C-580-99<\/p>\n
Sentencia C-580\/99 <\/p>\n
Dado que se trata de recursos estatales, los fondos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no s\u00f3lo a aquellos que habitan en las regiones en las que accidentalmente se encuentran los recursos naturales no renovables o los puertos, mar\u00edtimos o fluviales, que sirven para transportarlos. No obstante, lo cierto es que dichas regiones sufren impactos sociales, econ\u00f3micos o ecol\u00f3gicos, muchas veces irremediables, a causa de las actividades de explotaci\u00f3n y transporte de los recursos naturales no renovables o de sus derivados. Por eso, pese a que tales entidades territoriales no son propietarias de las regal\u00edas que se cobran por actividades desarrolladas en su jurisdicci\u00f3n y que estos recursos deben beneficiar a todos los colombianos, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que tienen derecho a participar directamente en los mencionados recursos, en los t\u00e9rminos definidos por la ley. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, los derecho de participaci\u00f3n se traducen en “un porcentaje sobre la regal\u00eda que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la ley”. <\/p>\n
REGALIAS-Destinaci\u00f3n directa\/REGALIAS-Destinaci\u00f3n indirecta <\/p>\n
Cualquiera que sea el sistema de reparto de las regal\u00edas dise\u00f1ado por el legislador, un porcentaje de los recursos debe destinarse, necesariamente, a las entidades territoriales en las que se desarrollan actividades de explotaci\u00f3n o transporte de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Se trata, en este caso, de una destinaci\u00f3n directa en virtud de un derecho constitucional de configuraci\u00f3n legal a participar, directamente, en la distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y las compensaciones.Sin embargo, como tales entidades territoriales no son las \u00fanicas destinatarias de las regal\u00edas, el sistema de reparto debe contemplar la existencia de un remanente que ser\u00e1 distribuido entre los municipios y departamentos que no son beneficiarios directos en los t\u00e9rminos antes descritos. Esta forma de asignaci\u00f3n se ha denominado asignaci\u00f3n indirecta y se realiza a trav\u00e9s del Fondo Nacional de Regal\u00edas. <\/p>\n
REGALIAS-Naturaleza <\/p>\n
Las regal\u00edas son propiedad de todos los colombianos y, por ello, un porcentaje de tales rentas debe destinarse a las entidades territoriales no productoras ni transportadoras de recursos naturales no renovables o de sus derivados. No obstante, lo anterior no implica que dichas entidades territoriales puedan dar a los mencionados fondos la finalidad que consideren m\u00e1s conveniente. Dado que se trata de recursos propios del Estado, su asignaci\u00f3n no puede orientarse a beneficiar, simplemente, intereses locales o regionales. Por el contrario, la propia Constituci\u00f3n establece que deben destinarse a promover intereses nacionales – como la miner\u00eda o el medio ambiente -, y a patrocinar el crecimiento arm\u00f3nico de las regiones a trav\u00e9s de la financiaci\u00f3n de proyectos de desarrollo local o regional, definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo. <\/p>\n
REGALIAS-R\u00e9gimen de asignaci\u00f3n\/FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Asignaci\u00f3n <\/p>\n
Las reglas constitucionales que gobiernan los asuntos concernientes al r\u00e9gimen de asignaci\u00f3n de regal\u00edas son las siguientes: (1) las regal\u00edas que se causen por la explotaci\u00f3n o el transporte de recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las entidades territoriales en cuya jurisdicci\u00f3n se realicen tareas de explotaci\u00f3n y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participaci\u00f3n directa en las regal\u00edas, que debe ser definido por el legislador; (3) los recursos provenientes de las regal\u00edas que no se distribuyan entre las entidades territoriales que ostenten el derecho constitucional de asignaci\u00f3n directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de Regal\u00edas; (4) corresponde al legislador definir los t\u00e9rminos en virtud de los cuales deben asignarse los porcentajes de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas; (5) es competencia de las autoridades nacionales encargadas de administrar el Fondo Nacional de regal\u00edas, establecer, conforme a los t\u00e9rminos definidos por el legislador, los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas de las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben asignar los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, la preservaci\u00f3n del ambiente y la financiaci\u00f3n de proyectos territoriales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo arm\u00f3nico de todas las regiones. <\/p>\n
REGALIAS-Redistribuci\u00f3n en el Puerto de Cove\u00f1as <\/p>\n
Al crear los mencionados fondos territoriales de regal\u00edas, la ley atribuy\u00f3 a las autoridades departamentales la facultad de definir los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas de los municipios beneficiados ubicados dentro de su jurisdicci\u00f3n. En otra palabras, para el caso de la redistribuci\u00f3n de regal\u00edas de los municipios de la zona de influencia del puerto de Cove\u00f1as, en el municipio de Tol\u00fa, el legislador deleg\u00f3, en las autoridades departamentales, la funci\u00f3n de establecer los porcentajes de participaci\u00f3n de cada municipio. Los \u00f3rganos de gobierno departamental de Sucre y C\u00f3rdoba, son aut\u00f3nomos para definir los t\u00e9rminos que habr\u00e1n de guiar las decisiones en materia de redistribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas entre los municipios de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
REGALIAS-No se pueden delegar en el departamento <\/p>\n
El legislador no est\u00e1 facultado para adscribir a entidades administrativas locales o seccionales de creaci\u00f3n legal, las funciones que la Constituci\u00f3n le ha encomendado directamente. Adicionalmente, tampoco puede delegar en autoridades administrativas de los municipios, distritos o departamentos, funciones constitucionales propias de entidades administrativas del orden nacional. La Constituci\u00f3n adscribe directamente al legislador la funci\u00f3n de definir los criterios que habr\u00e1n de ser tenidos en cuenta para distribuir los recursos provenientes de las regal\u00edas. Adicionalmente, la propia Carta asign\u00f3 al Fondo Nacional de Regal\u00edas la tarea de establecer los derechos concretos de participaci\u00f3n de las distintas entidades territoriales sobre los recursos de que trata el citado art\u00edculo. En consecuencia, debe afirmarse que no pod\u00eda el legislador, trasladar una u otra competencia a entidades administrativas departamentales de creaci\u00f3n legal. En el presente caso, la Corte no encuentra norma constitucional alguna que permita a la ley delegar, in genere, al departamento, la funci\u00f3n de definir los t\u00e9rminos que definen los criterios de distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones. En otras palabras, como lo se\u00f1al\u00f3 el Tribunal Administrativo, ni el gobernador ni las asambleas departamentales pueden asumir las funciones relativas a la definici\u00f3n de los criterios generales de reparto de los recursos estatales provenientes de las regal\u00edas que, por expreso mandato constitucional, competen a las autoridades nacionales, espec\u00edficamente, al legislador. <\/p>\n
FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Depositario de recursos provenientes de regal\u00edas <\/p>\n
El manejo financiero y los rendimientos que produzcan los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones, mientras se define su destinaci\u00f3n, deben acrecer los recursos del Fondo Nacional para ser distribuidos en los t\u00e9rminos que defina la ley. La Carta reserv\u00f3 al Fondo Nacional de Regal\u00edas, la funci\u00f3n constitucional de servir de depositario de los recursos provenientes de las regal\u00edas de que trata el art\u00edculo 361 C.P., mientras se realiza su redistribuci\u00f3n. En consecuencia, la creaci\u00f3n de un fondo departamental de regal\u00edas que tenga la funci\u00f3n de mantener los recursos a redistribuir entre las entidades territoriales, vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 361 de la Carta, en la medida en que otorga a una entidad departamental una funci\u00f3n constitucionalmente asignada al Fondo Nacional de Regal\u00edas. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Integraci\u00f3n <\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha indicado que la conformaci\u00f3n de la unidad normativa procede, exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos : (1) cuando la disposici\u00f3n demandada \u2013 en un primer evento -, o la que pretende integrarse a la proposici\u00f3n cuestionada \u2013 en un segundo caso -, no tiene un contenido jur\u00eddico aut\u00f3nomo, de forma tal que resulte absolutamente imposible comprenderla y aplicarla sin acudir al texto de la norma no demandada \u2013 en el primer caso \u2013 o de la disposici\u00f3n demandada \u2013 en el segundo -.; (2) en aquellas circunstancias en las cuales la norma demandada se encuentra reproducida en otras disposiciones que no fueron objeto de la demandada. En estos casos, se integra la unidad normativa para impedir que el fallo resulte inocuo ; (3) en tercer lugar, procede la integraci\u00f3n de la unidad normativa cuando, a pesar de que no se verifica ninguna de las dos causales anteriores, la disposici\u00f3n cuestionada est\u00e1 inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad. En el caso bajo estudio, se presenta la primera de las hip\u00f3tesis antes mencionadas. En efecto, pese a declararse inexequible la existencia de los fondos departamentales de regal\u00edas, subsiste en el ordenamiento una disposici\u00f3n cuyo contenido normativo y efectos se encuentran exclusivamente vinculados a los mencionados fondos. En efecto, el plazo de diez d\u00edas para repartir los recursos provenientes de las regal\u00edas, carece completamente de un contenido normativo que pueda producir efectos con independencia de la existencia de los mencionados fondos. En consecuencia, subsistir\u00eda en el ordenamiento una disposici\u00f3n completamente in\u00fatil que s\u00f3lo contribuir\u00eda a la promoci\u00f3n de la inseguridad jur\u00eddica. En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a integrar el contenido de la proposici\u00f3n jur\u00eddica demandada con las expresiones dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a su recibo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 29 estudiado, dado que se trata de disposiciones jur\u00eddicas inescindiblemente ligadas que carecen de un contenido aut\u00f3nomo e independiente. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2299 <\/p>\n
Actor: Luis Enrique Olivera Petro <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 29 (parcial) de la Ley 141 de 1994, “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., agosto once (11) de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
Aprobada por acta N\u00b0 38 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra el art\u00edculo 29 (parcial) de la Ley 141 de 1994, “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 141 de 1994, “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones”, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00b0 41.414 de junio 30 de 1994. <\/p>\n
El ciudadano Luis Enrique Olivera Petro demand\u00f3, de manera parcial, el art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 1\u00b0, 287, 294, 360 y 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Mediante auto fechado el 11 de febrero de 1999, el magistrado sustanciador solicit\u00f3 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Ministerio de Minas y Energ\u00eda que explicaran las razones por las cuales fueron establecidas las previsiones contenidas en el segundo inciso de los numerales 1b) y 2b) del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto fechado el 7 de mayo de 1999, solicit\u00f3 a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-447 de 1998. <\/p>\n
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS <\/p>\n
LEY NUMERO 141 DE 1994 <\/p>\n
(Junio 22) <\/p>\n
“Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 29. Derechos de los municipios portuarios. Para los efectos del inciso tercero del art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los beneficiarios de las participaciones en regal\u00edas y compensaciones monetarias provenientes del transporte de los recursos naturales no renovables, son los municipios en cuya jurisdicci\u00f3n se hallen ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y mar\u00edtimas, construidas y operadas para el cargue y descargue ordinario y habitual en embarcaciones, de dichos recursos y sus derivados. <\/p>\n
Para efectos de la distribuci\u00f3n de la participaci\u00f3n que por regal\u00edas y compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios portuarios mar\u00edtimos por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, para exportaci\u00f3n, se tomar\u00e1 como base los vol\u00famenes transportados y la capacidad de almacenamiento utilizada, terrestre y mar\u00edtima en cada uno de ellos. <\/p>\n
Habr\u00e1 lugar a la redistribuci\u00f3n de las regal\u00edas correspondientes a los municipios portuarios mar\u00edtimos, cuando factores de \u00edndole ambiental y de impacto ecol\u00f3gico mar\u00edtimo determinen que el \u00e1rea de influencia directa de un puerto comprenda varios municipios o departamentos. La Comisi\u00f3n revisar\u00e1 y determinar\u00e1 los casos a solicitud de los municipios de la zona de influencia interesados, y por una sola vez, dentro del a\u00f1o siguiente a la promulgaci\u00f3n de la presente ley, redistribuir\u00e1 los porcentajes (%) de participaci\u00f3n entre los municipios y departamentos. En todo caso los derechos del municipio o de los municipios puertos o departamentos, seg\u00fan sea el caso, se preservan y a \u00e9l o a ellos ir\u00e1 la totalidad de las regal\u00edas, seg\u00fan lo establecido en el inciso anterior, mientras no opere la redistribuci\u00f3n, o una vez vencido el t\u00e9rmino del a\u00f1o a que hace referencia el presente art\u00edculo, sin que se hubiere presentado decisi\u00f3n distinta por parte de la Comisi\u00f3n. <\/p>\n
Para efectos de la distribuci\u00f3n de la participaci\u00f3n que por regal\u00edas y compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios fluviales por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, la Comisi\u00f3n, dentro del a\u00f1o siguiente a la promulgaci\u00f3n de la presente Ley, determinar\u00e1 su distribuci\u00f3n teniendo en cuenta los siguientes criterios: <\/p>\n
1. Vol\u00famenes transportados. <\/p>\n
2. Impacto ambiental. <\/p>\n
3. Necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. <\/p>\n
4. Zona de influencia. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Las regal\u00edas y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o de sus derivados, por el puerto mar\u00edtimo de Cove\u00f1as, municipio de Tol\u00fa, departamento de Sucre, ser\u00e1n distribuidas dentro de la siguiente \u00e1rea de influencia, as\u00ed: <\/p>\n
a) Municipio de Tol\u00fa-Cove\u00f1as…………………………………………….35.00% <\/p>\n
De este 35% la tercera parte deber\u00e1 ser invertida dentro del \u00e1rea de influencia del puerto, en el corregimiento de Cove\u00f1as; <\/p>\n
b) El sesenta y cinco por ciento restante (65%) ir\u00e1 en calidad de dep\u00f3sito al Fondo Nacional de Regal\u00edas para que le de la siguiente redistribuci\u00f3n: <\/p>\n
El excedente hasta el 30%, es decir 27.5%, ir\u00e1 en calidad de dep\u00f3sito a un fondo especial en el departamento de Sucre, para ser distribuido dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a su recibo, entre los municipios no mencionados en los incisos anteriores, para inversi\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 15 de la presente ley. <\/p>\n
Suma 1b)……………………………………………………………………………30.00% <\/p>\n
2b) Para los municipios de San Antero, San Bernardo, Mo\u00f1itos, Puerto Escondido y Los C\u00f3rdobas en el Departamento de C\u00f3rdoba, 1.75% cada uno para inversi\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 15 de la presente ley. <\/p>\n
El excedente hasta el 35%, es decir 26.25%, ir\u00e1 en calidad de dep\u00f3sito a un fondo especial en el Departamento de C\u00f3rdoba, para ser distribuido, dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a su recibo, en forma igualitaria entre los municipios no mencionados en el inciso anterior, ni productores de gran miner\u00eda, para inversi\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 15 de la presente ley. <\/p>\n
Suma 2b)…………………………………………………………………………….35.00% <\/p>\n
Total…………………………………………………………………………………100.00% <\/p>\n
De la cuant\u00eda o monto total de las regal\u00edas y compensaciones de que trata el presente par\u00e1grafo se descontar\u00e1n a cada municipio las sumas que la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos – Ecopetrol – o la Naci\u00f3n hayan entregado o entreguen a ellos a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo o de anticipos. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. En el evento de que no se transporten los recursos naturales no renovables por puertos mar\u00edtimos y fluviales el porcentaje (%) de la participaci\u00f3n de regal\u00edas y compensaciones asignado a ellos pasar\u00e1 al Fondo Nacional de Regal\u00edas. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. En el evento de que un recurso natural no renovable de producci\u00f3n nacional, o su derivado, sea transportado entre puertos mar\u00edtimos o fluviales, los municipios o distritos en donde se realice la operaci\u00f3n de cargue y descargue percibir\u00e1n las regal\u00edas correspondientes al volumen transportado, de conformidad con las reglas y par\u00e1metros establecidos por la presente ley. <\/p>\n
(Se subraya lo demandado) <\/p>\n
CARGOS DE LA DEMANDA <\/p>\n
2. El demandante se\u00f1ala que los apartes acusados del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994 violan el principio de autonom\u00eda territorial (C.P., art\u00edculo 1\u00b0), toda vez que permiten que los departamentos de C\u00f3rdoba y Sucre incidan sobre asuntos que s\u00f3lo conciernen a los municipios de esos departamentos. Al respecto se\u00f1ala que mientras que la autonom\u00eda de las entidades territoriales frente a la Naci\u00f3n tiene car\u00e1cter relativo, entre las distintas entidades territoriales esa autonom\u00eda es absoluta. <\/p>\n
De igual forma, manifiesta que la autonom\u00eda fiscal de los entes territoriales para participar en las rentas nacionales y para administrar sus recursos (C.P., art\u00edculo 287) resulta vulnerada por las disposiciones demandadas. A su juicio, el principio constitucional infringido determina que las regal\u00edas de que trata los literales 1b) y 2b) del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994 deben llegarle directamente a los municipios respectivos, “sin la perversa intromisi\u00f3n de los departamentos de Sucre y C\u00f3rdoba”. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, el art\u00edculo 360 del Estatuto Superior, relativo al derecho de ciertos departamentos y municipios a participar en las regal\u00edas, resulta quebrantado por los apartes demandados del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, toda vez que \u00e9stos, al establecer el dep\u00f3sito de las regal\u00edas en un fondo especial en los departamentos de Sucre y C\u00f3rdoba, desconocen el derecho de los municipios de estos departamentos a participar en las regal\u00edas que les pertenecen. En suma, estima que “los gobernadores de Sucre y C\u00f3rdoba no tienen porqu\u00e9 ‘manosear’ dichos recursos fiscales”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, indica que las expresiones acusadas desconocen lo dispuesto en el art\u00edculo 362 de la Carta Pol\u00edtica, como quiera que desconocen la propiedad de los municipios de C\u00f3rdoba y Sucre sobre sus regal\u00edas. <\/p>\n
INTERVENCIONES <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Minas y Energ\u00eda <\/p>\n
3. La apoderada del Ministerio de Minas y Energ\u00eda estima que las disposiciones acusadas no son violatorias del principio de autonom\u00eda territorial (C.P., art\u00edculos 1\u00b0 y 287). En particular, se\u00f1ala que la facultad de distribuci\u00f3n de recursos que los apartes demandados confieren a los departamentos se ajusta a las funciones administrativas, de coordinaci\u00f3n y de complementariedad de la acci\u00f3n de los municipios que a esas entidades territoriales corresponde desarrollar seg\u00fan el art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Asegura que “la norma acusada no confiere tratamiento preferencial a los entes departamentales, simplemente les otorga una competencia para repartir dichas participaciones en regal\u00edas, sin que tengan la facultad de apropiarse de parte de esos recursos”. <\/p>\n
Por otra parte, la interviniente manifiesta que “si bien la norma no establece para el caso de la distribuci\u00f3n que deba realizar el Gobernador del Departamento de Sucre un par\u00e1metro especial, signifique que contraviene las disposiciones constitucionales, m\u00e1xime si al representante del ente departamental en su funci\u00f3n constitucional de intermediaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y los municipios, le es dable identificar los entes territoriales con m\u00e1s necesidades b\u00e1sicas insatisfechas y tener en cuenta esta situaci\u00f3n para realizar la distribuci\u00f3n”. <\/p>\n
PRUEBAS <\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
4. El Viceministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico manifest\u00f3 que las disposiciones referentes a la distribuci\u00f3n de excedentes en los municipios de los departamentos de Sucre y C\u00f3rdoba, contenidas en los numerales 1b) y 2b) del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 de al Ley 141 de 1994, no figuraban en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional a la consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que, en la ponencia para primer debate en el Senado de la Rep\u00fablica, se introdujo un art\u00edculo (art\u00edculo 31) que, tras el tr\u00e1mite legislativo y las modificaciones llevadas a cabo durante el mismo, se convirti\u00f3 en el actual art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994. Indic\u00f3 que, seg\u00fan la anotada ponencia, contenida en la Gaceta del Congreso N\u00b0 67, de abril 7 de 1993, p\u00e1ginas 3 y 4, la justificaci\u00f3n en que se bas\u00f3 la introducci\u00f3n de la norma relativa a los derechos de los municipios portuarios consisti\u00f3 en dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con la finalidad de “asignar participaci\u00f3n a todos los municipios vinculados a un puerto”. <\/p>\n
Agreg\u00f3 que, en la ponencia, tambi\u00e9n pod\u00eda leerse que “[e]n numerosos casos el \u00e1mbito de influencia de un puerto es mucho m\u00e1s amplio que el territorio de \u00e9l o de los municipios que albergan sus instalaciones, sobre todo cuando las facilidades portuarias se construyen aprovechando accidentes geogr\u00e1ficos que normalmente abarcan el territorio de varios municipios y que en el evento de un accidente ecol\u00f3gico ocurrido en el proceso de cargue y descargue, los da\u00f1os podr\u00edan extenderse a todos los municipios de la zona de influencia del o de los portuarios. Nuestra ponencia ha previsto que estas situaciones ocurren en la vida real y le ha asignado a la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas en el art\u00edculo 31 de la presente ley la funci\u00f3n de distribuir los beneficios econ\u00f3micos entre todos los municipios que configuran la zona portuaria”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el Viceministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico incluy\u00f3 un cuadro mediante el cual se describe el tr\u00e1mite legislativo en relativo al par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994. <\/p>\n
Ministerio de Minas y Energ\u00eda <\/p>\n
5. La Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda se\u00f1al\u00f3 que “una vez revisadas las gacetas del Congreso de la Rep\u00fablica en las que aparecen las ponencias del proyecto de Ley 126 de 1992 – actual ley de regal\u00edas -, no se pudo determinar las razones que tuvo el legislador para aprobar como texto definitivo, los [numerales 1b) y 2b) del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994]”. <\/p>\n
Sin embargo, indic\u00f3 que, en la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley N\u00b0 126 de 1992, consignada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 176, de junio 4 de 1993, p\u00e1gina 4, se establece que la introducci\u00f3n de la norma referente a la participaci\u00f3n de los municipios portuarios ten\u00eda como finalidad dar “cabal y justo cumplimiento al deseo expreso (sic) por los constituyentes plasmado en el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Nacional”. <\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
6. En opini\u00f3n del jefe del Ministerio P\u00fablico, en el presente caso se configura el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Corte Constitucional ya estableci\u00f3 la exequibilidad de las disposiciones demandadas en la sentencia C-447 de 1998. Se\u00f1ala que, en la decisi\u00f3n antes indicada, se declar\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994 pero s\u00f3lo por los cargos analizados en esa providencia. <\/p>\n
Sobre este particular asegura que “teniendo en cuenta que los cargos examinados por la Corte Constitucional en la sentencia citada, son de igual contenido a los formulados en la presente demanda, este Despacho considera que respecto del caso bajo examen opera el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, raz\u00f3n por la cual se solicitar\u00e1 a ese Alto Tribunal que se pronuncie en ese sentido. En efecto, en la presente demanda, el actor fundament\u00f3 la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas en la violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, argumento que fue esgrimido tambi\u00e9n en la demanda [que culmin\u00f3 con la sentencia C-447 de 1998], (\u2026)”. <\/p>\n
II. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda. <\/p>\n
El problema planteado <\/p>\n
2. El art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994 consagra los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas de los municipios portuarios. Seg\u00fan est\u00e1 disposici\u00f3n, habr\u00e1 lugar a la redistribuci\u00f3n de un porcentaje de las regal\u00edas correspondientes a los municipios portuarios mar\u00edtimos, cuando factores de \u00edndole ambiental o ecol\u00f3gico, determinen que el \u00e1rea de influencia de un puerto comprende varios municipios o departamentos. La misma norma se\u00f1ala que la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, a solicitud de las entidades territoriales interesadas, definir\u00e1 los casos en los cuales haya lugar a la redistribuci\u00f3n y establecer\u00e1 los porcentajes de participaci\u00f3n entre los municipios y departamentos afectados. <\/p>\n
No obstante, el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo en comento consagra una excepci\u00f3n a la regla anterior. En efecto, el mencionado par\u00e1grafo, define directamente el \u00e1rea de influencia del puerto de Cove\u00f1as en el Municipio de Tol\u00fa y ordena que un porcentaje de los recursos que de otro modo corresponder\u00edan a dicho municipio, sea distribuido en la precitada zona. Por virtud de esta norma, (1) el 27.5% de los recursos que de otro modo corresponder\u00edan al municipio de Tol\u00fa, deber\u00e1n ser redistribuidos entre los municipios del departamento de Sucre que no sean beneficiarios directos de regal\u00edas y, (2) el 26.25% de tales recursos, deber\u00e1n destinarse a los municipios del departamento del C\u00f3rdoba que cumplan con la misma condici\u00f3n que se exige a los municipios de Sucre. <\/p>\n
Los recursos a redistribuir en cada uno de los departamentos mencionados, se trasladaran en calidad de dep\u00f3sito a sendos fondos departamentales, para ser distribuidos dentro de los diez d\u00edas siguientes a su recibo. Est\u00e1 \u00faltima regla, constituye el objeto del presente proceso de constitucionalidad. <\/p>\n
En efecto, seg\u00fan el demandante, el hecho de que los recursos provenientes de las regal\u00edas se redistribuyan a trav\u00e9s de fondos departamentales, vulnera la autonom\u00eda territorial y, especialmente, la autonom\u00eda fiscal de los municipios beneficiados. Adicionalmente, se\u00f1ala que la disposici\u00f3n demandada viola lo establecido en el art\u00edculo 294 de la Carta, en tanto establece un tratamiento preferencial a favor de los gobernadores de los departamentos de Sucre y C\u00f3rdoba, el cual afecta el derecho de los municipios a recibir un porcentaje equitativo de los recursos por distribuir. En el mismo sentido, considera que la norma parcialmente demandada compromete el derecho de las entidades territoriales a participar, de manera equitativa, en la distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones. Por ultimo, indica que una vez la ley ha se\u00f1alado que dichos recursos pertenecen a los municipios, entran de inmediato a formar parte de su patrimonio y no pueden ser trasladados a los departamentos. <\/p>\n
A su turno, la representante del Ministerio de Minas y Energ\u00eda defendi\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n parcialmente demandada. En su criterio, la norma en cuesti\u00f3n se limita a establecer la zona de influencia del puerto de Cove\u00f1as en el municipio de Tol\u00fa. En su criterio, dicha disposici\u00f3n se ajusta a las funciones administrativas de coordinaci\u00f3n, complementariedad de la acci\u00f3n municipal, e intermediaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y los municipios, que el art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n le asigna a los departamentos. Indica que los recursos de que trata la norma demandada est\u00e1n destinados integralmente a los municipios de Sucre y C\u00f3rdoba sin que los respectivos departamentos puedan apropiarse de parte de ellos, por lo que mal podr\u00eda aseverarse que deja de observar la prohibici\u00f3n de otorgar tratamiento preferencial a las entidades territoriales o que afecta la propiedad de los municipios sobre sus propios recursos. <\/p>\n
En criterio del Procurador General de la Naci\u00f3n, se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. A su juicio, la Corte Constitucional estableci\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada en la sentencia C-447 de 1998, por cargos similares a los formulados en la presente demanda. En consecuencia, considera que la Corte debe estarse a lo resuelto en la precitada decisi\u00f3n. <\/p>\n
Cosa juzgada Constitucional <\/p>\n
3. Se produce el fen\u00f3meno de la cosa juzgada absoluta1 en aquellos eventos en los cuales existe un fallo previo de exequibilidad o inexequibilidad plena sobre la norma demandada. Sin embargo, cuando la Corte declara la exequibilidad de una norma s\u00f3lo frente a los cargos espec\u00edficos resueltos en la respectiva sentencia, la misma hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa2. Este fen\u00f3meno permite que la disposici\u00f3n declarada exequible pueda ser objeto de nuevas demandas de inconstitucionalidad, siempre que \u00e9stas versen sobre cuestiones no estudiadas en la sentencia anterior. Sobre este asunto la Corporaci\u00f3n ha manifestado: <\/p>\n
“Anota la Corte a este respecto que el car\u00e1cter definitivo de la sentencia que declara la exequibilidad de una norma no implica necesariamente que tal decisi\u00f3n pueda entenderse absoluta, pues mientras subsistan aspectos no considerados en el respectivo fallo existir\u00e1, en relaci\u00f3n con ellos, la posibilidad de examen posterior y, por ende, podr\u00e1n entablarse nuevas acciones de inconstitucionalidad. Vale decir, la cosa juzgada constitucional es, en tales eventos, relativa en cuanto cubre apenas los asuntos que fueron materia del fallo”.3 <\/p>\n
4. Tal como lo indica el jefe del Ministerio P\u00fablico, la sentencia C-447 de 1998 (proceso D-1962 de 1998) declar\u00f3 la exequibilidad de las normas objeto de estudio en el presente proceso, \u201cpero s\u00f3lo por los cargos analizados\u201d. En consecuencia, es esencial determinar si las cuestiones analizadas en la mencionada decisi\u00f3n son similares a las expuestas por el actor en el caso que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Corte. <\/p>\n
En la demanda que origin\u00f3 el proceso D-1962 de 1998 el actor fundament\u00f3 las razones de la violaci\u00f3n, b\u00e1sicamente, en los siguientes cargos: (1) la redistribuci\u00f3n de un porcentaje de los recursos provenientes de las regal\u00edas que originalmente le corresponder\u00edan al municipio de Tol\u00fa vulnera el derecho a la igualdad de este municipio respecto de los restantes municipios portuarios que reciben el 100% de las regal\u00edas a las que tienen derecho; (2) dicha redistribuci\u00f3n desconoce el derecho de propiedad exclusiva de Tol\u00fa sobre las regal\u00edas causadas por el transporte de los recursos naturales no renovables por el puerto de Cove\u00f1as y, en consecuencia, viola el derecho a la autonom\u00eda territorial de \u00e9ste municipio, en particular en cuanto afecta la capacidad de decisi\u00f3n de sus \u00f3rganos de gobierno sobre sus propios recursos; (3) la norma demandada enajena un porcentaje de las regal\u00edas que le corresponde a Tol\u00fa, pese a que dichos recursos constituyen un bien de uso p\u00fablico y, en consecuencia, seg\u00fan el art\u00edculo 63 C.P., son inalienables, imprescriptibles e inembargables; (4) la ley parcialmente acusada crea un trato preferencial a favor de ciertos municipios y en contra de Tol\u00fa, por lo que vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 294 de la Carta. <\/p>\n
Al estudiar los cargos de la demanda, la Corte, reiterando su jurisprudencia, afirm\u00f3 que las regal\u00edas pertenecen al Estado y que su distribuci\u00f3n corresponde a la Naci\u00f3n (en especial a la ley y al Fondo Nacional de Regal\u00edas), conforme a los principios y reglas establecidos por la Constituci\u00f3n. Se\u00f1al\u00f3 que dichos recursos no tienen el car\u00e1cter de bienes de uso p\u00fablico y, por lo tanto, mal puede aplicarse a su distribuci\u00f3n lo establecido en el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n. Adicionalmente, reiter\u00f3 que las regal\u00edas no tienen naturaleza tributaria, en consecuencia, no es admisible la referencia al art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n. De otra parte, la Corte indic\u00f3 que los fondos provenientes de las regal\u00edas y las compensaciones le pertenecen al Estado, por lo que no puede afirmarse que tienen el car\u00e1cter de rentas propias de las entidades territoriales. En este sentido, la Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 que los derechos de participaci\u00f3n sobre las regal\u00edas constituyen fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales y, en consecuencia, el legislador puede distribuirlas y fijar criterios de destinaci\u00f3n, siempre que respete las reglas constitucionales sobre la materia. Seg\u00fan la Corte, en la definici\u00f3n de los criterios de distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones, el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n. <\/p>\n
Aplicando los anteriores criterios, esta Corporaci\u00f3n consider\u00f3 que el hecho de que la ley redistribuya, entre los municipios de los departamentos de Sucre y C\u00f3rdoba, parte de los recursos que por concepto de regal\u00edas y compensaciones le corresponder\u00edan originariamente a Tol\u00fa, en nada compromete los derechos o las garant\u00edas institucionales que la Carta confiere a est\u00e9 \u00faltimo municipio. <\/p>\n
En el presente caso, el actor considera que los apartes del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 que consagran la creaci\u00f3n de fondos departamentales para el manejo de un porcentaje de las regal\u00edas destinadas a los municipios de C\u00f3rdoba y Sucre, vulnera la Constituci\u00f3n. En su criterio, los recursos que deben destinarse a los municipios mencionados no pueden ser asignados a trav\u00e9s de fondos territoriales creados en los respectivos departamentos. En consecuencia, la cuesti\u00f3n planteada en el presente caso, reside en determinar si la ley puede crear fondos departamentales con capacidad para decidir sobre la destinaci\u00f3n de los recursos que, por concepto de redistribuci\u00f3n de regal\u00edas, deben beneficiar a los municipios de los respectivos departamentos. <\/p>\n
A la luz de lo anterior, debe afirmarse que los cargos formulados en la demanda que se estudia son por entero distintos de los que sirvieron de fundamento a la acci\u00f3n de inexequibilidad que culmin\u00f3 con la sentencia C-447 de 1998. En efecto, mientras los primeros se refer\u00edan a la vulneraci\u00f3n de los derechos y garant\u00edas institucionales del municipio portuario de Tol\u00fa, los segundos hacen relaci\u00f3n a la legitimidad constitucional de una ley que crea un fondo departamental de regal\u00edas. <\/p>\n
Dado que la cuesti\u00f3n planteada por el demandante no fue debatida en el proceso D-1962 de 1998, la Corporaci\u00f3n entiende que no se presenta el fen\u00f3meno de la Cosa juzgada Constitucional y, por lo tanto, procede al estudio de fondo de la disposici\u00f3n impugnada. <\/p>\n
La cuesti\u00f3n a resolver <\/p>\n
5. La Corte debe determinar si viola la Constituci\u00f3n la ley que crea un fondo departamental de regal\u00edas. No obstante, para entender el sentido y alcance de la disposici\u00f3n demandada es necesario, en primera instancia, definir la naturaleza de los mencionados fondos departamentales. S\u00f3lo entonces, la Corte podr\u00e1 establecer si su creaci\u00f3n vulnera alg\u00fan mandato constitucional. <\/p>\n
Naturaleza y alcance de los fondos departamentales de regal\u00edas creados por el art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994 <\/p>\n
6. La disposici\u00f3n parcialmente demandada se\u00f1ala que los recursos a distribuir entre los municipios que, seg\u00fan el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29, integran el \u00e1rea de influencia del puerto de Cove\u00f1as, municipio de Tol\u00fa, se girar\u00e1n en calidad de dep\u00f3sito al Fondo Nacional de Regal\u00edas. Est\u00e1 entidad deber\u00e1 depositar un porcentaje – indicado por la misma ley – de los mencionados recursos, en sendos fondos departamentales de Sucre y C\u00f3rdoba \u201cpara ser distribuido dentro de los diez d\u00edas siguientes a su recibo\u201d entre los municipios de cada departamento – distintos a los que reciben asignaci\u00f3n directa establecida por la propia norma -, para inversi\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 15 de la Ley 141. <\/p>\n
7. Dado que los recursos de que trata la norma parcialmente demandada ingresan, en primera instancia, al Fondo Nacional de Regal\u00edas y s\u00f3lo posteriormente son enviados a los fondos departamentales para ser distribuidos, podr\u00eda pensarse que quien define la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos y selecciona los proyectos a financiar entre los municipios de Sucre y C\u00f3rdoba, es la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas. Esta interpretaci\u00f3n permitir\u00eda explicar por qu\u00e9 los recursos ingresan primero al Fondo Nacional y se adecua al hecho de que los fondos departamentales deban trasladar los respectivos recursos a los beneficiarios dentro de los diez d\u00edas siguientes a su recibo. En efecto, no parece razonable que en tan corto tiempo los \u00f3rganos departamentales presuntamente encargados de hacer la destinaci\u00f3n, pudieran seleccionar los proyectos a financiar en las respectivas entidades territoriales. Seg\u00fan esta interpretaci\u00f3n, los fondos departamentales constituir\u00edan, simplemente, una cuenta separada por la que deber\u00edan pasar los recursos asignados por la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas antes de ingresar al patrimonio de los municipios beneficiados. <\/p>\n
La anterior parece ser la interpretaci\u00f3n de un sector de alcaldes4 y del Tribunal Administrativo de Sucre. En efecto, en sentencia de 20 de marzo de 1996 (proceso N\u00b0 5037), la citada corporaci\u00f3n judicial declar\u00f3 la nulidad de algunos art\u00edculos de la ordenanza departamental 09 de 1995, por medio de la cual se creaba la Comisi\u00f3n Departamental de Regal\u00edas del Departamento de Sucre y se establec\u00edan algunos criterios generales de asignaci\u00f3n de los recursos de que trata el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994. A juicio del Tribunal, en virtud de las normas constitucionales y legales vigentes, quien debe definir la destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y las compensaciones de que trata el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, es la Naci\u00f3n y no el departamento. En estas condiciones, el fondo departamental de regal\u00edas queda reducido, simplemente, a un intermediario, sin ninguna capacidad decisoria, entre la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas y los municipios beneficiados. <\/p>\n
Sin embargo existe otro entendimiento posible de la norma parcialmente demandada. Efectivamente, la mencionada disposici\u00f3n podr\u00eda ser entendida como una autorizaci\u00f3n para que los \u00f3rganos del gobierno departamental definieran la destinaci\u00f3n de los recursos de que trata el par\u00e1grafo primero bajo estudio. Tales recursos ir\u00edan, en primera instancia, pero para efectos simplemente administrativos, al Fondo Nacional, al tiempo que las autoridades departamentales definen los derechos de participaci\u00f3n de los municipios beneficiados y el proceso de selecci\u00f3n de los municipios beneficiarios. Ello explica la raz\u00f3n de ser de los fondos departamentales de regal\u00edas pues, en verdad, s\u00f3lo si tienen facultades dispositivas su existencia tendr\u00eda alguna utilidad. <\/p>\n
Esta segunda parece ser la interpretaci\u00f3n de un sector de los diputados de la Asamblea Departamental de Sucre, del Gobernador del Departamento y del Ministerio de Minas y Energ\u00eda. En efecto, como fue mencionado, en 1995 la Asamblea expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n 09\/95 a trav\u00e9s de la cual defin\u00eda criterios de asignaci\u00f3n de los recursos de que trata la norma parcialmente demandada y creaba la Comisi\u00f3n Departamental de Regal\u00edas, entidad encargada de asignar los correspondientes recursos seg\u00fan los criterios fijados. Posteriormente, el Gobernador de Sucre expidi\u00f3 el Decreto 0621 de 1996, \u201cpor medio del cual se establecen los mecanismos y criterios para la distribuci\u00f3n de las Regal\u00edas Petrol\u00edferas a los municipios del departamento de Sucre\u201d. Seg\u00fan el precitado decreto, los recursos se distribuir\u00e1n \u201cen forma equitativa\u201d entre la totalidad de los municipios, teniendo en cuenta la \u201cproporci\u00f3n de poblaci\u00f3n del municipio\u201d y la \u201cproporci\u00f3n de poblaci\u00f3n del municipio con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas\u201d. <\/p>\n
En suma, la norma parcialmente demandada no tiene un sentido claro y un\u00edvoco. Por el contrario, como se ha demostrado, puede ser interpretada de manera contradictoria. <\/p>\n
8. Si bien, en principio, la Corte Constitucional no es la llamada a definir cu\u00e1l de las interpretaciones existentes de una disposici\u00f3n legal es la que debe ser aplicada por los operadores jur\u00eddicos, lo cierto es que en el contexto de un juicio de constitucionalidad esta Corporaci\u00f3n no puede obviar el hecho de que la norma demandada admita interpretaciones distintas e, incluso, contradictorias. <\/p>\n
Efectivamente, en casos como el presente, es necesario estudiar cada una de las interpretaciones posibles, a fin de identificar si alguna de ellas se aparta de las prescripciones constitucionales. Si resulta que todas las eventuales aplicaciones de la norma demandada son constitucionalmente admisibles, la Corporaci\u00f3n debe declarar su exequibilidad y desplazar el conflicto de interpretaci\u00f3n al juez competente. Si, por el contrario, ninguna de ellas se ajusta a los mandatos de la Carta, la sentencia debe declarar su inexequibilidad. Por \u00faltimo, si alguna de las interpretaciones posibles vulnera la Constituci\u00f3n pero, sin embargo, existen aplicaciones alternativas que son compatibles con el texto constitucional, la Corte debe proferir una sentencia de constitucionalidad condicionada, de manera tal que la norma declarada exequible s\u00f3lo pueda ser aplicada en el sentido encontrado constitucional5. En consecuencia, la Corporaci\u00f3n deber\u00e1 estudiar, por separado, cada una de las posibles interpretaciones de los apartes demandados. <\/p>\n
9. Una segunda cuesti\u00f3n que es imprescindible definir antes de proceder al an\u00e1lisis de constitucionalidad de las expresiones normativas cuestionadas, radica en identificar si la ley establece los criterios que deben seguirse para asignar los recursos de que trata la disposici\u00f3n parcialmente impugnada, o si, por el contrario, libra a la autoridad competente – cualquiera que ella sea – la facultad discrecional de establecer las mencionadas pautas de asignaci\u00f3n. <\/p>\n
Sobre este asunto existe tambi\u00e9n una doble posibilidad hermen\u00e9utica. Si quien debe determinar la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos es la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, queda claro que resultan aplicables los criterios generales de asignaci\u00f3n y manejo establecidos en la Ley 141 de 1994 (art. 1,2, 3, 4, 5, 6, entre otros). No obstante, tales criterios s\u00f3lo vinculan al Fondo Nacional de Regal\u00edas y a la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, sin que exista alguna disposici\u00f3n que los haga extensivos a eventuales fondos territoriales de regal\u00edas como los creados por la norma bajo estudio. <\/p>\n
Por lo tanto, la consecuencia de entender que el art\u00edculo parcialmente demandado confiere a la autoridad departamental la facultad de distribuir los porcentajes de participaci\u00f3n entre los municipios del departamento, no es otra que la de asumir la absoluta discrecionalidad de los \u00f3rganos de gobierno departamental en el ejercicio de la mencionada funci\u00f3n. En efecto, ninguna disposici\u00f3n legal establece, a este respecto, pautas o directrices concretas. <\/p>\n
Podr\u00eda sin embargo objetarse que, al menos, en el caso del fondo departamental de C\u00f3rdoba si existen criterios claros de distribuci\u00f3n. Ciertamente, la parte del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 que crea el referido fondo departamental de regal\u00edas, indica que los recursos deben ser distribuidos \u201cen forma igualitaria\u201d, entre los municipios del departamento. No obstante, esta regla, adem\u00e1s de referirse exclusivamente al fondo de C\u00f3rdoba, no constituye un par\u00e1metro claro y objetivo que vincule a la autoridad administrativa encargada de hacer la distribuci\u00f3n. La referencia a una distribuci\u00f3n igualitaria no permite saber, por ejemplo, si la asignaci\u00f3n de los recursos debe hacerse atendiendo a los proyectos presentados o, por el contrario, con una pauta meramente territorial o geogr\u00e1fica. Pero, incluso, si se aceptara que debe primar este \u00faltimo criterio, no queda claro si el legislador ordena que todos los municipios reciban un porcentaje igual de los recursos por distribuir o si la asignaci\u00f3n debe estar guiada por criterios materiales diferenciales como el numero de habitantes de cada municipio, la poblaci\u00f3n con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas o el grado de afectaci\u00f3n que sobre la jurisdicci\u00f3n de cada localidad tenga la actividad desarrollada a trav\u00e9s del puerto de Cove\u00f1as. En otras palabras, si bien la norma parcialmente demandada establece un criterio gen\u00e9rico para realizar la distribuci\u00f3n de los recursos entre los municipios de C\u00f3rdoba, el mismo no es suficiente para sostener que, efectivamente, existen pautas claras y definidas que orienten la gesti\u00f3n de las autoridades administrativas encargadas de hacer la asignaci\u00f3n. <\/p>\n
En virtud de lo anterior, la Corte deber\u00e1 tener en cuenta que el aparte normativo demandado puede ser objeto de dos interpretaciones distintas, cada una de las cuales tiene consecuencias diversas, particularmente, en cuanto se refiere a la competencia para definir los criterios que deben orientar la redistribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y las compensaciones. En estos t\u00e9rminos, procede la Corporaci\u00f3n a definir si la parte demandada del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994 vulnera la Constituci\u00f3n. Para ello, habr\u00e1 de separar cada una de las posibilidades hermen\u00e9uticas que han sido mencionadas en los fundamentos precedentes de esta sentencia. <\/p>\n
Primera posibilidad hermen\u00e9utica: juicio de constitucionalidad de la ley que crea un fondo departamental con facultades para distribuir los porcentajes de participaci\u00f3n en las regal\u00edas entre los municipios del respectivo departamento <\/p>\n
10. Se pregunta la Corte si la ley puede adscribir a las autoridades departamentales, la facultad de distribuir los porcentajes de participaci\u00f3n en las regal\u00edas entre los municipios del respectivo departamento. <\/p>\n
Con el fin de dilucidar el asunto planteado, procede la Corporaci\u00f3n a recordar las reglas establecidas por la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con el sistema general de reparto de los recursos provenientes de las regal\u00edas. <\/p>\n
Normas constitucionales sobre el proceso de asignaci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas <\/p>\n
11. Las premisas fundamentales en que se basa el sistema de reparto de las regal\u00edas y compensaciones, se encuentran consignadas en los art\u00edculos 332 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Seg\u00fan las mencionadas normas, los recursos naturales no renovables ubicados en territorio colombiano pertenecen al Estado. Conforme a lo anterior, las regal\u00edas, es decir, la contraprestaci\u00f3n que debe pagar quien se encuentra autorizado por el Estado para explotar los mencionados recursos naturales (C.P., art\u00edculo 360), no son propiedad de las entidades territoriales en donde los recursos se encuentren localizados, sino del Estado Colombiano6. Ahora bien, la Corte ha sido enf\u00e1tica al indicar que el concepto de Estado no es equiparable al de Naci\u00f3n. En efecto, a este respecto el Estado es “un ente m\u00e1s abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales”7. <\/p>\n
12. Dado que se trata de recursos estatales, los fondos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no s\u00f3lo a aquellos que habitan en las regiones en las que accidentalmente se encuentran los recursos naturales no renovables o los puertos, mar\u00edtimos o fluviales, que sirven para transportarlos. No obstante, lo cierto es que dichas regiones sufren impactos sociales, econ\u00f3micos o ecol\u00f3gicos, muchas veces irremediables, a causa de las actividades de explotaci\u00f3n y transporte de los recursos naturales no renovables o de sus derivados8. Por eso, pese a que tales entidades territoriales no son propietarias de las regal\u00edas que se cobran por actividades desarrolladas en su jurisdicci\u00f3n y que estos recursos deben beneficiar a todos los colombianos, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que tienen derecho a participar directamente en los mencionados recursos, en los t\u00e9rminos definidos por la ley (C.P., art\u00edculo 360)9. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, los derecho de participaci\u00f3n se traducen en \u201cun porcentaje sobre la regal\u00eda que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la ley\u201d10. <\/p>\n
En consecuencia, cualquiera que sea el sistema de reparto de las regal\u00edas dise\u00f1ado por el legislador, un porcentaje de los recursos debe destinarse, necesariamente, a las entidades territoriales en las que se desarrollan actividades de explotaci\u00f3n o transporte de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Se trata, en este caso, de una destinaci\u00f3n directa en virtud de un derecho constitucional de configuraci\u00f3n legal a participar, directamente, en la distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y las compensaciones. <\/p>\n
Sin embargo, como tales entidades territoriales no son las \u00fanicas destinatarias de las regal\u00edas, el sistema de reparto debe contemplar la existencia de un remanente que ser\u00e1 distribuido entre los municipios y departamentos que no son beneficiarios directos en los t\u00e9rminos antes descritos. Esta forma de asignaci\u00f3n se ha denominado asignaci\u00f3n indirecta y se realiza a trav\u00e9s del Fondo Nacional de Regal\u00edas.11 <\/p>\n
13. Dado que la Constituci\u00f3n no establece los porcentajes de participaci\u00f3n de unas y otras entidades territoriales, debe afirmarse que, en esta materia, el legislador ostenta un amplio poder de configuraci\u00f3n12. En consecuencia, la ley es la encargada de definir cu\u00e1l es el porcentaje de las regal\u00edas y compensaciones destinado a los departamentos o municipios productores o portuarios \u2013 o asignaci\u00f3n directa -, y cu\u00e1l el remanente que ser\u00e1 destinado a las restantes entidades territoriales o a otros \u00f3rganos que, pese a no ser asimilables a entidades territoriales, cumplen funciones que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, pueden ser financiadas con los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones, como la protecci\u00f3n del medio ambiente13 – asignaci\u00f3n indirecta -. <\/p>\n
Origen y funciones constitucionales del Fondo Nacional de Regal\u00edas (C.P. art. 361) <\/p>\n
14. Seg\u00fan el art\u00edculo 361 de la Carta, los ingresos provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados directamente a los departamentos o municipios deben depositarse en un Fondo Nacional de Regal\u00edas, cuyos recursos se asignar\u00e1n a las entidades territoriales en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. Sin embargo, la misma norma dispone que tales recursos deben destinarse a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, la preservaci\u00f3n del medio ambiente y la financiaci\u00f3n de los proyectos departamentales de inversi\u00f3n que aparezcan como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. <\/p>\n
Sobre esta cuesti\u00f3n ya se hab\u00eda manifestado la Corte, al se\u00f1alar que, con los ingresos provenientes de las regal\u00edas que no sean destinados directamente a las entidades territoriales, la Carta \u201corden\u00f3 la constituci\u00f3n de un Fondo Nacional de Regal\u00edas, como mecanismo de planeaci\u00f3n en la asignaci\u00f3n de los recursos provenientes de las mismas\u201d14. Seg\u00fan la Corte, el Fondo Nacional de Regal\u00edas y las autoridades nacionales creadas para administrarlo, cumplen funciones redistributivas y de planeaci\u00f3n, propias del nivel central de gobierno15. <\/p>\n
La raz\u00f3n por la cual la Carta ordena la creaci\u00f3n del Fondo Nacional de Regal\u00edas guarda estrecha relaci\u00f3n con la propiedad estatal de los recursos naturales no renovables (C.P. art. 332), as\u00ed como con la destinaci\u00f3n que deben tener las rentas provenientes de las regal\u00edas y compensaciones que no se distribuyen directamente entre las entidades territoriales (C.P. art. 361). <\/p>\n
En efecto, las regal\u00edas son propiedad de todos los colombianos y, por ello, un porcentaje de tales rentas debe destinarse a las entidades territoriales no productoras ni transportadoras de recursos naturales no renovables o de sus derivados. No obstante, lo anterior no implica que dichas entidades territoriales puedan dar a los mencionados fondos la finalidad que consideren m\u00e1s conveniente. Dado que se trata de recursos propios del Estado, su asignaci\u00f3n no puede orientarse a beneficiar, simplemente, intereses locales o regionales. Por el contrario, la propia Constituci\u00f3n establece que deben destinarse a promover intereses nacionales – como la miner\u00eda o el medio ambiente -, y a patrocinar el crecimiento arm\u00f3nico de las regiones a trav\u00e9s de la financiaci\u00f3n de proyectos de desarrollo local o regional, definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo. <\/p>\n
El hecho de que las regal\u00edas pertenezcan al Estado y deban, por lo tanto, destinarse a promover intereses nacionales, explica las razones por las cuales la Carta ordena que, una vez realizada la asignaci\u00f3n directa de los mencionados recursos, el remanente sea enviado a un Fondo Nacional de Regal\u00edas. En primer lugar, si los recursos son propiedad del Estado, su inversi\u00f3n local o regional debe ser equitativa a fin de que, verdaderamente, promueva el desarrollo arm\u00f3nico de todas las regiones. En los t\u00e9rminos del r\u00e9gimen territorial dise\u00f1ado por la Carta, s\u00f3lo las autoridades nacionales – en este caso, el Legislador, el Fondo Nacional de Regal\u00edas y las entidades nacionales que para el efecto se creen – tienen la capacidad de decidir el destino de inversiones locales con una perspectiva global o integral. Sin una visi\u00f3n general, que supere los intereses meramente locales o regionales, resulta francamente imposible promover un crecimiento territorial equitativo. Por ello, se ha establecido que la llamada a definir los porcentajes de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en las regal\u00edas, sea la Naci\u00f3n, pues s\u00f3lo los \u00f3rganos nacionales pueden atender al panorama general en el que se inserta cada inversi\u00f3n. Sin embargo, dado que en el presente modelo territorial las entidades territoriales tienen un grado importante de autonom\u00eda, la Constituci\u00f3n les confiere la facultad de dise\u00f1ar, proponer y ejecutar los proyectos que ser\u00e1n financiados con los fondos provenientes de las regal\u00edas. Se trata, en suma, de un reparto de competencias que armoniza los intereses del Estado con los intereses propios de las entidades territoriales. <\/p>\n
De otra parte, si la Constituci\u00f3n considera que el remanente de las regal\u00edas debe ser invertido en proyectos de promoci\u00f3n de la miner\u00eda y conservaci\u00f3n del medio ambiente, es natural que adscriba a los \u00f3rganos nacionales la funci\u00f3n de distribuirlo entre las entidades territoriales encargadas de dise\u00f1ar y ejecutar los respectivos proyectos. Efectivamente, los recursos naturales no renovables que se explotan mediante actividades de miner\u00eda le pertenecen al Estado (art. 332 C.P.) y, por ello, la Naci\u00f3n debe participar en la adopci\u00f3n de las decisiones sobre su explotaci\u00f3n y comercializaci\u00f3n. Lo anterior explica por qu\u00e9 la Carta crea un Fondo Nacional, a trav\u00e9s del cual se distribuyen los recursos destinados a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda y no delega esta funci\u00f3n en autoridades propias de otros ordenes territoriales. <\/p>\n
Algo similar sucede con la protecci\u00f3n del medio ambiente. La defensa del ambiente no es un asunto que importe de manera exclusiva a las entidades territoriales. Se trata, por el contrario, de un asunto que, seg\u00fan la Carta, reviste un incuestionable inter\u00e9s nacional (C.P. arts. 58, 63, 67, 79, 80, 81, 88, 95-8, 334, 339, 360, 361, 366). En consecuencia, trat\u00e1ndose de la defensa de un inter\u00e9s nacional, resulta coherente que la Constituci\u00f3n conceda a las autoridades nacionales un papel primordial en la repartici\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas que habr\u00e1n de ser destinados a su preservaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
Por \u00faltimo, el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n, se\u00f1ala que un porcentaje de los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones debe aplicarse a financiar proyectos de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. No obstante, resulta evidente que dichos fondos no son suficientes para financiar los proyectos prioritarios de inversi\u00f3n de todas las entidades territoriales que as\u00ed lo soliciten. En consecuencia, es necesario que exista una entidad encargada de seleccionar los proyectos que habr\u00e1n de ser financiados o cofinanciados con los mencionados recursos. Dado que se trata de rentas de propiedad del Estado, cuya asignaci\u00f3n persigue el crecimiento arm\u00f3nico de todas las regiones as\u00ed como la defensa de intereses nacionales comprometidos en el desarrollo local y departamental, resulta l\u00f3gico que la competencia para definir los porcentajes de participaci\u00f3n en las regal\u00edas, corresponda a las autoridades nacionales. <\/p>\n
Adicionalmente, seg\u00fan el marco dise\u00f1ado por la Constituci\u00f3n, a las autoridades del orden nacional compete la planeaci\u00f3n general de la econom\u00eda, con miras a la promoci\u00f3n del empleo, el acceso de todas las personas a los bienes y servicios b\u00e1sicos, la productividad, la competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. En este contexto, se explica lo dispuesto en el art\u00edculo 339 C.P., seg\u00fan el cual las entidades territoriales elaborar\u00e1n y adoptar\u00e1n, de manera concertada con el gobierno nacional, sus correspondientes planes de desarrollo. Advertido lo anterior, no resulta extra\u00f1o que la Carta haya atribuido a \u00f3rganos nacionales – como el legislador y a las autoridades nacionales encargadas de gerenciar el Fondo Nacional de Regal\u00edas – la labor de identificar los proyectos de desarrollo local y regional, establecidos en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, que habr\u00e1n de ser financiados con los recursos estatales provenientes de las regal\u00edas y las compensaciones. La labor de planeaci\u00f3n concertada del desarrollo nacional, local y departamental, exige que la distribuci\u00f3n de los recursos estatales se defina con un criterio global, sistem\u00e1tico y coherente, en atenci\u00f3n a los fines antes mencionados. <\/p>\n
En suma, el hecho de que los recursos provenientes de las regal\u00edas pertenezcan al Estado y de que su inversi\u00f3n – bien sea local, sectorial o regional – deba ser equitativa y dirigida a promover el desarrollo arm\u00f3nico de todas las regiones, explica el reparto de competencias que, en esta materia, lleva a cabo la Carta entre las distintas entidades territoriales. A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado: <\/p>\n
\u201cLa Corte reitera entonces lo se\u00f1alado en anteriores decisiones16, esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regal\u00edas. En ese orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y derechos a los diversos \u00f3rdenes territoriales a fin de lograr las finalidades perseguidas por el Constituyente en esta materia. As\u00ed, a la Naci\u00f3n le corresponde la regulaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las regal\u00edas, pues de esa manera se logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Naci\u00f3n debe entonces respetar los derechos de participaci\u00f3n y de compensaci\u00f3n de las entidades territoriales, y est\u00e1 obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician directamente de las regal\u00edas. Por ende, la gesti\u00f3n de esos recursos no se le confiere a la Naci\u00f3n para que sus beneficios se concentren en el Gobierno central, sino para que pueda haber una distribuci\u00f3n equitativa de las regal\u00edas, que sea acorde con el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones (CP art. 334), para lo cual la Constituci\u00f3n ha previsto precisamente la existencia del \u201cFondo Nacional de Regal\u00edas\u201d (CP art. 361). Por su parte, a las entidades territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya que ellos est\u00e1n destinados a estimular la descentralizaci\u00f3n, favorecer la propia miner\u00eda y proteger el medio ambiente (CP art. 360).\u201d (subraya fuera del texto original)17. <\/p>\n
15. En virtud de lo anterior, puede afirmare que las reglas constitucionales que gobiernan los asuntos concernientes al r\u00e9gimen de asignaci\u00f3n de regal\u00edas son las siguientes: (1) las regal\u00edas que se causen por la explotaci\u00f3n o el transporte de recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las entidades territoriales en cuya jurisdicci\u00f3n se realicen tareas de explotaci\u00f3n y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participaci\u00f3n directa en las regal\u00edas, que debe ser definido por el legislador; (3) los recursos provenientes de las regal\u00edas que no se distribuyan entre las entidades territoriales que ostenten el derecho constitucional de asignaci\u00f3n directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de Regal\u00edas; (4) corresponde al legislador definir los t\u00e9rminos en virtud de los cuales deben asignarse los porcentajes de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas; (5) es competencia de las autoridades nacionales encargadas de administrar el Fondo Nacional de regal\u00edas, establecer, conforme a los t\u00e9rminos definidos por el legislador, los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas de las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben asignar los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, la preservaci\u00f3n del ambiente y la financiaci\u00f3n de proyectos territoriales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo arm\u00f3nico de todas las regiones. <\/p>\n
Desarrollos legislativos: la disposici\u00f3n demandada <\/p>\n
16. En desarrollo de las anteriores reglas constitucionales, se expidi\u00f3 la Ley 141 de 1994, \u201c(p)or la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones”. La Ley 141 establece que los ingresos provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados a las entidades territoriales productoras y a los municipios portuarios, ser\u00e1n depositados en el Fondo Nacional de Regal\u00edas (art. 1). Adicionalmente, atribuye a la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas la facultad de administrar, controlar y vigilar la correcta utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas (art. 7). <\/p>\n
La aprobaci\u00f3n de los proyectos presentados por las entidades territoriales que reciban asignaci\u00f3n del Fondo Nacional de Regal\u00edas la otorga la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas (art. 8-4) previo concepto de un comit\u00e9 t\u00e9cnico constituido por cinco expertos de reconocida experiencia en evaluaci\u00f3n de proyectos (art.8-12). En el citado comit\u00e9 deben tener representaci\u00f3n las diferentes regiones del pa\u00eds (art. 8-12). La funci\u00f3n del comit\u00e9 t\u00e9cnico, es la de garantizar mediante el an\u00e1lisis y estudio t\u00e9cnico, la calidad de los proyectos de inversi\u00f3n que pretendan financiarse con cargo a recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas (art. 8-12). Una vez expedido el concepto del comit\u00e9 sobre la viabilidad t\u00e9cnica y financiera de los proyectos, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas proceder\u00e1 a aprobar, conforme a los criterios definidos por la propia Ley 141, aquellos proyectos que ser\u00e1n financiados con los recursos del Fondo18. <\/p>\n
En suma, en desarrollo de lo establecido en el art\u00edculo 361 de la Carta, la Ley 141 de 1994 establece los criterios concretos que deben ser seguidos por la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas para aprobar y seleccionar los proyectos presentados por las entidades territoriales que deben ser financiados con los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas; establece la forma como deben ser manejados los excedentes de tesorer\u00eda; y, de otro lado, consagra las reglas que deben aplicarse para proceder al desembolso de los mencionados recursos. <\/p>\n
17. El art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, consagr\u00f3 los derechos de participaci\u00f3n de los municipios portuarios en las regal\u00edas y compensaciones monetarias provenientes del transporte de los recursos naturales no renovables. No obstante, en su inciso tercero, la precitada norma reconoce que, en algunos eventos, resulta necesario redistribuir las regal\u00edas que deban corresponder a los municipios portuarios en lo que denomin\u00f3 una \u00e1rea de influencia. En consecuencia, autoriz\u00f3 a la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas para revisar las solicitudes de los municipios que eventualmente pudieran integrar la respectiva zona de influencia, y redistribuir los porcentajes de participaci\u00f3n entre las entidades territoriales verdaderamente afectadas por las actividades de transporte de los recursos naturales no renovables o de sus derivados19. <\/p>\n
Ahora bien, el par\u00e1grafo primero del citado art\u00edculo 29, consagr\u00f3 una excepci\u00f3n a la regla anterior. En efecto, la citada norma defini\u00f3, directamente, el \u00e1rea de influencia del puerto de Cove\u00f1as en el municipio de Tol\u00fa, departamento de Sucre y, en consecuencia, orden\u00f3 que (1) el 27.5% de los recursos que en principio corresponder\u00edan a dicho municipio, fueran redistribuidos entre los municipios de Sucre que, en virtud de la misma norma, no tengan derecho a recibir participaci\u00f3n directa en las regal\u00edas y, (2) el 26.25% de tales recursos, fueran destinados a los municipios del departamento del C\u00f3rdoba que cumplan con la misma condici\u00f3n que se exige a los municipios de Sucre. <\/p>\n
Adicionalmente, el citado par\u00e1grafo orden\u00f3 que los recursos a redistribuir se depositaran en sendos fondos departamentales. <\/p>\n
Seg\u00fan la interpretaci\u00f3n que se analiza, al crear los mencionados fondos territoriales de regal\u00edas, la ley atribuy\u00f3 a las autoridades departamentales la facultad de definir los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas de los municipios beneficiados ubicados dentro de su jurisdicci\u00f3n. En otra palabras, para el caso de la redistribuci\u00f3n de regal\u00edas de los municipios de la zona de influencia del puerto de Cove\u00f1as, en el municipio de Tol\u00fa, el legislador deleg\u00f3, en las autoridades departamentales, la funci\u00f3n de establecer los porcentajes de participaci\u00f3n de cada municipio. <\/p>\n
<\/p>\n
No obstante, como fue estudiado (ver supra F.J. 9), la ley no indic\u00f3 los criterios que deber\u00edan seguir las autoridades departamentales para realizar la mencionada asignaci\u00f3n. Las pautas establecidas por el legislador para la redistribuci\u00f3n de las regal\u00edas entre las entidades territoriales no productoras ni transportadoras de recursos naturales no renovables, se dirigen a orientar las funciones de las autoridades nacionales, – como la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas -, sin que exista norma alguna que permita hacerlas extensivas a las autoridades departamentales que cumplir\u00edan funciones de asignaci\u00f3n de los mencionados recursos. (ver supra F.J. 9). En consecuencia, debe afirmarse que los \u00f3rganos de gobierno departamental de Sucre y C\u00f3rdoba, son aut\u00f3nomos para definir los t\u00e9rminos que habr\u00e1n de guiar las decisiones en materia de redistribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas entre los municipios de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
18. En las condiciones advertidas, se pregunta la Corte si la ley puede delegar en autoridades departamentales la funci\u00f3n, en principio legislativa, de establecer los criterios generales conforme a los cuales habr\u00e1n de definirse los derechos de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los recursos provenientes de las regal\u00edas. Adicionalmente, debe la Corte indagar si el legislador esta facultado para trasladar a las autoridades territoriales, las competencias administrativas que, en principio, la Carta asigna al Fondo Nacional de Regal\u00edas y a las autoridades nacionales encargadas de administrarlo. <\/p>\n
\u00bfPuede la ley adscribir a entidades del orden departamental funciones propias de las autoridades nacionales en materia de asignaci\u00f3n de recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones? <\/p>\n
19. Seg\u00fan la apoderada del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, la facultad que los apartes demandados confieren a los departamentos de C\u00f3rdoba y Sucre, para definir los derechos de participaci\u00f3n de los municipios de su jurisdicci\u00f3n en los recursos provenientes de las regal\u00edas, se ajusta a las funciones administrativas que, seg\u00fan el art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a tales entidades territoriales corresponde desarrollar. Al respecto manifiesta que “si bien la norma no establece para el caso de la distribuci\u00f3n que deba realizar el Gobernador del Departamento de Sucre un par\u00e1metro especial, signifique (sic) que contraviene las disposiciones constitucionales, m\u00e1xime si al representante del ente departamental en su funci\u00f3n constitucional de intermediaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y los municipios, le es dable identificar los entes territoriales con m\u00e1s necesidades b\u00e1sicas insatisfechas y tener en cuenta esta situaci\u00f3n para realizar la distribuci\u00f3n”. Por \u00faltimo, indica que los recursos est\u00e1n destinados integralmente a los municipios de Sucre y C\u00f3rdoba, de manera tal que los respectivos departamentos no pueden apropiarse de parte de ellos. En consecuencia, solicita la declaratoria de exequibilidad de los apartes normativos demandados. <\/p>\n
Adicionalmente, la tesis de la exequibilidad de las disposiciones demandadas podr\u00eda fundarse en lo dispuesto en el art\u00edculo 302 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual la ley podr\u00e1 delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades p\u00fablicas nacionales. <\/p>\n
20. No obstante, los argumentos anteriores no pueden extenderse acr\u00edticamente al caso que analiza la Corte, pues ello equivaldr\u00eda a vulnerar el reparto de competencias que la propia Carta ha dise\u00f1ado entre los distintos \u00f3rganos del Estado y los diversos niveles de gobierno. En efecto, como pasa a explicarse, el legislador no est\u00e1 facultado para adscribir a entidades administrativas locales o seccionales de creaci\u00f3n legal, las funciones que la Constituci\u00f3n le ha encomendado directamente. Adicionalmente, tampoco puede delegar en autoridades administrativas de los municipios, distritos o departamentos, funciones constitucionales propias de entidades administrativas del orden nacional. En efecto, el reparto de competencias dise\u00f1ado directamente por la Constituci\u00f3n , s\u00f3lo puede sufrir variaciones si la propia Constituci\u00f3n establece tal permisi\u00f3n de manera expresa. De otra manera, tendr\u00eda que aceptarse que las decisiones constitucionales son susceptibles de reforma a trav\u00e9s de una ley ordinaria y, con ello, se acabar\u00eda de plano con una de las caracter\u00edsticas b\u00e1sicas de este modelo constitucional: la separaci\u00f3n entre el derecho constitucional y el derecho legislado. <\/p>\n
Tal y como se explica en el fundamento siguiente de esta providencia, la Constituci\u00f3n adscribe directamente al legislador la funci\u00f3n de definir los criterios que habr\u00e1n de ser tenidos en cuenta para distribuir los recursos provenientes de las regal\u00edas (CP art. 361). Adicionalmente, la propia Carta asign\u00f3 al Fondo Nacional de Regal\u00edas la tarea de establecer los derechos concretos de participaci\u00f3n de las distintas entidades territoriales sobre los recursos de que trata el citado art\u00edculo. En consecuencia, debe afirmarse que no pod\u00eda el legislador, trasladar una u otra competencia a entidades administrativas departamentales de creaci\u00f3n legal. En los fundamentos que siguen se desarrollan los argumentos que acaban de ser expuestos y que constituyen elemento central para la adopci\u00f3n de la presente decisi\u00f3n. <\/p>\n
21. En primer lugar, de ninguna manera puede admitirse que la ley tenga facultad para adscribir, a los \u00f3rganos de gobierno departamental, sin expresa autorizaci\u00f3n constitucional, funciones que la Carta le asigna al propio legislador. En efecto, en principio, s\u00f3lo existen dos hip\u00f3tesis en las cuales \u00f3rganos diferentes del legislador, pueden ejercer facultades legislativas propias del Congreso: (1) cuando se trata del Presidente de la Rep\u00fablica, que revestido de facultades extraordinarias o en ejercicio de los poderes derivados de los estados de excepci\u00f3n, ejerce algunas de las atribuciones legislativas que la Carta asigna al legislador y, (2) en aquellos eventos en los cuales la Constituci\u00f3n atribuye a la ley la facultad de delegar, en las corporaciones de elecci\u00f3n popular de las entidades territoriales, algunas de sus atribuciones propias. Sin embargo, si no existe autorizaci\u00f3n constitucional expresa, el legislador no puede traspasar el ejercicio de sus facultades legislativas de origen constitucional a los \u00f3rganos locales o departamentales de gobierno o de elecci\u00f3n popular.20 <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, tampoco puede aceptarse que la ley delegue, en autoridades territoriales y sin autorizaci\u00f3n constitucional expresa, competencias propias de entidades administrativos nacionales de origen constitucional. En aquellos eventos en los cuales la Constituci\u00f3n crea una determinada entidad administrativa y le adscribe ciertas y detalladas competencias, no le es dable a la ley trasladarlas a otras entidades. S\u00f3lo estar\u00eda facultada para hacerlo si existiera una autorizaci\u00f3n clara y espec\u00edfica en el propio texto constitucional. De otra manera, se estar\u00eda renunciando a la diferencia fundamental entre el derecho legislado y el derecho constitucional, pues mientras el primero puede ser modificado en cualquier momento por el legislador, el segundo exige, para su reforma, un pronunciamiento del poder constituyente. <\/p>\n
22. El art\u00edculo 361 de la Carta se\u00f1ala que los ingresos originados en las regal\u00edas, que no sean asignados a los departamentos y municipios productores o portuarios, se depositar\u00e1n en el Fondo Nacional de Regal\u00edas, para ser destinados a las restantes entidades territoriales \u201cen los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley\u201d. Es decir, seg\u00fan la Carta, compete al Legislador la funci\u00f3n de definir los t\u00e9rminos que gu\u00eden la labor de la autoridad administrativa encargada de redistribuir los recursos provenientes de las regal\u00edas. <\/p>\n
Seg\u00fan ha sido estudiado, el Legislador no puede confiar a los \u00f3rganos de gobierno departamental, funciones que la Carta le asigna directamente, salvo que una disposici\u00f3n expresa lo determine. En el presente caso, la Corte no encuentra norma constitucional alguna que permita a la ley delegar, in genere, al departamento, la funci\u00f3n de definir los t\u00e9rminos que definen los criterios de distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones. En otras palabras, como lo se\u00f1al\u00f3 el Tribunal Administrativo de Sucre en la sentencia antes citada (ver supra F.J. 7), ni el gobernador ni las asambleas departamentales pueden asumir las funciones relativas a la definici\u00f3n de los criterios generales de reparto de los recursos estatales provenientes de las regal\u00edas que, por expreso mandato constitucional, competen a las autoridades nacionales, espec\u00edficamente, al legislador. <\/p>\n
No obstante lo anterior, podr\u00eda sostenerse que a pesar de que la ley no establece pauta alguna relativa a la labor de las autoridades del departamento de Sucre, s\u00ed consign\u00f3 los criterios de asignaci\u00f3n de las regal\u00edas que debe seguir el Fondo Departamental de C\u00f3rdoba. En efecto, seg\u00fan el art\u00edculo 29 parcialmente acusado, los recursos a reasignar entre los municipios de C\u00f3rdoba, deben ser distribuidos \u201cen forma igualitaria\u201d. <\/p>\n
Sin embargo, como fue mencionado (ver supra F.J. 9), la referencia a una repartici\u00f3n \u201cigualitaria\u201d, no constituye, propiamente, un par\u00e1metro claro y objetivo que se\u00f1ale las pautas a seguir por la autoridad administrativa encargada de hacer la distribuci\u00f3n. El marco de acci\u00f3n de la autoridad administrativa es tan amplio que puede f\u00e1cilmente aceptarse que ser\u00e1 esta misma quien defina los t\u00e9rminos concretos de la asignaci\u00f3n entre los municipios beneficiados. Los \u00f3rganos departamentales decidir\u00e1n discrecionalmente si la asignaci\u00f3n de los recursos se acoge a los par\u00e1metros fijados por la ley para el proceso de asignaci\u00f3n seguido por el Fondo Nacional de Regal\u00edas (ver supra F.J. 16) o si se gu\u00eda, por otros criterios m\u00e1s \u201cigualitarios\u201d, como, por ejemplo, una adjudicaci\u00f3n id\u00e9ntica para todos y cada uno de los municipios. Adicionalmente, podr\u00e1 acoger o desplazar los criterios materiales de asignaci\u00f3n fijados por la Ley 141 relativos al n\u00famero de habitantes de cada municipio, la poblaci\u00f3n con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas o al grado de afectaci\u00f3n que sobre la jurisdicci\u00f3n de cada municipio tiene la actividad desarrollada a trav\u00e9s del puerto de Cove\u00f1as. En estos t\u00e9rminos, la referencia a una repartici\u00f3n igualitaria no es suficiente para sostener que el legislador haya fijado los t\u00e9rminos en los cuales deben asignarse las regal\u00edas entre los municipios beneficiados del departamento de C\u00f3rdoba. <\/p>\n
Si bien lo anterior apoyar\u00eda una declaraci\u00f3n de inexequibilidad de los apartes demandados – al menos en la interpretaci\u00f3n que se estudia -, en todo caso resulta importante establecer si el legislador est\u00e1 facultado para encomendar, a las autoridades departamentales, la funci\u00f3n, propia del Fondo Nacional de Regal\u00edas y de las autoridades nacionales encargadas de administrarlo, de establecer los derechos concretos de participaci\u00f3n de los municipios en los recursos provenientes de las regal\u00edas. <\/p>\n
23. A la luz del art\u00edculo 361 de la Carta, corresponde al Fondo Nacional de Regal\u00edas y, a las autoridades nacionales encargadas de administrarlo, la facultad de definir, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley, los derechos de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los recursos provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados directamente a los departamentos o municipios productores o portuarios. <\/p>\n
Como fue indicado (ver supra F.J. 14), la raz\u00f3n por la cual se adjudica a las autoridades nacionales la facultad de distribuir las regal\u00edas entre las entidades territoriales que no son beneficiarias directas de estos recursos, guarda estrecha relaci\u00f3n con la propiedad estatal de tales fondos y con las finalidades a las que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n (art. 361 C.N.), deben estar destinados. En efecto, las regal\u00edas deben orientarse al logro del crecimiento arm\u00f3nico de todas las regiones mediante la financiaci\u00f3n de proyectos regionales o locales considerados como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo, a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda y a la defensa del medio ambiente. En consecuencia, resulta razonable que la Carta hubiere asignado a los \u00f3rganos centrales de gobierno las funciones de redistribuci\u00f3n, planeaci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas, sin perjuicio de que la iniciativa en la presentaci\u00f3n de los proyectos espec\u00edficos – lo mismo que su ejecuci\u00f3n – se radique en las entidades territoriales. <\/p>\n
En el caso que se estudia, la ley cre\u00f3 dos fondos territoriales en los departamentos de Sucre y C\u00f3rdoba y les adscribi\u00f3 las funciones que la Carta asigna al Fondo Nacional de Regal\u00edas. En consecuencia, los recursos a redistribuir entre los municipios de los citados departamentos, deber\u00edan depositarse en los fondos territoriales respectivos para que las autoridades departamentales establecieran el correspondiente reparto. <\/p>\n
24. Tal y como fue mencionado, para la apoderada del Ministerio de Minas y Energ\u00eda las funciones encomendadas a las autoridades departamentales se enmarcan dentro de las atribuciones administrativas generales que el art\u00edculo 298 de la Carta atribuye a los departamentos. <\/p>\n
El mencionado art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n establece que los departamentos tendr\u00e1n, entre otras, la labor administrativa de coordinar sus funciones con las propias de los municipios; complementar la acci\u00f3n municipal cuando quiera que resulte necesario apoyar las actividades locales mediante la transferencia de recursos propios o la prestaci\u00f3n de servicios por parte del departamento; y, la de servir como intermediario eficaz entre la Naci\u00f3n y los municipios. En desarrollo de lo anterior, la Constituci\u00f3n concede a las asambleas departamentales y a los gobernadores importantes funciones de coordinaci\u00f3n, complementariedad e intermediaci\u00f3n, cuya verdadera eficacia depender\u00e1 de decisiones pol\u00edticas aut\u00f3nomas de cada una de estas autoridades (art. 300, 301, 303, 305 C.P.). <\/p>\n
Es necesario entonces establecer si la tarea de repartir los recursos provenientes de las regal\u00edas entre los municipios beneficiados encaja en alguna de las anteriores funciones administrativas. <\/p>\n
En primer lugar, la labor confiada a los fondos departamentales de regal\u00edas no parece ampararse dentro de la misi\u00f3n general de coordinaci\u00f3n de las funciones del departamento con las propias de los municipios ubicados en su jurisdicci\u00f3n. En efecto, la definici\u00f3n de los beneficiarios de las regal\u00edas no es fruto de una tarea de coordinaci\u00f3n funcional intergubernamental, sino de la misi\u00f3n constitucional de invertir sectorialmente recursos estatales para el logro de beneficios globales. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, la llamada complementariedad, hace referencia al apoyo que los departamentos deben brindar a los municipios a trav\u00e9s de la inversi\u00f3n de recursos departamentales o la prestaci\u00f3n de servicios propios, cuando quiera que ello sea necesario. La norma estudiada refiere al departamento la tarea de asignar recursos estatales \u2013 que no departamentales – entre los municipios de su jurisdicci\u00f3n. Al no tratarse de recursos, bienes o servicios propios, no puede afirmarse que dicha funci\u00f3n se identifique con la labor general de complementariedad de que trata el art\u00edculo 298 de la Carta. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la competencia estudiada podr\u00eda encontrarse comprendida dentro de las tareas generales de intermediaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y los municipios. Sin embargo, la intermediaci\u00f3n apareja la representaci\u00f3n de los intereses locales ante las instancias nacionales y viceversa, pero no la de suplantar a las entidades nacionales en el ejercicio de funciones propias. Efectivamente, compete al departamento interceder en el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas nacionales a favor de los intereses locales, as\u00ed como patrocinar los intereses regionales e incluso nacionales en la elaboraci\u00f3n de los planes y proyectos locales. Pero la labor de mediaci\u00f3n que se analiza, no es suficiente para amparar el proceso de delegaci\u00f3n de funciones constitucionales propias de entidades nacionales en \u00f3rganos departamentales. <\/p>\n
25. Pero incluso, si se asumiera que las funciones encomendadas a los fondos departamentales de regal\u00edas de Sucre y C\u00f3rdoba podr\u00edan derivarse de alguna de las competencias administrativas que la Carta asigna a las autoridades departamentales, cabr\u00eda preguntarse si el legislador se encuentra facultado para trasladar, a las entidades territoriales, competencias que la Constituci\u00f3n, de manera expresa, ha concedido a \u00f3rganos administrativos de car\u00e1cter nacional. <\/p>\n
En principio, el legislador est\u00e1 facultado para crear, suprimir y reformar entidades administrativas y para atribuirles las funciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines. Igualmente, puede la ley modificar el r\u00e9gimen territorial, crear, suprimir o fusionar entidades territoriales y asignarles a los respectivos \u00f3rganos de gobierno las competencias que encuentre pertinentes. En ejercicio de esta \u00faltima atribuci\u00f3n, el art\u00edculo 303 de la Carta faculta al legislador para establecer un r\u00e9gimen diferencial de competencias administrativas y fiscales entre los distintos departamentos, \u201cen atenci\u00f3n a la necesidad de mejorar la administraci\u00f3n o la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de acuerdo con su poblaci\u00f3n, recursos econ\u00f3micos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas\u201d. En desarrollo de esta facultad, la ley puede delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de organismos o entidades nacionales (C.P. art. 303). <\/p>\n
En el caso que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, el legislador traslad\u00f3 una funci\u00f3n constitucional propia del Fondo Nacional de Regal\u00edas y de las autoridades nacionales encargadas de administrarlo, a los fondos territoriales de regal\u00edas y a las autoridades departamentales de Sucre y C\u00f3rdoba encargadas de gerenciarlos. No obstante, dicha mutaci\u00f3n funcional no persigue ninguno de los fines que, seg\u00fan el art\u00edculo 303 de la Carta, justifican la delegaci\u00f3n, por parte del legislador, de atribuciones propias de entidades nacionales. En efecto, no se trata de mejorar la administraci\u00f3n departamental, ni la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a su cargo. <\/p>\n
Para que la ley pueda delegar en las autoridades departamentales funciones que la Carta, de manera expresa, ha se\u00f1alado a entidades u organismos p\u00fablicos del orden nacional, es necesario que exista una precisa autorizaci\u00f3n constitucional. De otra manera, tendr\u00eda que sostenerse que las cl\u00e1usulas constitucionales que distribuyen las competencias entre los distintos ordenes territoriales y configuran el dise\u00f1o constitucional del aparato p\u00fablico carecen de fuerza normativa superior, pues podr\u00edan ser reformadas en cualquier momento por el legislador. <\/p>\n
En el presente caso no existe tal autorizaci\u00f3n constitucional. En efecto, como ha quedado establecido, la Carta asigna al Fondo Nacional de Regal\u00edas y a las autoridades nacionales encargadas de administrarlo la funci\u00f3n de establecer, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por el legislador, los derechos de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los recursos provenientes de las regal\u00edas (C.P. art. 361). Ninguna de las disposiciones constitucionales vigentes, autoriza que tal funci\u00f3n pueda ser trasladada a los \u00f3rganos de gobierno departamental. En consecuencia, el legislador no pod\u00eda crear los fondos territoriales de regal\u00edas de los departamentos de C\u00f3rdoba y Sucre y adscribirles funciones propias de las autoridades centrales, sin vulnerar lo dispuesto en el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En virtud de lo anterior, las disposiciones estudiadas, entendidas como el origen legal de dos fondos departamentales de regal\u00edas con capacidad para definir (1) los t\u00e9rminos bajo los cuales deben ser distribuidos los recursos provenientes de las regal\u00edas dentro de los municipios de su jurisdicci\u00f3n, lo mismo que (2) los derechos concretos de participaci\u00f3n de los municipios en los precitados recursos, deben ser declaradas inexequibles. <\/p>\n
Resta a la Corte definir si es exequible la parte demandada del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, en la segunda interpretaci\u00f3n antes planteada, es decir, bajo el entendido de que se trata de la creaci\u00f3n de dos fondos en los que, simplemente, se depositan los recursos a redistribuir, sin que tengan ninguna capacidad dispositiva. <\/p>\n
Segunda posibilidad hermen\u00e9utica: estudio de constitucionalidad de la ley que crea un fondo departamental al que se debe remitir, en calidad de dep\u00f3sito, un porcentaje de las regal\u00edas destinadas a los municipios de su jurisdicci\u00f3n, pero que carece absolutamente de cualquier tipo de competencia dispositiva. <\/p>\n
26. Se pregunta la Corte si vulnera la Constituci\u00f3n la norma que establece la creaci\u00f3n de un fondo departamental que sirve, exclusivamente, como depositario transitorio de los recursos provenientes de las regal\u00edas, que han sido asignadas por las autoridades centrales a los municipios del respectivo departamento. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n, con los ingresos provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados directamente a los departamentos y municipios productores o portuarios, se crear\u00e1 un Fondo Nacional de Regal\u00edas cuyos recursos se destinar\u00e1n, para ciertas y precisas finalidades, a las entidades territoriales, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. Esta disposici\u00f3n constitucional establece claramente que los recursos provenientes de las regal\u00edas que no tengan destinaci\u00f3n constitucional directa deben permanecer en el Fondo Nacional de Regal\u00edas mientras las autoridades nacionales respectivas definen los derechos de participaci\u00f3n de las entidades territoriales beneficiadas. En suma, una de las funciones constitucionales del Fondo Nacional de Regal\u00edas es la de servir de depositario de los recursos de que trata el art\u00edculo 361 de la Carta. <\/p>\n
La regla anterior guarda estrecha relaci\u00f3n con las bases constitucionales del sistema de distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas (Ver supra F.J. 14). En efecto, si las autoridades nacionales son las encargadas de definir los derechos de participaci\u00f3n de las entidades territoriales sobre los mencionados recursos, es razonable que los mismos deban permanecer en un Fondo Nacional mientras se establece la correspondiente destinaci\u00f3n. De otra parte, no parece extra\u00f1o que la Carta reserve a un Fondo Nacional la tarea de proteger los ingresos provenientes de las regal\u00edas en tanto se realiza su redistribuci\u00f3n. El control fiscal que todos los habitantes del territorio tienen derecho a exigir sobre el Fondo Nacional, es mucho m\u00e1s eficaz y contundente que el que podr\u00eda realizarse sobre una multiplicidad de entidades territoriales si todas estas pudieran ser depositarias temporales de una porci\u00f3n de las regal\u00edas. <\/p>\n
De otra parte, el manejo financiero y los rendimientos que produzcan los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones, mientras se define su destinaci\u00f3n, deben acrecer los recursos del Fondo Nacional para ser distribuidos en los t\u00e9rminos que defina la ley. Por las razones anteriores y por otras tantas que no es procedente a\u00f1adir, la Carta reserv\u00f3 al Fondo Nacional de Regal\u00edas, la funci\u00f3n constitucional de servir de depositario de los recursos provenientes de las regal\u00edas de que trata el art\u00edculo 361 C.P., mientras se realiza su redistribuci\u00f3n. <\/p>\n
En consecuencia, debe afirmarse que la creaci\u00f3n de un fondo departamental de regal\u00edas que tenga la funci\u00f3n de mantener los recursos a redistribuir entre las entidades territoriales, vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 361 de la Carta, en la medida en que otorga a una entidad departamental una funci\u00f3n constitucionalmente asignada al Fondo Nacional de Regal\u00edas. <\/p>\n
27. Adicionalmente, si el fondo departamental se crea simplemente en calidad de depositario, se estar\u00eda actuando en contra de los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad que, seg\u00fan el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, deben orientar la funci\u00f3n administrativa. En efecto, el citado fondo, en la pr\u00e1ctica, no tendr\u00eda utilidad distinta de la de posponer la entrega efectiva de los recursos provenientes de las regal\u00edas a las entidades territoriales beneficiadas. <\/p>\n
En virtud de lo anterior, la Corte encuentra que las expresiones demandadas vulneran la Constituci\u00f3n y, por lo tanto, ser\u00e1n declaradas inexequibles. <\/p>\n
Unidad normativa <\/p>\n
28. Las disposiciones parcialmente demandadas, al crear los fondos departamentales de regal\u00edas de C\u00f3rdoba y Sucre impon\u00edan, a dichos fondos, la obligaci\u00f3n de distribuir, dentro de los diez d\u00edas siguientes a su recibo, los recursos de las regal\u00edas. De la lectura de las mencionadas normas, resulta claro que el t\u00e9rmino de diez d\u00edas al que se ha hecho menci\u00f3n se predica, exclusivamente, para efectos de las operaciones financieras de los precitados fondos. En consecuencia, desaparecidos tales fondos, el t\u00e9rmino de que se da cuenta carece de raz\u00f3n de ser. <\/p>\n
En el caso bajo estudio, se presenta la primera de las hip\u00f3tesis antes mencionadas. En efecto, pese a declararse inexequible la existencia de los fondos departamentales de regal\u00edas, subsiste en el ordenamiento una disposici\u00f3n cuyo contenido normativo y efectos se encuentran exclusivamente vinculados a los mencionados fondos. En efecto, el plazo de diez d\u00edas para repartir los recursos provenientes de las regal\u00edas, carece completamente de un contenido normativo que pueda producir efectos con independencia de la existencia de los mencionados fondos. En consecuencia, subsistir\u00eda en el ordenamiento una disposici\u00f3n completamente in\u00fatil que s\u00f3lo contribuir\u00eda a la promoci\u00f3n de la inseguridad jur\u00eddica. En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a integrar el contenido de la proposici\u00f3n jur\u00eddica demandada con las expresiones dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a su recibo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 29 estudiado, dado que se trata de disposiciones jur\u00eddicas inescindiblemente ligadas que carecen de un contenido aut\u00f3nomo e independiente. <\/p>\n
III. D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones ir\u00e1 en calidad de dep\u00f3sito a un fondo especial en el departamento de Sucre, ir\u00e1 en calidad de dep\u00f3sito a un fondo especial en el Departamento de C\u00f3rdoba y dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a su recibo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sobre este fen\u00f3meno, la Corte se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-588\/92 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo): “Advi\u00e9rtase que [el fen\u00f3meno de la cosa juzgada relativa] no acontece (\u2026) en lo referente a fallos de inexequibilidad, toda vez que, hallada y declarada la oposici\u00f3n entre la norma acusada, objetada o revisada y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es aquella retirada del ordenamiento jur\u00eddico en virtud de decisi\u00f3n inapelable y con efectos erga omnes cuyo sentido no es posible debatir despu\u00e9s de pronunciada”. <\/p>\n
2 Al respecto, v\u00e9anse, entre otras, las sentencias C-588\/92 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-002\/93 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n); C-170\/93 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-345\/93 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-060\/94 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-311\/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-527\/94 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-055\/95 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-072\/95 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-037\/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-598\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-006\/98 (MP. Antonio Barrera Carbonell); C-014\/98 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-086\/98 (MP. Jorge Arango Mej\u00eda). <\/p>\n
3 Sentencia C-588\/92 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
4 El Alcalde Municipal de Corozal demand\u00f3 la ordenanza departamental de Sucre N\u00ba 09\/95, por considerar, entre otras cosas, que la Asamblea Departamental hab\u00eda vulnerado lo dispuesto en el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994 al crear la Comisi\u00f3n Departamental de Regal\u00edas y atribuirle la funci\u00f3n de asignar los recursos de que trata el citado par\u00e1grafo. Seg\u00fan el demandante, trat\u00e1ndose de recursos de la Naci\u00f3n s\u00f3lo los \u00f3rganos nacionales – el legislador y la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas – est\u00e1n en capacidad de definir la asignaci\u00f3n de tales recursos. Coadyuvaron la demanda los alcaldes municipales de Toluviejo, Ovejas, San Antonio de palmito, San Benito Abad, San Pedro, Los Palmitos, Caimito y Morroa. <\/p>\n
5 Cfr. entre otras, la sentencia C-690\/96 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
6 V\u00e9anse las sentencias C-075\/93 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); T-141\/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-593\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-036\/96 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-691\/96 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-028\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-219\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-221\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-128\/98 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-402\/98 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-447\/98 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-299\/99 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
7 Sentencia C-221\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
8 Sentencia C-567\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
9 V\u00e9anse las sentencias C-075\/93 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); T-141\/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179\/94 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-567\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-593\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-036\/96 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-691\/96 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-028\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-219\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-221\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-128\/98 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-402\/98 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-447\/98 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-299\/99 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
10 Sentencia T-141\/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
11 V\u00e9anse las sentencias C-593\/95 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-221\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-567\/97 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-402\/98 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
12 V\u00e9anse las sentencias C-075\/93 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); T-141\/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179\/94 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-567\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-593\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-036\/96 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-691\/96 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-028\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-219\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-221\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); Sentencia C-428\/97 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa); C-128\/98 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-402\/98 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-447\/98 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-299\/99 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
13 Sentencias C-593\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-428\/97 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
14 Sentencia C-567\/95 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-402\/98 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
15 Sentencia C-567\/95 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-221\/97 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-402\/98 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
16 Ver las sentencias T141\/94, C-567\/95 y C-036\/96. <\/p>\n
17 Sentencia C-221\/97 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
18 A este respecto, el art\u00edculo 1\u00b0 se\u00f1ala que durante los quince a\u00f1os siguientes a la promulgaci\u00f3n de la ley, el 15% de los recursos del Fondo debe destinarse a financiar “proyectos regionales de inversi\u00f3n en energizaci\u00f3n” que est\u00e9n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Este mismo art\u00edculo indica que la parte de los recursos del Fondo debe orientarse a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, a la protecci\u00f3n del ambiente y a la financiaci\u00f3n de proyectos regionales de inversi\u00f3n. Adicionalmente, establece los porcentajes espec\u00edficos que se destinan a la financiaci\u00f3n de las distintas actividades dentro de cada una de las tres \u00e1reas mencionadas. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 1\u00b0 consagra los criterios materiales con arreglo a los cuales deben distribuirse los recursos entre las distintas entidades territoriales a fin de asegurar el crecimiento arm\u00f3nico de las regiones. A su turno, el art\u00edculo 2\u00b0 de la mencionada ley, indica las pautas de financiaci\u00f3n de los proyectos presentados por las entidades territoriales y el art\u00edculo 3\u00b0 se\u00f1ala los criterios de elegibilidad de los proyectos presentados por dichas entidades. Por su parte, el art\u00edculo 4\u00b0 de la ley en menci\u00f3n, establece la obligaci\u00f3n de invertir los excedentes de tesorer\u00eda del Fondo en ciertos papeles que garanticen rentabilidad, seguridad y liquidez. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 5\u00b0 fija los patrones de distribuci\u00f3n entre proyectos elegibles y, el 6\u00b0 se\u00f1ala las condiciones para el desembolso de los recursos. <\/p>\n
19 El inciso tercero del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, se\u00f1alaba, entre otras cosas, que la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas deb\u00eda establecer la zona de influencia de cada municipio portuario en el plazo de un a\u00f1o contado a partir de la promulgaci\u00f3n de la Ley 141 de 1994. Sin embargo, a trav\u00e9s de la sentencia C-229 de 1999 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), la Corte Constitucional declar\u00f3 exequible el mencionado inciso con excepci\u00f3n del plazo anotado. En consecuencia, debe entenderse que la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas tiene competencia permanente para establecer el \u00e1rea de influencia de un municipio portuario cuando las condiciones particulares del caso as\u00ed lo exijan. <\/p>\n
20Sobre este asunto, la Corte ha manifestado reiteradamente que si el constituyente reserva una competencia al Congreso, no puede la ley transferirla al Presidente de la Rep\u00fablica o a ninguna otra autoridad, salvo expresa autorizaci\u00f3n constitucional. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-564\/95; C-136\/99; C-372\/99. <\/p>\n
21 Sentencia C-320\/97 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
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C-580-99 Sentencia C-580\/99 Dado que se trata de recursos estatales, los fondos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no s\u00f3lo a aquellos que habitan en las regiones en las que accidentalmente se encuentran los recursos naturales no renovables o los puertos, mar\u00edtimos o fluviales, que […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4410","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4410","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4410"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4410\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4410"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4410"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4410"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}