C-623-99<\/p>\n
Expediente D-2297 <\/p>\n
Sentencia C-623\/99 <\/p>\n
CONTROL FISCAL INTEGRAL <\/p>\n
El control fiscal bajo la Constituci\u00f3n que hoy rige, es integral puesto que cubre desde el mismo momento en que la entidad recibe los recursos que le han sido asignados, incluyendo el proceso de su manejo o utilizaci\u00f3n, hasta la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con su inversi\u00f3n. <\/p>\n
GESTION FISCAL-Vigilancia <\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal comprende un control financiero, de gesti\u00f3n, y de resultados, basado en la eficiencia, la equidad, la eficacia, la econom\u00eda y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tiene como fin: la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado. <\/p>\n
CONTROL FISCAL DE CONTRATOS ESTATALES <\/p>\n
El ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento en que la administraci\u00f3n culmina todos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los mismos, es decir, cuando aqu\u00e9llos han quedado perfeccionados, pues es a partir de all\u00ed cuando tales actos nacen a la vida jur\u00eddica y, por tanto, es viable el control posterior, como lo ordena la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
CONTRALORIAS-Control sobre actividad estatal <\/p>\n
La tarea encomendada a entes como las contralor\u00edas no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administraci\u00f3n cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia independencia, que supone tambi\u00e9n la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los \u00f3rganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que despu\u00e9s habr\u00e1n de ser examinados bajo la perspectiva del control. De lo contrario, \u00e9l no podr\u00eda ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo espec\u00edfico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perder\u00edan toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su funci\u00f3n. <\/p>\n
CONTROL FISCAL SOBRE CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS <\/p>\n
El control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental importancia ya que permite analizar aspectos como \u00e9stos: determinar y calificar el grado de econom\u00eda y eficiencia con que la administraci\u00f3n ha obrado, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, la calidad de las obras, bienes y servicios objeto del contrato, el control de las cuentas y la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con la inversi\u00f3n, todo ello en cumplimiento de lo ordenado en los art\u00edculos 267 y 272 de la Carta. El control fiscal sobre los contratos estatales se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecuci\u00f3n, y despu\u00e9s de su liquidaci\u00f3n o terminaci\u00f3n. <\/p>\n
CONTROL FISCAL SOBRE CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS-Oportunidad para ejercerlo <\/p>\n
El control fiscal, como todos los dem\u00e1s controles establecidos en la Constituci\u00f3n y la ley, debe ejercerse en forma oportuna, es decir, dentro de plazos prudenciales y razonables, para que sea eficaz. La oportunidad est\u00e1 \u00edntimamente ligada con el principio de eficacia, y con el de eficiencia. El control fiscal sobre los contratos estatales debe ejercerse despu\u00e9s de que se han cumplido los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, esto es, cuando han quedado perfeccionados, durante su ejecuci\u00f3n y despu\u00e9s de terminados o liquidados. El control fiscal posterior sobre los contratos que celebra la administraci\u00f3n p\u00fablica no es per se inoportuno, pues adem\u00e1s de que el constituyente as\u00ed lo ha determinado, la oportunidad se relaciona con el momento en que las autoridades respectivas deciden intervenir que, no es otra, que una vez se hayan ejecutado las operaciones o procesos objeto de control y, obviamente, antes de que las acciones que les compete iniciar, o denunciar, hayan prescrito. As\u00ed las cosas, el aparte acusado del art\u00edculo 65 de la ley 80\/93 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los art\u00edculos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que adem\u00e1s de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se eval\u00faen los resultados obtenidos con el gasto o la inversi\u00f3n. Dicha disposici\u00f3n tampoco desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento para que las Contralor\u00edas inicien los juicios de responsabilidad fiscal y cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2309 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra un aparte del inciso segundo del art\u00edculo 65 de la ley 80 de 1993 <\/p>\n
Demandante: Diego Ardila Medina <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., veinticinco (25) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano DIEGO ARDILA MEDINA, demanda un aparte del inciso segundo del art\u00edculo 65 de la ley 80 de 1993, por infringir distintos preceptos constitucionales. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta \u00edndole, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
II. LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
Lo acusado es lo que aparece subrayado dentro de la disposici\u00f3n a la que pertenece <\/p>\n
\u201cLEY 80 DE 1993 <\/p>\n
\u201cPor la cual se expide el estatuto general de contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d <\/p>\n
(……..) <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 65. De la intervenci\u00f3n de las autoridades que ejercen control fiscal. La intervenci\u00f3n de las autoridades de control fiscal se ejercer\u00e1 una vez agotados los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos. Igualmente se ejercer\u00e1 control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que \u00e9stos se ajusten a las disposiciones vigentes. <\/p>\n
Una vez liquidados o terminados los contratos seg\u00fan el caso, la vigilancia fiscal incluir\u00e1 un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundados en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. <\/p>\n
El control previo administrativo de los contratos corresponde a las oficinas de control interno. <\/p>\n
Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gesti\u00f3n contractual a los servidores p\u00fablicos de cualquier orden.\u201d <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Considera el demandante que el aparte acusado del art\u00edculo 65 de la ley 80 de 1993 viola los art\u00edculos 209 y 267 de la Constituci\u00f3n, al ordenar la intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales \u201chasta tanto (sic) se ejecuten en el tiempo los contratos, se terminen y\/o liquiden por parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica\u201d pues, si bien es cierto que el control fiscal se realiza en forma posterior y selectiva, ello no significa que deba ser \u201cinoportuno\u201d. Pi\u00e9nsese en el caso de contratos celebrados a largo plazo y con cl\u00e1usulas de renovaci\u00f3n autom\u00e1tica \u00bfSer\u00e1 posible que al funcionario de control le corresponda esperar que termine la ejecuci\u00f3n del contrato y\/o la liquidaci\u00f3n del mismo, para pronunciarse en punto al an\u00e1lisis de gesti\u00f3n, financiero y de resultado.?\u201d. Las Contralor\u00edas, como todos los \u00f3rganos p\u00fablicos, est\u00e1n obligadas a regir su actuaci\u00f3n por los principios de eficacia, eficiencia, econom\u00eda y celeridad y, por tanto, no pueden esperar que los contratos se terminen o liquiden para ejercer el control fiscal. <\/p>\n
Igualmente, se\u00f1ala que se infringen los art\u00edculos 269 y 123 del Estatuto Superior por que si las autoridades fiscales deben esperar que se termine o liquide el contrato para ejercer el control correspondiente, para esa \u00e9poca ya han prescrito las acciones penales y\/o disciplinarias y, por consiguiente, el Contralor no podr\u00eda promover las investigaciones respectivas en contra de quienes han causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. Entonces, concluye que \u201ces imperativo proceder en cualquier tiempo de ejecuci\u00f3n del contrato, y pronunciarse sobre las distintas aristas del nuevo control fiscal, dentro de los conceptos de eficiencia, eficacia y econom\u00eda.\u201d <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
El Contralor General de la Rep\u00fablica, actuando por intermedio de apoderada, solicita a la Corte declarar exequible el aparte demandado, por no infringir mandato constitucional alguno. Son \u00e9stos los argumentos que expone para fundamentar su petici\u00f3n: <\/p>\n
– El control que compete ejercer a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 267 del estatuto supremo, debe efectuarse en forma posterior y selectiva, siguiendo los procedimientos, sistemas y principios que establece la ley 42\/93. <\/p>\n
<\/p>\n
– La finalidad del control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados es la de evaluar y calificar el grado de econom\u00eda y eficiencia de la gesti\u00f3n p\u00fablica en la medida en que se vayan ejecutando las obligaciones contractuales, para constatar en t\u00e9rminos de calidad, cantidad y oportunidad, la correspondencia existente entre los anticipos y las cuentas parciales de pago con el debido cumplimiento de las cl\u00e1usulas y condiciones pactadas. Esta evaluaci\u00f3n no s\u00f3lo plantea los correctivos requeridos para un mejor manejo y ejecuci\u00f3n de los recursos \u201csino que sienta las bases y las operaciones para determinar las acciones de responsabilidad a que haya lugar.\u201d <\/p>\n
– En el proceso de ejecuci\u00f3n de los contratos, la Contralor\u00eda ejerce un control posterior sobre las cuentas canceladas para establecer su conformidad con las disposiciones presupuestales y contractuales y las obligaciones derivadas de los mismos. <\/p>\n
V. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte que declare exequible la expresi\u00f3n acusada del art\u00edculo 65 de la ley 80 de 1993, por las razones que a continuaci\u00f3n se resumen: <\/p>\n
– La actividad estatal est\u00e1 sujeta a distintos controles vr. gr. el disciplinario, el fiscal, el comunitario y el interno. En materia de contrataci\u00f3n administrativa el control se realiza de la siguiente manera: 1. en cualquier etapa de la actividad contractual la oficina de control interno puede efectuar control previo administrativo; 2. agotados los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos las autoridades fiscales pueden intervenir y ejercer control posterior a las cuentas relacionadas con los pagos que de ellos se deriven; y 3.una vez liquidados o terminados los contratos, la vigilancia fiscal incluye un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados. <\/p>\n
– La intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales en la actividad contractual se realiza en dos oportunidades: 1. luego de la legalizaci\u00f3n del contrato, y 2. despu\u00e9s de liquidado o terminado el contrato, lo cual est\u00e1 acorde con el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-113\/99, que declar\u00f3 exequible una norma del mismo ordenamiento que hoy se demanda, en la que expresamente se prohibe a las autoridades de control intervenir en los procesos de contrataci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
– No le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que el control fiscal resulta inoportuno, pues s\u00f3lo cuando se ha finiquitado el acuerdo de voluntades se pueden evaluar con certeza los resultados de la contrataci\u00f3n, sus costos, as\u00ed como todos los aspectos del control de gesti\u00f3n. El hecho de que el control se haga en forma posterior no lo hace ineficaz, pues las autoridades fiscales pueden adelantar los correspondientes juicios de responsabilidad fiscal y promover ante las autoridades competentes las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, como lo ordena el art\u00edculo 268-8 del Estatuto Supremo. <\/p>\n
– La norma acusada tampoco impide a las autoridades competentes adelantar las investigaciones disciplinarias o penales a que haya lugar, por que el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de las acciones penales y disciplinarias se cuenta a partir del \u00faltimo acto constitutivo del hecho punible o de la falta disciplinaria. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
Esta corporaci\u00f3n es tribunal competente para resolver la presente demanda, por dirigirse contra una expresi\u00f3n de una ley, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 del ordenamiento superior. <\/p>\n
2. El problema que debe resolver la Corte <\/p>\n
De acuerdo con la demanda la Corte debe resolver estos interrogantes: \u00bfEn qu\u00e9 momento debe ejercerse el control fiscal respecto de los contratos estatales? \u00bfEl control fiscal posterior sobre los contratos de la administraci\u00f3n p\u00fablica resulta inoportuno o ineficaz? \u00bfEl control fiscal sobre los contratos estatales una vez liquidados o terminados, como lo consagra la norma demandada, viola la Constituci\u00f3n? Para ello se har\u00e1n las siguientes consideraciones. <\/p>\n
3. El control fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991 <\/p>\n
<\/p>\n
Ante la demostrada ineficiencia e ineficacia1 del control fiscal que con car\u00e1cter previo y perceptivo ven\u00edan realizando tanto la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica como las contralor\u00edas regionales, el constituyente de 1991 decidi\u00f3 introducir algunos cambios sustanciales en esta materia, los que adem\u00e1s de estar acordes con la concepci\u00f3n del Estado social de derecho ten\u00eda que cumplir los objetivos de inter\u00e9s general para los cuales fue creado, que no son otros que la protecci\u00f3n de los bienes del Estado y del patrimonio p\u00fablico, la transparencia, moralidad, eficiencia y eficacia de la gesti\u00f3n p\u00fablica y el cumplimiento de los fines del Estado. <\/p>\n
As\u00ed pues se estableci\u00f3 la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal sobre todas las entidades p\u00fablicas, y los particulares y entidades que manejen bienes o fondos de la Naci\u00f3n y se suprimi\u00f3 el control previo y perceptivo que fue reemplazado por el posterior y selectivo, que comprende: un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, basado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. <\/p>\n
Dicha modificaci\u00f3n qued\u00f3 plasmada en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed: <\/p>\n
\u201cEl control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica, que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Dicho control se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr\u00e1, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, y contratadas previo concepto del Consejo Estado. <\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas en cualquier entidad territorial.\u201d <\/p>\n
Disposici\u00f3n que guarda \u00edntima concordancia con lo estatuido en el art\u00edculo 119 del mismo ordenamiento, que prescribe: <\/p>\n
\u201cLa Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene a su cargo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultado de la administraci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
De esta manera el constituyente estableci\u00f3 una forma m\u00e1s din\u00e1mica de control fiscal, pues del simple an\u00e1lisis num\u00e9rico legal del gasto p\u00fablico pas\u00f3 a controlar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n, esto es, el manejo de los bienes y recursos p\u00fablicos en las etapas de recaudo, gasto, inversi\u00f3n, disposici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, y a ejercer el control de los resultados obtenidos con el gasto, lo que permite determinar si los recursos, en verdad, se destinaron a los planes y programas para los que fueron asignados que, dicho sea de paso, deben dirigirse exclusivamente al cumplimiento de los fines del Estado o a hacer efectivos los derechos y garant\u00edas establecidos en el Ordenamiento Supremo, y se respetaron las normas presupuestales, de contabilidad y financieras que rigen la materia. <\/p>\n
Siendo as\u00ed, bien puede afirmarse que el control fiscal bajo la Constituci\u00f3n que hoy rige, es integral puesto que cubre desde el mismo momento en que la entidad recibe los recursos que le han sido asignados, incluyendo el proceso de su manejo o utilizaci\u00f3n, hasta la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con su inversi\u00f3n. <\/p>\n
Mediante la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, es posible determinar: que la asignaci\u00f3n de los recursos sea la m\u00e1s conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad, los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relaci\u00f3n con sus objetivos y metas. As\u00ed mismo, se pueden identificar los receptores de la acci\u00f3n econ\u00f3mica y analizar la distribuci\u00f3n de costos y beneficios entre sectores econ\u00f3micos y sociales y entre entidades territoriales, y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente, y evaluar la gesti\u00f3n de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n, uso y explotaci\u00f3n de los mismos.2 <\/p>\n
4. Control posterior y selectivo <\/p>\n
El art\u00edculo 5 de la ley 42 de 1993 define los controles posterior y selectivo, as\u00ed: <\/p>\n
\u201cPara efecto del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elecci\u00f3n mediante un procedimiento t\u00e9cnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades, para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.\u201d (subrayas fuera del texto) <\/p>\n
De acuerdo con esta definici\u00f3n legal el control posterior se realiza una vez se hayan \u201cejecutado\u201d las distintas operaciones, actividades y procesos que ser\u00e1n objeto de \u00e9l. <\/p>\n
La selectividad significa que no se revisan todas y cada una de las actuaciones administrativas adelantadas por las entidades o los particulares que manejan fondos o bienes p\u00fablicos, sino que utilizando la t\u00e9cnica de muestreo, se examina solamente un grupo representativo de operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con el gasto p\u00fablico que, a juicio de las Contralor\u00edas, sea suficiente para extraer conclusiones sobre los asuntos atinentes al control fiscal. <\/p>\n
4.1 Aspectos que comprende la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, como ya se ha expresado, comprende un control financiero, de gesti\u00f3n, y de resultados, basado en la eficiencia, la equidad, la eficacia, la econom\u00eda y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. El sentido y alcance de cada uno de estos controles fue fijado por el legislador en la ley 42 de 1993.3 Veamos: <\/p>\n
En el control financiero se examina si los estados financieros reflejan el resultado de las distintas operaciones hechas por una entidad y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas constitucionales y legales y las relacionadas con los principios y reglas que rigen la contabilidad. <\/p>\n
En el control de gesti\u00f3n se analiza la eficiencia y la eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, lo cual se lleva a cabo mediante la evaluaci\u00f3n de los procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o, y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad. <\/p>\n
En el control de resultados se establece el cumplimiento o logro de los objetivos, planes, programas y proyectos de la administraci\u00f3n, en un periodo determinado. <\/p>\n
No sobra agregar, que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tambi\u00e9n incluye el control de legalidad sobre las operaciones financieras, econ\u00f3micas, administrativas o de cualquiera otra \u00edndole, para establecer si \u00e9stas se ejecutaron conforme a las normas que las rigen. <\/p>\n
<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tiene como fin: la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado. <\/p>\n
5. El control fiscal sobre los contratos estatales <\/p>\n
En ejercicio de la potestad que le confiere el constituyente al legislador en el inciso final del art\u00edculo 150 de la Carta, se expidi\u00f3 el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica \u2013ley 80 de 1993-, del cual forma parte la disposici\u00f3n demandada, y en \u00e9l se establecen los distintos controles a que est\u00e1 sometida la actividad contractual, vr. gr.: el control disciplinario a cargo de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (arts. 62 y 63), el control comunitario o ciudadano (art. 66), el control interno de cada entidad (art. 65) y el control fiscal (art. 65). Adem\u00e1s, se reitera la competencia de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n para conocer de los hechos punibles relacionados con el proceso de contrataci\u00f3n administrativa (art. 64). En el presente caso, la Corte solamente se referir\u00e1 al control fiscal por ser \u00e9ste el tema de debate. <\/p>\n
En el art\u00edculo 65 de la ley 80\/93, materia de acusaci\u00f3n parcial, se prescribe en el primer inciso, la intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales \u201cuna vez agotados los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos\u201d, y el control posterior de las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, con el fin de verificar si \u00e9stos se ajustaron a las disposiciones legales. En el segundo inciso se establece que una vez liquidados o terminados los contratos, seg\u00fan el caso, la vigilancia fiscal incluir\u00e1 un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En el tercero se asigna el control previo administrativo de los contratos a las oficinas de control interno, y en el cuarto se autoriza a las autoridades de control fiscal para exigir informes a los servidores p\u00fablicos, de cualquier orden, sobre su gesti\u00f3n contractual, siendo el aparte subrayado el que se demanda, por las razones que se resumieron en el ac\u00e1pite III de esta providencia. <\/p>\n
Pues bien: el control fiscal sobre la actividad contractual de la administraci\u00f3n p\u00fablica, seg\u00fan la disposici\u00f3n acusada, tiene lugar en dos momentos distintos: 1. una vez concluidos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contrataci\u00f3n estatal. Igualmente, se deber\u00e1 ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. <\/p>\n
Siendo as\u00ed, es claro que el ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento en que la administraci\u00f3n culmina todos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los mismos, es decir, cuando aqu\u00e9llos han quedado perfeccionados, pues es a partir de all\u00ed cuando tales actos nacen a la vida jur\u00eddica y, por tanto, es viable el control posterior, como lo ordena la Constituci\u00f3n. Si se permitiera la intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, podr\u00eda incurrirse en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministraci\u00f3n. Las Contralor\u00edas, como ya lo ha expresado la Corte, no pueden \u201cparticipar en el proceso de contrataci\u00f3n. Su funci\u00f3n empieza justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones\u201d4, y mucho menos, \u201cinterferir ni invadir la \u00f3rbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora que la Constituci\u00f3n no ha previsto.\u201d 5 <\/p>\n
Sobre el papel que desempe\u00f1an las Contralor\u00edas en el proceso de contrataci\u00f3n, esta corporaci\u00f3n ya se pronunci\u00f3, al examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 25-11 de la misma ley demandada, que expresamente prohibe a los organismos de control y vigilancia intervenir en los procesos de contrataci\u00f3n, argumentos que resultan cabalmente aplicables al presente caso, los cuales se reiteran. <\/p>\n
\u201cLa tarea encomendada a entes como las contralor\u00edas no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administraci\u00f3n cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia independencia, que supone tambi\u00e9n la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los \u00f3rganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que despu\u00e9s habr\u00e1n de ser examinados bajo la perspectiva del control. De lo contrario, \u00e9l no podr\u00eda ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo espec\u00edfico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perder\u00edan toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su funci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed pues, en trat\u00e1ndose de la Contralor\u00eda general de la Rep\u00fablica el control a ella asignado es de car\u00e1cter posterior, por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, motivo por el cual resulta evidente que a dicho \u00f3rgano le est\u00e1 vedado participar en el proceso de contrataci\u00f3n. Su funci\u00f3n empieza justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones. <\/p>\n
(….) Si el ente que controla tambi\u00e9n ayuda a tomar la decisi\u00f3n de car\u00e1cter administrativo, la sugiere, la propicia o la presiona o induce modificaciones a los iniciales prop\u00f3sitos de la entidad vigilada, est\u00e1 impedido para cumplir adecuadamente su labor. No puede confundirse al operador administrativo con el ente que vigila y controla la integridad de lo actuado por aqu\u00e9l. <\/p>\n
(….) Adem\u00e1s, debe resaltarse que la disposici\u00f3n acusada desarrolla los principios de econom\u00eda, celeridad y eficacia, que deben guiar la actuaci\u00f3n administrativa (art. 209 C.P.), pues tiende a evitar que los tr\u00e1mites de contrataci\u00f3n se estanquen o dilaten en el tiempo, precisamente por la indebida intromisi\u00f3n de los agentes de control. Estos, obviamente, est\u00e1n llamados a intervenir, pero en los t\u00e9rminos posteriores expuestos.\u201d6 <\/p>\n
Que el control fiscal se pueda ejercer tambi\u00e9n sobre los contratos liquidados o terminados no viola el Ordenamiento Superior pues, como ya se ha explicado, la funci\u00f3n fiscalizadora que el constituyente le ha atribuido a las Contralor\u00edas no es s\u00f3lo la de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de las entidades p\u00fablicas y de los particulares que manejan fondos o bienes p\u00fablicos, en forma posterior y selectiva, esto es, cuando los procesos u operaciones respectivos se han ejecutado, sino tambi\u00e9n evaluar los resultados obtenidos con el gasto o la inversi\u00f3n, como claramente se se\u00f1ala en los art\u00edculos 267 y 272, para lo cual deber\u00e1n aplicarse los procedimientos, m\u00e9todos y principios que establece la ley (42\/93) <\/p>\n
El control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental importancia ya que permite analizar aspectos como \u00e9stos: determinar y calificar el grado de econom\u00eda y eficiencia con que la administraci\u00f3n ha obrado, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, la calidad de las obras, bienes y servicios objeto del contrato, el control de las cuentas y la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con la inversi\u00f3n, todo ello en cumplimiento de lo ordenado en los art\u00edculos 267 y 272 de la Carta. De acuerdo con los resultados de este examen, y en caso de existir fundamento para hacerlo, las autoridades fiscales deber\u00e1n iniciar las acciones de responsabilidad correspondientes contra los servidores estatales o los particulares que manejen fondos o bienes p\u00fablicos, que hayan incurrido en violaci\u00f3n de las normas que rigen la materia, o en extralimitaci\u00f3n u omisi\u00f3n de sus funciones. Es deber suyo, adem\u00e1s, promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. <\/p>\n
En s\u00edntesis: el control fiscal sobre los contratos estatales se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecuci\u00f3n, y despu\u00e9s de su liquidaci\u00f3n o terminaci\u00f3n. <\/p>\n
6. Oportunidad en que se debe ejercer el control fiscal <\/p>\n
<\/p>\n
A juicio del demandante, el control fiscal posterior sobre los contratos terminados o liquidados es inoportuno y, por tanto, inconstitucional, pues en el caso de contratos a largo plazo o de renovaci\u00f3n autom\u00e1tica, cuando se vaya a ejercer el control, las acciones disciplinarias y penales ya han prescrito. El Procurador dice que la norma se ajusta a la Constituci\u00f3n porque solamente cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades se pueden evaluar los resultados de la contrataci\u00f3n, sus costos, y los aspectos relativos a la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n. Adem\u00e1s, sostiene que el hecho de que el contrato que da lugar a estas investigaciones se prolongue en el tiempo, y su terminaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n ocurra luego de varios a\u00f1os, no impide que se adelanten las investigaciones correspondientes, pues el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de las acciones disciplinarias y penales se cuenta a partir del \u00faltimo acto constitutivo del hecho punible o de la falta disciplinaria. <\/p>\n
La Corte considera que el control fiscal, como todos los dem\u00e1s controles establecidos en la Constituci\u00f3n y la ley, debe ejercerse en forma oportuna, es decir, dentro de plazos prudenciales y razonables, para que sea eficaz. La oportunidad est\u00e1 \u00edntimamente ligada con el principio de eficacia, consagrado, entre otras disposiciones, en el art\u00edculo 2 del Estatuto Supremo como fin esencial del Estado, en los art\u00edculos 209 y 343 como objetivo primordial de la funci\u00f3n administrativa y de la funci\u00f3n p\u00fablica en general, y en el art\u00edculo 268-2 como criterio que gobierna el control fiscal; y con el de eficiencia, que rige no s\u00f3lo la funci\u00f3n administrativa, en la que est\u00e1n incluidos los \u00f3rganos de control, sino que tambi\u00e9n es principio rector de la gesti\u00f3n p\u00fablica y del control fiscal (arts. 209, 268-6 C.P.). <\/p>\n
El control fiscal posterior no es per se inoportuno; la oportunidad no se relaciona con la etapa o momento en que seg\u00fan la Constituci\u00f3n \u00e9ste debe realizarse, sino con el t\u00e9rmino en el que las autoridades respectivas deben ejercerlo, que necesariamente, ha de ser despu\u00e9s de ejecutados los procesos u operaciones objeto de control y antes de que prescriban las acciones fiscales, administrativas, disciplinarias o penales, procedentes seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
Si el control fiscal se rige por los principios de eficacia, eficiencia, transparencia, econom\u00eda, entre otros, mal podr\u00eda arg\u00fcirse que \u00e9stos se respetan cuando las autoridades respectivas lo ejecutan en forma extempor\u00e1nea. La oportunidad es entonces, un elemento consustancial de la actividad misma de control que el Constituyente le ha atribuido a las Contralor\u00edas. <\/p>\n
No se olvide que la contrataci\u00f3n estatal es uno de los m\u00e1s importantes instrumentos con que cuenta la administraci\u00f3n p\u00fablica para el cumplimiento de los fines del Estado, la cont\u00ednua y eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y la efectividad de los derechos y garant\u00edas de los asociados. Por estas razones, el control fiscal que se ejerza sobre tales actos debe ser oportuno, c\u00e9lere y eficiente pues all\u00ed est\u00e1n comprometidos intereses generales. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, el aparte acusado del art\u00edculo 65 de la ley 80\/93 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los art\u00edculos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que adem\u00e1s de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se eval\u00faen los resultados obtenidos con el gasto o la inversi\u00f3n. Dicha disposici\u00f3n tampoco desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento para que las Contralor\u00edas inicien los juicios de responsabilidad fiscal y cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 268-8 y 272 C.P.). <\/p>\n
<\/p>\n
La misma ley acusada, consagra en el art\u00edculo 55, los t\u00e9rminos de prescripci\u00f3n de las acciones a que se refieren los art\u00edculos 50, 51, 52 y 53 de la misma ley, que es de 20 a\u00f1os, contados a partir de la ocurrencia de los hechos. La acci\u00f3n disciplinaria prescribe en 10 a\u00f1os y la penal en 20. Periodos que, a juicio de la Corte, son suficientes para que los \u00f3rganos de control competentes, act\u00faen en defensa del patrimonio del Estado e impongan o soliciten los correctivos a que haya lugar. Esto no significa que las Contralor\u00edas deban esperar a que tales t\u00e9rminos se agoten para cumplir con sus funciones, pues su obligaci\u00f3n es actuar en forma r\u00e1pida y oportuna para que el control no resulte inocuo o ineficaz. <\/p>\n
Para concluir procede la Corte a responder las preguntas planteadas al inicio de estas consideraciones. <\/p>\n
– El control fiscal sobre los contratos estatales debe ejercerse despu\u00e9s de que se han cumplido los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, esto es, cuando han quedado perfeccionados, durante su ejecuci\u00f3n y despu\u00e9s de terminados o liquidados. <\/p>\n
– El control fiscal posterior sobre los contratos que celebra la administraci\u00f3n p\u00fablica no es per se inoportuno, pues adem\u00e1s de que el constituyente as\u00ed lo ha determinado, la oportunidad se relaciona con el momento en que las autoridades respectivas deciden intervenir que, no es otra, que una vez se hayan ejecutado las operaciones o procesos objeto de control y, obviamente, antes de que las acciones que les compete iniciar, o denunciar, hayan prescrito. <\/p>\n
– El control fiscal sobre los contratos estatales liquidados o terminados, como lo consagra la norma demandada, no viola la Constituci\u00f3n. Por el contrario, se ajusta a sus preceptos, concretamente, a lo consagrado en el art\u00edculo 267. <\/p>\n
<\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anotado, la Corte Constitucional proceder\u00e1 a declarar exequible la expresi\u00f3n acusada del art\u00edculo 65 de la ley 80 de 1993, por no lesionar precepto superior alguno. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n demandada del inciso segundo del art\u00edculo 65 de la ley 80 de 1993 <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Incluso se lleg\u00f3 a afirmar que dicho control se hab\u00eda convertido en una forma de coadministraci\u00f3n y, por ende, en foco de corrupci\u00f3n. \u201cEl sistema de control previo actualmente existente ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar el patrimonio p\u00fablico y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de co-administraci\u00f3n al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupci\u00f3n que hoy azota al Estado colombiano\u201d Gacetas Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109. <\/p>\n
2 Art. 8 ley 42\/93 por la cual se organiza el sistema de control fiscal financiero. <\/p>\n
3 Ver arts. 10, 12 y 13 ley 42\/93 <\/p>\n
4 sent. C-113\/99 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
5 ibidem <\/p>\n
6 sent. C-113\/99 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
{p} <\/p>\n
<\/p>\n
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C-623-99 Expediente D-2297 Sentencia C-623\/99 CONTROL FISCAL INTEGRAL El control fiscal bajo la Constituci\u00f3n que hoy rige, es integral puesto que cubre desde el mismo momento en que la entidad recibe los recursos que le han sido asignados, incluyendo el proceso de su manejo o utilizaci\u00f3n, hasta la evaluaci\u00f3n de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4421","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4421","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4421"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4421\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4421"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4421"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4421"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}