C-505-99<\/p>\n
Sentencia C-505\/99 <\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Obligaci\u00f3n fiscal\/PRINCIPIO DE JUSTICIA Y EQUIDAD DEL TRIBUTO <\/p>\n
La calificaci\u00f3n de nuestro Estado como Social de Derecho determina, entre muchas otras consecuencias, la exigencia constitucional de la eficacia de los deberes de los ciudadanos, lo que naturalmente incluye la obligaci\u00f3n fiscal. Para ello, la Constituci\u00f3n otorg\u00f3 a las autoridades un conjunto de poderes para concretar este deber, los cuales se materializan en la potestad de imposici\u00f3n, de inspecci\u00f3n e investigaci\u00f3n y de sanci\u00f3n tributarios. En otras palabras, el ordenamiento constitucional otorga al Legislador un poder para establecer los tributos y al mismo tiempo reconoce, a la autoridad administrativa, la facultad para exigirlos cuando la ley los determina. Adem\u00e1s, los principios de justicia y equidad tributarios tambi\u00e9n imponen la obligaci\u00f3n para el Estado de gravar, formal y materialmente por igual, a quienes realmente gozan de la misma capacidad econ\u00f3mica, pues aquella es “un presupuesto o premisa inicial de la tributaci\u00f3n”. Por consiguiente, la justa distribuci\u00f3n de las cargas p\u00fablicas es un asunto de inter\u00e9s colectivo que exige, tanto a los particulares como a las autoridades, el deber de colaborar con el control de la recaudaci\u00f3n de los dineros p\u00fablicos. De lo contrario, se producir\u00eda una injusta distribuci\u00f3n de la carga fiscal, por cuanto si quienes tienen que pagar, no lo hacen, en la pr\u00e1ctica, imponen una carga adicional e inequitativa a quienes cumplen con sus obligaciones constitucionales. As\u00ed mismo, el principio de eficiencia tributaria exige la obligaci\u00f3n administrativa no s\u00f3lo de utilizar e invertir los ingresos p\u00fablicos con criterios de justicia, diligencia y responsabilidad, sino que tambi\u00e9n exige eficiencia en su recaudaci\u00f3n. <\/p>\n
DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Registro de oficinas de los contribuyentes\/REGISTRO DOMICILIARIO Y PODER TRIBUTARIO <\/p>\n
El registro en el proceso tributario corresponde a una manifestaci\u00f3n del poder tributario, seg\u00fan el cual es leg\u00edtimo que el Estado organice un sistema y un procedimiento para percibir los ingresos y regular los gastos para el cumplimiento de sus fines. Por consiguiente, el registro previsto por la norma impugnada no corresponde a una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial, sino que es un mecanismo dirigido a obtener las pruebas que le permitan a la DIAN verificar la veracidad de la declaraci\u00f3n tributaria y de la conducta del contribuyente, lo cual corresponde a la actividad investigadora de la administraci\u00f3n recaudadora, que se fundamenta en el poder tributario del Estado. Al mismo tiempo, es razonable sostener que el registro estimula el cumplimiento oportuno y correcto del deber de tributar, lo cual obviamente cuenta con sustento constitucional. Por lo tanto, el registro domiciliario que se acusa no es una diligencia obligatoriamente coordinada por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n sino que puede adelantarse por los funcionarios administrativos encargados de velar por la estricta recaudaci\u00f3n de las rentas p\u00fablicas y de hacer efectivo el cobro de las deudas tributarias. <\/p>\n
DERECHO A LA INTIMIDAD FRENTE AL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO-Alcance <\/p>\n
El derecho a la intimidad del contribuyente, en principio, no ampara los libros de contabilidad y los dem\u00e1s documentos privados que tienen incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma manera como protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente personales de los individuos. La reserva judicial cubre la correspondencia privada y los documentos puramente personales, pero no se extiende a los libros de contabilidad y documentos con incidencia fiscal, o que se relacionen con la inspecci\u00f3n, vigilancia e intervenci\u00f3n del Estado, pues en tales eventos, otras autoridades, distintas a la judicial pero definidas por la ley, pueden ordenar la exhibici\u00f3n coactiva de tales documentos. Por consiguiente, no viola la intimidad que la norma acusada autorice a la DIAN a examinar los documentos con incidencia fiscal. <\/p>\n
INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO Y DERECHO A LA INTIMIDAD <\/p>\n
DOMICILIO CORPORATIVO-Naturaleza <\/p>\n
Debe distinguirse entre aquellos espacios que interesan exclusivamente al titular del derecho y, aquellos en donde las actividades pueden tener repercusiones sociales, tal y como sucede precisamente con las relaciones laborales o empresariales. Por ello, esta Corte, al reconocer la existencia de una cierta inviolabilidad del domicilio corporativo de las personas jur\u00eddicas, precis\u00f3 sin embargo que es “evidente que a diferencia del domicilio personal, sobre el corporativo gravitan con m\u00e1s intensidad y legitimidad intereses sociales y de terceros, lo que repercute en una m\u00e1s reducida esfera de protecci\u00f3n y en una mayor gama de restricciones y limitaciones que ha de soportar”. <\/p>\n
DOMICILIO EN SENTIDO ESTRICTO-Alcance\/DOMICILIO EN SENTIDO AMPLIO-Alcance <\/p>\n
La Corte concluye que constitucionalmente es necesario distinguir entre el domicilio en sentido estricto y lo que podr\u00eda denominarse el domicilio ampliado. El primero corresponde al lugar de habitaci\u00f3n de las personas naturales, y goza de todas las garant\u00edas previstas por el art\u00edculo 28 superior, y en especial de la estricta reserva judicial. En cambio, el segundo hace referencia al domicilio corporativo de las personas jur\u00eddicas y a los otros espacios cerrados, distintos al lugar de habitaci\u00f3n, en donde existe un \u00e1mbito de intimidad a ser protegido pero que es menor que el propio de las relaciones hogare\u00f1as. Por ende, en el caso del domicilio ampliado, la reserva judicial no opera autom\u00e1ticamente en todos los casos, pues en ciertos eventos puede resultar admisible que, existiendo intereses constitucionales importantes, la ley autorice el registro por parte de autoridades administrativas. <\/p>\n
DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Registro administrativo para cumplimiento de obligaciones tributarias <\/p>\n
Los registros administrativos previstos por la disposici\u00f3n acusada no s\u00f3lo persiguen una finalidad constitucional muy importante, como es asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, sino que adem\u00e1s recaen sobre objetos y lugares que constitucionalmente no son espacios privilegiados de desarrollo de la intimidad. De un lado, se trata de inspeccionar los libros de contabilidad y dem\u00e1s documentos relevantes en el proceso fiscal, los cuales, como ya se indic\u00f3, no gozan de la reserva judicial propia de la correspondencia estrictamente privada, puesto que, conforme al art\u00edculo 15 de la Carta, su exhibici\u00f3n puede ser ordenada por las autoridades para efectos fiscales. De otro lado, el registro no cubre los lugares de habitaci\u00f3n de las personas naturales, puesto que la disposici\u00f3n acusada expresamente los excluye; la DIAN s\u00f3lo puede ordenar la inspecci\u00f3n de oficinas, establecimientos comerciales, industriales o de servicios y dem\u00e1s locales del contribuyente o responsable, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos. Por tales razones, la Corte concluye que en este caso, bien pod\u00eda la ley atribuir a la DIAN, que es la autoridad administrativa encargada de recaudar los tributos, la posibilidad de ordenar el registro de estas dependencias a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. <\/p>\n
DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Facultades discrecionales de aseguramiento de las pruebas <\/p>\n
Una lectura r\u00e1pida y aislada de la expresi\u00f3n acusada parece dar raz\u00f3n a los actores pues la norma estar\u00eda confiriendo a la DIAN una facultad particularmente indeterminada, ya que la autorizar\u00eda a tomar todas las medidas que juzgue necesarias. Sin embargo, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de este segundo inciso evidencia que no les asiste la raz\u00f3n a los demandantes, como quiera que el Legislador no consagra atribuciones ilimitadas a la administraci\u00f3n, pues restringe las medidas: (i) al estricto desarrollo de las facultades que se ordenan en un acto administrativo motivado, (ii) a una finalidad espec\u00edfica, esto es a “evitar que las pruebas obtenidas sean alteradas, ocultadas o destruidas” y, (iii) a trav\u00e9s de la “inmovilizaci\u00f3n y aseguramiento” de las pruebas”. La norma impugnada delimita entonces adecuadamente esta facultad de conservaci\u00f3n de la prueba por la DIAN, por lo cual el cargo de los actores carece de sustento.Con todo es cierto que la disposici\u00f3n acusada atribuye facultades discrecionales a la autoridad administrativa; sin embargo, esta discrecionalidad es v\u00e1lida constitucionalmente, pues si bien autoriza al funcionario a decidir con un margen de apreciaci\u00f3n mayor que en los caso de facultades estrictamente regladas, la autoridad debe ce\u00f1irse a los par\u00e1metros y l\u00edmites legal y constitucionalmente se\u00f1alados. <\/p>\n
ORDEN DE REGISTRO DE OFICINA DE LOS CONTRIBUYENTES-Improcedencia de recursos <\/p>\n
Es razonable que no existan recursos contra la decisi\u00f3n de ordenar el registro, como quiera que este acto administrativo es de car\u00e1cter preparatorio cautelar, esto es un acto de tr\u00e1mite o instrumental que se constituye en un presupuesto importante para la decisi\u00f3n final que debe adoptar la administraci\u00f3n. As\u00ed pues, esta declaraci\u00f3n de voluntad administrativa est\u00e1 inserta en el procedimiento que adelanta la DIAN, por lo que s\u00f3lo se dirige a preparar que el acto definitivo y final se dicte dentro de los par\u00e1metros legal y constitucionalmente determinados, el cual por su propia naturaleza no es impugnable. <\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia <\/p>\n
La unidad normativa es excepcional, y por ello s\u00f3lo procede cuando es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. Ahora bien, la Corte considera que el argumento del interviniente es parcialmente correcto en el presenta caso, pues al analizar las expresiones “podr\u00e1 ordenar mediante resoluci\u00f3n motivada, el registro”, contenida en el primer inciso del art\u00edculo 2\u00ba, y “podr\u00e1 tomar las medidas necesarias” que est\u00e1 inserta en el inciso segundo de la misma norma, esta Corporaci\u00f3n tuvo que hacer un estudio constitucional completo e integral de ambos incisos, como quiera que los solos enunciados acusados no guardan una coherencia propia, sino que se encuentran \u00edntima e inescindiblemente unidos al texto \u00edntegro de los textos que los contienen. As\u00ed, a guisa de ejemplo, no es posible desarrollar un juicio constitucional sobre el registro si no se analiza el lugar donde recae la autorizaci\u00f3n de la DIAN, esto es, sobre los lugares que son objeto de allanamiento. Igualmente, la Corte no pod\u00eda estudiar la facultad de la autoridad administrativa para “tomar las medidas necesarias” sin que se analice el objetivo de aquellas, pues la norma acusada circunscribe la finalidad de la atribuci\u00f3n a la urgencia de “evitar que las pruebas obtenidas sean alteradas, ocultadas o destruidas”. Por ende, la Corte concluye que es procedente que su fallo se extienda a ambos incisos. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2278 <\/p>\n
Norma acusada: art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 383 de 1997. <\/p>\n
Actores: Jorge Alberto Gonz\u00e1lez Forero y Zaida \u00c1vila Rodr\u00edguez <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
El deber de contribuir tributariamente en el Estado Social de Derecho, funciones de polic\u00eda judicial y facultades de registro de la DIAN. <\/p>\n
La distinci\u00f3n entre domicilio en sentido estricto y domicilio ampliado, y sus efectos sobre la reserva judicial. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, catorce (14) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Martha Victoria S\u00e1chica de Moncaleano, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos Jorge Alberto Gonz\u00e1lez Forero y Zaida \u00c1vila Rodr\u00edguez, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, demandan algunos apartes del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997, proceso que fue radicado con el n\u00famero D-2278. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma acusada y se subrayan los apartes demandados: <\/p>\n
LEY 383 DE 1997 <\/p>\n
(Julio 10) <\/p>\n
Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. Adici\u00f3nase al Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo: <\/p>\n
Art\u00edculo 779-1.- Facultades de registro. La Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, podr\u00e1 ordenar mediante resoluci\u00f3n motivada, el registro de oficinas, establecimientos comerciales, industriales o de servicios y dem\u00e1s locales del contribuyente o responsable, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos, siempre que no coincida con su casa de habitaci\u00f3n, en el caso de personas naturales. <\/p>\n
En desarrollo de las facultades establecidas en el inciso anterior, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales podr\u00e1 tomar las medidas necesarias para evitar que las pruebas obtenidas sean alteradas, ocultadas o destruidas, mediante su inmovilizaci\u00f3n y aseguramiento. <\/p>\n
Para tales efectos, la fuerza p\u00fablica deber\u00e1 colaborar, previo requerimiento de los funcionarios fiscalizadores, con el objeto de garantizar la ejecuci\u00f3n de las respectivas diligencias. La no atenci\u00f3n del anterior requerimiento por parte del miembro de la fuerza p\u00fablica a quien se le haya solicitado, ser\u00e1 causal de mala conducta. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. La competencia para ordenar el registro y aseguramiento de que trata el presente art\u00edculo, corresponde al Administrador del Impuestos de Aduanas Nacionales y al Subdirector de Fiscalizaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Esta competencia es indelegable. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2.- La providencia que ordena el registro de que trata el presente art\u00edculo, ser\u00e1 notificado (sic) en el momento de practicarse la diligencia a quien se encuentre en el lugar, y contra la misma no procede recurso alguno. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Seg\u00fan criterio de los actores, la norma acusada vulnera los art\u00edculos 2, 4, 28, 29, 116, 121, 122, 250 y 251 de la Constituci\u00f3n. A su juicio, el registro de oficinas o establecimientos comerciales es una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial, raz\u00f3n por la cual s\u00f3lo puede ser atribuida a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de sus fiscales delegados, de acuerdo con lo que ordena el art\u00edculo 250 de la Constituci\u00f3n. Por consiguiente, consideran que la ley no puede asignar funciones judiciales a la Direcci\u00f3n de Impuestos y aduanas Nacionales, pues es una entidad administrativa que en ning\u00fan momento reemplaza a la autoridad competente para ordenar, coordinar y dirigir el registro. Por consiguiente, la norma demandada no s\u00f3lo otorga autoridad judicial a un ente administrativo sino que le atribuye funciones propias de la rama jurisdiccional, lo cual desconoce el principio de la separaci\u00f3n de poderes que consagra la Carta. <\/p>\n
Para corroborar este argumento, los demandantes afirman que si bien es cierto que el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n autoriza a la ley para que atribuya funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas, ello s\u00f3lo es factible si se determina la materia precisa que se va a delegar y si \u00e9sta no se refiere a la instrucci\u00f3n de sumarios ni al juzgamiento de delitos. Pese a esa disposici\u00f3n, a juicio de los actores, la ley parcialmente demandada permite que autoridades administrativas adelanten el registro de establecimientos, lo cual constituye una actividad de instrucci\u00f3n que no puede ser delegada. <\/p>\n
De otra parte, los demandantes consideran que el aparte normativo que autoriza a los funcionarios de la DIAN para tomar las medidas necesarias para evitar que se destruyan las pruebas, ampl\u00eda motu propio las funciones que les son asignadas por la Constituci\u00f3n, la ley o el reglamento. Es por ello que, seg\u00fan su parecer, los trabajadores de la DIAN pueden atribuirse todas las funciones que consideren para cumplir su misi\u00f3n, lo cual es arbitrario y contrario a la Carta. <\/p>\n
En relaci\u00f3n a la improcedencia de recursos contra la providencia que ordena el registro, los actores opinan que la norma transgrede el art\u00edculo 29 superior, como quiera que impide al afectado controvertir o presentar pruebas, as\u00ed como acudir a los superiores jer\u00e1rquicos a trav\u00e9s de la impugnaci\u00f3n de la decisi\u00f3n. <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA Y DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS <\/p>\n
4.1. En representaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, la ciudadana Edna Patricia D\u00edaz Mar\u00edn interviene en el proceso para justificar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. La interviniente recuerda que la Constituci\u00f3n encomend\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica velar por la estricta recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas p\u00fablicas, lo cual fue delegado en la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Por consiguiente, el recaudo de pruebas que conducen a determinar la evasi\u00f3n de hechos sometidos a gravamen y a demostrar la inexactitud de los valores consignados por los obligados, es una funci\u00f3n inherente a la DIAN, como autoridad administrativa. <\/p>\n
Con base en lo anterior y en la consulta de las sentencias C-024 y C-179 de 1994 de la Corte Constitucional, la ciudadana considera que los actores parten de una interpretaci\u00f3n errada de la norma demandada, pues el registro no es una facultad de polic\u00eda judicial sino que es una forma de cumplir la obligaci\u00f3n constitucional y legal de hacer efectivos los actos administrativos propios. As\u00ed pues, a su juicio, el registro es s\u00f3lo una diligencia administrativa dirigida a obtener documentos contables (libros, soportes internos y externos), esto es, medios probatorios que demuestran la realidad econ\u00f3mica del declarante. <\/p>\n
De otra parte, la ciudadana manifiesta que la autorizaci\u00f3n legislativa para que la DIAN tome las medidas necesarias para evitar que las pruebas se oculten, destruyan o alteren, no transgrede preceptos constitucionales sino por el contrario desarrolla el numeral 20 del art\u00edculo 189 superior, como quiera que pretende eliminar la posibilidad de que el contribuyente evasor imponga su inter\u00e9s privado sobre el inter\u00e9s general que representan las rentas nacionales. <\/p>\n
Finalmente, la apoderada de la DIAN hace un breve recorrido por el estatuto tributario para demostrar que \u00e9ste le permite al contribuyente allegar nuevas pruebas y controvertir aquellas que recaude la administraci\u00f3n. As\u00ed mismo, dentro del mismo proceso de revisi\u00f3n de la declaraci\u00f3n, se corre traslado al contribuyente para que, en un t\u00e9rmino de tres (3) meses a partir de su notificaci\u00f3n, presente por escrito sus objeciones a los mayores valores planteados por la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Igualmente, la interviniente hace referencia al art\u00edculo 720 del estatuto tributario, el cual dispone que, dentro de los dos meses siguientes a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n el contribuyente o el agente retenedor pueden interponer el recurso de reconsideraci\u00f3n contra dicho acto administrativo, en donde tambi\u00e9n est\u00e1n facultados para presentar todos los argumentos y las pruebas que desvirt\u00faan las allegadas por la Administraci\u00f3n, con ocasi\u00f3n de las facultades de registro consagradas en la norma demandada. <\/p>\n
As\u00ed pues, a juicio de la ciudadana, la legislaci\u00f3n tributaria no s\u00f3lo garantiza el derecho de defensa del contribuyente o agente retenedor, sino que evita el desarrollo de una v\u00eda gubernativa que no tendr\u00eda sentido, puesto que se trata de un acto administrativo de tr\u00e1mite tendiente a la recolecci\u00f3n de pruebas. Seg\u00fan su parecer, la consagraci\u00f3n de un recurso desvirt\u00faa el objetivo de la norma que es precisamente obtener pruebas de una manera r\u00e1pida. <\/p>\n
4.2. El Instituto de Derecho Tributario interviene en el presente asunto. Inicialmente, la elaboraci\u00f3n del concepto fue encomendada al ciudadano Carlos Ram\u00edrez Guerrero; pero su trabajo no obtuvo la mayor\u00eda de votos en el Consejo Directivo, por lo que la entidad comision\u00f3, para ese efecto, al ciudadano Bernardo Carre\u00f1o Varela, quien considera que las normas acusadas son inconstitucionales. <\/p>\n
En primer lugar, el interviniente que act\u00faa a nombre del Instituto, pone de presente que el actor debi\u00f3 demandar la totalidad del art\u00edculo que se refiere al registro, pues el aparte impugnado no s\u00f3lo no tiene significado propio sino que, al retirarse del ordenamiento jur\u00eddico, el resto del art\u00edculo se tornar\u00eda inane. Por lo tanto, el Instituto se refiere a la totalidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997. <\/p>\n
El interviniente comienza el estudio de fondo de la norma, describiendo su estructura, evoluci\u00f3n legislativa, el contexto de aquella dentro del estatuto tributario y de la Ley 488 de 1998. As\u00ed mismo, el interviniente realiza un extenso an\u00e1lisis de los deberes constitucionales de tributar y de colaborar con el Estado, los derechos a la intimidad, inviolabilidad de domicilio, al debido proceso y competencia de los servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
En concreto, el ciudadano opina que el aparte acusado es en s\u00ed mismo exequible, pero si se analizan los vac\u00edos normativos que genera se torna en inconstitucional, pues el problema que presenta esta norma frente a todo el an\u00e1lisis que precede no reside tanto en lo que ella dice, sino en lo que calla. As\u00ed pues, la disposici\u00f3n acusada no define expresamente los motivos que la DIAN aducir\u00eda para el registro forzado del domicilio de los contribuyentes, pues tal y como lo ha dicho la sentencia T-061 de 1996 de la Corte Constitucional y la jurisprudencia internacional, los sitios en donde se administran los negocios equivalen al domicilio de las personas y, por lo tanto, a ellos alcanza la protecci\u00f3n que la legislaci\u00f3n brinda a este. Al mismo tiempo, el interviniente considera que las funciones de la DIAN no autorizan a quebrantar la inviolabilidad de los documentos, correspondencia y domicilio de las personas, porque si as\u00ed fuera, la generalidad del concepto servir\u00eda para hacer in\u00fatiles esas garant\u00edas. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el Instituto considera que la norma acusada no consagra formalidades ni requisitos m\u00ednimos que garanticen los derechos de los contribuyentes, lo cual constituye un vac\u00edo normativo que genera inconstitucionalidad. As\u00ed pues, afirma que la Constituci\u00f3n exige como requisitos esenciales para adelantar el registro: que se conozcan los motivos de la administraci\u00f3n para ordenar la diligencias, as\u00ed como el contenido de la investigaci\u00f3n para controvertir las pruebas que se hallen en su contra. <\/p>\n
De otra parte, el interviniente afirma que el registro s\u00f3lo puede llevarse a cabo mediante orden de la Fiscal\u00eda, salvo casos de flagrancia y de negativa del afectado, por lo que el \u00fanico motivo que autoriza la aplicaci\u00f3n de la norma acusada es la renuencia de los contribuyentes y terceros a entregar los documentos que requiere la DIAN. <\/p>\n
Por las razones atr\u00e1s expuestas, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997, porque permite la violaci\u00f3n del derecho a la intimidad (C.P. 15) y del derecho a la inviolabilidad del domicilio (C.P. 28), ambos protegidos en pactos internacionales (C. P. 93 y 94, leyes 63 de 1945, 74 de 1968 y 76 de 1982). <\/p>\n
4.3. Del anterior concepto se apart\u00f3 el ciudadano Carlos Alfredo Ram\u00edrez Guerrero, miembro del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, quien considera que las disposiciones acusadas deben ser declaradas exequibles. Seg\u00fan su criterio, el inciso final del art\u00edculo 15 de la Constituci\u00f3n atribuye a la autoridad recaudadora la facultad de exigir, al declarante o responsable, el acceso a su sistema de informaci\u00f3n contable-financiera. Como consecuencia de ello, la DIAN tiene la potestad de registrar las oficinas de la empresa del contribuyente, que es el lugar donde normalmente se conserva la informaci\u00f3n, como quiera que si es viable registrar o inspeccionar la contabilidad y documentos que la explican o respaldan, es tambi\u00e9n leg\u00edtimo que autorice que se ejecute toda actuaci\u00f3n o medio para llevarlo a cabo. <\/p>\n
El ciudadano considera que la potestad atribuida a la DIAN es el desarrollo de una funci\u00f3n administrativa, por lo que el registro como cualquier diligencia dirigida a investigar irregularidades tributarias, no requiere de orden judicial sino de un acto administrativo. Por consiguiente, si las actuaciones de la DIAN son gubernativas, \u00e9sta deber\u00e1 ejercer su labor de vigilancia e inspecci\u00f3n de las rentas nacionales con eficiencia, econom\u00eda y celeridad, tal y como lo ordena el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. En tales circunstancias, el ciudadano considera que es preciso que la DIAN goce de un grado importante de discrecionalidad para que tome las medidas que requiera en la investigaci\u00f3n tributaria, siempre y cuando, y seg\u00fan jurisprudencia contencioso-administrativa, las resoluciones adoptadas conduzcan al prop\u00f3sito para el cual fueron conferidas las facultades, por lo cual existe exceso en ejercicio de la funci\u00f3n si la autoridad procede con una finalidad diferente. <\/p>\n
Finalmente, el interviniente considera que tampoco debe prosperar el cargo relativo a la violaci\u00f3n del debido proceso y del principio de la doble instancia, como quiera que el contribuyente tiene la posibilidad de controvertir las pruebas que se encuentren en el registro, allegar nuevos elementos probatorios e impugnar la decisi\u00f3n definitiva, esto es, aquella que pone fin a la actuaci\u00f3n, pues la determinaci\u00f3n est\u00e1 contenida en un acto administrativo que est\u00e1 sujeto a los recursos gubernativos (art\u00edculo 49 del C.C.A). <\/p>\n
4.4. La ciudadana Luz Dary Bar\u00f3n Astroza, interviene en el proceso para impugnar la demanda y solicitar la exequibilidad de la norma acusada. A su juicio, la disposici\u00f3n que autoriza el registro a funcionarios administrativos de la DIAN desarrolla el art\u00edculo 15 de la Constituci\u00f3n, como quiera que la autorizaci\u00f3n judicial para el registro no es indispensable para efectos de la investigaci\u00f3n tributaria, pues el tratamiento que da la Carta para protecci\u00f3n de las comunicaciones entre particulares es, pues, claramente distinto del que da al sistema de cuentas o informaci\u00f3n financiera de las empresas mercantiles. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la ciudadana considera que el ordinal 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la CP dispone expresamente el deber ciudadano de tributar, dentro del cual le es inherente la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. Por lo tanto, el monto de los tributos causados debe ser especialmente cuidado y vigilado por el Estado. <\/p>\n
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cuellar, rinde el concepto de rigor y solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de los apartes acusados. La Vista Fiscal considera que la facultad de registro que le es atribuida a la DIAN hace parte de la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n, como quiera que la finalidad del procedimiento tributario es la determinaci\u00f3n de las obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, y la eventual imposici\u00f3n de sanciones derivadas del incumplimiento de los deberes relacionados con la cancelaci\u00f3n de impuestos y retenciones. En efecto, esa funci\u00f3n se justifica porque una eficiente vigilancia e inspecci\u00f3n de la estricta recaudaci\u00f3n de los tributos permite el cumplimiento eficaz de los fines del Estado, raz\u00f3n por la cual el ordenamiento jur\u00eddico dota a la administraci\u00f3n de las potestades necesarias para asegurar el cumplimiento de los deberes a cargo de los particulares. Es pues razonable que la administraci\u00f3n persiga y sancione a quienes act\u00faan en contra de los intereses que ella representa. <\/p>\n
Ahora bien, a juicio del Ministerio P\u00fablico, para determinar las obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, verificar la existencia de infracciones e imponer las sanciones a que haya lugar, es necesario desplegar una actividad probatoria eficaz dentro de la actuaci\u00f3n correspondiente. Ello por cuanto, tal y como lo dispone el art\u00edculo 742 del estatuto tributario, las decisiones de la administraci\u00f3n s\u00f3lo pueden tener por fundamento los hechos debidamente probados. De este modo, mediante la inspecci\u00f3n de los documentos, la DIAN constata de manera directa todos los hechos que interesan al proceso y le es posible determinar si debe continuar la investigaci\u00f3n, as\u00ed como las caracter\u00edsticas y dem\u00e1s circunstancias de tiempo, modo y lugar de la actuaci\u00f3n, seg\u00fan lo establecido por el art\u00edculo 779 del estatuto tributario. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el Procurador afirma que la diligencia objeto de an\u00e1lisis goza de la garant\u00eda constitucional del derecho de defensa, pues la misma norma impugnada expresa claramente que el registro se ordenar\u00e1 a trav\u00e9s de una resoluci\u00f3n motivada que permite conocer todas las pruebas en que se fundamenta la administraci\u00f3n para ordenar el registro. <\/p>\n
De otro lado, el Ministerio P\u00fablico considera que el Legislador no atribuy\u00f3 a los funcionarios de la DIAN facultades omn\u00edmodas, pues al incorporar la expresi\u00f3n necesarias en la redacci\u00f3n del inciso segundo del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997, delimit\u00f3 el alcance de las potestades a ellos conferidas. De tal modo que cualquier extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las funciones, como ocurrir\u00eda con un acto ajeno a los fines de aseguramiento de la prueba, ser\u00eda objeto de enjuiciamiento y sanci\u00f3n por parte de las autoridades. <\/p>\n
Finalmente, en lo que ata\u00f1e a la supuesta transgresi\u00f3n del debido proceso por ausencia de recurso contra la providencia que ordena el registro, el Ministerio P\u00fablico opina que el propio Constituyente estableci\u00f3 la doble instancia como una garant\u00eda que no es esencial al proceso administrativo sino que se predica b\u00e1sicamente del proceso penal. <\/p>\n
VI. FUNDAMENTOS JUR\u00cdDICOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. Conforme al ordinal 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los apartes del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra disposiciones contenidas en una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El primer asunto bajo revisi\u00f3n: registro para fines tributarios, funciones judiciales e inviolabilidad del domicilio. <\/p>\n
2. La norma acusada establece que la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) puede decretar el registro de las oficinas, los establecimientos comerciales, industriales o de servicios y los dem\u00e1s locales del contribuyente, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos. Seg\u00fan los actores y uno de los intervinientes, esta autorizaci\u00f3n legal para que una autoridad administrativa ordene el registro de las oficinas del contribuyente es inconstitucional, no s\u00f3lo por cuanto el allanamiento es una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial, que debe entonces ser coordinada por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, sino adem\u00e1s porque esa competencia desconoce la protecci\u00f3n constitucional a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio, ya que s\u00f3lo una autoridad judicial puede ordenar un registro domiciliario. Por el contrario, a juicio del Ministerio P\u00fablico y de otros intervinientes, esa facultad no s\u00f3lo no contrar\u00eda la Constituci\u00f3n sino que la desarrolla, como quiera que no se trata de una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial sino de un mecanismo para hacer efectivos los actos propios de la administraci\u00f3n. As\u00ed mismo, opinan que la norma acusada es un instrumento importante para obtener pruebas que permiten proteger el inter\u00e9s p\u00fablico de las rentas nacionales, y as\u00ed exigir el cumplimiento del deber de tributar, por lo cual no desconoce la intimidad ni la inviolabilidad domiciliaria. Finalmente, otro de los intervinientes sugiere que la Corte Constitucional deber\u00eda condicionar el alcance de la disposici\u00f3n acusada y se\u00f1alar que esa facultad de registro de la DIAN s\u00f3lo es aplicable en caso de necesidad, esto es, cuando haya renuencia de los contribuyentes y terceros a entregar los documentos previamente requeridos por la autoridad tributaria. <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte debe determinar si la orden de registro a las oficinas de los contribuyentes es una facultad reservada a los funcionarios judiciales, o si es posible constitucionalmente que la autoridad administrativa encargada del control de la evasi\u00f3n de tributos autorice, sin que medie orden judicial, el allanamiento de los sitios en donde pudieran encontrarse documentos que sean relevantes para una investigaci\u00f3n tributaria. Para resolver ese interrogante, la Corporaci\u00f3n comenzar\u00e1 por recordar la importancia del control de la evasi\u00f3n tributaria en el Estado Social de Derecho, lo cual le permitir\u00e1 estudiar la naturaleza jur\u00eddica del registro ordenado por la DIAN, esto es, si se trata o no de una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial. De esa manera, la Corte podr\u00e1 finalmente dilucidar si esa competencia desconoce o no la intimidad de las personas y la inviolabilidad de su domicilio. <\/p>\n
La importancia del tributo y el control de la evasi\u00f3n en el Estado Social de Derecho. <\/p>\n
3- Uno de los deberes m\u00e1s importantes de los ciudadanos en el Estado contempor\u00e1neo es el de contribuir al financiamiento de los gastos p\u00fablicos (C.P. art. 95-9), pues es indudable que el tributo es el principal instrumento para que el Estado cumpla con sus fines, en especial en el caso del Estado Social de Derecho (CP art. 1\u00ba). En efecto, esta f\u00f3rmula constitucional impone a los poderes p\u00fablicos un papel activo frente al individuo, pues las autoridades no s\u00f3lo deben respetar las esferas de libertad de la persona sino que adem\u00e1s les corresponde adelantar \u201cestrategias para dar soluciones a las necesidades b\u00e1sicas de la comunidad en lo social y en lo econ\u00f3mico\u201d, lo cual \u201cexige acciones concretas para satisfacerles”1. En este orden de ideas, “la cl\u00e1usula del Estado social de derecho (C.P. art.1), tiene el poder jur\u00eddico de movilizar a los \u00f3rganos p\u00fablicos en el sentido de concretar, en cada momento hist\u00f3rico, un modo de vida p\u00fablico y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una igual libertad”2. El tributo es entonces esencial para el desarrollo y la concreci\u00f3n material del Estado Social de Derecho y, de manera especial, para hacer efectivos los derechos program\u00e1ticos, los cuales imponen, a las autoridades, un deber de acci\u00f3n y de proyecci\u00f3n social y econ\u00f3mica que, en buena parte, depende de la eficiente gesti\u00f3n fiscal. El sistema tributario entonces tiene un car\u00e1cter instrumental para la realizaci\u00f3n de los derechos progresivos en el Estado Social de Derecho. Pero es m\u00e1s: el cumplimiento de las obligaciones fiscales ciudadanas es b\u00e1sico para que las autoridades puedan adelantar en general todas sus funciones. Al respecto esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda dicho: <\/p>\n
\u201cPara poder desarrollar sus actividades, cumplir sus fines y realizar los valores que encarna el ordenamiento constitucional, las autoridades p\u00fablicas requieren permanentemente de recursos, puesto que no s\u00f3lo ciertas necesidades s\u00f3lo pueden ser satisfechas mediante prestaciones p\u00fablicas sino que, adem\u00e1s, muchos de los derechos fundamentales que en apariencia implican un deber estatal de simple abstenci\u00f3n -los llamados derechos humanos de primera generaci\u00f3n o derechos civiles y pol\u00edticos- en la pr\u00e1ctica requieren tambi\u00e9n intervenciones constantes del Estado. En efecto, el goce de estos derechos por las personas requiere, por ejemplo, una eficaz administraci\u00f3n de justicia y una diligente labor de la Fuerza P\u00fablica, a fin de que se garantice una convivencia pac\u00edfica entre los colombianos.\u201d3 <\/p>\n
4- En este contexto, la calificaci\u00f3n de nuestro Estado como Social de Derecho (CP art. 1\u00ba) determina, entre muchas otras consecuencias, la exigencia constitucional de la eficacia de los deberes de los ciudadanos, lo que naturalmente incluye la obligaci\u00f3n fiscal. Para ello, la Constituci\u00f3n otorg\u00f3 a las autoridades un conjunto de poderes para concretar este deber, los cuales se materializan en la potestad de imposici\u00f3n (C.P. arts. 150-11, 338), de inspecci\u00f3n e investigaci\u00f3n (C.P. art. 189-20) y de sanci\u00f3n tributarios (C.P. art. 15 \u00faltimo inciso). En otras palabras, el ordenamiento constitucional otorga al Legislador un poder para establecer los tributos y al mismo tiempo reconoce, a la autoridad administrativa, la facultad para exigirlos cuando la ley los determina. <\/p>\n
5- Adem\u00e1s, los principios de justicia y equidad tributarios (C.P. art. 95-9 y 363) tambi\u00e9n imponen la obligaci\u00f3n para el Estado de gravar, formal y materialmente por igual, a quienes realmente gozan de la misma capacidad econ\u00f3mica, pues aquella es “un presupuesto o premisa inicial de la tributaci\u00f3n”4. Por consiguiente, la justa distribuci\u00f3n de las cargas p\u00fablicas es un asunto de inter\u00e9s colectivo que exige, tanto a los particulares como a las autoridades, el deber de colaborar con el control de la recaudaci\u00f3n de los dineros p\u00fablicos. De lo contrario, se producir\u00eda una injusta distribuci\u00f3n de la carga fiscal, por cuanto si quienes tienen que pagar, no lo hacen, en la pr\u00e1ctica, imponen una carga adicional e inequitativa a quienes cumplen con sus obligaciones constitucionales. As\u00ed mismo, el principio de eficiencia tributaria (C.P. art. 363) exige la obligaci\u00f3n administrativa no s\u00f3lo de utilizar e invertir los ingresos p\u00fablicos con criterios de justicia, diligencia y responsabilidad, sino que tambi\u00e9n exige eficiencia en su recaudaci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, lo anterior sugiere una pregunta: para efectos de potenciar el recaudo de tributos, \u00bfpuede la ley autorizar a la DIAN el registro de las oficinas de los contribuyentes? La respuesta a ese interrogante divide la opini\u00f3n de los intervinientes de este proceso, pues para los actores y algunos intervinientes el registro equivale a una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial que no puede ser desempe\u00f1ada por las autoridades administrativas. Por su parte, quienes sostienen la constitucionalidad de la norma acusada consideran que el registro es un mecanismo \u00e1gil y eficiente para el control de la evasi\u00f3n tributaria, pues facilita la obtenci\u00f3n de la prueba. Entra pues la Corte a resolver este interrogante. <\/p>\n
Registro domiciliario y poder tributario <\/p>\n
6- El principio de separaci\u00f3n de poderes (C.P. art. 116) implica una diferenciaci\u00f3n entre las autoridades administrativas y judiciales, pues sus funciones, las finalidades que persiguen, la responsabilidad de sus integrantes, y el tipo de normas que las rigen, son distintas. Como consecuencia de ello, tambi\u00e9n se distinguen las atribuciones de polic\u00eda judicial y de polic\u00eda administrativa. Las primeras hacen referencia al “conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigaci\u00f3n de los delitos y en la captura de los delincuentes”5, mientras que la segunda noci\u00f3n se define como “aquella actividad de la administraci\u00f3n que tiene como objeto limitar el ejercicio de los derechos de los administrados, con la \u00fanica finalidad de mantener el orden y el inter\u00e9s p\u00fablico en la sociedad”6 <\/p>\n
Ahora bien, los actores tienen raz\u00f3n en sostener que las funciones de polic\u00eda judicial est\u00e1n atribuidas, en primera instancia, a las autoridades judiciales, y que el art\u00edculo 250 de la Constituci\u00f3n dispone como una funci\u00f3n de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n la coordinaci\u00f3n de las funciones de polic\u00eda judicial que ejerce la Polic\u00eda Nacional. Por lo tanto, surge una pregunta obvia: \u00bfes el registro domiciliario en la investigaci\u00f3n tributaria una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial, que deber\u00eda entonces ser coordinada por la Fiscal\u00eda General? <\/p>\n
7- La respuesta al anterior interrogante es negativa, pues el registro en el proceso tributario corresponde a una manifestaci\u00f3n del poder tributario, seg\u00fan el cual es leg\u00edtimo que el Estado organice un sistema y un procedimiento para percibir los ingresos y regular los gastos para el cumplimiento de sus fines. En efecto, la filosof\u00eda de la investigaci\u00f3n tributaria no es la de sancionar una conducta penalmente reprochable sino la de evidenciar el cabal cumplimiento del deber de tributar, por lo que el registro est\u00e1 planteado como un instrumento que se dirige a verificar la conducta del contribuyente, esto es, a facilitar la b\u00fasqueda de la prueba que permite la comprobaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n tributaria en los libros y documentos del contribuyente, pues es all\u00ed en donde se plasma su realidad econ\u00f3mica. Por consiguiente, el registro previsto por la norma impugnada no corresponde a una funci\u00f3n de polic\u00eda judicial, sino que es un mecanismo dirigido a obtener las pruebas que le permitan a la DIAN verificar la veracidad de la declaraci\u00f3n tributaria y de la conducta del contribuyente, lo cual corresponde a la actividad investigadora de la administraci\u00f3n recaudadora, que se fundamenta en el poder tributario del Estado. Al mismo tiempo, es razonable sostener que el registro estimula el cumplimiento oportuno y correcto del deber de tributar, lo cual obviamente cuenta con sustento constitucional. Por lo tanto, el registro domiciliario que se acusa no es una diligencia obligatoriamente coordinada por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n sino que puede adelantarse por los funcionarios administrativos encargados de velar por la estricta recaudaci\u00f3n de las rentas p\u00fablicas y de hacer efectivo el cobro de las deudas tributarias. <\/p>\n
Con todo, es indudable que las facultades de comprobaci\u00f3n e investigaci\u00f3n del \u00f3rgano administrativo de recaudaci\u00f3n no son potestades absolutas, pues no pueden desconocer derechos y garant\u00edas constitucionales. El poder tributario tambi\u00e9n es una facultad reglada del Estado, que est\u00e1 sometida a l\u00edmites formales y materiales que lo legitiman, por lo que es indispensable ponderar otros bienes constitucionalmente protegidos. Por lo tanto, la Corte entra a analizar si esta competencia de la DIAN desconoce o no el derecho a la intimidad. <\/p>\n
<\/p>\n
Limitaciones del derecho a la intimidad frente al poder tributario del Estado <\/p>\n
8- El reconocimiento constitucional expreso del derecho a la intimidad (C.P. art. 15) tiene como finalidad el respeto a aquella esfera individual en donde no caben las interferencias arbitrarias del Estado ni de las dem\u00e1s personas. El amparo a la privacidad de las personas supone entonces una protecci\u00f3n especial, que incluye espacios como el nombre, la familia, el domicilio, la comunicaci\u00f3n y la correspondencia privadas7. Sin embargo, como todo derecho, \u00e9ste no es absoluto8, como quiera que puede limitarse cuando entra en conflicto con derechos de terceros o con la defensa de intereses superiores del ordenamiento. Un ejemplo claro de limitaci\u00f3n del derecho fundamental a la intimidad cuando colisiona con el inter\u00e9s general es la potestad de que goza la administraci\u00f3n para requerir informaci\u00f3n de contenido y pertinencia fiscal (C.P. art. 15). As\u00ed pues, la reserva del dato comercial, que en principio puede gozar de una protecci\u00f3n constitucional semejante a la que se otorga a la vida privada del individuo, sin embargo puede limitarse por el deber del ciudadano de contribuir para el sostenimiento de los gastos p\u00fablicos (CP arts 15 y 95 ord 9\u00ba). <\/p>\n
9- En este contexto, tambi\u00e9n es claro que el derecho a la intimidad del contribuyente, en principio, no ampara los libros de contabilidad y los dem\u00e1s documentos privados que tienen incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma manera como protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente personales de los individuos. En efecto, el art\u00edculo 15 de la Carta expl\u00edcitamente distingue estos dos tipos de documentos, pues establece que la correspondencia y las dem\u00e1s formas de comunicaci\u00f3n privada \u201cs\u00f3lo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial\u201d, mientras que autoriza que, \u201cpara efectos tributarios\u201d, y en los \u201ccasos de inspecci\u00f3n, vigilancia e intervenci\u00f3n del Estado\u201d, las autoridades competentes exijan la presentaci\u00f3n de libros de contabilidad y dem\u00e1s documentos privados, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. Esta diferencia de trato establecida directamente por la Carta implica entonces que la reserva judicial cubre la correspondencia privada y los documentos puramente personales, pero no se extiende a los libros de contabilidad y documentos con incidencia fiscal, o que se relacionen con la inspecci\u00f3n, vigilancia e intervenci\u00f3n del Estado, pues en tales eventos, otras autoridades, distintas a la judicial pero definidas por la ley, pueden ordenar la exhibici\u00f3n coactiva de tales documentos (C.P. art. 15). Por consiguiente, no viola la intimidad que la norma acusada autorice a la DIAN a examinar los documentos con incidencia fiscal. <\/p>\n
Inviolabilidad del domicilio, reserva judicial y autorizaci\u00f3n para el registro de locales comerciales para efectos tributarios. <\/p>\n
10- A pesar de lo anterior, puede considerarse, como lo se\u00f1alan los actores y uno de los intervinientes, que la norma acusada es de todos modos inconstitucional por cuanto vulnera la inviolabilidad domiciliaria (CP art. 28), en la medida en que faculta a la DIAN no s\u00f3lo a exigir la exhibici\u00f3n de los libros contables y dem\u00e1s documentos con incidencia fiscal, sino que le permite ordenar directamente el registro de los locales y las oficinas de los contribuyentes. Ahora bien, argumentan estos intervinientes, conforme a la jurisprudencia constitucional, los locales cerrados y las oficinas gozan de la misma protecci\u00f3n que el domicilio de una persona natural, por lo cual s\u00f3lo pueden ser registrados por orden judicial (CP art. 28). Entra pues la Corte a examinar si la competencia de registro de la DIAN desconoce o no la inviolabilidad domiciliaria <\/p>\n
11- Esta Corporaci\u00f3n9 ha sido clara en se\u00f1alar que la Constituci\u00f3n protege en forma estricta el domicilio, pues para su registro, en principio, se exigen tres requisitos: a) la legalidad del motivo que origina el registro (C.P. art. 28); b) el estricto cumplimiento de las formalidades legales (C.P. art. 28) y; c) la orden judicial de allanamiento, esto es el mandamiento escrito de autoridad judicial competente (C.P. art. 15 y 28) . En el presente caso, la facultad de registro que se acusa est\u00e1 autorizada por la ley y exige un acto administrativo motivado que la justifique, en donde la DIAN debe indicar con precisi\u00f3n las razones que explican el allanamiento, por lo que la disposici\u00f3n cumple con las dos primeras exigencias. No obstante, el funcionario que ordena el allanamiento no es judicial sino administrativo, ya que corresponde al Administrador del Impuestos de Aduanas Nacionales y al Subdirector de Fiscalizaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, por lo cual, pareciera que la disposici\u00f3n acusada desconoce la estricta reserva judicial en materia de registro domiciliario. <\/p>\n
12- El anterior argumento no es empero de recibo, pues la propia norma acusada distingue entre los locales comerciales y el lugar de habitaci\u00f3n de las personas naturales, y establece una clara prohibici\u00f3n a fin de proteger la intimidad y la inviolabilidad domiciliaria. As\u00ed, el registro no podr\u00e1 adelantarse cuando las oficinas del comerciante coincidan con su casa de habitaci\u00f3n, con lo cual la disposici\u00f3n acusada estar\u00eda respetando la estricta reserva judicial en materia de registro domiciliario (CP art. 28), pues la DIAN no puede ordenar el allanamiento del domicilio, esto es, de la casa de habitaci\u00f3n del contribuyente. <\/p>\n
13- Con todo, podr\u00eda objetarse, como lo hace uno de los intervinientes, que esta garant\u00eda de la disposici\u00f3n impugnada, seg\u00fan la cual la DIAN no puede ordenar el registro de la casa de habitaci\u00f3n de las personas naturales, si bien es importante, no es suficiente, pues la propia jurisprudencia constitucional ha considerado que el concepto constitucional de domicilio no se limita a la residencia f\u00edsica de las personas naturales sino que se extiende a otros espacios cerrados en donde los individuos desarrollan su intimidad, como pueden ser los establecimientos comerciales y los lugares de trabajo. Una obvia pregunta surge entonces: los establecimientos comerciales e industriales, los sitios en donde se encuentran los libros de contabilidad y las oficinas del contribuyente \u00bfdeben ser o no considerados como parte integrante de su domicilio, a tal punto que deben gozar de la misma protecci\u00f3n constitucional que su lugar de habitaci\u00f3n? En efecto, si, como lo sugiere el interviniente, todas las garant\u00edas que la Constituci\u00f3n confiere al domicilio de una persona se extienden integralmente a sus oficinas y lugares cerrados de trabajo, habr\u00eda que concluir que la competencia conferida a la DIAN por la norma acusada es inconstitucional, pues una autoridad que no es judicial estar\u00eda ordenando un registro domiciliario, desconociendo el perentorio mandato del art\u00edculo 28 de la Carta. Por el contrario, si la estricta reserva judicial s\u00f3lo cubre el lugar de residencia de las personas, entonces el ordenamiento legal puede, dentro de ciertas circunstancias, facultar a ciertas autoridades administrativas a decretar el registro de locales comerciales y sitios de trabajo cerrados, y la disposici\u00f3n impugnada puede ajustarse a la Carta. Entra pues la Corte a examinar el alcance constitucional de la inviolabilidad del domicilio y, en particular, si la estricta reserva judicial cubre tambi\u00e9n las oficinas, los establecimientos comerciales y los sitios cerrados de trabajo. <\/p>\n
Esferas de intimidad, grados de protecci\u00f3n a la inviolabilidad domiciliaria y reserva judicial. <\/p>\n
14- Esta Corporaci\u00f3n ha precisado que \u201cpor inviolabilidad de domicilio se entiende en general el respeto a la casa de habitaci\u00f3n de las personas, lo cual muestra que el concepto de domicilio a nivel constitucional no corresponde a su acepci\u00f3n en el derecho civil.\u201d En efecto, ha precisado la Corte, \u201cla definici\u00f3n constitucional de domicilio excede la noci\u00f3n civilista y comprende, adem\u00e1s de los lugares de habitaci\u00f3n, todos aquellos espacios cerrados, en donde las personas desarrollan de manera m\u00e1s inmediata su intimidad y su personalidad mediante el libre ejercicio de su libertad\u201d 10. <\/p>\n
Esto muestra que, conforme a tales criterios, la protecci\u00f3n del domicilio no comprende exclusivamente el lugar de habitaci\u00f3n sino que se proyecta a otros espacios cerrados, que son importantes para el amparo de la intimidad y del libre ejercicio de la libertad individual. Por tal raz\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n ha protegido como domicilios otros espacios como los cuartos de hotel. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
\u201cEl derecho a la intimidad de toda persona y de toda familia, protegido por la Constituci\u00f3n, que las autoridades deben respetar y hacer respetar seg\u00fan el precepto mencionado, comprende el \u00e1mbito reservado e inalienable al que aqu\u00e9llas se acogen, con total independencia de la propiedad o administraci\u00f3n del inmueble que las cobija, o del tiempo durante el cual permanezcan dentro de \u00e9l, por lo cual no es menos susceptible de amparo constitucional la casa tomada en arriendo, la habitaci\u00f3n de un inquilinato o el cuarto de un hotel, que la casa cuyo derecho de dominio puede demostrar quien la habita, o en la cual ha vivido por muchos a\u00f1os.11\u201d <\/p>\n
En s\u00edntesis, conforme a los criterios adelantados por esta Corte, la definici\u00f3n constitucional de domicilio \u201ccomprende, adem\u00e1s de los lugares de habitaci\u00f3n, trabajo, estudio, todos aquellos espacios o recintos aislados en los que la persona normal y leg\u00edtimamente pretenda desarrollar su propia vida privada, separada de los terceros y sin su presencia (subrayas no originales)12\u201d En ese mismo orden de ideas, esta Corporaci\u00f3n ha concluido que es perfectamente v\u00e1lido aceptar que incluso las personas jur\u00eddicas pueden ser titulares de este derecho, en el entendido de que en tal caso, esta protecci\u00f3n constitucional al domicilio corporativo \u201cno servir\u00eda de instrumento valioso para garantizar la intimidad personal o familiar\u201d, pero \u201ctendr\u00eda ese car\u00e1cter respecto de los asuntos, materias, procedimientos y dem\u00e1s actividades que revisten car\u00e1cter reservado, que no por desarrollarse asociativamente adquieren una especie de publicidad forzada”13. <\/p>\n
15- Conforme a lo anterior, parece que el interviniente tiene raz\u00f3n y que los sitios cerrados de trabajo o los establecimientos comerciales o industriales no abiertos al p\u00fablico son constitucionalmente asimilables al domicilio, por lo cual su registro requiere de autorizaci\u00f3n judicial. La norma acusada ser\u00eda entonces inexequible. <\/p>\n
A pesar de su aparente fuerza, la anterior interpretaci\u00f3n no es admisible. As\u00ed, es cierto que esta Corte ha concluido que para ciertos efectos, algunos espacios cerrados distintos a los lugares de residencia, y en donde las personas realizan labores en parte privadas, son asimilables al domicilio, y gozan entonces de una protecci\u00f3n constitucional semejante a aquella prevista para la casa de habitaci\u00f3n. Sin embargo, esto no significa que todas las garant\u00edas que la Carta confiere al domicilio en sentido estricto, esto es, al lugar de residencia de una persona natural, se extienden autom\u00e1ticamente a estos otros lugares cerrados, como los sitios de trabajo o los centros de estudio. Para entender lo anterior, es necesario tener en cuenta que, como ya se dijo, la inviolabilidad del domicilio es una garant\u00eda que busca proteger los lugares en donde una persona desarrolla su intimidad o privacidad. Esto significa que la inviolabilidad del domicilio no protege tanto un espacio f\u00edsico en s\u00ed mismo considerado sino al individuo en su seguridad, libertad e intimidad14. <\/p>\n
Ahora bien, la intimidad, que es el derecho fundamental que busca ser salvaguardado por la inviolabilidad del domicilio, no es un valor puramente dicot\u00f3mico, de tal manera que una actividad es estrictamente reservada o totalmente p\u00fablica, sin que existan situaciones intermedias. Por el contrario, la experiencia humana demuestra que las personas desarrollan muchos comportamientos que son \u00edntimos en ciertos aspectos, pero m\u00e1s o menos p\u00fablicos para otros efectos. Por ejemplo, es indudable que la vida familiar de una persona es un asunto m\u00e1s privado que su relaciones de trabajo, pero eso no significa que su desempe\u00f1o laboral sea una actividad p\u00fablica que pueda autom\u00e1ticamente ser conocida y examinada por las autoridades y las dem\u00e1s personas. Debido a esa gradaci\u00f3n de la privacidad, y con el fin de facilitar la ponderaci\u00f3n entre la intimidad y otros derechos y valores constitucionales concurrentes, la jurisprudencia comparada ha distinguido diversas esferas de la intimidad, de suerte que en ellas el grado de protecci\u00f3n constitucional es distinto15. As\u00ed, en Alemania, el tribunal constitucional ha diferenciado tres \u00e1mbitos: la esfera m\u00e1s \u00edntima corresponde a los pensamientos o sentimientos m\u00e1s personales que un individuo s\u00f3lo ha expresado a trav\u00e9s de medios muy confidenciales, como cartas o diarios estrictamente privados, y es seg\u00fan esa corporaci\u00f3n, un \u00e1mbito intangible de la dignidad humana. La garant\u00eda en este campo es casi absoluta, de suerte que s\u00f3lo situaciones o intereses excepcionalmente importantes justifican una intromisi\u00f3n. Luego encontramos la esfera privada en sentido amplio, que corresponde a la vida en \u00e1mbitos usualmente considerados reservados, como la casa o el ambiente familiar de las personas, en donde tambi\u00e9n hay una intensa protecci\u00f3n constitucional, pero hay mayores posibilidades de injerencia ajena leg\u00edtima. Y, finalmente, el tribunal de ese pa\u00eds habla de la esfera social o individual de las personas, que corresponde a las caracter\u00edsticas propias de una persona en sus relaciones de trabajo o m\u00e1s p\u00fablicas, en donde la protecci\u00f3n constitucional a la intimidad autonom\u00eda es mucho menor, aun cuando no desaparece, pues no se puede decir que las autoridades puede examinar e informar sobre todo lo que una persona hace por fuera de su casa, sin violar su intimidad. <\/p>\n
16- La Corte Constitucional considera que esa gradaci\u00f3n de las esferas de intimidad es aplicable, mutatis mutandi, en el ordenamiento constitucional colombiano, y es esencial para el estudio del alcance de la reserva judicial en materia de inviolabilidad domiciliaria (CP art. 28). En efecto, si bien esta Corporaci\u00f3n reitera que, para determinados efectos constitucionales, los lugares de trabajo cerrados, gozan de una cierta inviolabilidad domiciliaria a fin de proteger determinados \u00e1mbitos de privacidad y reserva, esto no significa que esos espacios reciben exactamente la misma protecci\u00f3n constitucional que el lugar de habitaci\u00f3n de las personas naturales, por la sencilla raz\u00f3n de que el grado de intimidad de los hogares es mucho m\u00e1s intenso que el de la esfera laboral, en donde no s\u00f3lo las relaciones son m\u00e1s p\u00fablicas sino que las actividades tienen mayores repercusiones sociales. Debe entonces distinguirse entre aquellos espacios que interesan exclusivamente al titular del derecho y, aquellos en donde las actividades pueden tener repercusiones sociales, tal y como sucede precisamente con las relaciones laborales o empresariales. Por ello, esta Corte, al reconocer la existencia de una cierta inviolabilidad del domicilio corporativo de las personas jur\u00eddicas, precis\u00f3 sin embargo que es \u201cevidente que a diferencia del domicilio personal, sobre el corporativo gravitan con m\u00e1s intensidad y legitimidad intereses sociales y de terceros, lo que repercute en una m\u00e1s reducida esfera de protecci\u00f3n y en una mayor gama de restricciones y limitaciones que ha de soportar\u201d.16 <\/p>\n
La distinci\u00f3n entre domicilio en sentido estricto y domicilio ampliado, y sus efectos sobre la reserva judicial <\/p>\n
17- Conforme a lo anterior, si la intimidad es mayor en los hogares que en los sitios de trabajo, es natural concluir que no gozan del mismo grado de inviolabilidad domiciliaria los lugares de habitaci\u00f3n que las oficinas o los establecimientos comerciales e industriales, incluso si estos \u00faltimos son cerrados al p\u00fablico. La esfera m\u00e1s \u00edntima, esto es, las casas y los lugares de habitaci\u00f3n, debe protegerse con mayor rigor y los requisitos constitucionales para ordenar el registro domiciliario deben ser estrictamente cumplidos; en cambio, los espacios cerrados menos \u00edntimos, y en donde se desarrollan actividades con mayores repercusiones sociales, est\u00e1n sujetos a mayores posibilidades de inspecci\u00f3n estatal, sin que por ello desaparezca totalmente la inviolabilidad domiciliaria. Por ello, la Corte concluye que constitucionalmente es necesario distinguir entre el domicilio en sentido estricto y lo que podr\u00eda denominarse el domicilio ampliado. El primero corresponde al lugar de habitaci\u00f3n de las personas naturales, y goza de todas las garant\u00edas previstas por el art\u00edculo 28 superior, y en especial de la estricta reserva judicial. En cambio, el segundo hace referencia al domicilio corporativo de las personas jur\u00eddicas y a los otros espacios cerrados, distintos al lugar de habitaci\u00f3n, en donde existe un \u00e1mbito de intimidad a ser protegido pero que es menor que el propio de las relaciones hogare\u00f1as. Por ende, en el caso del domicilio ampliado, la reserva judicial no opera autom\u00e1ticamente en todos los casos, pues en ciertos eventos puede resultar admisible que, existiendo intereses constitucionales importantes, la ley autorice el registro por parte de autoridades administrativas. En efecto, extender la necesidad de orden judicial a todos estos espacios cerrados conduce a resultados irrazonables, ya que tal exigencia dificulta enormemente el cumplimiento de los cometidos de las autoridades p\u00fablicas, sin que exista un \u00e1mbito de intimidad suficientemente poderoso que deba ser protegido por una estricta reserva judicial. As\u00ed por ejemplo, ser\u00eda necesaria una orden judicial para que una autoridad sanitaria inspeccione la cocina de un restaurante, que puede estar ocasionando problemas de salubridad. <\/p>\n
18- La existencia de diversas esferas de intimidad explica entonces que en los \u00e1mbitos menos privados, en donde se debaten asuntos que interesan al Estado y a la sociedad, como el caso de la protecci\u00f3n al tributo y al control estatal sobre el deber de contribuir con los gastos p\u00fablicos, la limitaci\u00f3n del derecho es mucho mayor y, la exigencia constitucional del cumplimiento de una serie de requisitos para la protecci\u00f3n del derecho, es menos r\u00edgida. Ahora bien, como ya se se\u00f1al\u00f3 en esta sentencia, los registros administrativos previstos por la disposici\u00f3n acusada no s\u00f3lo persiguen una finalidad constitucional muy importante, como es asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, sino que adem\u00e1s recaen sobre objetos y lugares que constitucionalmente no son espacios privilegiados de desarrollo de la intimidad. De un lado, se trata de inspeccionar los libros de contabilidad y dem\u00e1s documentos relevantes en el proceso fiscal, los cuales, como ya se indic\u00f3, no gozan de la reserva judicial propia de la correspondencia estrictamente privada, puesto que, conforme al art\u00edculo 15 de la Carta, su exhibici\u00f3n puede ser ordenada por las autoridades para efectos fiscales. De otro lado, el registro no cubre los lugares de habitaci\u00f3n de las personas naturales, puesto que la disposici\u00f3n acusada expresamente los excluye; la DIAN s\u00f3lo puede ordenar la inspecci\u00f3n de oficinas, establecimientos comerciales, industriales o de servicios y dem\u00e1s locales del contribuyente o responsable, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos. Por tales razones, la Corte concluye que en este caso, bien pod\u00eda la ley atribuir a la DIAN, que es la autoridad administrativa encargada de recaudar los tributos, la posibilidad de ordenar el registro de estas dependencias a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. <\/p>\n
19. La Corte concluye que es v\u00e1lido que la norma acusada confiera la facultad de registro a la DIAN, pero eso no significa que quede desamparada la privacidad de los empresarios. En efecto, sin lugar a dudas el ingreso coactivo de la DIAN a las oficinas y establecimientos del contribuyente plantea una tensi\u00f3n entre el inter\u00e9s colectivo de la administraci\u00f3n de adelantar, de manera r\u00e1pida, eficiente y con un n\u00famero importante de pruebas, la investigaci\u00f3n tributaria y, de otra parte, el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio ampliado del contribuyente. Ahora bien, los dos intereses est\u00e1n protegidos constitucionalmente, por lo que, en virtud del principio de proporcionalidad, la restricci\u00f3n a la inviolabilidad domiciliaria y la intimidad debe ser la m\u00ednima indispensable para que las autoridades tributarias cumplan sus fines. Debe entonces entenderse que el registro para efectos tributarios es una facultad que desarrolla la administraci\u00f3n en ejercicio de una investigaci\u00f3n fiscal. Por lo tanto, es razonable que la autoridad que adelanta el procedimiento administrativo, que es quien conoce la especial situaci\u00f3n del contribuyente, analice con detenimiento si el allanamiento es indispensable, por lo cual la orden administrativa se justificar\u00eda en defensa del inter\u00e9s general que se concreta en el registro como mecanismo \u00e1gil y eficiente para adelantar la investigaci\u00f3n tributaria. <\/p>\n
No obstante lo anterior, el amparo a la inviolabilidad del domicilio y al derecho a la privacidad de los contribuyentes obliga a que el juez constitucional proteja el contenido b\u00e1sico de estos derechos. Por lo tanto, la Corte considera que las intromisiones al lugar de trabajo y a los establecimientos del comerciante deben obedecer a razones que se encuentren claramente vinculadas a las funciones legales de la DIAN para combatir el incumplimiento de las obligaciones tributarias. De ah\u00ed pues que la motivaci\u00f3n del acto administrativo que autoriza la diligencia debe justificar suficientemente las razones que conducen a tomar la decisi\u00f3n del registro y debe precisar igualmente su \u00e1mbito material, el cual debe estar directamente vinculado al objeto de la investigaci\u00f3n tributaria. Esto significa que una interpretaci\u00f3n razonable de la disposici\u00f3n acusada permite deducir que aquella s\u00f3lo autoriza a requerir los datos econ\u00f3micos que son necesarios y que tienen relaci\u00f3n directa con la declaraci\u00f3n e investigaci\u00f3n tributaria, y s\u00f3lo autoriza a la DIAN a examinar los documentos que razonablemente se pueda pensar que tienen efectos fiscales. En efecto, la norma acusada podr\u00eda entonces permitir una vulneraci\u00f3n de la vida privada de los contribuyentes si se interpreta en el sentido de que la DIAN puede ordenar esos registros sin que existan razones objetivas que sustenten la decisi\u00f3n, y que adem\u00e1s esa autoridad puede examinar todo tipo de documentos que se encuentren en un establecimiento comercial, incluso correspondencia puramente privada. Por consiguiente, debe entenderse que la facultad de la DIAN para registrar las oficinas del contribuyente impone el deber de abstenci\u00f3n de la administraci\u00f3n frente a los datos irrelevantes o impertinentes a la investigaci\u00f3n fiscal. <\/p>\n
Esto explica la importancia de que la resoluci\u00f3n se encuentre adecuadamente motivada pues es la \u00fanica forma de no s\u00f3lo amparar la intimidad del contribuyente sino tambi\u00e9n establecer las condiciones para mantener el debido proceso administrativo. En efecto, de esa manera, la resoluci\u00f3n podr\u00e1 ser demandada ante el juez contencioso administrativo, para que se cumpla el control de legalidad correspondiente y, si el registro se orden\u00f3 con un motivo manifiestamente por fuera del objeto de la investigaci\u00f3n, podr\u00eda declararse la nulidad de ese acto administrativo, con el consiguiente efecto de que las pruebas obtenidas podr\u00edan tambi\u00e9n resultar nulas (CP art. 29). <\/p>\n
As\u00ed entendida, la Corte concluye que se ajusta a la Carta la competencia de ordenar registros conferida por la disposici\u00f3n acusada a la DIAN. <\/p>\n
<\/p>\n
El segundo asunto bajo revisi\u00f3n: las facultades discrecionales de aseguramiento de las pruebas. <\/p>\n
20- Los actores tambi\u00e9n dirigen sus acusaciones contra la facultad que el segundo inciso del art\u00edculo parcialmente acusado confiere a la DIAN para tomar las medidas necesarias para conservar las prueba, por cuanto consideran que se trata de una atribuci\u00f3n arbitraria que excede el poder reglado de la administraci\u00f3n. Por el contrario, a juicio del Ministerio P\u00fablico y de otros intervinientes, esta competencia de la DIAN, lejos de ser arbitraria, se encuentra adecuadamente delimitada por la norma acusada y constituye un mecanismo leg\u00edtimo para asegurar la eficacia de las investigaciones tributarias. Entra pues la Corte a examinar este cargo. <\/p>\n
21- Una lectura r\u00e1pida y aislada de la expresi\u00f3n acusada parece dar raz\u00f3n a los actores pues la norma estar\u00eda confiriendo a la DIAN una facultad particularmente indeterminada, ya que la autorizar\u00eda a tomar todas las medidas que juzgue necesarias. Sin embargo, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de este segundo inciso evidencia que no les asiste la raz\u00f3n a los demandantes, como quiera que el Legislador no consagra atribuciones ilimitadas a la administraci\u00f3n, pues restringe las medidas: (i) al estricto desarrollo de las facultades que se ordenan en un acto administrativo motivado, (ii) a una finalidad espec\u00edfica, esto es a “evitar que las pruebas obtenidas sean alteradas, ocultadas o destruidas” y, (iii) a trav\u00e9s de la “inmovilizaci\u00f3n y aseguramiento” de las pruebas”. La norma impugnada delimita entonces adecuadamente esta facultad de conservaci\u00f3n de la prueba por la DIAN, por lo cual el cargo de los actores carece de sustento. <\/p>\n
Con todo es cierto que la disposici\u00f3n acusada atribuye facultades discrecionales a la autoridad administrativa; sin embargo, esta discrecionalidad es v\u00e1lida constitucionalmente, pues si bien autoriza al funcionario a decidir con un margen de apreciaci\u00f3n mayor que en los caso de facultades estrictamente regladas, la autoridad debe ce\u00f1irse a los par\u00e1metros y l\u00edmites legal y constitucionalmente se\u00f1alados. Diferente es que el Congreso otorgue facultades arbitrarias u omn\u00edmodas, esto es aquellas que se rigen por el arbitrio del funcionario, lo cual obviamente es contrario al Estado de Derecho. Al respecto la Corte ha dicho: <\/p>\n
\u201cEsta diferenciaci\u00f3n entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed la potestad discrecional es una herramienta jur\u00eddica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administraci\u00f3n p\u00fablica, pues se le brinda al gestor p\u00fablico la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentaci\u00f3n detallada que no corresponda a la situaci\u00f3n que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad est\u00e1 excluida del ordenamiento jur\u00eddico colombiano.\u201d17 <\/p>\n
El tercer asunto bajo revisi\u00f3n: improcedencia de recursos contra la orden de registro y debido proceso. <\/p>\n
22- Finalmente, los actores tambi\u00e9n consideran inconstitucional la improcedencia de recursos contra la resoluci\u00f3n que ordena el registro para efectos de la investigaci\u00f3n tributaria, pues se estar\u00eda afectando el derecho de defensa del contribuyente; por su parte, el Ministerio P\u00fablico se opone a esa pretensi\u00f3n pues, seg\u00fan su parecer, la doble instancia no es una garant\u00eda propia del proceso administrativo. <\/p>\n
Para resolver este cargo, la Corte recuerda que, conforme a jurisprudencia reiterada,18 el Congreso goza de libertad legislativa para configurar los procedimientos judicial y administrativo, lo que incluye la determinaci\u00f3n de los recursos contra las decisiones judiciales y los actos administrativos. En lo pertinente esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado: <\/p>\n
“Los recursos son, por lo general, medios de defensa de creaci\u00f3n legal. Salvo las referencias consagradas en la propia Carta -como ocurre con la doble instancia de las sentencias condenatorias prevista en el art\u00edculo 31 o con la impugnaci\u00f3n de los fallos de tutela contemplada en el art\u00edculo 86-, es el legislador el que instituye los recursos contra las providencias administrativas y judiciales, indica cu\u00e1ndo proceden, se\u00f1ala la oportunidad para interponerlos y resolverlos y prescribe los efectos de las correspondientes decisiones”19 <\/p>\n
Es cierto que la “discrecionalidad del legislador no es absoluta, es decir, debe entenderse limitada por los preceptos de la Carta”20, por lo que podr\u00eda ser acertado que, como lo afirman los actores, exista vulneraci\u00f3n del derecho de defensa del contribuyente o agente retenedor, como quiera que la ausencia de recurso le podr\u00eda impedir el derecho a presentar y controvertir pruebas. No obstante, basta examinar las oportunidades procesales que otorgan los art\u00edculos 703 y 720 del Estatuto Tributario, para concluir que el sujeto pasivo de la investigaci\u00f3n tributaria puede aportar el material probatorio suficiente para desvirtuar las pruebas que con ocasi\u00f3n al registro la administraci\u00f3n recolect\u00f3 en su contra. <\/p>\n
As\u00ed mismo, la Corte considera que la disposici\u00f3n normativa que niega los recursos contra el acto administrativo que ordena el registro, es una medida razonable y su objetivo es v\u00e1lido constitucionalmente, pues el registro es un mecanismo efectivo para obtener las pruebas s\u00f3lo si opera de tal manera que las pruebas que inculpan al contribuyente o agente retenedor no se alteren, oculten o destruyan. Por lo tanto, la eficacia del acto administrativo (C.P. art. 209) depende, en buena parte, de la oportunidad, la celeridad y lo imprevisible que alcance a ser la orden de allanamiento, por lo cual la norma acusada se justifica constitucionalmente. <\/p>\n
Al mismo tiempo, es razonable que no existan recursos contra la decisi\u00f3n de ordenar el registro, como quiera que este acto administrativo es de car\u00e1cter preparatorio cautelar, esto es un acto de tr\u00e1mite o instrumental que se constituye en un presupuesto importante para la decisi\u00f3n final que debe adoptar la administraci\u00f3n. As\u00ed pues, esta declaraci\u00f3n de voluntad administrativa est\u00e1 inserta en el procedimiento que adelanta la DIAN, por lo que s\u00f3lo se dirige a preparar que el acto definitivo y final se dicte dentro de los par\u00e1metros legal y constitucionalmente determinados, el cual por su propia naturaleza no es impugnable. <\/p>\n
Procedencia de la unidad normativa. <\/p>\n
23. Seg\u00fan un interviniente, la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre la totalidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997 y no, como lo solicitan los actores, s\u00f3lo sobre algunos apartes de esa norma. El interviniente sostiene que la posible declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas tornar\u00eda inane el resto del art\u00edculo, pues la orden de registro es la esencia y el punto de partida de todo el texto normativo, sin el cual no tendr\u00edan sentido los apartes que no fueron expresamente demandados. Entra pues esta Corporaci\u00f3n a analizar si procede o no un pronunciamiento de fondo sobre la totalidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997, a pesar de que los actores formalmente acusaron \u00fanicamente tres expresiones del mismo. <\/p>\n
En varias oportunidades21, esta Corte ha precisado que la unidad normativa es excepcional, y por ello s\u00f3lo procede cuando es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. Ahora bien, la Corte considera que el argumento del interviniente es parcialmente correcto en el presenta caso, pues al analizar las expresiones \u201cpodr\u00e1 ordenar mediante resoluci\u00f3n motivada, el registro\u201d, contenida en el primer inciso del art\u00edculo 2\u00ba, y \u201cpodr\u00e1 tomar las medidas necesarias\u201d que est\u00e1 inserta en el inciso segundo de la misma norma, esta Corporaci\u00f3n tuvo que hacer un estudio constitucional completo e integral de ambos incisos, como quiera que los solos enunciados acusados no guardan una coherencia propia, sino que se encuentran \u00edntima e inescindiblemente unidos al texto \u00edntegro de los textos que los contienen. As\u00ed, a guisa de ejemplo, no es posible desarrollar un juicio constitucional sobre el registro si no se analiza el lugar donde recae la autorizaci\u00f3n de la DIAN, esto es, sobre los lugares que son objeto de allanamiento. Igualmente, la Corte no pod\u00eda estudiar la facultad de la autoridad administrativa para \u201ctomar las medidas necesarias\u201d sin que se analice el objetivo de aquellas, pues la norma acusada circunscribe la finalidad de la atribuci\u00f3n a la urgencia de \u201cevitar que las pruebas obtenidas sean alteradas, ocultadas o destruidas\u201d. Por ende, la Corte concluye que es procedente que su fallo se extienda a ambos incisos. <\/p>\n
Por el contrario, esta Corporaci\u00f3n pudo estudiar aut\u00f3nomamente la expresi\u00f3n \u201ccontra la misma no procede recurso alguno\u201d del primer par\u00e1grafo. En ese mismo orden de ideas, la Corte considera que el inciso 3\u00ba y el primer par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997 no tienen incidencia directa sobre el reproche constitucional del registro, ni de las medidas adoptadas por la DIAN, ni de la ausencia de recurso del acto administrativo. Por lo tanto, esta Corporaci\u00f3n no se pronunciar\u00e1 sobre estos contenidos normativos, ya que no fueron expresamente demandados por el actor y su estudio no era estrictamente indispensable para tomar la presente decisi\u00f3n. <\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997, as\u00ed como la expresi\u00f3n \u201ccontra la misma no procede recurso alguno\u201d contenida en el par\u00e1grafo segundo del mismo art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 383 de 1997. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrada (E) Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
<\/p>\n
1Sentencia T-007 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
2Sentencia SU-111 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
3 Sentencia C-445 de 1995 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
4Sentencia C-252 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
5Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
6Sentencia T-581 de 1992 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
8Al respecto pueden verse las sentencias T-561 de 1994, C-394 de 1995 y T-517 de 1998. <\/p>\n
9Sentencia C-024 de 1994. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-179 de 1994 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
10Sentencia C-024 de 1994. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
11 Sentencia C-181 de 1997. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
12 sentencia C-041 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
13Sentencia T-061 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
14 Ver sentencias C-024 de 1994, C-041 de 1994 y T-061 de 1996. <\/p>\n
15 Ver Pablo Salvador Cordech. (Ed). El mercado de las ideas. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1990 , pp 344 y ss. Robert Alexy. Teor\u00eda de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993, pp 349 y ss. Eduardo Novoa Monreal. Derecho a la vida privada y libertad de informaci\u00f3n. Un conflicto de derechos. Bogot\u00e1 : Siglo XXI, 1981, p 47. <\/p>\n
16 Sentencia T-061 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico No 3. <\/p>\n
17 Sentencia C-318 de 1995 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Sobre este tema tambi\u00e9n pueden consultarse las sentencias C-176 de 1996, C-031 de 1995, C-100 de 1996 y T-303 de 1994. <\/p>\n
18Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-365 de 1994, C-058 de 1996 y C-619 de 1997 <\/p>\n
19Sentencia C-005 de 1996 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
20Sentencia C-619 de 1997 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
21 Ver, entre otras, la sentencia C-320 de 1997, C-019 de 1993, C-089A de 1994, C-565 de 1998. <\/p>\n
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C-505-99 Sentencia C-505\/99 ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Obligaci\u00f3n fiscal\/PRINCIPIO DE JUSTICIA Y EQUIDAD DEL TRIBUTO La calificaci\u00f3n de nuestro Estado como Social de Derecho determina, entre muchas otras consecuencias, la exigencia constitucional de la eficacia de los deberes de los ciudadanos, lo que naturalmente incluye la obligaci\u00f3n fiscal. Para ello, la Constituci\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4387","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4387","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4387"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4387\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4387"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4387"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4387"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}