Y por otro lado ve tambi\u00e9n que las circunstancias anotadas, cuando llevan a la selecci\u00f3n, no la hacen subjetiva o discriminatoria, y ello por cuanto de conformidad con lo reiteradamente afirmado por la jurisprudencia constitucional, la igualdad no consiste necesariamente en dar un trato id\u00e9ntico a todos los individuos. En efecto, esta Corte en muchas oportunidades ha hecho ver que un trato desigual est\u00e1 muchas veces constitucionalmente legitimado; as\u00ed por ejemplo en la Sentencia C-530 de 19933, expuso los siguientes conceptos, que una vez m\u00e1s se reiteran: <\/p>\n
\u201cEl principio de igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la Carta permite conferir un trato distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones: que las personas se encuentren efectivamente en distinta situaci\u00f3n de hecho; que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales; que el supuesto de hecho – esto es, la diferencia de situaci\u00f3n, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre s\u00ed o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna; que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jur\u00eddica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporci\u00f3n con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
En el caso de la selecci\u00f3n de los oferentes para la contrataci\u00f3n administrativa, el trato diferente consistente en la selecci\u00f3n de uno o varios y no de todos los licitantes, est\u00e1 plenamente justificado por cuanto: a) la situaci\u00f3n de hecho en que se encuentran los distintos sujetos no es la misma, toda vez que unos presentan mejores garant\u00edas de seriedad que otros, dados sus antecedentes profesionales. b) El trato diferente persigue un fin, cual es la consecuci\u00f3n del inter\u00e9s general, y este principio es constitucionalmente v\u00e1lido, lo cual hace razonable el trato diferente, y c) el trato diferente es racional, dado que resulta adecuado para la obtenci\u00f3n del fin perseguido, esto es la garant\u00eda de la prevalencia del inter\u00e9s general. <\/p>\n
El actor aboga por un trato que no tenga en cuenta la diferenciaci\u00f3n b\u00e1sica y objetiva existente entre los sujetos, ni las finalidades de rango constitucional perseguidas, desconociendo con ello que el principio de igualdad, cuando debe ser aplicado en relaci\u00f3n con individuos que no se encuentran en la misma situaci\u00f3n, se presenta bajo su aspecto de igualdad proporcional, e impone la adecuaci\u00f3n del comportamiento del operador jur\u00eddico a la diferenciaci\u00f3n de individualidades. Dar el mismo trato jur\u00eddico en la asignaci\u00f3n de las responsabilidades colectivas a sujetos distintamente capacitados, y con m\u00e9ritos dispares, implica un desconocimiento de ese aspecto de la igualdad que se llama proporcionalidad. <\/p>\n
Finalmente la Corte aclara que la declaratoria de exequibilidad que proferir\u00e1 respecto de las normas acusadas, se circunscribe a los cargos que fueron analizados en la presente oportunidad. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or procurador general de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES las siguientes expresiones contenidas en los art\u00edculos 24, 25, 28 y 29 de la Ley 80 de 1993: <\/p>\n
<\/p>\n
a. La expresi\u00f3n \u201cla escogencia del contratista se efectuar\u00e1 siempre a trav\u00e9s de licitaci\u00f3n o concurso p\u00fablico\u201d, contenida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 24. <\/p>\n
b. La expresi\u00f3n \u201cEn las normas de selecci\u00f3n y en los pliegos de condiciones o t\u00e9rminos de referencia para la escogencia de contratistas\u201d, contenida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 25. <\/p>\n
c. La expresi\u00f3n \u201crelativas a los procedimientos de selecci\u00f3n y escogencia de contratistas\u201d, contenida en el art\u00edculo 28, y <\/p>\n
d. La expresi\u00f3n \u201clos factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organizaci\u00f3n, equipos, plazo, precio y la ponderaci\u00f3n precisa y detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o t\u00e9rminos de referencia\u201d, contenida en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 29. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Magistrada (e) <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
PABLO E. LEAL RUIZ <\/p>\n
Secretario General (e) <\/p>\n
<\/p>\n
1Exposici\u00f3n de motivos a la Ley 80 de 1993. Jorge Bendeck Olivella . Gaceta del Congreso, N\u00b0 75. 23 de septiembre de 1992 <\/p>\n
2 Idem <\/p>\n
3 M.P. DR. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
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