C-403-99<\/p>\n
Sentencia C-403\/99 <\/p>\n
CONTROL FISCAL EN CONSTITUCION VIGENTE <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991, expresamente reconoce la funci\u00f3n de control fiscal dot\u00e1ndola de un car\u00e1cter p\u00fablico, como una actividad independiente y aut\u00f3noma y, diferente a la que normalmente corresponde a las cl\u00e1sicas funciones del Estado, obedeciendo a la necesidad pol\u00edtica y jur\u00eddica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilizaci\u00f3n, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de la Naci\u00f3n, de los departamentos, distritos y municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n o, eventualmente de los particulares. De manera pues, que el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal a la luz del ordenamiento constitucional, ha sido asignado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (arts. 119 y 267) y, en los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, les corresponde a \u00e9stas el ejercicio de la funci\u00f3n fiscalizadora en forma posterior y selectiva. <\/p>\n
CONTROL FISCAL <\/p>\n
El control fiscal constituye una actividad de exclusiva vocaci\u00f3n p\u00fablica que tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la garant\u00eda del buen manejo de los bienes y recursos p\u00fablicos, de manera tal que se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a aquella y promover la prosperidad general, cuya responsabilidad se conf\u00eda a \u00f3rganos espec\u00edficos del Estado como son las Contralor\u00edas (nacional, departamental, municipal), aunque con la participaci\u00f3n ciudadana en la vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica. Pero si bien el ejercicio del control fiscal es responsabilidad de las contralor\u00edas, ello no excluye la posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se realice por los particulares. <\/p>\n
CONTROL POSTERIOR DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN ENTIDADES TERRITORIALES <\/p>\n
El control de excepci\u00f3n que establece la norma acusada, no puede referirse a los dineros que transfiere la Naci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, porque en estos casos la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorizaci\u00f3n, ni solicitud, porque se trata de intereses de car\u00e1cter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado. La norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del art\u00edculo 267 de la C.P. “…En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial…”, norma esta que consagra una autonom\u00eda local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se se\u00f1ala en la demanda que con la disposici\u00f3n acusada se crean “feudos funcionales”, porque como se vio, la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no se limita en trat\u00e1ndose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional. <\/p>\n
CONTROL FISCAL-Contenido de conceptos de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda <\/p>\n
No desconoce la Corte la dificultad que existe en el sentido de precisar cu\u00e1l es el contenido exacto de los conceptos de “descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda” en materia de control fiscal, por lo cual se exige que se los concrete y en esa labor la interpretaci\u00f3n que realice esta Corporaci\u00f3n de las normas constitucionales y legales cumple un papel de suma importancia, porque las normas acusadas nunca deben ser interpretadas aisladamente sino en concordancia con las otras normas del cuerpo legal del que hacen parte. Por ello, considera esta Corporaci\u00f3n que adem\u00e1s de las normas de la parte org\u00e1nica de la Constituci\u00f3n, es el legislador el llamado a concretar los principios de “descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda”, facultad que ha ejercido a trav\u00e9s de la norma demandada, en la cual al establecer que la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica frente a lo que la jurisprudencia ha denominado como “el reducto m\u00ednimo fiscal”, es decir, sobre los recursos propios de las entidades territoriales, se ejerza en forma excepcional y posterior, no ha hecho otra cosa que respetar el n\u00facleo esencial de estas garant\u00edas constitucionales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2324 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d. <\/p>\n
Demandantes: Hernando Otero Garz\u00f3n y Andr\u00e9s Molina Araujo. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, seg\u00fan consta en acta n\u00famero veintinueve (29), a los dos (2) d\u00edas del mes de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos Hernando Otero Garz\u00f3n y Andr\u00e9s Molina Araujo, con base en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demandaron la inconstitucionalidad del art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d. <\/p>\n
Por auto del tres (3) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, admiti\u00f3 la demanda en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993 y, orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica y al Contralor General de la Rep\u00fablica, con el objeto que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
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A. Norma acusada. <\/p>\n
El siguiente es el texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado. <\/p>\n
LEY 42 DE 1993 <\/p>\n
(Enero 26) <\/p>\n
\u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
\u201cDECRETA: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 26.- La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica podr\u00e1 ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralor\u00edas departamentales y municipales, en los siguientes casos : <\/p>\n
a) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisi\u00f3n permanente del Congreso de la Rep\u00fablica o de la mitad m\u00e1s uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales. <\/p>\n
b) A solicitud de la ciudadan\u00eda, a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n que establece la ley\u201d. <\/p>\n
B.- La demanda <\/p>\n
Los demandantes consideran que la norma demandada establece mayores limitaciones a la competencia de la Contralor\u00eda General que las establecidas en la Carta Magna, subordin\u00e1ndola a condiciones de procedibilidad que no guardan coherencia con la naturaleza del \u00e1mbito funcional que la Constituci\u00f3n ha radicado en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Aducen que si bien la descentralizaci\u00f3n bajo la vigencia de la actual Carta Pol\u00edtica establece la distribuci\u00f3n de competencias y recursos del nivel central a las entidades territoriales y, la facultad de manejar esas competencias y los recursos con autonom\u00eda, esto se debe entender en el marco del alcance y l\u00edmites fijados por la misma normatividad constitucional, pues es fundamental entender esta descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales bajo la \u00f3ptica de Rep\u00fablica Unitaria que consagra el art\u00edculo 1 del Estatuto Fundamental. <\/p>\n
Pero de manera m\u00e1s tajante y concreta, el art\u00edculo 2 de la Carta dispone que las competencias asignadas a las entidades territoriales deber\u00e1n ser ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, mandatos estos que ponen de presente que toda funci\u00f3n p\u00fablica debe servir a unos mismos fines estatales, no obstante su divisi\u00f3n funcional y por competencias, por cuanto, no son m\u00e1s que herramientas de la organizaci\u00f3n estatal concebida para facilitar la consecuci\u00f3n de los fines consagrados en la Constituci\u00f3n en aras del servicio para toda la comunidad. <\/p>\n
Agregan que el control fiscal de las entidades territoriales puede congregar el esfuerzo de m\u00e1s de una instituci\u00f3n p\u00fablica, sin que pueda predicarse un conflicto de competencias, por el contrario, las competencias asignadas a los diferentes niveles territoriales se pueden ejercer de forma coordinada y concurrente, como quiera que lo que se busca es proteger la integridad del erario p\u00fablico \u201cy no de defender feudos de exclusividad funcional\u201d. <\/p>\n
Consideran pues los actores, que la norma demandada desconoce las disposiciones constitucionales, al establecer una competencia exclusiva de control de la gesti\u00f3n fiscal de los patrimonios de las entidades territoriales, en cabeza de las respectivas contralor\u00edas, supeditando la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General a autorizaciones y solicitudes previas, que coartan su libertad de intervenir oficiosamente en aras de proteger intereses de car\u00e1cter p\u00fablico. As\u00ed las cosas, los literales demandados se constituyen en requisitos de procedibilidad que impiden la concurrencia o coordinaci\u00f3n en las funciones que cumplen las contralor\u00edas de diverso nivel por una parte, y por la otra, desconocen el control de tutela inherente a todo proceso de descentralizaci\u00f3n, en el que el nivel central tiene facultades para coordinar los esfuerzos, actividades y funciones del nivel descentralizado. <\/p>\n
Se aduce en la demanda, que las normas acusadas desconocen el hecho de que gran parte de los recursos que constituyen el patrimonio de los entes territoriales son de origen nacional y, por ende, debe ser un organismo del orden nacional quien goce de competencia prevalente para ejercer el control fiscal sobre esos recursos, sin pretender \u2013agregan- coartar la competencia que les asiste a las contralor\u00edas territoriales, como quiera que esta se encuentra consagrada con car\u00e1cter permanente en el art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n; lo que se quiere, es que en materia de recursos territoriales de origen nacional la competencia excepcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica goce de prevalencia y preferencia sobre las competencias de orden territorial, en el entendido que lo que se pretende proteger son los intereses y los fines perseguidos de car\u00e1cter nacional. <\/p>\n
Finalmente, solicitan que en caso de resultar constitucional la norma demandada, se realice un pronunciamiento sobre los l\u00edmites del control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en relaci\u00f3n a las entidades territoriales y sobre la prevalencia del control fiscal nacional y territorial. <\/p>\n
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A. Intervenciones <\/p>\n
El jefe de la oficina jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n, present\u00f3 un escrito en el cual solicita se declare la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos : <\/p>\n
Comienza por se\u00f1alar que de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 267 de la C.P. a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica de control fiscal, tanto de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n, como de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. As\u00ed mismo, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 272 ibidem, en los departamentos, distritos y municipios donde existan contralor\u00edas, les corresponde a estas ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en forma posterior y selectiva. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el control posterior ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, a la luz del art\u00edculo 267 de la C.P., su ejercicio se permite en los casos que excepcionalmente prev\u00e9 la ley. Es por ello, que la Ley 42 de 1993 establece los l\u00edmites de competencias de las entidades de vigilancia de gesti\u00f3n fiscal que conforman tanto el sector central como el descentralizado. <\/p>\n
Esta facultad excepcional otorgada a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, agrega el interviniente, debe interpretarse en forma sistem\u00e1tica con otras normas relacionadas con la autonom\u00eda territorial y con las facultades legales que se le otorgan para ejercer la vigilancia fiscal, sobre los recursos transferidos por la Naci\u00f3n a dichas entidades. As\u00ed mismo, a la luz de la interpretaci\u00f3n jurisprudencial, se puede concluir que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene una competencia concurrente, incluso prevalente con las Contralor\u00edas territoriales. <\/p>\n
Se se\u00f1ala igualmente, en el escrito presentado por el interviniente, que la Ley 60 de 1993, en sus art\u00edculos 18 y 32, establece la concurrencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en la vigilancia que tiene sobre los recursos transferidos por la Naci\u00f3n, por cuanto en las disposiciones citadas, se dispone : art. 18, num. 5 \u201cEl situado fiscal asignado a cada entidad territorial se incorporar\u00e1 a los presupuestos de las entidades territoriales, y el ejercicio del control fiscal sobre dichos recursos corresponder\u00e1 a las entidades territoriales competentes, incluyendo la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de conformidad con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 42 de 1993\u201d; a su vez, el art\u00edculo 32, inciso 2, establece : \u201cEl Control fiscal posterior ser\u00e1 ejercido por las respectivas contralor\u00edas Departamental, distrital y municipal, donde la hubiere, y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de conformidad con lo establecido por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 42 de 1993\u201d. <\/p>\n
Por lo tanto, a\u00f1ade, que se puede afirmar \u201csin temor a equivocaciones\u201d, que el llamado control excepcional que se establece en la disposici\u00f3n acusada, se refiere exclusivamente a lo que ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como \u201crecursos propios o recursos end\u00f3genos\u201d de las entidades territoriales. Y, es que a juicio de la Oficina Jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General, no podr\u00eda ser de otra manera, como quiera que el control excepcional que a solicitud, bien sea de las propias autoridades territoriales o, a la mitad m\u00e1s uno de los miembros de las corporaciones o, a un mecanismo democr\u00e1tico de sus propios habitantes, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 26 de la ley demandada, realiza la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se hace con base en defensa de sus propios intereses sobre las cuentas de la entidad territorial que as\u00ed lo considere. <\/p>\n
Este control posterior de excepci\u00f3n, no se puede referir a los dineros que se transfieren a las entidades territoriales a cualquier t\u00edtulo por parte de la Naci\u00f3n de sus ingresos corrientes, por cuanto, respecto de estos recursos la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica como \u00f3rgano supremo del control fiscal del Estado y, vigilante de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n, no requiere autorizaci\u00f3n, ni solicitud, a pesar de que estos recursos ingresen al presupuesto de las entidades territoriales, como quiera, que est\u00e1n de por medio intereses nacionales y, su destino es inherente a las finalidades del Estado y, en ese orden de ideas, la Contralor\u00eda General debe determinar si se lograron los resultados de manera oportuna, y que a su vez, guarden relaci\u00f3n con los objetivos y metas consagrados en el art\u00edculo 2 de la Carta Magna. <\/p>\n
Solicita pues el interviniente, la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, por no vulnerar ninguna disposici\u00f3n de rango superior, ya que la norma demandada determin\u00f3 en forma excepcional, los eventos en que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u201cpodr\u00e1 ejercer un control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las contralor\u00edas departamentales, distritales o municipales\u201d. <\/p>\n
D. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En concepto Nro. 1790, del 19 de abril de 1999, el se\u00f1or Procurador solicita declarar constitucional la norma demandada. Sus razones se pueden resumir as\u00ed : <\/p>\n
Indica que la Constituci\u00f3n de 1991 acogi\u00f3 el sistema de descentralizaci\u00f3n que se ven\u00eda desarrollando en el pa\u00eds, y hace especial \u00e9nfasis en la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales, como principios fundamentales del Estado Colombiano. As\u00ed, el art\u00edculo 287 de la Carta, consagra como derechos de las entidades territoriales : gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponden, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, participar en las rentas nacionales. De manera pues, que la descentralizaci\u00f3n a la luz de la norma superior citada, comprende tanto la distribuci\u00f3n de competencias y recursos, encaminada a lograr una mayor eficiencia de la actividad administrativa, as\u00ed como conseguir una mayor autonom\u00eda de las autoridades y de la poblaci\u00f3n en la toma de decisiones en asuntos que los afecten. <\/p>\n
Sin embargo, la descentralizaci\u00f3n de los recursos no implica la p\u00e9rdida de unidad del erario p\u00fablico, sino que por el contrario, posibilita \u201cel que \u00e9ste se radique en cabeza de diferentes personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, lo cual implica diversos grados de coordinaci\u00f3n y control entre las autoridades de los niveles nacional y local\u201d. <\/p>\n
Seg\u00fan el Ministerio P\u00fablico, el modelo administrativo colombiano, fundament\u00e1ndose en los principios de participaci\u00f3n, solidaridad e inter\u00e9s general, permite a trav\u00e9s del sistema de unidad de caja centralizar recursos y, redistribuirlos para lograr el desarrollo arm\u00f3nico de las distintas regiones. En este orden de ideas, el art\u00edculo 356 superior, indica las \u00e1reas en las que han de aplicarse estos recursos, a saber, educaci\u00f3n y salud. De la misma manera, el art\u00edculo 357 de la C.P. dispone la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, pero a su vez, otorga al legislador la facultad de establecer y definir las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se financiar\u00e1n con esos recursos. Pero, a su vez, establece que las autoridades municipales \u201c…deber\u00e1n demostrar a los organismos de evaluaci\u00f3n y control de resultados la eficiente y correcta aplicaci\u00f3n de estos recursos y, en caso de mal manejo, se har\u00e1n acreedores a las sanciones que imponga la ley\u201d. Por ende, agrega el Procurador, se comprenden concurrentemente los organismos de control del nivel nacional y territorial. <\/p>\n
Entonces, este control concurrente sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n \u201ces el resultado de la necesaria coordinaci\u00f3n que debe existir entre los diferentes niveles de la administraci\u00f3n, sin que implique exclusi\u00f3n del control del nivel nacional ni indebida intromisi\u00f3n de \u00e9ste en la administraci\u00f3n territorial. Lo anterior, en atenci\u00f3n a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad establecidos en el art\u00edculo 288 Superior\u201d. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, en concordancia con las disposiciones constitucionales y la jurisprudencia, se advierte la gran amplitud y prevalencia del control que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional. <\/p>\n
Por otra parte, entrat\u00e1ndose de los denominados \u201crecursos propios\u201d de los entes territoriales, se debe entender a la luz de lo preceptuado en el art\u00edculo 267 Superior, que constituye parte esencial de la autonom\u00eda territorial el control de sus recursos, siendo por tanto, excepcional la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General respecto de estos recursos propios, ya que la norma superior citada defiere a la ley el se\u00f1alamiento de los casos en los cuales procede ese control. <\/p>\n
Por ello, el Ministerio P\u00fablico, en aras a la protecci\u00f3n de la autonom\u00eda administrativa de los entes regionales, considera que \u201c…es conveniente que la competencia de la Contralor\u00eda frente a lo que la jurisprudencia de la Corte ha reconocido como \u2018el reducto m\u00ednimo fiscal\u2019, es decir, sobre los llamados recursos propios de tales entidades, sea realmente excepcional y posterior. Es competencia del legislador se\u00f1alar los casos en que \u00e9ste procede, facultad que ha ejercido a trav\u00e9s de la norma aqu\u00ed acusada, indicando que procede dicho control sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que corresponde a las contralor\u00edas departamentales, y municipales, a solicitud de …\u201d. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, considera el Procurador, que tal como lo se\u00f1alan los demandantes, se trata de verdaderos requisitos de procedibilidad m\u00e1s que de \u201ccasos\u201d, para que proceda dicho control. Por ende, a su juicio, la norma acusada no limita el control por parte de la Contralor\u00eda General m\u00e1s all\u00e1 de lo normado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino que a contrario sensu, lo establece para cualquier caso, exigiendo eso s\u00ed, que sea solicitado por las personas a las que se refiere la norma, asegur\u00e1ndose de esta manera la protecci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, \u201c…a trav\u00e9s del ejercicio de la responsabilidad que deben tener las autoridades territoriales, la ciudadan\u00eda y el Congreso de la Rep\u00fablica, en la fiscalizaci\u00f3n de los mismos\u201d. <\/p>\n
Por estas razones, el Ministerio P\u00fablico, solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar constitucional el art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
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I.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia. <\/p>\n
2. El ejercicio de la Funci\u00f3n del Control Fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991 y la Autonom\u00eda Fiscal de las Entidades Territoriales. <\/p>\n
Nuestro Estado Colombiano se encuentra estructurado como un Estado Constitucional democr\u00e1tico y social de derecho y, en ese orden de ideas, la Carta Fundamental reconoce los derechos y libertades del hombre, establece la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en el manejo del Estado, pero adem\u00e1s, se\u00f1ala el control que la misma ciudadan\u00eda ha de ejercer sobre los recursos econ\u00f3micos pertenecientes a toda la comunidad. As\u00ed pues, en este proceso de dise\u00f1o de las actividades tendientes a organizar la sociedad, el Estado prev\u00e9 las funciones que se deben cumplir y, los organismos que las deben desarrollar, creando a su vez los controles que han de garantizar el cometido, la finalidad y el cumplimiento de esas funciones. <\/p>\n
Surge entonces lo que se denomina gesti\u00f3n fiscal, la cual tiene por finalidad la protecci\u00f3n del patrimonio de la Naci\u00f3n, tendiente a garantizar la correcta utilizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, enmarcada desde luego, en los principios fijados en la Constituci\u00f3n y la Ley. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991, expresamente reconoce la funci\u00f3n de control fiscal dot\u00e1ndola de un car\u00e1cter p\u00fablico (art. 267), como una actividad independiente y aut\u00f3noma y, diferente a la que normalmente corresponde a las cl\u00e1sicas funciones del Estado, obedeciendo a la necesidad pol\u00edtica y jur\u00eddica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilizaci\u00f3n, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de la Naci\u00f3n, de los departamentos, distritos y municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n o, eventualmente de los particulares (arts. 267 y 272 C.P.). <\/p>\n
De manera pues, que el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal a la luz del ordenamiento constitucional, ha sido asignado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (arts. 119 y 267) y, en los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, les corresponde a \u00e9stas el ejercicio de la funci\u00f3n fiscalizadora en forma posterior y selectiva (art. 272). <\/p>\n
Adem\u00e1s, si bien las funciones de control no se enmarcan dentro del cat\u00e1logo propio de las que se adjudican a las tres ramas del poder p\u00fablico, no significa por esto que las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, no tengan asignadas dentro de sus funciones b\u00e1sicas las de control, es decir, que en algunos casos pueden ejercer funciones propias de otros \u00f3rganos, desarrollando de esta manera el mandato contenido en el art\u00edculo 113 Superior que establece la existencia de las tres ramas del poder p\u00fablico y de otros \u00f3rganos de car\u00e1cter aut\u00f3nomo e independiente (\u00f3rganos de control), se\u00f1alando el mismo art\u00edculo el principio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica para lograr el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2 C.P.). <\/p>\n
En suma, el control fiscal es ejercido en los distintos niveles administrativos, a saber, en el sector central y en el descentralizado territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gesti\u00f3n de los particulares cuando manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. En nuestro sistema constitucional el ejercicio de esta funci\u00f3n p\u00fablica de control obedece a un esquema org\u00e1nico y funcional propio, dado que los organismos de control se encuentran dotados de autonom\u00eda e independencia, atributos estos que son esenciales al control fiscal ya que sin ellos su ejercicio se hace d\u00e9bil y sobre todo vulnerable; por esto, la Constituci\u00f3n dise\u00f1\u00f3 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica como una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico dotada de autonom\u00eda administrativa y presupuestal, sin funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. <\/p>\n
Ha dicho esta Corporaci\u00f3n : En s\u00edntesis, el control fiscal constituye una actividad de exclusiva vocaci\u00f3n p\u00fablica que tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la garant\u00eda del buen manejo de los bienes y recursos p\u00fablicos, de manera tal que se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a aquella y promover la prosperidad general, cuya responsabilidad se conf\u00eda a \u00f3rganos espec\u00edficos del Estado como son las Contralor\u00edas (nacional, departamental, municipal), aunque con la participaci\u00f3n ciudadana en la vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica (art. 1\u00ba., 2\u00ba., 103, inciso 3 y 270 de la C.P.). Pero si bien el ejercicio del control fiscal es responsabilidad de las contralor\u00edas, ello no excluye la posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se realice por los particulares (inciso 2\u00ba. Art. 267, ibidem)\u201d, ( Sent. C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
Ahora bien, a nivel departamental, distrital y municipal, la funci\u00f3n fiscalizadora encuentra su base constitucional en el art\u00edculo 272, que encarga de esta labor a las citadas entidades, correspondi\u00e9ndoles ejercer su funci\u00f3n en forma posterior y selectiva. <\/p>\n
En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha dicho sobre relaciones fiscales intergubernamentales : \u201c… la Constituci\u00f3n consagra una forma de Estado constru\u00edda a partir del principio unitario, pero caracterizada por la transferencia a las entidades territoriales, de una cierta autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus respectivos intereses. Fijar el grado de mayor o menor autonom\u00eda con que cuenten las entidades territoriales, es algo que la Carta delega al legislador. Sin embargo, el constituyente estableci\u00f3 una serie de reglas m\u00ednimas que tienden a articular el principio unitario con la protecci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primac\u00eda al nivel central y, en otras, por favorecer la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales\u201d. (Sent. 219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). (Negrillas fuera de texto). <\/p>\n
<\/p>\n
Otra de las normas de orden superior que se deben destacar en el presente asunto, es la consagrada en el art\u00edculo 287 del Estatuto Fundamental, en virtud del cual se dota a las entidades territoriales de un contenido b\u00e1sico e indisponible. El art\u00edculo citado, luego de proclamar la condici\u00f3n de aut\u00f3nomas de las entidades territoriales se\u00f1ala unos derechos inherentes a ella, cuales son : gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y, participar de las rentas nacionales. <\/p>\n
As\u00ed pues, vistas las normas de rango superior, se revela claro a juicio de la Corte que el contenido esencial del concepto de \u201cautonom\u00eda\u201d de las entidades territoriales en nuestra Carta Pol\u00edtica, debe interpretarse en torno de la comprensi\u00f3n, efectividad y mecanismos de garant\u00eda de los derechos que se enuncian como inherentes a esa autonom\u00eda. <\/p>\n
Pero, tambi\u00e9n considera la Corte que la autonom\u00eda de las entidades territoriales no es ilimitada, en el sentido de que tanto su formulaci\u00f3n como pr\u00e1ctica deben enmarcarse dentro del contexto del Estado Unitario y, en consecuencia se debe acompasar con el ejercicio de las competencias propias de los dem\u00e1s \u00f3rganos y autoridades del Estado, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la Carta. <\/p>\n
En otras palabras, tal como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n: \u201cEs evidente que los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda s\u00f3lo pueden ser entendidos en su pr\u00edstino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitaci\u00f3n que este les proporciona, la afirmaci\u00f3n de los intereses locales, seccionales y regionales conducir\u00eda a la configuraci\u00f3n de un modelo organizativo distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes\u201d (Sent. 373 de 1997 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
En ese orden de ideas, los art\u00edculos 356 y 357 Superiores, en su orden, establecen las \u00e1reas en las cuales se deben aplicar los recursos del situado fiscal, a saber, educaci\u00f3n preescolar, primaria y secundaria y media y, la salud; a su vez el segundo art\u00edculo mencionado (357) establece la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, defiriendo a la ley la facultad de definir las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se financiaran con esos recursos. <\/p>\n
De ah\u00ed, que la Ley 60 de 1993, en desarrollo de los preceptos constitucionales disponga en su art\u00edculo 9 : \u201cEl situado fiscal establecido en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que ser\u00e1 cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atenci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de educaci\u00f3n y salud de la poblaci\u00f3n…\u201d; e igualmente los art\u00edculos 18-5 y 32 ibidem, consagran que el ejercicio del control fiscal posterior sobre los recursos provenientes del situado fiscal corresponde tanto a las entidades territoriales competentes como a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con lo que disponga la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
Entonces, se observa que existe un control concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n, siendo el resultado de la necesaria coordinaci\u00f3n que debe existir entre los diferentes niveles de la administraci\u00f3n, sin que se pueda predicar por esto exclusi\u00f3n o indebida intromisi\u00f3n del nivel nacional en la administraci\u00f3n territorial. Al contrario, a juicio de la Corte, es el desarrollo adecuado del art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que impone el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, se advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en aras de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Naci\u00f3n. Otra cosa sucede con los denominados \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad o, las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas y contribuciones propias), pues en estos casos se puede hablar de una intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General, como quiera que se trata del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son de su esencia, no de otra manera se podr\u00eda hablar de autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
En este sentido, la Corte ha manifestado : \u201c…para que se mantenga vigente la garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial, se requiere que al menos una porci\u00f3n razonable de los recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente. De otra forma, ser\u00eda imposible hablar de autonom\u00eda y estar\u00edamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garant\u00eda constitucional\u201d. <\/p>\n
\u201cLas entidades territoriales cuentan, adem\u00e1s de la facultad de endeudamiento \u2013recursos de cr\u00e9dito-, con dos mecanismos de financiaci\u00f3n. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar en las rentas nacionales. Se trata, en este caso, de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n que admiten un mayor grado de inferencia por parte del nivel central del gobierno. <\/p>\n
\u201cAdicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en sentido estricto, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o de las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias \u2013impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes frente a la intervenci\u00f3n del legislador\u201d (Sent. C-219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
Es claro entonces, que el control de excepci\u00f3n que establece la norma acusada, no puede referirse a los dineros que transfiere la Naci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, porque en estos casos la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorizaci\u00f3n, ni solicitud, porque se trata de intereses de car\u00e1cter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2 C.P.). <\/p>\n
Por lo tanto, la norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del art\u00edculo 267 de la C.P. \u201c…En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial…\u201d, norma esta que consagra una autonom\u00eda local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se se\u00f1ala en la demanda que con la disposici\u00f3n acusada se crean \u201cfeudos funcionales\u201d, porque como se vio, la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no se limita en trat\u00e1ndose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional. <\/p>\n
Ya esta Corporaci\u00f3n ha puesto de presente que la articulaci\u00f3n de los intereses nacionales y de los de las entidades territoriales puede \u201c…dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que ser\u00e1n ejercidas independientemente en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercer\u00e1n de manera arm\u00f3nica\u201d (Sent. C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
As\u00ed las cosas, debe entenderse que el r\u00e9gimen del control fiscal, atendiendo su car\u00e1cter aut\u00f3nomo, ha de realizarse con estricta sujeci\u00f3n a los postulados constitucionales, por los \u00f3rganos que la Carta Fundamental autoriza para su ejercicio, esto es, las Contralor\u00edas, tanto a nivel nacional, departamental, distrital o municipal (cuando existan). <\/p>\n
Sin embargo, no desconoce la Corte la dificultad que existe en el sentido de precisar cu\u00e1l es el contenido exacto de los conceptos de \u201cdescentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda\u201d en materia de control fiscal, por lo cual se exige que se los concrete y en esa labor la interpretaci\u00f3n que realice esta Corporaci\u00f3n de las normas constitucionales y legales cumple un papel de suma importancia, porque como se ha dicho, las normas acusadas nunca deben ser interpretadas aisladamente sino en concordancia con las otras normas del cuerpo legal del que hacen parte. <\/p>\n
Por ello, considera esta Corporaci\u00f3n que adem\u00e1s de las normas de la parte org\u00e1nica de la Constituci\u00f3n, es el legislador el llamado a concretar los principios de \u201cdescentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda\u201d, facultad que ha ejercido a trav\u00e9s de la norma demandada, en la cual al establecer que la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica frente a lo que la jurisprudencia ha denominado como \u201cel reducto m\u00ednimo fiscal\u201d, es decir, sobre los recursos propios de las entidades territoriales, se ejerza en forma excepcional y posterior, no ha hecho otra cosa que respetar el n\u00facleo esencial de estas garant\u00edas constitucionales. <\/p>\n
Comparte la Corte la apreciaci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico cuando expresa : \u201cPuede observarse que, como lo manifiestan los demandantes, se trata m\u00e1s bien de requisitos de procedibilidad para este control que de \u201ccasos\u201d en los que procede. Con respecto a lo anterior, estima el Procurador que la norma no limita el control por parte de la Contralor\u00eda General m\u00e1s all\u00e1 de los preceptos impuestos por la Constituci\u00f3n, como argumentan los demandantes, sino que por el contrario, lo establece para cualquier caso, exigiendo como requisito el que sea solicitado por las personas a que se refiere la norma. De esta manera se asegura la protecci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, a trav\u00e9s del ejercicio de la responsabilidad que deben tener las autoridades territoriales, la ciudadan\u00eda y el Congreso de la Rep\u00fablica, en la fiscalizaci\u00f3n de los mismos\u201d. <\/p>\n
Entonces, la actuaci\u00f3n del legislador en los supuestos examinados, tiene claro origen en la Constituci\u00f3n y, en consecuencia se impone declarar la exequibilidad del art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
II. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Magistrada (E) <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
<\/p>\n
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C-403-99 Sentencia C-403\/99 CONTROL FISCAL EN CONSTITUCION VIGENTE La Constituci\u00f3n de 1991, expresamente reconoce la funci\u00f3n de control fiscal dot\u00e1ndola de un car\u00e1cter p\u00fablico, como una actividad independiente y aut\u00f3noma y, diferente a la que normalmente corresponde a las cl\u00e1sicas funciones del Estado, obedeciendo a la necesidad pol\u00edtica y jur\u00eddica de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4367","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4367","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4367"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4367\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4367"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4367"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4367"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}