C-674-99<\/p>\n
Sentencia C-674\/99 <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y FACTURA DE COMPRA <\/p>\n
La medida contemplada en el art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998, no desconoce el principio constitucional de la unidad de materia, pues en cuanto es esta una ley en materia tributaria, debe contener disposiciones encaminadas a obtener una recuperaci\u00f3n y mejor\u00eda de los recaudos, as\u00ed como a lograr remediar el grave d\u00e9ficit fiscal colombiano, para lo cual la obligaci\u00f3n de solicitar la expedici\u00f3n de las facturas y el deber de exhibirlas, se constituye en un mecanismo adecuado y eficaz. <\/p>\n
IGNORANCIA DE LA LEY-Improcedencia de alegarla <\/p>\n
No puede alegarse por quien es requerido a exhibir la correspondiente factura que lo acredite como adquirente del bien o mercanc\u00eda, la ignorancia del mandato legal, pues no s\u00f3lo la ley fue publicada en el diario oficial (lo que obliga a su cumplimiento por parte de los gobernantes y gobernados), sino que permanentemente en los diversos medios masivos de comunicaci\u00f3n, el Gobierno a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales viene adelantando un amplio programa de difusi\u00f3n y divulgaci\u00f3n de esta obligaci\u00f3n legal, cuyo fin no es otro que garantizar los principios constitucionales, y en particular las finalidades sociales y esenciales del Estado. <\/p>\n
EXTINCION DE DOMINIO-Improcedencia que se decrete por autoridad administrativa\/EXTINCION DE DOMINIO-Factura de compra de mercanc\u00eda <\/p>\n
Existe una reserva judicial para la declaraci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, por lo cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un determinado deber legal, pues eso equivale a una extinci\u00f3n de dominio decretada por una autoridad administrativa. <\/p>\n
EXTINCION DE DOMINIO Y DECOMISO-Diferencias <\/p>\n
La extinci\u00f3n de dominio es una sanci\u00f3n patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades il\u00edcitas, mientras que el decomiso es un instituto t\u00edpicamente penal, por medio del cual se priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un il\u00edcito, o del producto del mismo. <\/p>\n
DECOMISO Y RESERVA JUDICIAL\/EXHORTACION AL CONGRESO-Control a evasi\u00f3n tributaria <\/p>\n
No puede el Legislador atribuir naturaleza administrativa a cualquier tipo de sanci\u00f3n, por cuanto podr\u00eda estarse vaciando el contenido propio del derecho penal y violando espec\u00edficas reservas judiciales en esta materia. La discrecionalidad del legislador se encuentra entonces limitada. Es rigurosamente v\u00e1lido que la Corte Constitucional rectifique, precise y modifique los criterios adelantados sobre el decomiso definitivo en la sentencia C-194 de 1998. En efecto, esa decisi\u00f3n, al permitir que una autoridad administrativa prive a una persona de un bien, como consecuencia de que \u00e9sta cometi\u00f3 una falta, desconoce la reserva judicial, que como garant\u00eda a la propiedad, prev\u00e9 el art\u00edculo 34 de la Carta, con lo cual adem\u00e1s permite una administrativizaci\u00f3n de una sanci\u00f3n que tiene naturaleza t\u00edpicamente penal. Por ende, esta correcci\u00f3n es necesaria para preservar valores constitucionales esenciales, sin que se vea que ese cambio jurisprudencial sea particularmente lesivo de la igualdad ni de la seguridad jur\u00eddica. As\u00ed, esta rectificaci\u00f3n jurisprudencial permite definir el preciso alcance de la garant\u00eda se\u00f1alada por el art\u00edculo 34 de la Carta, a fin de que en el futuro se respete adecuadamente esa reserva judicial por el Legislador y por los funcionarios administrativos. Y si bien, subsiste una cierta desigualdad en el trato, por cuanto, al estar cubiertos por la cosa juzgada, se mantienen en el ordenamiento los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, que permiten un decomiso administrativo en caso de contrabando, la Corte considera que esa afectaci\u00f3n a la igualdad no es suficiente para imposibilitar un cambio de jurisprudencia en esta materia, pues en vez de seguir debilitando las garant\u00edas consagradas por el art\u00edculo 34 superior, es necesario que \u00e9ste recupere toda su fuerza normativa. La Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, con excepci\u00f3n del ordinal quinto, que ser\u00e1 mantenido en el ordenamiento. La Corte precisa nuevamente que esta inconstitucionalidad deriva del hecho de que la sanci\u00f3n de decomiso permanente administrativo desconoce la reserva judicial en esta materia, pero que esto no excluye que el Legislador pueda prever otro tipo de consecuencias negativas para aquellos compradores que incumplan con su deber de exigir y conservar la correspondiente factura. Es m\u00e1s, debido a la importancia que tiene la financiaci\u00f3n de los gastos del Estado (CP art. 95), la Corte exhorta al Legislador a que regule este aspecto, con el fin de que los compradores cumplan eficazmente con su deber de contribuir al control a la evasi\u00f3n tributaria. <\/p>\n
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Requisitos para cambio <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n tiene bien definido que, debido a las funciones esenciales que juega en un Estado de derecho el respeto al precedente, la variaci\u00f3n de una jurisprudencia o una doctrina constitucional no es un asunto de poca monta sino que debe ser cuidadosamente evaluado por los jueces. Para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no s\u00f3lo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisi\u00f3n en el pasado sino, adem\u00e1s, sobre las consideraciones de seguridad jur\u00eddica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho. <\/p>\n
DECOMISO DE MERCANCIA POR LA DIAN-Falta de factura <\/p>\n
El art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 en ninguna parte prev\u00e9 que el comprador pueda recuperar el bien reconociendo que, por dolo o negligencia, no reclam\u00f3 la factura. La \u00fanica forma de recuperar la mercanc\u00eda aprehendida es precisada por el ordinal 4\u00ba, que literalmente dice que los \u201cbienes retenidos podr\u00e1n ser rescatados por el interesado, previa presentaci\u00f3n de la factura o documento equivalente correspondiente, con el lleno de los requisitos legales, y el pago de una multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la mercanc\u00eda, que figure en la correspondiente factura o documento equivalente. (subrayas no originales)\u201d Por su parte, el ordinal 6\u00ba se\u00f1ala inequ\u00edvocamente que si transcurren quince (15) d\u00edas h\u00e1biles y la mercanc\u00eda no ha sido rescatada, \u201ccon el cumplimiento de todos los requisitos legales\u201d, esto es incluyendo la presentaci\u00f3n de la factura, entonces \u201cla Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales deber\u00e1 declarar su decomiso a favor de la Naci\u00f3n mediante resoluci\u00f3n.\u201d En este caso resulta imposible aplicar el principio de conservaci\u00f3n del derecho, puesto que la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de decomiso permanente por la DIAN no admite ninguna interpretaci\u00f3n razonable, que la haga compatible con la Carta. La \u00fanica alternativa es entonces declarar la inconstitucionalidad de ese mandato. <\/p>\n
ESTABLECIMIENTO COMERCIAL-Sanci\u00f3n de cierre por evasi\u00f3n <\/p>\n
El ordinal quinto se\u00f1ala que las personas comisionadas que hayan constatado el hecho de la compra sin factura o documento equivalente, deber\u00e1n elaborar simult\u00e1neamente el informe correspondiente, y dar\u00e1n traslado a la oficina competente para que se imponga al establecimiento una sanci\u00f3n de cierre por evasi\u00f3n, de conformidad con el procedimiento establecido en el art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario. La Corte encuentra que ese ordinal no s\u00f3lo goza de autonom\u00eda normativa sino que no suscita ning\u00fan interrogante constitucional. En efecto, esa disposici\u00f3n se\u00f1ala una sanci\u00f3n aut\u00f3noma para el establecimiento comercial que haya vendido una mercanc\u00eda sin factura, lo cual es leg\u00edtimo, en la medida en que esa pr\u00e1ctica alimenta la evasi\u00f3n tributaria y desconoce el derecho de las personas de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado (CP art. 95). Igualmente, el ordinal remite al art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario, que precisa el alcance de la sanci\u00f3n y establece el procedimiento para imponerla, con lo cual se respeta el debido proceso. Este ordinal ser\u00e1 entonces declarado exequible. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2320 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
Demandante: Diego Hern\u00e1n Gamba Ladino <\/p>\n
Magistrados Ponentes: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Santa F\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Septiembre nueve (9) de 1999. <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano DIEGO HERNAN GAMBA LADINO promovi\u00f3 demanda ante la Corte Constitucional contra los art\u00edculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. <\/p>\n
Cabe advertir, que la ponencia original elaborada por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, fue sometida a estudio de la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, siendo aprobada en relaci\u00f3n con los antecedentes, y las consideraciones sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, fue rechazada en lo que hace al art\u00edculo 77 ib\u00eddem. <\/p>\n
En consecuencia, la sentencia hasta el T\u00edtulo IV, ac\u00e1pite No5 (inclu\u00eddo), corresponde a la ponencia original del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, mientras que el an\u00e1lisis de constitucionalidad del art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998, ac\u00e1pite No6, fue elaborado por el Magistrado Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43.460 del 28 de diciembre de 1998: <\/p>\n
“Art\u00edculo 76. Obligaci\u00f3n de exigir factura o documento equivalente. A partir de la vigencia de la presente ley los adquirentes de bienes corporales muebles o servicios est\u00e1n obligados a exigir las facturas o documentos equivalentes que establezcan las normas legales, al igual que a exhibirlos cuando los funcionarios de la administraci\u00f3n tributaria debidamente comisionados para el efecto as\u00ed lo exijan. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 77. Retenci\u00f3n de mercanc\u00edas a quienes compren sin factura o documento equivalente. A quien en un radio de seiscientos (600) metros de distancia del establecimiento comercial, se le sorprenda con mercanc\u00edas adquiridas en \u00e9ste, sin contar con la correspondiente factura o documento equivalente, se le aprehender\u00e1 la mercanc\u00eda por la Unidad Administrativa Especial – Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. <\/p>\n
Para tal fin se tendr\u00e1 en cuenta el siguiente procedimiento: <\/p>\n
1. Toda retenci\u00f3n de mercanc\u00edas deber\u00e1 ser efectuada, mediante acta, por una persona expresamente comisionada por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, quien podr\u00e1, si as\u00ed lo requiere, solicitar el apoyo de la fuerza p\u00fablica. <\/p>\n
2. Quien adelante la diligencia de retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda, entregar\u00e1 al afectado un comprobante en el cual conste este hecho, el cual se diligenciar\u00e1 en un formato especialmente dise\u00f1ado para este efecto por la DIAN. <\/p>\n
3. La mercanc\u00eda retenida ser\u00e1 almacenada en las bodegas o dep\u00f3sitos que disponga la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales para el efecto. <\/p>\n
4. Los bienes retenidos podr\u00e1n ser rescatados por el interesado, previa presentaci\u00f3n de la factura o documento equivalente correspondiente, con el lleno de los requisitos legales, y el pago de una multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la mercanc\u00eda, que figure en la correspondiente factura o documento equivalente. <\/p>\n
5. Las personas comisionadas que hayan constatado el hecho de la compra sin factura o documento equivalente, deber\u00e1n elaborar simult\u00e1neamente el informe correspondiente, y dar\u00e1n traslado a la oficina competente para que se imponga al establecimiento una sanci\u00f3n de cierre por evasi\u00f3n, de conformidad con el procedimiento establecido en el art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario. <\/p>\n
6. Transcurridos quince (15) d\u00edas h\u00e1biles desde la fecha en que se haya efectuado la retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda y esta no haya sido rescatada, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales deber\u00e1 declarar su decomiso a favor de la Naci\u00f3n mediante resoluci\u00f3n. <\/p>\n
El funcionario encargado de adelantar este procedimiento dispondr\u00e1 de un m\u00e1ximo de ocho (8) d\u00edas h\u00e1biles, contados desde el vencimiento del t\u00e9rmino se\u00f1alado en el inciso anterior, para expedir la resoluci\u00f3n correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Contra la resoluci\u00f3n proferida proceder\u00e1n los recursos de ley. <\/p>\n
7. Los bienes decomisados a favor de la Naci\u00f3n podr\u00e1n ser objeto de venta a trav\u00e9s del sistema de remate, de donaci\u00f3n o de destrucci\u00f3n, de conformidad con los procedimientos vigentes en el r\u00e9gimen aduanero. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Cuando se trate de bienes perecederos, los plazos a que se refiere el numeral 6 de este art\u00edculo ser\u00e1n de un (1) d\u00eda h\u00e1bil\u201d. <\/p>\n
III. EXAMEN DE LOS CARGOS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N <\/p>\n
A continuaci\u00f3n procede la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n a examinar los distintos cargos formulados contra los art\u00edculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, de manera conjunta con las intervenciones de autoridades p\u00fablicas y el concepto del Procurador, siguiendo el orden de enunciaci\u00f3n adoptado por el demandante. <\/p>\n
Primer Cargo. Violaci\u00f3n del principio de unidad de materia <\/p>\n
* Fundamentos de la Demanda <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, los preceptos acusados violan el principio superior de unidad de materia (art\u00edculo 158), por cuanto los temas de t\u00edtulo, modo y derechos reales deben su existencia a la propiedad privada y cuyas relaciones son de \u00f3rbita exclusiva del derecho civil y comercial, y por ende, una ley tributaria no puede entrar a regular aspectos que por su esencia son netamente civiles. <\/p>\n
* Intervenci\u00f3n de la DIAN <\/p>\n
Sostiene el interviniente que el consumidor debe convertirse a partir de esta ley, en un vigilante de la expedici\u00f3n de facturas exigi\u00e9ndolas al comerciante, buscando as\u00ed cercar la evasi\u00f3n en todos los niveles, por lo que siendo esta la filosof\u00eda de la ley, se mantiene la integridad del principio de unidad de materia en raz\u00f3n a que el tema objeto de reglamentaci\u00f3n fue la expedici\u00f3n de normas tributarias que permitan el fortalecimiento de la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, objetivo que conlleva al desarrollo de la solidaridad social. As\u00ed, el art\u00edculo 76 de la ley 488\/98 no entra a regular campos de competencia del r\u00e9gimen civil colombiano, ni a exigir nuevos o adicionales requisitos que ofrezcan validez a los contratos de compraventa de bienes muebles o servicios. El esp\u00edritu de las normas en cuesti\u00f3n est\u00e1 dirigida a garantizar al Estado o a facilitarle el control del flagelo que atenta en forma ostensible contra el orden p\u00fablico econ\u00f3mico y social justo, en perjuicio del tesoro p\u00fablico y las finanzas del Estado, que exigen para su control la adopci\u00f3n de medidas tributarias y administrativas, tales como sanciones y multas. <\/p>\n
En ese orden de ideas, se\u00f1ala la interviniente que seguir\u00e1 siendo el t\u00edtulo del contrato de compraventa de bienes muebles, el simple acuerdo entre las partes sobre la cosa y el precio, y su modo de tradici\u00f3n continuar\u00e1 recayendo sobre la entrega de la cosa y el precio, por lo que el deber de exigir factura o documento equivalente por parte del usuario a quien proporcione mercanc\u00eda en virtud de un contrato de compraventa en nada afecta la propiedad o posesi\u00f3n del bien, simplemente permite un control; autoriza la aplicaci\u00f3n de sanciones administrativas para quienes incumplan los deberes formales previstos por la legislaci\u00f3n civil. En consecuencia, estima que las normas que se acusan guardan perfecta identidad sustancial con la ley de reforma tributaria que los consagra, cuyo objetivo inmediato es garantizar la obtenci\u00f3n de recursos para el cumplimiento de las tareas estatales a trav\u00e9s del establecimiento de mecanismos de control y fiscalizaci\u00f3n que la DIAN debe ejercer como parte de sus funciones, sin que sea admisible la tesis de la modificaci\u00f3n de los requisitos establecidos por el C\u00f3digo Civil, pues se estar\u00eda confundiendo la facultad administrativa sancionatoria del Estado con la legislativa del gobierno. <\/p>\n
* Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
Afirma el funcionario interviniente que lo prescrito en el art\u00edculo 77 de la ley 488\/98 reconoce que la compra se reputa perfecta civilmente, en la medida en que la retenci\u00f3n de las mercanc\u00edas compradas sin la factura o documento equivalente parte del supuesto de reconocer el derecho de propiedad sobre tales mercanc\u00edas por parte del comprador, pues justamente, los efectos de la retenci\u00f3n sobre las mercanc\u00edas operan sobre el comprador y no sobre el vendedor. Si la compra no se reputara perfecta civilmente, quien tendr\u00eda que rescatar las mercanc\u00edas ser\u00eda el vendedor y no el comprador, lo que no prev\u00e9 el art\u00edculo ib\u00eddem. <\/p>\n
En consecuencia, se concluye que el art\u00edculo 76 del mismo estatuto no altera la naturaleza consensual del contrato de compraventa ni modifica sus elementos esenciales, raz\u00f3n por la cual no vulnera el principio de unidad de materia. Por el contrario, en su criterio una norma que hace parte de la pol\u00edtica estatal contra la evasi\u00f3n tributaria puede hacer parte de una ley tributaria, pues el cumplimiento del objeto de esta depende en gran parte de la efectividad de disposiciones como las demandadas que deben ser interpretadas como elementos instrumentales para hacer eficiente la obligaci\u00f3n del recaudo de las rentas tributarias. <\/p>\n
Ahora bien, a juicio del interviniente la omisi\u00f3n en la expedici\u00f3n de la factura cuando sea exigida legalmente, permite al sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria evadir el pago de la misma en la medida en que sin estos documentos se har\u00eda casi imposible demostrar la ocurrencia de la venta realizada. Con la norma demandada se pretende la colaboraci\u00f3n del comprador para que el vendedor no pueda omitir la obligaci\u00f3n legal, lo que se enmarca dentro del postulado constitucional establecido en el art\u00edculo 95 numeral 9 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
* Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
A juicio del Procurador, en el caso de las normas acusadas se produce un claro y evidente v\u00ednculo causal entre estas y la materia dominante de la misma, puesto que la exigencia de la factura de compra, as\u00ed como la retenci\u00f3n y decomiso de los bienes adquiridos sin este documento, constituyen mecanismos id\u00f3neos para prevenir y reprimir la evasi\u00f3n tributaria que se genera en la adquisici\u00f3n de bienes muebles o en la prestaci\u00f3n de servicios, y por tanto contribuyen a mejorar los recaudos, y por ende, a remediar el grave d\u00e9ficit fiscal colombiano. <\/p>\n
Adem\u00e1s, afirma que el deber de solicitar por el adquirente al comerciante la factura de compra y exhibirla cuando los funcionarios de la DIAN lo soliciten, no implica una modificaci\u00f3n a los elementos esenciales del contrato de compraventa reglado por el c\u00f3digo civil. La norma no se refiere ni condiciona el negocio jur\u00eddico propio del contrato de compraventa; simplemente establece un deber fiscal para el consumidor de bienes o servicios, no como prueba de la celebraci\u00f3n del contrato, sino para efectos del control a la evasi\u00f3n tributaria. En consecuencia, no se altera el contrato de compraventa sino que se hace eficiente el arbitrio de los ingresos fiscales por la venta de mercanc\u00edas o la prestaci\u00f3n de servicios gravados con impuestos. <\/p>\n
Segundo Cargo. Violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n constitucional de la confiscaci\u00f3n y del derecho de propiedad <\/p>\n
* Fundamentos de la Demanda <\/p>\n
Considera el demandante que de la lectura del numeral 6 del art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998 no queda la menor duda que se trata de una extinci\u00f3n de dominio o una confiscaci\u00f3n, pues si el ciudadano en quince d\u00edas no rescata la mercanc\u00eda, esta pasa a la Naci\u00f3n para ser rematada. No basta con afirmar que el ciudadano tiene los mecanismos legales para rescatar el bien adquirido, pues no se discute en este caso si se aplica o no el principio del debido proceso; se trata de cuestionar la forma como se vulnera la propiedad privada por la administraci\u00f3n tributaria en aras de fiscalizar a un tercero, en este caso, el comerciante. Es all\u00ed, entonces, donde se debe exigir la expedici\u00f3n de la factura como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 615 del E.T. <\/p>\n
En consecuencia, estima que ninguna de las circunstancias que pueden cuestionar la forma como se adquieren las cosas puede endilgarse a la persona que no cuente con la factura al momento en que un funcionario de la administraci\u00f3n tributaria se lo requiera; sin embargo, el resultado va a ser el mismo: su dominio sobre el bien se extinguir\u00e1 a favor de la Naci\u00f3n. Por lo tanto, es inaceptable que un requisito formal como la existencia de una factura pueda extinguir el derecho a la propiedad. <\/p>\n
* Intervenci\u00f3n de la DIAN <\/p>\n
Respecto a la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 34 y 58 constitucional, se\u00f1ala la representante de la DIAN que la retenci\u00f3n o decomiso a que se refiere el art\u00edculo 77 acusado no se rigen por los postulados del art\u00edculo 34 superior, siendo as\u00ed posible efectuarse por autoridades administrativas debidamente autorizadas y respetando el procedimiento establecido para el efecto, ajust\u00e1ndose a lo previsto en la ley y garantiz\u00e1ndose as\u00ed los principios de legalidad y debido proceso a que deben someterse todas las actuaciones administrativas. As\u00ed las cosas, no se viola en su criterio con el procedimiento de control establecido por la disposici\u00f3n ib\u00eddem el derecho a la propiedad, ni se incurre en la prohibici\u00f3n de la confiscaci\u00f3n, pues las circunstancias de retenci\u00f3n de las mercanc\u00edas prevista por dicha norma son antag\u00f3nicas en su esencia con la confiscaci\u00f3n que se produce en el evento de sustracci\u00f3n de bienes procedentes de un hecho il\u00edcito. <\/p>\n
Ahora bien, a su juicio teniendo en cuenta que la comisi\u00f3n de faltas administrativas no implica que la propiedad de las mercanc\u00edas para el caso haya sido adquirida por medios il\u00edcitos, o constituyan conducta il\u00edcita sino que simplemente no se est\u00e9 cumpliendo con ciertos mecanismos administrativos de control que tampoco constituyen negaci\u00f3n de la funci\u00f3n social de la propiedad, por lo que mal podr\u00eda tenerse como aplicable el art\u00edculo 58 superior, pues la conducta asumida por los usuarios que no exigen factura no constituye delito, y en consecuencia no puede ser decomisada ni expropiada, medida que no se produce frente al desobedecimiento del mecanismo de control, pues se ordena es la retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda hasta tanto se cumpla con los requisitos administrativos y se cancele la multa por el incumplimiento de los mismos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, afirma que el art\u00edculo ib\u00eddem no tiene aplicaci\u00f3n en este caso, pues la adquisici\u00f3n de las mercanc\u00edas retenidas no es considerada como el resultado de una operaci\u00f3n il\u00edcita, ni tampoco se est\u00e1 cuestionando la legalidad del contrato de compraventa de bienes muebles, sino que se est\u00e1 exigiendo la configuraci\u00f3n de un procedimiento administrativo previamente se\u00f1alado por la ley sobre el cual se han previsto sanciones por el incumplimiento y que se aplican por funcionarios administrativos, materia que a diferencia de lo regulado por el art\u00edculo 58 constitucional, se refiere a la expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. Y adem\u00e1s, no se transgrede el derecho al debido proceso porque la misma ley prev\u00e9 un procedimiento sin el cual no es posible declarar que la mercanc\u00eda pasa a disposici\u00f3n de la Naci\u00f3n; la retenci\u00f3n da comienzo al proceso, partiendo de la base que el decomiso o la retenci\u00f3n son medidas inmediatas de car\u00e1cter administrativo que no requiere del agotamiento de un proceso, por cuanto est\u00e1 concebida para servir a los fines del mismo, garantiz\u00e1ndose el cumplimiento de los deberes a cargo de la entidad. <\/p>\n
* Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
Para el Jefe del Ministerio P\u00fablico, la retenci\u00f3n, el decomiso y el eventual remate de los bienes o mercanc\u00edas adquiridos sin factura, no representa un acto de confiscaci\u00f3n, pues el art\u00edculo 77 acusado no consagra un despojo arbitrario en favor del fisco de la propiedad sobre efectos adquiridos en el comercio, sino se ordena la aprehensi\u00f3n o retenci\u00f3n y posterior venta de esos bienes muebles, partiendo del hecho que su compra se efectu\u00f3 con desconocimiento del art\u00edculo 76 de la ley 488, que obliga al adquirente a solicitar la correspondiente factura comercial para evitar la evasi\u00f3n. <\/p>\n
Por tanto, se\u00f1ala que el legislador en estos preceptos no est\u00e1 ordenando caprichosamente la privaci\u00f3n del derecho de dominio por el incumplimiento de una simple formalidad, sino que parte del supuesto que el particular es sorprendido sin la factura de compra, es decir que hay una prueba de evasi\u00f3n tributaria la cual puede ser desvirtuada por el adquirente mediante la exhibici\u00f3n posterior de la factura. <\/p>\n
Adem\u00e1s, afirma que estas normas encuentran su fundamento constitucional en la solidaridad con las autoridades y en el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad. <\/p>\n
Finalmente, respecto al cargo contra el art\u00edculo 58 constitucional, estima que se equivoca el actor al se\u00f1alar que se somete en las normas acusadas el ejercicio de la propiedad privada a lo estipulado en las leyes civiles, toda vez que esta acepci\u00f3n tiene un sentido omnicomprensivo de todas las disposiciones legales, incluidas las de car\u00e1cter tributario que le asignen al derecho de dominio la funci\u00f3n social o ecol\u00f3gica que le imprimi\u00f3 el constituyente. <\/p>\n
Tercer Cargo. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 83 y 84 de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
* Fundamentos de la Demanda <\/p>\n
Se\u00f1ala el actor que si el C\u00f3digo Civil ha regulado los derechos reales y la forma como se obtienen a trav\u00e9s de t\u00edtulos constitutivos o traslaticios, no entiende porqu\u00e9 en los art\u00edculos demandados se quiere adicionar caprichosamente un requisito para ejercer el dominio y la posesi\u00f3n de las cosas, llamado factura, so pena de perder el dominio de los bienes que se encuentren sin este documento. Por lo tanto, condicionar la existencia del contrato de compraventa y la posesi\u00f3n del bien o servicio adquirido a la tenencia de una factura constituye un exceso de reglamentaci\u00f3n que desconoce lo dispuesto en el art\u00edculo 84 superior. <\/p>\n
* Intervenci\u00f3n de la DIAN <\/p>\n
En cuanto al cargo por presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 84 superior, considera la funcionaria interviniente que las normas no entran a regular el establecimiento de nuevos o adicionales permisos o requisitos como hace verlo el actor, pues en nada afecta la seguridad jur\u00eddica otorgada por la norma civil a quien celebre contratos de esta naturaleza, pues la finalidad que le asiste a la reforma es contribuir a que el Estado cumpla con su principal encomienda, raz\u00f3n por la cual no se viola el art\u00edculo 84 superior. <\/p>\n
* Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
Se\u00f1ala el Procurador que en relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n al principio de la buena fe, la demanda no es viable por cuanto la obligaci\u00f3n de solicitar la factura de compra y de exhibirla ante las autoridades tributarias (art. 76) no es una presunci\u00f3n de mala fe de los particulares, sino que traduce el deseo del legislador de vincularlos en la lucha contra la evasi\u00f3n de los impuestos, apoy\u00e1ndose para ello en normas superiores que radican en los ciudadanos deberes de solidaridad y colaboraci\u00f3n con las autoridades oficiales. <\/p>\n
En cuanto a la retenci\u00f3n, decomiso y eventual remate de mercanc\u00edas adquiridas sin factura (art. 77), tampoco se desconoce el citado principio, como quiera que la no tenencia de este documento es considerada por el legislador como una prueba de que el adquirente est\u00e9 cohonestando la evasi\u00f3n tributaria, circunstancia que justifica dicho procedimiento por las autoridades pertinentes. <\/p>\n
En consecuencia, afirma que ante la ocurrencia de esta eventualidad, se produce una inversi\u00f3n de la carga de la prueba para el adquirente que carece de la factura, pero tal situaci\u00f3n no atenta contra la buena fe, ni contra la presunci\u00f3n de inocencia, ni el derecho de defensa, puesto que de una parte el Estado tiene una prueba consistente en haber sorprendido al adquirente sin la factura, y de otra dentro del procedimiento administrativo el interesado tiene la posibilidad de controvertir dicha prueba en su contra adjuntando oportunamente el documento o su equivalente, con lo cual se le permite hacer efectivas sus garant\u00edas fundamentales. <\/p>\n
Finalmente, indica que no se vulnera el art\u00edculo 84 superior, porque el deber de solicitar la factura de compra o su equivalente, no es un requisito adicional que obstaculice el libre ejercicio del derecho de dominio, sino por el contrario, es un llamamiento a los particulares para que cumplan con la funci\u00f3n social de la propiedad, evitando as\u00ed la comisi\u00f3n de maniobras de evasi\u00f3n tributaria en detrimento del erario p\u00fablico. <\/p>\n
<\/p>\n
Cuarto Cargo. Violaci\u00f3n del derecho a la igualdad <\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, el art\u00edculo 77 acusado viola el art\u00edculo 13 constitucional, pues hace una \u201cgraciosa\u201d distinci\u00f3n entre los ciudadanos que se encuentran dentro del radio de los 600 metros del almac\u00e9n y los que se hayan por fuera de esta distancia, por lo que mientras los primeros est\u00e1n sometidos a la aplicaci\u00f3n de un procedimiento administrativo que puede culminar con la extinci\u00f3n de dominio sobre el bien adquirido a favor del Estado por no contar con la factura al momento de ser exigida por la DIAN, los segundos no ser\u00e1n objeto de ning\u00fan tipo de sanci\u00f3n, a pesar de que tampoco cuenten con la factura. <\/p>\n
* Intervenci\u00f3n de la DIAN <\/p>\n
En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 constitucional, estima el apoderado de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas que la misma no se da, pues el fin de las normas acusadas es el control de la evasi\u00f3n y el contrabando, objetivo al que est\u00e1n sometidos todos los colombianos, y por tanto no se viola la igualdad al establecer obligaciones que contribuyan a lograr dicho prop\u00f3sito. Se\u00f1ala que no son las disposiciones demandadas la que consagran el tratamiento diferencial entre el r\u00e9gimen com\u00fan y el simplificado, pues la legislaci\u00f3n tributaria introdujo tal diferencia desde 1983, por lo que no puede afirmarse que sea constitutivo de desigualdad el hecho de que la ley contemple reg\u00edmenes distintos frente a la responsabilidad de la expedici\u00f3n de factura o su equivalente; as\u00ed entonces, es l\u00f3gica la obligaci\u00f3n de expedir factura y de exigirla. <\/p>\n
* Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
A juicio del Procurador, el radio de 600 metros para la incautaci\u00f3n de las mercanc\u00edas compradas sin factura puede ser considerado por el legislador como el espacio donde normalmente los particulares desarrollan su actividad comercial. Ello tambi\u00e9n protege a su juicio, los derechos fundamentales de los ciudadanos, porque en un \u00e1rea geogr\u00e1fica indeterminada cualquier persona podr\u00eda ser abordada por las autoridades a fin de incautarle los efectos que lleve consigo, sin que exista justificaci\u00f3n f\u00e1ctica a partir de la cual pueda presumirse que est\u00e1 incumpliendo el deber de exigirle al comerciante la factura de compra, con lo cual se desconocer\u00edan las garant\u00edas de la buena fe y la presunci\u00f3n de inocencia. <\/p>\n
Adem\u00e1s, estima que si las normas acusadas no establecieran un campo de retenci\u00f3n de los bienes adquiridos sin factura, la DIAN no podr\u00eda cumplir con los imperativos constitucionales de eficiencia, celeridad y efectividad en el desarrollo de las funciones que le asigna la Constituci\u00f3n y la ley, y tampoco podr\u00eda combatir la evasi\u00f3n. <\/p>\n
En consecuencia, concluye que las normas censuradas no crean discriminaciones, porque quienes no se hallen dentro del marco espacial de 600 metros no se encuentran en la misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica de quienes est\u00e9n cerca a los establecimientos comerciales, respecto de los cuales se justifica plenamente la aplicaci\u00f3n del procedimiento de retenci\u00f3n de las mercanc\u00edas. <\/p>\n
Quinto Cargo. Violaci\u00f3n al debido proceso <\/p>\n
* Fundamentos de la Demanda <\/p>\n
Estima el demandante que las normas impugnadas violan el derecho al debido proceso consagrado en el art\u00edculo 29 constitucional, pues no crea la seguridad jur\u00eddica necesaria que debe reunir todas las actuaciones administrativas, y en especial la forma como se determinar\u00e1 la comisi\u00f3n de este tipo de infracciones tributarias, pues queda al arbitrio del funcionario de la DIAN la fijaci\u00f3n del l\u00edmite en el cual se considera cometida la infracci\u00f3n y crea situaciones confusas en contra de los ciudadanos. <\/p>\n
* Intervenci\u00f3n de la DIAN <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 29 superior, no comparte el cargo por cuanto existe la norma que impone la sanci\u00f3n, la que contiene el procedimiento a seguir y la que otorga los mecanismos para que el usuario demuestre que el incumplimiento del deber no obedece a la mala fe, avalando la disposici\u00f3n tributaria acusada los principios del debido proceso y la legalidad que revisten el car\u00e1cter de normas constitucionales. <\/p>\n
* Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
Se\u00f1ala el Procurador que la ley consagra en forma detallada el procedimiento aplicable para la retenci\u00f3n de las mercanc\u00edas compradas sin factura, as\u00ed como la manera en que los bienes incautados pueden ser decomisados y rematados, lo cual garantiza el derecho al debido proceso, por cuanto se prev\u00e9 la intervenci\u00f3n de los interesados para que previa presentaci\u00f3n de la factura o documento equivalente, puedan recuperar los bienes aprehendidos, y fija t\u00e9rminos a la autoridad tributaria para declarar el comiso en favor de la Naci\u00f3n, as\u00ed como permite la interposici\u00f3n de recursos contra esta decisi\u00f3n y autoriza la venta de los bienes decomisados con arreglo a los procedimientos aduaneros. <\/p>\n
Sexto Cargo. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 228 constitucional <\/p>\n
* Fundamento de la Demanda <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 viola el art\u00edculo 228 constitucional, pues sancionar al ciudadano que por alguna raz\u00f3n no porta la factura del bien que ha adquirido de acuerdo con las leyes civiles, no es combatir la evasi\u00f3n; por lo tanto, imponer al adquirente una sanci\u00f3n desproporcionada como la extinci\u00f3n del dominio, es poner una carga muy pesada encima de los consumidores. Ello, sin contar con los conflictos que originar\u00e1 la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo ib\u00eddem en relaci\u00f3n con los comerciantes que no est\u00e1n obligados a facturar como en el caso de los que pertenecen al r\u00e9gimen simplificado. Todo lo cual, se\u00f1ala, es rendir demasiado culto a la formalidad d\u00e1ndole prioridad sobre el derecho sustancial. <\/p>\n
* Intervenci\u00f3n de la DIAN <\/p>\n
Respecto al cargo que se examina, se\u00f1ala la apoderada de la DIAN que el poder sancionador se ha reconocido a la administraci\u00f3n con fundamento en el \u201cius punendi\u201d que ostenta el Estado; potestad \u00e9sta que no s\u00f3lo es ejercida por los jueces sino por diversos funcionarios de la administraci\u00f3n que para lograr el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas, deben hacer uso de este para garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal. Adem\u00e1s, en el campo de las infracciones tributarias como consecuencia de los traumatismos que puede generar la inobservancia del deber de contribuir con el funcionamiento del Estado y de las obligaciones accesorias que de \u00e9l se derivan, el legislador ha consagrado una serie de sanciones que pueden ser aplicadas en ejercicio de la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n, sin que esto implique violaci\u00f3n de derechos y garant\u00edas, ni usurpaci\u00f3n de funciones. <\/p>\n
* Concepto del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
A juicio del Procurador, la demanda carece en este cargo de fundamento, porque las normas acusadas y las que se pretenden desarrollar son de car\u00e1cter sustancial y tienen por finalidad asegurar el recaudo fiscal y el cumplimiento de las obligaciones tributarias en condiciones de equidad. <\/p>\n
Agrega que a pesar de no haber sido invocadas otras normas constitucionales como demandadas, teniendo en cuenta que el control de la Corte es integral, considera ese despacho que algunos apartes del art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 vulneran principios del derecho sancionatorio fundado en el acto il\u00edcito y el principio de proporcionalidad de la sanci\u00f3n, contenidos en el art\u00edculo 29 constitucional. <\/p>\n
En efecto, afirma que si se analiza el art\u00edculo 77 acusado, se concluye que la sanci\u00f3n de la multa all\u00ed prevista (el 10% del valor registrado en la factura) se aplica a quien est\u00e1 en condiciones de probar la expedici\u00f3n de la factura, caso en el cual el fundamento de la sanci\u00f3n ser\u00e1 la no exhibici\u00f3n de la factura en el instante en el cual lo solicita la autoridad, y no la evasi\u00f3n. En consecuencia, quien evade el tributo es sancionado con el decomiso del bien, y quien ha cumplido con la obligaci\u00f3n tributaria y s\u00f3lo presenta la factura con posterioridad, recupera el bien pero es sancionado con multa, sin que exista fundamento razonable para su imposici\u00f3n. As\u00ed las cosas, la norma establece un procedimiento que permite probar la expedici\u00f3n de la factura, y con ella el pago del tributo, pero esa garant\u00eda s\u00f3lo protege al comprador en la medida en que le restituyen el bien, pero no en relaci\u00f3n con la sanci\u00f3n de multa, pues es requisito previo a la devoluci\u00f3n del mismo el pago de la sanci\u00f3n pecuniaria. Por lo tanto, se solicita a la Corte declarar parcialmente inconstitucional el art\u00edculo 77 de la ley demandada. <\/p>\n
En igual sentido, se\u00f1ala que si se observa el texto del art\u00edculo ib\u00eddem, la sanci\u00f3n prevista en los eventos en que transcurrido el t\u00e9rmino la persona no presenta la factura es el decomiso del bien en favor de la sanci\u00f3n, lo cual significa que equivale aproximadamente a un 600% del valor dejado de pagar por concepto de la obligaci\u00f3n tributaria. <\/p>\n
Por lo tanto, afirma que si se tiene en cuenta que el fundamento de dicha sanci\u00f3n es la evasi\u00f3n tributaria y el principio de solidaridad, es claro que debe existir una proporcionalidad entre el valor dejado de pagar (il\u00edcito) y el valor a cancelar como consecuencia de la sanci\u00f3n (decomiso), y en el caso examinado es evidente que no se cumple dicho requisito. Igualmente, estima que se transgrede el principio de igualdad, cuando para un il\u00edcito descrito por el legislador en id\u00e9ntica forma en su supuesto de hecho, se prev\u00e9n dos consecuencias jur\u00eddicas diferentes -sanciones-. <\/p>\n
Seg\u00fan el Jefe del Ministerio P\u00fablico, el art\u00edculo 669 del Estatuto Tributario establece una sanci\u00f3n de multa para quien evada el IVA equivalente al valor de la operaci\u00f3n que es motivo de la misma. Resulta entonces evidente que al consagrar como sanci\u00f3n en el art\u00edculo 77 acusado el decomiso del bien, se est\u00e1 dando un trato discriminatorio a dos conductas que en esencia consisten en una id\u00e9ntica acci\u00f3n, cual es evadir el pago del IVA. <\/p>\n
Por consiguiente, solicita se declaren constitucionales los art\u00edculos acusados, con excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cy el pago de una multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la mercanc\u00eda, que figure en la correspondiente factura o documento equivalente\u201d, contenida en el numeral 4 del art\u00edculo 657-1, adicionado al Estatuto Tributario por el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, la cual es inconstitucional. <\/p>\n
Por su parte, pide a la Corte condicionar la constitucionalidad de los numerales 6 y 7 del art\u00edculo 657-1, adicionado al Estatuto Tributario por el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, bajo el entendido de que el decomiso all\u00ed previsto no opera como sanci\u00f3n, sino exclusivamente como medida administrativa para quien abandone los bienes que le han sido aprehendidos en forma provisional. En consecuencia, quien se presente y reconozca la no expedici\u00f3n de la factura correspondiente, deber\u00e1 ser sancionado con la multa establecida en el art\u00edculo 669 del Estatuto Tributario, pues el fundamento del reproche en este caso, radica en la no cancelaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria. <\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relaci\u00f3n con la demanda que en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se formul\u00f3 contra los art\u00edculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
2. Problema Jur\u00eddico <\/p>\n
Lo anterior, por cuanto a juicio del demandante se trata de una extinci\u00f3n de dominio o una confiscaci\u00f3n, ya que si no se acredita la factura dentro del t\u00e9rmino previsto en la norma legal, la mercanc\u00eda pasar\u00e1 a la Naci\u00f3n para ser rematada, lo cual adem\u00e1s, estima le quebranta sus derechos a un debido proceso, a la presunci\u00f3n de la buena fe, a la propiedad y a la igualdad. Pero adem\u00e1s, considera que vulnera el principio de unidad de materia, ya que una ley tributaria como lo es la 488 de 1998, no se puede ocupar de temas referentes a las relaciones civiles y comerciales, como los consagrados en los art\u00edculos acusados. <\/p>\n
3. De la Obligaci\u00f3n de expedir factura o documento equivalente y las sanciones por su incumplimiento. <\/p>\n
.1- Antes de examinar los cargos formulados en el presente asunto, considera pertinente la Sala Plena hacer algunas consideraciones en torno de la obligaci\u00f3n legal de las personas o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones liberales o enajenen bienes producto de la actividad agr\u00edcola o ganadera, de expedir factura o documento equivalente, y las sanciones que su incumplimiento acarrea. <\/p>\n
.2- De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 615 del Estatuto Tributario, <\/p>\n
\u201cPara efectos tributarios, todas las personas o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a \u00e9stas, o enajenen bienes producto de la actividad agr\u00edcola o ganadera, deber\u00e1n expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u2026\u201d. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 616-1 del mismo estatuto, adicionado por el art\u00edculo 37 de la Ley 223 de 1995, alude a la factura o documento equivalente en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cLa factura de venta o documento equivalente se expedir\u00e1, en las operaciones que se realicen con comerciantes, importadores o prestadores de servicios o en las ventas a consumidores finales. <\/p>\n
Son documentos equivalentes a la factura de venta: el tiquete de m\u00e1quina registradora, la boleta de ingreso a espect\u00e1culos p\u00fablicos, la factura electr\u00f3nica y los dem\u00e1s que se\u00f1ale el Gobierno Nacional (\u2026)\u201d. <\/p>\n
.3- Ahora bien, no en todos los casos se requiere la expedici\u00f3n de la factura, tal como lo estipula el art\u00edculo 616-2 ib\u00eddem: ni en las operaciones realizadas por bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y las compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial, as\u00ed como tampoco en las ventas efectuadas por los responsables del r\u00e9gimen simplificado y cuando se trate de la enajenaci\u00f3n de bienes producto de la actividad agr\u00edcola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuant\u00eda de la operaci\u00f3n sea inferior a dos millones de pesos y en los dem\u00e1s casos que se\u00f1ale el Gobierno Nacional. <\/p>\n
En consecuencia, salvo en los casos determinados expresamente en la norma en cita, es obligaci\u00f3n ineludible del vendedor expedir la factura o documento equivalente, so pena de incurrir en las sanciones previstas en la ley. <\/p>\n
En efecto, seg\u00fan lo estipulado por el art\u00edculo 652 y 652-1-1 del Estatuto Tributario, adicionado por los art\u00edculos 44 de la Ley 223 de 1995 y 56 de la Ley 6\u00aa de 1992, quienes estando obligados a expedir facturas no lo hagan o lo hagan sin el cumplimiento de los requisitos establecidos, \u201cpodr\u00e1n ser objeto de sanci\u00f3n de clausura o cierre del establecimiento de comercio, oficina o consultorio, o sitio donde se ejerza la actividad, profesi\u00f3n u oficio de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 657 y 658 del estatuto tributario\u201d (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
.4- Para el cumplimiento de lo dispuesto en las normas aludidas, precept\u00faa el art\u00edculo 653 del E.T. que dos funcionarios designados especialmente por el jefe de la divisi\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n para tal efecto, que hayan constatado la infracci\u00f3n, dar\u00e1n fe del hecho, mediante un acta en la cual se consigne el mismo y las explicaciones que haya aducido quien realiz\u00f3 la operaci\u00f3n sin expedir la factura. <\/p>\n
.5- En cuanto a la sanci\u00f3n por la no expedici\u00f3n de factura, \u00e9sta en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 657 del E.T., se aplicar\u00e1 clausurando por un (1) d\u00eda el sitio o sede respectiva del contribuyente, responsable o agente retenedor, mediante la imposici\u00f3n de sellos oficiales. Y agrega el art\u00edculo 47 de la Ley 223 de 1995 que una vez aplicada la sanci\u00f3n de clausura, en caso de incurrir nuevamente en cualquiera de los hechos sancionables con esta medida, la sanci\u00f3n a aplicar ser\u00e1 la clausura por diez (10) d\u00edas calendario y una multa equivalente a la establecida en la forma prevista en el art\u00edculo 655. <\/p>\n
.6- Las normas transcritas imponen sanciones al vendedor por el incumplimiento de la obligaci\u00f3n de expedir las respectivas facturas, con la correspondiente sanci\u00f3n en caso de omitir dicho mandato legal. A pesar de la rigurosidad de las medidas, en la pr\u00e1ctica fueron insuficientes para atacar dicho flagelo, por lo que estim\u00f3 el legislador necesario, ante el aumento en la evasi\u00f3n tributaria y el contrabando, expedir normas destinadas a imponerle, ya no s\u00f3lo al vendedor o comerciante, sino tambi\u00e9n al comprador o adquirente de bienes o servicios la obligaci\u00f3n de exigir la expedici\u00f3n de la factura o documento equivalente. <\/p>\n
4. Antecedentes legislativos de las normas que exigen la expedici\u00f3n de facturas en el comercio para reducir la evasi\u00f3n – Guardan identidad sustancial con el tema y el objeto de la Ley 488 de 1998 por lo que no se viola el principio de unidad de materia. <\/p>\n
.1- La Ley 488 de 1999 tuvo como uno de sus objetivos, enfrentar la grave situaci\u00f3n fiscal del pa\u00eds generada principalmente por la disminuci\u00f3n en el recaudo. <\/p>\n
En efecto, como lo se\u00f1al\u00f3 el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley presentado ante las c\u00e1maras legislativas, \u201cla grave situaci\u00f3n requiere medidas de fondo. Es indispensable aumentar la base tributaria y eliminar focos de evasi\u00f3n. Darle mayores instrumentos a la Administraci\u00f3n. Simplificar procesos para facilitar el control. Buscar la eficiencia en el recaudo de impuestos. A todo ello, apunta esta reforma\u201d. <\/p>\n
En igual sentido se expres\u00f3 en la ponencia presentada ante las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y C\u00e1mara de Representantes que: <\/p>\n
\u201cEl proyecto de ley busca aliviar la dif\u00edcil situaci\u00f3n fiscal del pa\u00eds. No s\u00f3lo tiene como objetivo aumentar la base de tributaci\u00f3n, sino que es consciente de las limitaciones de la administraci\u00f3n para lograr mayores controles a la evasi\u00f3n y al contrabando. Por ello propone importantes cambios en la concepci\u00f3n de estos flagelos, que buscan, tanto en su definici\u00f3n como en su penalizaci\u00f3n, acabar con las pr\u00e1cticas de competencia desleal, de elusi\u00f3n y de evasi\u00f3n, que tienen al borde de la crisis a la econom\u00eda formal del pa\u00eds. <\/p>\n
Todos los colombianos deben pagar impuestos. La paz quiere decir que todos los colombianos, sin excepciones, deben poner su grano de arena. Ello significa dejar atr\u00e1s los privilegios y los tratamientos especiales\u201d. <\/p>\n
.2- Para lograr dicho fin se expidieron una serie de disposiciones en el Cap\u00edtulo Tercero del citado proyecto de ley, entre las cuales se incluyen las que se examinan, las cuales tuvieron como justificaci\u00f3n, seg\u00fan el Gobierno Nacional, los siguientes argumentos: <\/p>\n
\u201cEn el cap\u00edtulo tercero se plantea una lucha frontal contra el contrabando, que es el c\u00e1ncer que carcome el sector productivo colombiano. Los empresarios consideran al contrabando como su peor enemigo. Es la competencia desleal, la evasi\u00f3n de impuestos. <\/p>\n
\u2026 <\/p>\n
Este es tal vez el cap\u00edtulo m\u00e1s importante de la reforma. Acabar con el contrabando, que est\u00e1 \u00edntimamente ligado al narcotr\u00e1fico: es el mecanismo preferido para lavar las utilidades de este flagelo que azota al pa\u00eds. <\/p>\n
\u2026 <\/p>\n
Se busca tambi\u00e9n generalizar la expedici\u00f3n de facturas en el comercio para reducir la evasi\u00f3n. Para ello es necesario dotar a la Administraci\u00f3n de los instrumentos necesarios para poder incautar mercanc\u00edas compradas sin factura. <\/p>\n
A este respecto se establecen los procedimientos para el decomiso y recuperaci\u00f3n. Tambi\u00e9n se esclarece en qu\u00e9 casos proceden medidas como cierre del establecimiento o sanciones pecuniarias, buscando eliminar las arbitrariedades de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
El consumidor debe convertirse en un ente vigilante de la expedici\u00f3n de facturas. Debe exig\u00edrselas al comerciante. Se busca cercar a la evasi\u00f3n en todos los niveles\u201d1. <\/p>\n
.3- La expedici\u00f3n de la Ley 488 de 1998 estuvo motivada por la necesidad de adoptar medidas encaminadas a superar la grave situaci\u00f3n de crisis que enfrenta el pa\u00eds por el gran d\u00e9ficit generado por la falta de recursos, por el elevado endeudamiento de la Naci\u00f3n, por la reducci\u00f3n de los ingresos tributarios, por la situaci\u00f3n econ\u00f3mica mundial, y especialmente, por la reducci\u00f3n en el recaudo tributario (la cual seg\u00fan el Gobierno, se ha generado por la crisis econ\u00f3mica que vive el pa\u00eds -fundamentalmente por la reducci\u00f3n en el crecimiento del recaudo de IVA-, la tasa de inter\u00e9s moratoria para las deudas tributarias y \u201cel c\u00e1ncer de la evasi\u00f3n\u201d). Y para ello, entonces, se hac\u00eda necesario adoptar un \u201ccompromiso de mejorar el recaudo, para lo cual ya se est\u00e1n tomando medidas, algunas de ellas requieren cambios, modificaciones a la ley y \u00e9stas aparecen consignadas en este proyecto\u201d, tal como lo manifest\u00f3 el Ministro de Hacienda al presentar el proyecto de ley ante las c\u00e1maras legislativas. Y agreg\u00f3 que \u201cla grave situaci\u00f3n requiere medidas de fondo. Es indispensable aumentar la base tributaria. Eliminar focos de evasi\u00f3n. Darle mayores instrumentos a la administraci\u00f3n y buscar la eficiencia en el recaudo de impuestos\u201d. <\/p>\n
.4- En ese orden de ideas, es indudable que no s\u00f3lo el prop\u00f3sito que persigue la ley se logra a trav\u00e9s de la adopci\u00f3n de medidas de orden legislativo, acciones de control y fiscalizaci\u00f3n, y la aplicaci\u00f3n de dr\u00e1sticas sanciones a quienes incumplan sus obligaciones tributarias para con el Estado, sino que se hace indispensable convertir al consumidor -al adquirente de bienes muebles y servicios-, en parte activa de ese proceso de lucha contra la evasi\u00f3n, contra la corrupci\u00f3n, contra el contrabando, y en general, contra todo aquello que atenta gravemente contra la estabilidad institucional, la prevalencia del inter\u00e9s general, y los recaudos que le permitan al Estado atender adecuadamente sus obligaciones para con la comunidad. <\/p>\n
.5- Es preciso se\u00f1alar que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9 del art\u00edculo 95 de la Carta Pol\u00edtica, son deberes de la persona y del ciudadano, \u201ccontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad\u201d, raz\u00f3n por la cual, es perfectamente admisible dentro del marco trazado por el constituyente de 1991, que el legislador le imponga al consumidor, a quien adquiere bienes y servicios, en aras de enfrentar eficazmente el grave fen\u00f3meno de la evasi\u00f3n, la obligaci\u00f3n de exigirle al vendedor o adquirente de bienes o servicios, las facturas o documentos equivalentes que establezcan las normas legales, as\u00ed como de exhibirlas cuando sean requeridos por funcionarios de la administraci\u00f3n tributaria. <\/p>\n
.6- Con respecto al presunto desconocimiento de la naturaleza del contrato de compraventa de bienes muebles, regulado por las normas del C\u00f3digo Civil, es pertinente se\u00f1alar que por el hecho de exigirse la factura al adquirente del bien que lo acredita como tal, no se est\u00e1 modificando el t\u00edtulo del contrato, cual es el simple acuerdo entre las partes sobre la cosa y el precio, ni dejar\u00e1 de recaer el modo de tradici\u00f3n sobre la entrega de la cosa y el precio, ni en consecuencia, se est\u00e1 afectando la propiedad ni la posesi\u00f3n de la mercanc\u00eda; lo que hace el legislador en el art\u00edculo 76 de la ley 488 de 1998, es crear un instrumento de control destinado a enfrentar el fen\u00f3meno delictivo de la evasi\u00f3n, haciendo efectivos los principios constitucionales y los deberes a cargo de las personas, en este caso, de los comerciantes y dem\u00e1s adquirentes de bienes y servicios. De esa forma, entonces, el art\u00edculo ib\u00eddem no est\u00e1 cambiando la naturaleza consensual del contrato ni alterando sus elementos fundamentales, que implicar\u00edan que si los preceptos lo hicieran deber\u00edan hacer parte de una norma de esa naturaleza (civil o comercial), sino que est\u00e1n imponiendo una obligaci\u00f3n encaminada a mejorar las rentas tributarias, dentro de la pol\u00edtica estatal de lucha contra el contrabando y la evasi\u00f3n, por lo que pueden v\u00e1lida y leg\u00edtimamente hacer parte de una ley tributaria, como en efecto lo hacen en el asunto sub examine. <\/p>\n
.7- En consecuencia, estima la Corte que el cargo esgrimido por el demandante en cuanto a la violaci\u00f3n del principio constitucional de unidad de materia no est\u00e1 llamado a prosperar, por cuanto el t\u00edtulo de la Ley 488\/98, \u201cpor el cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones\u201d, y la finalidad de la misma, est\u00e1n dirigidos a enfrentar el fen\u00f3meno de la evasi\u00f3n mediante el establecimiento de mayores controles por parte de la administraci\u00f3n tributaria, que ayuden a eliminar los focos de la evasi\u00f3n, y a darle mayores instrumentos a la administraci\u00f3n para atacar este problema. Y para cumplir tal fin, se se\u00f1ala en la ley la obligaci\u00f3n de generalizar la expedici\u00f3n de facturas en el comercio, as\u00ed como de exigir las mismas cuando sea requerido el adquirente del bien o servicio por parte de funcionarios de la DIAN, todo lo cual, repercute en un mejoramiento en el recaudo y en una mayor eficiencia del sistema tributario colombiano. <\/p>\n
Por consiguiente, comparte la Corte la constitucionalidad de la obligaci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 76 demandado, por cuanto se hace indispensable convertir al consumidor en un ente vigilante de la expedici\u00f3n de facturas; debe exig\u00edrselas al comerciante, para as\u00ed cercar a la evasi\u00f3n en todos los niveles. Todo lo cual redundar\u00e1 en un mejoramiento del recaudo tributario, ya que se le cerrar\u00e1n las brechas de la evasi\u00f3n a quienes incurren en esta conducta delictiva. Por lo que en consecuencia, todo aquel que incumple su obligaci\u00f3n constitucional y legal de contribuir con el Estado en la lucha para acabar con el fen\u00f3meno delictivo de la evasi\u00f3n y el contrabando, en la medida en que colabora en mantener y apoyar este il\u00edcito, debe asumir las consecuencias que de su omisi\u00f3n se derivan. <\/p>\n
.8- Es indudable para esta Corporaci\u00f3n que el art\u00edculo 76 demandado consagra un mecanismo tributario a trav\u00e9s del cual se pretende erradicar o al menos disminuir la evasi\u00f3n y el contrabando, comprometiendo para ello en mayor grado a los consumidores de bienes y servicios: configuran toda una pol\u00edtica estatal contra la evasi\u00f3n tributaria. <\/p>\n
Compromiso que en la pr\u00e1ctica requiere, ante la falta de solidaridad de los consumidores de bienes, de su omisi\u00f3n al deber legal de exigir la respectiva factura del bien o servicio adquirido que permita ejercer un mayor y m\u00e1s eficaz control a la evasi\u00f3n y al contrabando, y de su incumplimiento a los mandatos legales, generar una conciencia social en las personas de su obligaci\u00f3n de colaborar con la administraci\u00f3n tributaria en la lucha por erradicar dichas conductas delictivas, mediante las medidas administrativas, pues s\u00f3lo a trav\u00e9s de una cultura de represi\u00f3n se lograr\u00e1 generar ese sentido de solidaridad para con el Estado, que contribuir\u00e1 notablemente a hacer efectivos los principios constitucionales de la solidaridad y prevalencia del inter\u00e9s general, as\u00ed como a garantizar el cumplimiento de los fines a cargo del Estado. <\/p>\n
.9- En consecuencia, la medida contemplada en el art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998, no desconoce el principio constitucional de la unidad de materia, pues en cuanto es esta una ley en materia tributaria, debe contener disposiciones encaminadas a obtener una recuperaci\u00f3n y mejor\u00eda de los recaudos, as\u00ed como a lograr remediar el grave d\u00e9ficit fiscal colombiano, para lo cual la obligaci\u00f3n de solicitar la expedici\u00f3n de las facturas y el deber de exhibirlas, se constituye en un mecanismo adecuado y eficaz. <\/p>\n
As\u00ed entonces, existe un claro v\u00ednculo causal entre el art\u00edculo 76 y la materia dominante de la Ley 488\/98, raz\u00f3n por la cual el cargo relativo a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia no prospera. <\/p>\n
5. Examen de los cargos formulados contra el art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
En forma previa, es pertinente destacar que seg\u00fan el actor, el art\u00edculo 76 ib\u00eddem vulnera los art\u00edculos 83, 84 y 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, procede la Corporaci\u00f3n a examinar dichos cargos de manera separada. <\/p>\n
5.1 La presunta violaci\u00f3n del principio de la buena fe <\/p>\n
Conforme al art\u00edculo 83 de la Carta Pol\u00edtica que proclama el principio de la buena fe como rector de las relaciones entre los particulares y las autoridades p\u00fablicas, ellas est\u00e1n gobernadas por dos reglas primordiales: la obligaci\u00f3n en que est\u00e1n los particulares y las autoridades p\u00fablicas de actuar con sujeci\u00f3n a los postulados de la buena fe, y la presunci\u00f3n legal de que todas las gestiones de los particulares ante las autoridades p\u00fablicas se adelantan de buena fe. Entonces, en las actuaciones de los particulares ante las autoridades p\u00fablicas, se presume que aqu\u00e9llos no act\u00faan movidos por prop\u00f3sitos de enga\u00f1o o dolo, y que si alguien asevera que es este el caso, debe probar su aserto. <\/p>\n
En consecuencia, el sentido de esta presunci\u00f3n es que si a una persona se le atribuye una conducta jur\u00eddicamente il\u00edcita, quien hace la imputaci\u00f3n es obligada a probarla. <\/p>\n
Con respecto a la presunta vulneraci\u00f3n del principio de la buena fe consagrado en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, estima la Corte que \u00e9l no se afecta en el presente caso, por cuanto la conducta se\u00f1alada en el art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998 es inequ\u00edvoca y todas las personas que adquieran bienes, en la medida en que nadie puede alegar como justificaci\u00f3n de su conducta la ignorancia de la ley, conocen la obligaci\u00f3n que tienen de exigirle al vendedor la expedici\u00f3n de la respectiva factura o documento equivalente, y de exhibirla cuando sea requerido a ello. Por consiguiente, no puede afirmarse que la ley establezca en el art\u00edculo ib\u00eddem, la presunci\u00f3n de mala fe del adquirente del bien. <\/p>\n
As\u00ed entonces, la obligaci\u00f3n de exigir y exhibir la factura se convierte en un medio id\u00f3neo para lograr el objetivo que persigue el legislador de vincularlos en la lucha contra la evasi\u00f3n con apoyo en las normas constitucionales que radican en los ciudadanos el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. <\/p>\n
Adicionalmente, es preciso manifestar que lo que establece la norma acusada es que si a una persona, adquirente de unos bienes o mercanc\u00edas, se le solicita por parte de los funcionarios de la administraci\u00f3n tributaria exhibir la factura de venta o el documento equivalente, y \u00e9ste no la presenta, no es admisible la excusa de que ignoraba la norma legal que le impone la obligaci\u00f3n de exigirle al vendedor la correspondiente factura para poder exhibirla ante los funcionarios de la DIAN en caso de que \u00e9stos se la soliciten. Por lo tanto, en su caso no es admisible la excusa de que ignoraba la disposici\u00f3n que hace il\u00edcita su conducta. <\/p>\n
Adicionalmente, el principio de la buena fe no se opone a que el Estado, en raz\u00f3n de su responsabilidad constitucional de alcanzar un orden justo, as\u00ed como de garantizar el cumplimiento de sus finalidades, y las autoridades, obligadas a proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades, cumplan con la tarea que les corresponde en la persecuci\u00f3n, investigaci\u00f3n y represi\u00f3n del delito, en especial de aquellos como el contrabando y la evasi\u00f3n que atentan contra el orden econ\u00f3mico y social justo. <\/p>\n
En efecto, la b\u00fasqueda de un ideal de justicia material consagrado en el ordenamiento constitucional no puede confundirse con la posibilidad de que cada uno reclame la concreci\u00f3n de ese prop\u00f3sito desde su perspectiva particular y seg\u00fan su concepci\u00f3n de lo justo. Lo que debe determinarse es si en realidad el precepto acusado resulta contrario al orden justo que configura la Constituci\u00f3n. Y a juicio de la Corte, con fundamento en los argumentos esbozados, dicha disposici\u00f3n encuadra dentro de los preceptos constitucionales que obligan a los particulares, no s\u00f3lo a cumplir y acatar la Constituci\u00f3n y la ley, sino en especial, a contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (arts. 6 y 95 CP.). No puede alegarse por quien es requerido a exhibir la correspondiente factura que lo acredite como adquirente del bien o mercanc\u00eda, la ignorancia del mandato legal, pues no s\u00f3lo la ley fue publicada en el diario oficial (lo que obliga a su cumplimiento por parte de los gobernantes y gobernados), sino que permanentemente en los diversos medios masivos de comunicaci\u00f3n, el Gobierno a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales viene adelantando un amplio programa de difusi\u00f3n y divulgaci\u00f3n de esta obligaci\u00f3n legal, cuyo fin no es otro que garantizar los principios constitucionales, y en particular las finalidades sociales y esenciales del Estado. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar. <\/p>\n
5.2 La obligaci\u00f3n de los adquirentes de bienes corporales de exigir factura o documento equivalente no implica que se est\u00e9n estableciendo permisos, licencias ni requisitos adicionales respecto del ejercicio de un derecho o actividad <\/p>\n
.1- Se\u00f1ala el demandante que el art\u00edculo 76 de la ley 488 de 1998 viola el art\u00edculo 84 constitucional, por cuanto el condicionamiento de la existencia del contrato de compra venta y la posesi\u00f3n del bien o servicio adquirido a la tenencia de una factura constituye un exceso de reglamentaci\u00f3n. <\/p>\n
.2- En relaci\u00f3n con este cargo, estima la Corte que no est\u00e1 llamado a prosperar, por cuanto el art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998 al disponer la obligaci\u00f3n de los adquirentes de bienes corporales muebles o servicios de exigir factura o documento equivalente, no significa el establecimiento de permisos, licencias ni requisitos adicionales respecto del ejercicio de un derecho o actividad. Dicha obligaci\u00f3n constituye desarrollo de una normatividad encaminada a enfrentar la evasi\u00f3n tributaria, para evitar el detrimento del erario p\u00fablico y asegurar la efectividad de la funci\u00f3n social de la propiedad, de los principios constitucionales de la solidaridad y de la prevalencia del inter\u00e9s general; adem\u00e1s constituye instrumento efectivo para que las personas cumplan con su deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Pero igualmente, y como se anot\u00f3 en precedencia, no se trata de adicionar un requisito al ejercicio de los derechos o actividades de los particulares, sino de imponerle para beneficio de la colectividad, un deber correlativo consistente en exigir la expedici\u00f3n de la factura al vendedor, todo lo cual contribuye a enfrentar la evasi\u00f3n y a mejorar el recaudo. Y ello le permitir\u00e1 al Estado cumplir una de sus finalidades, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00ba superior, cual es la de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n. Y en esa medida, como lo expresa este mismo precepto, las autoridades de la Rep\u00fablica lograr\u00e1n la realizaci\u00f3n de su cometido de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. <\/p>\n
En tal virtud, estima la Corte que el cargo tampoco es procedente. <\/p>\n
5.3 El art\u00edculo 76 de la ley 488 de 1998 no desconoce el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial. <\/p>\n
Sostiene el demandante, que el art\u00edculo 76 acusado viola el art\u00edculo 228 de la Carta Pol\u00edtica, ya que le da prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial. <\/p>\n
Al respecto, debe manifestar la Sala que dicho precepto superior no se vulnera, por cuanto la norma acusada es de car\u00e1cter sustancial, en la medida en que impone obligaciones a cargo de los adquirentes de mercanc\u00edas y servicios, y se\u00f1alan los procedimientos que se siguen para sancionar el incumplimiento de las mismas con las garant\u00edas propias del debido proceso. Se trata, en consecuencia, de una norma de car\u00e1cter sustancial, indispensable para asegurar las finalidades del Estado y el cumplimiento de los principios constitucionales, as\u00ed como de los deberes a cargo de los particulares. <\/p>\n
En tal virtud, no es v\u00e1lido el argumento del demandante, y en consecuencia el cargo no prospera. <\/p>\n
6. Examen de la constitucionalidad del art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
.1- El anterior examen ha mostrado que es perfectamente v\u00e1lido que la ley imponga a los compradores el deber de exigir y conservar las facturas de compra, a fin de exhibirlas, dentro de l\u00edmites y circunstancias razonables, a los funcionarios de la administraci\u00f3n tributaria. Esto significa que tambi\u00e9n puede la ley prever sanciones para aquellos compradores que no cumplan con esa obligaci\u00f3n, puesto que si es constitucional que el ordenamiento legal establezca un deber a una persona, es obvio que es tambi\u00e9n v\u00e1lido que la normatividad prescriba que alguna consecuencia negativa se sigue de la inobservancia de ese mandato. Sin embargo, una cosa es que la ley pueda sancionar al particular que no cumpla con el deber de conservar y exhibir las facturas de compra, y otra muy diferente es que la ley pueda prever cualquier castigo, pues es obvio que la sanci\u00f3n debe ajustarse a la Carta, y en particular, debe ser proporcionada y respetar las prohibiciones constitucionales en materia de sanciones. Con tales criterios, entra la Corte a analizar la otra disposici\u00f3n acusada, a saber el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
.2- La norma prev\u00e9 que si una persona es sorprendida en un radio de seiscientos (600) metros de distancia de un establecimiento comercial, con mercanc\u00edas reci\u00e9n adquiridas, y no exhibe la correspondiente factura o documento equivalente, entonces los productos son aprehendidos por los agentes de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Se elabora un acta y se entrega entonces un recibo a la persona, quien puede reclamar los bienes dentro de los siguientes quince d\u00edas h\u00e1biles, previa presentaci\u00f3n de la factura o documento equivalente correspondiente. En caso de que recupere la mercanc\u00eda y presente la factura, la persona debe pagar de todos modos una multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la mercanc\u00eda, pero si no reclama el producto en ese lapso, entonces la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales procede a declarar su decomiso a favor de la Naci\u00f3n, mediante resoluci\u00f3n, a fin de que los bienes sean vendidos en un remate, o sean donados o destruidos. <\/p>\n
Ahora bien, seg\u00fan el demandante, este decomiso equivale a una confiscaci\u00f3n y desconoce el derecho de propiedad, pues se priva al comprador de un bien leg\u00edtimamente adquirido. Por su parte, la Vista Fiscal considera que la medida no afecta el derecho de propiedad ni representa una confiscaci\u00f3n, por cuanto se trata de una sanci\u00f3n, que es una consecuencia de que el adquirente desconoci\u00f3, al adquirir una mercanc\u00eda, un deber que la ley le hab\u00eda impuesto, a saber, reclamar y conservar la factura de compra. Entra pues la Corte a examinar la constitucionalidad del decomiso previsto por la norma acusada. <\/p>\n
Decomiso, extinci\u00f3n de dominio y reserva judicial: cambio y precisi\u00f3n de jurisprudencia. <\/p>\n
.3- Una primera posibilidad de an\u00e1lisis es considerar que el decomiso permanente previsto por la disposici\u00f3n impugnada equivale materialmente a una extinci\u00f3n de dominio, por cuanto un individuo es privado de su propiedad por la acci\u00f3n de la DIAN. As\u00ed, la persona ha adquirido el bien de manera l\u00edcita, puesto que ha habido un negocio jur\u00eddico v\u00e1lido, como una compraventa, y la propiedad le ha sido transferida por un modo jur\u00eddico determinado, como es la tradici\u00f3n o entrega de la mercanc\u00eda por parte del comprador. Es pues incuestionable que la persona es leg\u00edtima propietaria del bien correspondiente, sin que se pueda aducir que el incumplimiento del deber de reclamar la factura ha viciado el proceso de adquisici\u00f3n del bien. En efecto, una cosa es que el proceso de transferencia de la propiedad haya sido o no l\u00edcito y regular, y otra muy diferente es que el comprador haya o no cumplido con la obligaci\u00f3n de exigir y conservar el recibo, como expresi\u00f3n de su deber de colaborar con la administraci\u00f3n tributaria (CP art. 95). Es obvio que la no observancia de esa carga puede comportar sanciones para el comprador, pero no invalida per se la adquisici\u00f3n del bien, por lo cual, la sanci\u00f3n permanente equivale a privar administrativamente a una persona de una propiedad por incumplir una obligaci\u00f3n tributaria; por ende, el obvio interrogante que surge es si el castigo por el incumplimiento de ese deber fiscal puede ser el decomiso del bien decretado por una autoridad administrativa como la DIAN. <\/p>\n
.4- Para la Corte, la respuesta a la anterior pregunta es claramente negativa, pues el texto del art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n es inequ\u00edvoco: la ley puede prever la extinci\u00f3n de dominio sobre bienes adquiridos en una forma que configure enriquecimiento il\u00edcito, se haga en perjuicio del Tesoro P\u00fablico o con grave deterioro de la moral social. Podr\u00eda entonces, en gracia de discusi\u00f3n, considerarse que quien compra una mercanc\u00eda pero incumple con el deber legal de exigir y conservar una factura, ha adquirido el bien con deterioro de la moral social y en perjuicio del Tesoro P\u00fablico, pues ha contribuido a una evasi\u00f3n tributaria, por lo cual la ley puede ordenar la extinci\u00f3n de esa propiedad. Sin embargo, incluso si lo anterior fuera cierto, asunto que no es necesario dirimir en esta sentencia, habr\u00eda que concluir que la norma es inconstitucional, ya que la medida es tomada por una autoridad administrativa -la DIAN- mientras que, conforme al perentorio art\u00edculo 34 de la Carta, y a reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n al respecto2, la extinci\u00f3n de dominio s\u00f3lo puede ser declarada por una autoridad judicial. <\/p>\n
Esto significa que existe una reserva judicial para la declaraci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, por lo cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un determinado deber legal, pues eso equivale a una extinci\u00f3n de dominio decretada por una autoridad administrativa. Una conclusi\u00f3n se impone: la sanci\u00f3n de decomiso permanente prevista por la disposici\u00f3n acusada, en la medida en que equivale materialmente a una extinci\u00f3n de dominio, desconoce la reserva judicial prevista por el art\u00edculo 34 de la Carta. <\/p>\n
.5- Con todo, podr\u00eda objetarse que la anterior argumentaci\u00f3n no es v\u00e1lida, pues no se pueden confundir el decomiso y la extinci\u00f3n de dominio, que son figuras distintas, y esta Corporaci\u00f3n ha admitido, en anteriores sentencias, la posibilidad de que autoridades administrativas decreten el decomiso de determinados bienes. Entra pues la Corte a examinar ese reparo. <\/p>\n
La Corte recuerda que, en sentido estricto, el decomiso definitivo de un bien y la extinci\u00f3n de dominio son figuras conceptualmente diversas. As\u00ed, la extinci\u00f3n de dominio es una sanci\u00f3n patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades il\u00edcitas, mientras que el decomiso es un instituto t\u00edpicamente penal, por medio del cual se priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un il\u00edcito, o del producto del mismo. As\u00ed, sobre la naturaleza de la extinci\u00f3n de dominio, la sentencia C-374 de 1997, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, se\u00f1al\u00f3 al respecto: <\/p>\n
“La extinci\u00f3n del dominio, como de lo dicho resulta, es una instituci\u00f3n aut\u00f3noma, de estirpe constitucional, de car\u00e1cter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las garant\u00edas procesales, se desvirt\u00faa, mediante sentencia, que quien aparece como due\u00f1o de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisici\u00f3n, ileg\u00edtimo y espurio, en cuanto contrario al orden jur\u00eddico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba de la protecci\u00f3n otorgada por el art\u00edculo 58 de la Carta Pol\u00edtica. En consecuencia, los bienes objeto de la decisi\u00f3n judicial correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensaci\u00f3n, retribuci\u00f3n ni indemnizaci\u00f3n alguna. <\/p>\n
No se trata de una sanci\u00f3n penal, pues el \u00e1mbito de la extinci\u00f3n del dominio es mucho m\u00e1s amplio que el de la represi\u00f3n y castigo del delito. Su objeto no estriba simplemente en la imposici\u00f3n de la pena al delincuente sino en la privaci\u00f3n del reconocimiento jur\u00eddico a la propiedad lograda en contrav\u00eda de los postulados b\u00e1sicos proclamados por la organizaci\u00f3n social, no solamente mediante el delito sino a trav\u00e9s del aprovechamiento indebido del patrimonio p\u00fablico o a partir de conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le haya se\u00f1alado una pena privativa de la libertad o de otra \u00edndole. Ser\u00e1 el legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se concretan los tres g\u00e9neros de actuaciones enunciadas en el mandato constitucional.\u201d <\/p>\n
Igualmente, esa misma sentencia precis\u00f3 que, debido a su especial naturaleza constitucional, la extinci\u00f3n del dominio prevista en el inciso 2 del art\u00edculo 34 de la Carta no puede ser entendida como una simple “constitucionalizaci\u00f3n” de institutos legales como el \u201ccomiso e incautaci\u00f3n de bienes, los cuales, sin perjuicio de aqu\u00e9lla, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el objetivo que les es propio, tanto para la investigaci\u00f3n correspondiente como en lo relacionado con el v\u00ednculo existente entre el il\u00edcito y la destinaci\u00f3n a \u00e9l de cierto bien, o entre el delito y el provecho ileg\u00edtimo que de \u00e9l podr\u00eda derivarse.\u201d Por ello la Corte aclar\u00f3 que \u201cmientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la autoridad que la ley indique sin necesidad del agotamiento de proceso, precisamente por cuanto est\u00e1 concebida para servir a los fines del mismo, la extinci\u00f3n del dominio requiere, por expreso mandado constitucional, de sentencia judicial, previo el agotamiento del proceso, con todas las garant\u00edas previstas en el art\u00edculo 29 de la Carta.\u201d <\/p>\n
.6- Estas referencias parecer\u00edan entonces se\u00f1alar que mientras que la extinci\u00f3n de dominio requiere de sentencia judicial, por el contrario, el decomiso no supone tal medida, y puede incluso ser decretado por una autoridad administrativa, conclusi\u00f3n que parecer\u00eda adem\u00e1s encontrar expreso sustento en una reciente decisi\u00f3n de esta Corte, en donde esta Corporaci\u00f3n admiti\u00f3 un decomiso administrativo. As\u00ed, en la sentencia C-194 de 1998, MP. Hernando Herrera Vergara, esta Corte declar\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, que permit\u00edan a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales aprehender, decomisar y rematar mercanc\u00edas de contrabando. Seg\u00fan esa sentencia, el decomiso no ten\u00eda por qu\u00e9 ser judicialmente decretado, por tratarse de una figura distinta a la extinci\u00f3n de dominio. Dijo entonces al respecto la Corte: <\/p>\n
\u201cDe lo anterior, se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las previsiones contenidas en el art\u00edculo 34 constitucional, pues se trata de una determinaci\u00f3n administrativa, de car\u00e1cter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones f\u00e1cticas establecidas en las normas demandadas, que no son propias de la extinci\u00f3n del dominio, y en consecuencia, no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del tr\u00e1mite del proceso penal por la actividad delictiva que ello genera. <\/p>\n
A diferencia de lo anterior, la extinci\u00f3n del dominio consagrada en el art\u00edculo 34 de la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como la expropiaci\u00f3n regulada en el art\u00edculo 58 ib\u00eddem, exigen para su declaratoria de un pronunciamiento judicial. <\/p>\n
Finalmente y con fundamento en la jurisprudencia mencionada, el car\u00e1cter de la extinci\u00f3n del dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta independiente de la infracci\u00f3n penal, frente a los hechos punibles imputables a la persona; mientras que el decomiso es una medida inmediata de car\u00e1cter administrativo que no requiere “del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto est\u00e1 concebido para servir a los fines del mismo”, en este caso, por expresa disposici\u00f3n del legislador ordinario (art\u00edculo 20 de la Ley 383 de 1997), dicha autoridad es la “Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales o la entidad que haga sus veces”, sin perjuicio de la acci\u00f3n penal a que haya lugar frente a la comisi\u00f3n del hecho punible. <\/p>\n
Por ello, la circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de decomisar o determinar la aprehensi\u00f3n de la mercanc\u00eda, no configura el desconocimiento del principio constitucional de la independencia judicial, toda vez que el proceso administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional.\u201d <\/p>\n
En s\u00edntesis, a los funcionarios judiciales corresponde como funci\u00f3n principal, la administraci\u00f3n de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la imposici\u00f3n directa de penas como consecuencia de la comisi\u00f3n de un hecho punible, mediante sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte consignada en la sentencia No. C-214 de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), “la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de autoprotecci\u00f3n, en cuanto contribuye a preservar el orden jur\u00eddico institucional mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realizaci\u00f3n de sus cometidos”. <\/p>\n
Como resultado de lo anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de imponer penas y medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible, y otra distinta, la facultad de la administraci\u00f3n de decomisar y aprehender bienes y mercanc\u00edas como consecuencia directa de una falta de \u00edndole administrativa, facultad \u00e9sta que no conlleva transgresi\u00f3n alguna del ordenamiento constitucional. <\/p>\n
As\u00ed pues, como se ha indicado, resulta igualmente claro, que en el caso de las normas objeto de examen, se trata de dos procesos diferentes, aut\u00f3nomos e independientes: uno, el administrativo aduanero que adelanta por mandato legal, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas, por el incumplimiento a las normas aduaneras y tributarias que regulan la importaci\u00f3n de mercanc\u00edas al territorio nacional, y otro el proceso jurisdiccional penal, que llevan a cabo las autoridades judiciales cuando de la actuaci\u00f3n il\u00edcita e ilegal se deriven consecuencias penales para el infractor.\u201d <\/p>\n
.7- La anterior sentencia muestra que la Corte ha admitido el decomiso administrativo, debido a que concluy\u00f3 que esa figura es diferente a la extinci\u00f3n de dominio y configura una sanci\u00f3n exclusivamente administrativa, que no tiene entonces reserva judicial. La pregunta que surge es si procede conservar esa jurisprudencia, que parecer\u00eda dar sustento a la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada, o si por el contrario, existen razones que justifiquen un cambio y precisi\u00f3n de esa doctrina constitucional. <\/p>\n
Para responder a ese interrogante, la Corte considera conveniente distinguir entre la aprehensi\u00f3n temporal de un bien y el decomiso permanente del mismo. As\u00ed, para esta Corporaci\u00f3n sigue siendo v\u00e1lido que las autoridades administrativas, en determinadas situaciones definidas por la ley, y con suficientes formalidades para garantizar la propiedad, puedan proceder a aprehender y retener bienes de una persona. Igualmente, es v\u00e1lido que si la persona no reclama la cosa, despu\u00e9s de un lapso de tiempo suficientemente razonable, las autoridades administrativas puedan concluir que hubo una renuncia de la propiedad por el particular, y procedan a constatar y decretar ese abandono. En ninguno de estos casos, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 una reserva judicial, por lo cual bien pueden esas medidas ser tomadas por una autoridad administrativa. Por el contrario, la situaci\u00f3n es distinta cuando se faculta a una autoridad no judicial a declarar el decomiso permanente de un bien de un particular, como sanci\u00f3n al hecho de que esa persona incumpli\u00f3 un deber legal. En efecto, en ese caso, el individuo es el leg\u00edtimo propietario de una cosa, pero por violar alguna norma del ordenamiento legal, se le priva de esa propiedad. El interrogante que se plantea es entonces el siguiente: \u00bfpuede ese \u201cdecomiso permanente\u201d -que priva a una persona de su leg\u00edtima propiedad, por incumplir una obligaci\u00f3n legal- ser considerado una simple sanci\u00f3n administrativa? \u00bfO debemos concluir que se trata de una pena -esto es, de una verdadera sanci\u00f3n criminal-, que por lo tanto debe ser impuesta por un juez, a fin de garantizar el debido proceso penal? <\/p>\n
La respuesta a esa pregunta es definitiva pues si ese decomiso permanente, derivado del incumplimiento de una obligaci\u00f3n legal, es considerado una sanci\u00f3n puramente administrativa, entonces es v\u00e1lido que pueda ser decretado por una autoridad administrativa. Pero si tal sanci\u00f3n tiene indudables connotaciones penales, entonces inevitablemente s\u00f3lo podr\u00e1 ser impuesto por un funcionario que re\u00fana las garant\u00edas de independencia y autonom\u00eda de los funcionarios judiciales. As\u00ed, el art\u00edculo 29 de la Carta expresamente establece que \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 14-1 del Pacto de Derechos civiles y Pol\u00edticos se\u00f1ala que toda persona tiene derecho \u201ca ser o\u00edda p\u00fablicamente y con las debidas garant\u00edas por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciaci\u00f3n de cualquier acusaci\u00f3n de car\u00e1cter penal formulada contra ella\u201d, norma sustantivamente igual a la prevista por el art\u00edculo 8\u00ba sobre garant\u00edas judiciales de la Convenci\u00f3n Interamericana. Todas estas disposiciones muestran entonces que una pena, esto es, una sanci\u00f3n criminal, s\u00f3lo puede ser impuesta por un juez, independiente e imparcial, por lo cual debe la Corte estudiar si el decomiso permanente de un bien es o no una pena. <\/p>\n
.8- La Corte considera que no es f\u00e1cil establecer una distinci\u00f3n n\u00edtida entre sanciones penales y administrativas. As\u00ed, en determinados casos, una multa es una sanci\u00f3n administrativa, pero ese castigo se encuentra igualmente previsto, como pena, en los art\u00edculos 41 y 46 del estatuto criminal. Al no existir un criterio sustantivo claro para diferenciar entre penas y faltas administrativas, es necesario concluir que el Legislador, en desarrollo del principio democr\u00e1tico, tiene una cierta libertad para definir y calificar las consecuencias que derivan de una determinada falta. En efecto, en principio corresponde a la ley determinar esos castigos y calificar su naturaleza (CP. arts. 28 y 29), por lo cual bien puede asignar a una sanci\u00f3n un car\u00e1cter penal en unos casos, y administrativo en otros. Sin embargo, \u00bfsignifica lo anterior que el Congreso puede calificar como administrativa cualquier sanci\u00f3n, a fin de atribuir su conocimiento a una autoridad administrativa? <\/p>\n
La Corte considera que la libertad del Legislador para atribuir naturaleza administrativa a las sanciones por determinados comportamientos no es plena, por las siguientes dos razones: <\/p>\n
De un lado, la tesis de la plena discrecionalidad del Congreso en la materia estar\u00eda permitiendo que el legislador vaciara de contenido el derecho penal, pues bien podr\u00eda la ley convertir en faltas administrativas todos los hechos punibles, transformar en sanciones administrativas todas las penas del estatuto criminal, y atribuir su conocimiento a funcionarios administrativos. Es obvio que esa \u201cadministrativizaci\u00f3n\u201d del derecho penal es no s\u00f3lo democr\u00e1ticamente inconveniente sino que es inconstitucional, por cuanto la Carta y los tratados internacionales de derechos humanos prev\u00e9n la existencia de una legislaci\u00f3n espec\u00edfica penal. As\u00ed, numerosas normas de la Carta y de los tratados de derechos humanos hacen referencia espec\u00edfica al proceso penal (CP. arts. 29, 32, 34), precisamente para rodearlo de las mayores garant\u00edas posibles, por cuanto se parte del supuesto que las sanciones penales son las m\u00e1s graves, por lo cual la persona debe contar con los mejores mecanismos para su defensa. <\/p>\n
De otro lado, en algunos casos, la Carta y los tratados de derechos humanos espec\u00edficamente atribuyen exclusivamente a los jueces la imposici\u00f3n de ciertas sanciones. Por ejemplo, la Constituci\u00f3n (CP. art. 28) y la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n han se\u00f1alado inequ\u00edvocamente que s\u00f3lo los funcionarios judiciales pueden decretar sanciones privativas de la libertad. En tales condiciones, es obvio que no puede la ley definir un arresto como una sanci\u00f3n administrativa, a fin de atribuir a una autoridad administrativa la posibilidad de decretar esa medida, pues claramente se estar\u00eda desconociendo la estricta reserva judicial que, en materia de libertad personal, establece la Carta. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, es necesario concluir que no puede el Legislador atribuir naturaleza administrativa a cualquier tipo de sanci\u00f3n, por cuanto podr\u00eda estarse vaciando el contenido propio del derecho penal y violando espec\u00edficas reservas judiciales en esta materia. La discrecionalidad del legislador se encuentra entonces limitada. <\/p>\n
.9- En tales condiciones, y sin que la Corte deba entrar en esta oportunidad a determinar los criterios que permiten diferenciar entre sanciones penales y administrativas, para esta Corporaci\u00f3n es claro que no puede la ley convertir en administrativa una sanci\u00f3n para la cual la propia Carta ha establecido una reserva judicial. En tales eventos, es evidente que esos castigos s\u00f3lo pueden ser impuestos por un funcionario que goce de la imparcialidad e independencia de los jueces, por lo cual tienen una cierta connotaci\u00f3n penal, sin que ello signifique que obligatoriamente deba ser conocido por un juez penal. <\/p>\n
Ahora bien, para esta Corte es claro que la Carta ha querido proteger el derecho de propiedad, de tal manera que ha consagrado una reserva judicial para que a una persona se la pueda privar del dominio de un bien, sin compensaci\u00f3n, y como consecuencia de la violaci\u00f3n de una norma del ordenamiento, pues el art\u00edculo 34 superior es perentorio en se\u00f1alar que esa medida de \u201cextinci\u00f3n de dominio\u201d debe ser judicial. En efecto, no tiene mucho sentido admitir que el art\u00edculo 34 de la Carta ordena que la extinci\u00f3n de dominio, esto es, la privaci\u00f3n de la propiedad de una persona, deba ser decretada por los jueces, pero que el Legislador pueda eludir ese mandato simplemente estableciendo que la sanci\u00f3n de despojar de la propiedad un bien no constituye una extinci\u00f3n de dominio sino un \u201cdecomiso permanente\u201d decretado por una autoridad administrativa. Por ende, y si bien las figuras del decomiso y la extinci\u00f3n del dominio mantienen las diferencias se\u00f1aladas anteriormente, la Corte concluye que las sanciones que impliquen la privaci\u00f3n de la propiedad de un bien de una persona s\u00f3lo pueden ser declaradas por los jueces, no s\u00f3lo por expreso mandato constitucional sino, adem\u00e1s, porque llegan a desconocer el contenido esencial de un derecho constitucional, como la propiedad (CP art. 58). Otra cosa diferente es que las autoridades administrativas puedan aprehender u ocupar temporalmente bienes, o declarar su abandono por los propietarios, pues en estos casos no se est\u00e1 imponiendo una sanci\u00f3n sino tomando una medida cautelar temporal (aprehensi\u00f3n), o constatando una situaci\u00f3n f\u00e1ctica (abandono), que supone un desconocimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad. <\/p>\n
.10- La Corte entiende que las anteriores consideraciones implican un cambio de jurisprudencia en relaci\u00f3n con lo sostenido en la sentencia C-194 de 1998, por lo cual entra a analizar si esa variaci\u00f3n de doctrina se justifica. En efecto, esta Corporaci\u00f3n tiene bien definido que, debido a las funciones esenciales que juega en un Estado de derecho el respeto al precedente, la variaci\u00f3n de una jurisprudencia o una doctrina constitucional no es un asunto de poca monta sino que debe ser cuidadosamente evaluado por los jueces3. Por ello, en anterior oportunidad, esta Corporaci\u00f3n ha explicado los requisitos que debe cumplir un cambio de jurisprudencia para que sea leg\u00edtimo. As\u00ed, en la sentencia C-400 de 1998, MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fundamento jur\u00eddico No, 57, con criterios reiterados en la sentencia SU-047 de 1999, MP, Carlos Gaviria D\u00edaz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fundamento jur\u00eddico No, 46, la Corte estableci\u00f3 claramente: <\/p>\n
\u201cEn ese orden de ideas, un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentaci\u00f3n, esto es, tiene que aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuraci\u00f3n de una nueva respuesta al problema planteado. Adem\u00e1s, para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretaci\u00f3n actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jur\u00eddico de determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no s\u00f3lo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisi\u00f3n en el pasado sino, adem\u00e1s, sobre las consideraciones de seguridad jur\u00eddica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho (subrayas no originales).\u201d <\/p>\n
Conforme a esas pautas, es rigurosamente v\u00e1lido que la Corte Constitucional rectifique, precise y modifique los criterios adelantados sobre el decomiso definitivo en la sentencia C-194 de 1998. En efecto, esa decisi\u00f3n, al permitir que una autoridad administrativa prive a una persona de un bien, como consecuencia de que \u00e9sta cometi\u00f3 una falta, desconoce la reserva judicial, que como garant\u00eda a la propiedad, prev\u00e9 el art\u00edculo 34 de la Carta, con lo cual adem\u00e1s permite una administrativizaci\u00f3n de una sanci\u00f3n que tiene naturaleza t\u00edpicamente penal. Por ende, esta correcci\u00f3n es necesaria para preservar valores constitucionales esenciales, sin que se vea que ese cambio jurisprudencial sea particularmente lesivo de la igualdad ni de la seguridad jur\u00eddica. As\u00ed, esta rectificaci\u00f3n jurisprudencial permite definir el preciso alcance de la garant\u00eda se\u00f1alada por el art\u00edculo 34 de la Carta, a fin de que en el futuro se respete adecuadamente esa reserva judicial por el Legislador y por los funcionarios administrativos. Y si bien, subsiste una cierta desigualdad en el trato, por cuanto, al estar cubiertos por la cosa juzgada, se mantienen en el ordenamiento los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, que permiten un decomiso administrativo en caso de contrabando, la Corte considera que esa afectaci\u00f3n a la igualdad no es suficiente para imposibilitar un cambio de jurisprudencia en esta materia, pues en vez de seguir debilitando las garant\u00edas consagradas por el art\u00edculo 34 superior, es necesario que \u00e9ste recupere toda su fuerza normativa. <\/p>\n
La inconstitucionalidad del decomiso permanente por la DIAN <\/p>\n
.11- El anterior examen lleva a la conclusi\u00f3n que el decomiso permanente por la DIAN viola la reserva judicial del art\u00edculo 34 superior. <\/p>\n
Con todo, podr\u00eda considerarse que lo anterior no comporta obligatoriamente la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de esa sanci\u00f3n, pues la Corte podr\u00eda limitar su alcance. Aunque con una argumentaci\u00f3n distinta, pues est\u00e1 basada exclusivamente sobre consideraciones sobre la falta de proporcionalidad de la sanci\u00f3n, tal es en parte la solicitud del Ministerio P\u00fablico, quien considera que la decisi\u00f3n adecuada es que la Corte precise que el decomiso no opera como sanci\u00f3n, sino exclusivamente como medida administrativa para quien abandone los bienes que le han sido aprehendidos en forma provisional, pero que si la persona se presenta y reconoce la no expedici\u00f3n de la factura correspondiente, deber\u00e1 ser sancionada con la multa establecida para los casos de evasi\u00f3n tributaria. <\/p>\n
A pesar de su aparente plausibilidad, la Corte considera que esa petici\u00f3n no es de recibo, por cuanto el condicionamiento solicitado por el Procurador implica una alteraci\u00f3n sustantiva del sentido de la disposici\u00f3n acusada. En efecto, el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 en ninguna parte prev\u00e9 que el comprador pueda recuperar el bien reconociendo que, por dolo o negligencia, no reclam\u00f3 la factura. La \u00fanica forma de recuperar la mercanc\u00eda aprehendida es precisada por el ordinal 4\u00ba, que literalmente dice que los \u201cbienes retenidos podr\u00e1n ser rescatados por el interesado, previa presentaci\u00f3n de la factura o documento equivalente correspondiente, con el lleno de los requisitos legales, y el pago de una multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la mercanc\u00eda, que figure en la correspondiente factura o documento equivalente. (subrayas no originales)\u201d Por su parte, el ordinal 6\u00ba se\u00f1ala inequ\u00edvocamente que si transcurren quince (15) d\u00edas h\u00e1biles y la mercanc\u00eda no ha sido rescatada, \u201ccon el cumplimiento de todos los requisitos legales\u201d, esto es incluyendo la presentaci\u00f3n de la factura, entonces \u201cla Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales deber\u00e1 declarar su decomiso a favor de la Naci\u00f3n mediante resoluci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
El condicionamiento propuesto por la Vista Fiscal no encuentran entonces ning\u00fan sustento en el texto legal acusado, por lo cual implicar\u00eda una inaceptable deformaci\u00f3n de la voluntad legislativa por parte del juez constitucional. Por tal raz\u00f3n, en este caso resulta imposible aplicar el principio de conservaci\u00f3n del derecho, puesto que la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de decomiso permanente por la DIAN no admite ninguna interpretaci\u00f3n razonable, que la haga compatible con la Carta. La \u00fanica alternativa es entonces declarar la inconstitucionalidad de ese mandato, y as\u00ed se har\u00e1 en la parte resolutiva de esta sentencia. <\/p>\n
Examen del resto del contenido del art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 <\/p>\n
.12- Una vez mostrado que es necesario retirar del ordenamiento la sanci\u00f3n de decomiso, por violar el art\u00edculo 34 de la Carta, entra la Corte a estudiar si esa determinaci\u00f3n afecta en su totalidad el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998. Ahora bien, una simple lectura muestra que esa disposici\u00f3n est\u00e1 estructurada sobre la base del decomiso, como sanci\u00f3n por incumplimiento del deber de exigir la factura. As\u00ed, el primer inciso prev\u00e9 la manera c\u00f3mo se lleva a cabo la aprehensi\u00f3n de las mercanc\u00edas en tales casos, mientras que los ordinales 1\u00ba, 2\u00ba y 3\u00ba especifican que deber\u00e1 levantarse un acta de la retenci\u00f3n, entregarse un recibo a la persona en el cual conste el hecho, y el bien ser\u00e1 almacenado en las bodegas o dep\u00f3sitos que disponga la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales para el efecto. Por su parte, los incisos 6\u00ba y 7\u00ba, as\u00ed como el par\u00e1grafo, establecen que si la mercanc\u00eda no es rescatada, en un plazo determinado y, con la exhibici\u00f3n de la factura y el cumplimiento de los requisitos legales, debe entonces procederse al decomiso y remate de los bienes, o a su eventual donaci\u00f3n o destrucci\u00f3n. <\/p>\n
Todos estos contenidos normativos se encuentran entonces indisolublemente ligados al decomiso, por lo cual deben tambi\u00e9n ser declarados inexequibles, y as\u00ed se har\u00e1 en la parte resolutiva de esta sentencia. <\/p>\n
.13- El ordinal 4\u00ba, por su parte, parece mostrar autonom\u00eda normativa, puesto que no se relaciona aparentemente con el decomiso permanente sino que establece una multa del 10 % a quien no pueda en el momento de la aprehensi\u00f3n de las mercanc\u00edas exhibir la factura, pero proceda a recuperar, en los siguientes d\u00edas, el bien, previa presentaci\u00f3n del documento correspondiente. Este ordinal no estar\u00eda entonces previendo el decomiso sino una consecuencia distinta, a saber, la multa del 10%, por lo cual podr\u00eda pensarse que debe estudiar la Corte independientemente la constitucionalidad de esa sanci\u00f3n. Sin embargo, un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido muestra que esa multa no tiene verdaderamente ninguna autonom\u00eda normativa, por cuanto s\u00f3lo tiene sentido si se mantiene la posibilidad de que la DIAN decrete el decomiso permanente de los bienes, como lo muestra la siguiente y breve reducci\u00f3n al absurdo. Supongamos que la Corte examina esa sanci\u00f3n y la declara exequible; llegar\u00edamos entonces a una situaci\u00f3n, totalmente irrazonable: si la persona reclama el bien, dentro de los siguientes quince d\u00edas a su aprehensi\u00f3n, y muestra la factura, entonces se le impone una multa del 10 % del valor de la mercanc\u00eda; pero si no muestra la factura en ese t\u00e9rmino, entonces no recibe ninguna sanci\u00f3n y el bien debe serle retornado, puesto que no es posible aplicarle el decomiso permanente administrativo, por ser \u00e9ste inconstitucional. Esta eventualidad es totalmente irrazonable, por lo cual debe concluirse que la suerte de la multa del 10% se encuentra indisolublemente ligada a aquella del decomiso permanente. Por unidad normativa, el ordinal 4\u00ba debe entonces tambi\u00e9n ser retirado del ordenamiento legal, sin que la Corte deba entrar a estudiar en esta oportunidad si esa sanci\u00f3n es o no en s\u00ed misma constitucional. <\/p>\n
.14- Finalmente, el ordinal quinto se\u00f1ala que las personas comisionadas que hayan constatado el hecho de la compra sin factura o documento equivalente, deber\u00e1n elaborar simult\u00e1neamente el informe correspondiente, y dar\u00e1n traslado a la oficina competente para que se imponga al establecimiento una sanci\u00f3n de cierre por evasi\u00f3n, de conformidad con el procedimiento establecido en el art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario. La Corte encuentra que ese ordinal no s\u00f3lo goza de autonom\u00eda normativa sino que no suscita ning\u00fan interrogante constitucional. En efecto, esa disposici\u00f3n se\u00f1ala una sanci\u00f3n aut\u00f3noma para el establecimiento comercial que haya vendido una mercanc\u00eda sin factura, lo cual es leg\u00edtimo, en la medida en que esa pr\u00e1ctica alimenta la evasi\u00f3n tributaria y desconoce el derecho de las personas de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado (CP art. 95). Igualmente, el ordinal remite al art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario, que precisa el alcance de la sanci\u00f3n y establece el procedimiento para imponerla, con lo cual se respeta el debido proceso. Este ordinal ser\u00e1 entonces declarado exequible. <\/p>\n
.15- Conforme a lo anterior, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, con excepci\u00f3n del ordinal quinto, que ser\u00e1 mantenido en el ordenamiento. La Corte precisa nuevamente que esta inconstitucionalidad deriva del hecho de que la sanci\u00f3n de decomiso permanente administrativo desconoce la reserva judicial en esta materia, pero que esto no excluye que el Legislador pueda prever otro tipo de consecuencias negativas para aquellos compradores que incumplan con su deber de exigir y conservar la correspondiente factura. Es m\u00e1s, debido a la importancia que tiene la financiaci\u00f3n de los gastos del Estado (CP art. 95), la Corte exhorta al Legislador a que regule este aspecto, con el fin de que los compradores cumplan eficazmente con su deber de contribuir al control a la evasi\u00f3n tributaria. <\/p>\n
V. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, con excepci\u00f3n del ordinal quinto, que es declarado EXEQUIBLE. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
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ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
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JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
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VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
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ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
NOTA DE RELATORIA: CAMBIO DE JURISPRUDENCIA <\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-674\/99 <\/p>\n
DECOMISO DE MERCANCIA-Falta de factura (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
Las medidas dispuestas en la norma declarada inconstitucional, en criterio de los suscritos y con fundamento en la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n, pod\u00edan ser dictadas por el legislador en desarrollo de sus atribuciones constitucionales, ya que \u00e9ste goza de libertad para definir y calificar la naturaleza y las consecuencias que se derivan de las faltas cometidas por los ciudadanos. Pudiendo asignar a \u00e9stas, en consecuencia, las sanciones penales o administrativas que se derivan de ellas, como as\u00ed lo hizo en el caso de los art\u00edculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, sin desconocer por ello el ordenamiento constitucional, como err\u00f3neamente lo entendi\u00f3 la mayor\u00eda en el fallo del cual nos apartamos. La retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda a que alud\u00eda el art\u00edculo 77 demandado, constitu\u00eda una sanci\u00f3n temporal y transitoria aplicable a aquellas personas que fueran sorprendidas por funcionarios de la DIAN a una distancia razonable del establecimiento comercial con mercanc\u00edas adquiridas en \u00e9ste sin contar con la correspondiente factura. Aprehendida la mercanc\u00eda, \u00e9sta era almacenada en bodegas o dep\u00f3sitos dispuestos por la DIAN, mientras se cumpl\u00eda el t\u00e9rmino fijado en la norma para rescatar el bien. Si el adquirente o afectado por la medida presentaba la respectiva factura y pagaba la correspondiente multa, recuperaba el bien. Por consiguiente, dicha retenci\u00f3n no pod\u00eda asimilarse ni a una confiscaci\u00f3n ni a una extinci\u00f3n del dominio, pues siempre y cuando la persona acreditara la adquisici\u00f3n del bien con la factura, recuperaba el bien; en los casos de confiscaci\u00f3n y extinci\u00f3n de dominio, \u00e9sta posibilidad no existe. La medida que se aplicaba en caso de transcurrir el t\u00e9rmino legal previsto para rescatar la mercanc\u00eda, consistente en la declaratoria, mediante resoluci\u00f3n, del decomiso del bien a favor de la Naci\u00f3n, no puede ser considerada como una medida confiscatoria, pues la ley establec\u00eda los diversos mecanismos que le permit\u00edan al afectado con la aprehensi\u00f3n o el decomiso de la mercanc\u00eda, la garant\u00eda del debido proceso y el respeto de sus derechos fundamentales. <\/p>\n
DECOMISO DE BIENES Y MERCANCIAS-Naturaleza (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
El decomiso administrativo a que alud\u00eda el art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998 no pod\u00eda asimilarse a una extinci\u00f3n de dominio, pues se trataba de una determinaci\u00f3n administrativa, de car\u00e1cter inmediato, que adoptaba la autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones f\u00e1cticas establecidas en el art\u00edculo 76 de la misma ley, que no son propias de la extinci\u00f3n del dominio, y por lo tanto no requieren de una sentencia judicial. No cabe duda, entonces, que las sanciones previstas en el citado art\u00edculo 77, derivadas de una omisi\u00f3n del cumplimiento de una obligaci\u00f3n constitucional a cargo de los ciudadanos adquirentes de bienes y servicios, son de car\u00e1cter eminentemente administrativos, y deben ser impuestas por el funcionario competente, en \u00e9ste caso, los de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. <\/p>\n
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Cambio\/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Desconocimiento (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte resolvi\u00f3 en la providencia de la cual nos apartamos, modificar su jurisprudencia con graves efectos en la lucha contra el flagelo de la evasi\u00f3n y el contrabando. Y en especial, para los ciudadanos, en cuanto se desconoci\u00f3 el principio de la seguridad jur\u00eddica, que exige una l\u00ednea jurisprudencial uniforme, que respete la cosa juzgada. Lo que no ocurri\u00f3 en el presente caso, pues la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n contenida en la sentencia C-194 de 1998, admit\u00eda la validez y eficacia del decomiso aduanero, como mecanismo efectivo en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, el cual no pod\u00eda ser asimilado a una extinci\u00f3n de dominio, por su naturaleza y por las consecuencias jur\u00eddicas diferentes que de cada una de ellas se derivan. <\/p>\n
DECOMISO Y RESERVA JUDICIAL (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
No es v\u00e1lido el argumento expuesto en la sentencia para justificar el cambio de jurisprudencia, y en consecuencia la inconstitucionalidad del art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998, seg\u00fan el cual se desconoce la reserva judicial que como garant\u00eda a la propiedad prev\u00e9 el art\u00edculo 34 de la Carta Pol\u00edtica, en virtud de permitirse que una autoridad administrativa prive a una persona de un bien por haber cometido una falta, y adem\u00e1s se administrativiza la sanci\u00f3n que tiene naturaleza penal. Pero, como se ha dejado expuesto, no existe la alegada reserva judicial para el caso de las sanciones previstas en el art\u00edculo 77, pues no s\u00f3lo \u00e9sta no est\u00e1 expresamente se\u00f1alada en la Constituci\u00f3n, sino que el legislador est\u00e1 habilitado por el ordenamiento superior para determinar cu\u00e1ndo las sanciones tienen car\u00e1cter penal o administrativo, a pesar de que las mismas afecten la propiedad. Por ello, no puede, entonces, afirmarse como un desconocimiento del art\u00edculo 34 superior. <\/p>\n
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCION-Comprador y vendedor por falta de factura (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
No es v\u00e1lida la afirmaci\u00f3n, seg\u00fan la cual el \u00fanico responsable de la obligaci\u00f3n tributaria en esta materia es el vendedor, en cuanto es el directamente responsable de facturar la mercanc\u00eda y de cancelar el respectivo impuesto. Frente a la problem\u00e1tica de la evasi\u00f3n tributaria y del contrabando, la administraci\u00f3n ha tenido que adoptar de tiempo atr\u00e1s, medidas encaminadas a reducir y combatir dicho fen\u00f3meno, como la aplicaci\u00f3n de sanciones elevadas, la retenci\u00f3n y el decomiso de la mercanc\u00eda, entre otras. Pero ellas han sido insuficientes, raz\u00f3n por la cual se resolvi\u00f3 acudir, como aparece en la exposici\u00f3n de motivos de la ley 488 de 1998, a otros mecanismos encaminados a que los compradores exigieran al vendedor la expedici\u00f3n de la respectiva factura, y la omisi\u00f3n en el cumplimiento de dicha obligaci\u00f3n acarreaba la imposici\u00f3n de sanciones. Lo cual, al tenor de los art\u00edculos 6\u00ba y 95 de la Carta Pol\u00edtica, ten\u00eda como finalidad que todas las personas cumplieran con su deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado, mediante el pago de los impuestos, y la colaboraci\u00f3n para que \u00e9ste se haga efectivo. No puede afirmarse que se trate de sanciones iguales para el contribuyente, agente retenedor o responsable, como para el adquirente de bienes corporales muebles o servicios, pues para los primeros son m\u00e1s cuantiosas y representativas, mientras que los segundos, de conformidad con el art\u00edculo 77, en la medida en que cumplieran con su obligaci\u00f3n legal de exigir y exhibir la respectiva factura, no sufr\u00edan sanci\u00f3n alguna, ya que al ser requeridos a exhibirla, podr\u00edan presentarla a los funcionarios sin que por ello fuesen sujetos de pena alguna; si eventualmente la llegaren a sufrir por no tener en su poder la factura, no tendr\u00edan, como consecuencia, la p\u00e9rdida del bien, pues podr\u00edan reclamarle al vendedor su factura y llevarla ante los funcionarios de la DIAN para recuperar as\u00ed la mercanc\u00eda, previo el pago de una multa equivalente al 10% del valor de la mercanc\u00eda. <\/p>\n
CONTRABANDO Y EVASION-Fen\u00f3menos de la realidad (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
Los fen\u00f3menos propios de la realidad, a nuestro juicio, deben ser consultados por el juez constitucional, en aras de imprimirle a sus decisiones una valoraci\u00f3n integral. Por ello, no ha debido retirar del ordenamiento jur\u00eddico una norma ajustada a la Constituci\u00f3n, fundamental en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2320 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
Con el debido respeto a las decisiones de la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, nos permitimos formular salvamento de voto en torno a la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, salvo en lo relacionado con el numeral 5\u00ba, de acuerdo con los siguientes criterios, que fueron expuestos en su oportunidad. <\/p>\n
1.- La retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda a que alud\u00eda el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 no puede asimilarse a una extinci\u00f3n de dominio ni a una confiscaci\u00f3n, ni tampoco configura una violaci\u00f3n al derecho de propiedad. <\/p>\n
.1- Las medidas dispuestas en la norma declarada inconstitucional, en criterio de los suscritos y con fundamento en la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n4, pod\u00edan ser dictadas por el legislador en desarrollo de sus atribuciones constitucionales, ya que \u00e9ste goza de libertad para definir y calificar la naturaleza y las consecuencias que se derivan de las faltas cometidas por los ciudadanos. Pudiendo asignar a \u00e9stas, en consecuencia, las sanciones penales o administrativas que se derivan de ellas, como as\u00ed lo hizo en el caso de los art\u00edculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, sin desconocer por ello el ordenamiento constitucional, como err\u00f3neamente lo entendi\u00f3 la mayor\u00eda en el fallo del cual nos apartamos. <\/p>\n
No se trata, en ese caso, de una \u201cadministrativizaci\u00f3n\u201d del derecho penal, ni tampoco del desconocimiento de la Constituci\u00f3n ni de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos; la sanci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 77 ib\u00eddem constitu\u00eda desarrollo de la atribuci\u00f3n del legislador de imponer las consecuencias jur\u00eddicas que se derivan del incumplimiento por parte de los ciudadanos de sus deberes y obligaciones previstas en el art\u00edculo 95 de la Carta Pol\u00edtica. Adem\u00e1s, dicha sanci\u00f3n, no hab\u00eda sido se\u00f1alada por el ordenamiento superior, como propia e inherente a los jueces, pues se trata de una medida administrativa, que conllevaba implicaciones de \u00edndole exclusivamente administrativas. <\/p>\n
En consecuencia, no existe en \u00e9sta materia una reserva judicial, que exija que los castigos previstos en el art\u00edculo 77, sean aplicados por los jueces, dada la naturaleza penal de \u00e9stas sanciones, y por la imparcialidad e independencia que rodean al funcionario judicial. Pues bien, esa pretendida reserva es inexistente, ya que, de una parte, no est\u00e1 prevista expresamente en la Constituci\u00f3n, y de otra, es claro que no puede asign\u00e1rsele a toda sanci\u00f3n el car\u00e1cter penal, pues existen unas que, como las enunciadas en el art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998, tienen naturaleza eminentemente administrativa, como lo ha reconocido la Corporaci\u00f3n en la sentencia C-194 de 1998, y por tanto pueden ser impuestas por los funcionarios administrativos, a trav\u00e9s de los procedimientos previstos por la ley, sin que por ello se vulnere el ordenamiento constitucional. <\/p>\n
.2- A juicio de los suscritos, la retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda a que alud\u00eda el art\u00edculo 77 demandado, constitu\u00eda una sanci\u00f3n temporal y transitoria aplicable a aquellas personas que fueran sorprendidas por funcionarios de la DIAN a una distancia razonable del establecimiento comercial con mercanc\u00edas adquiridas en \u00e9ste sin contar con la correspondiente factura. Aprehendida la mercanc\u00eda, \u00e9sta era almacenada en bodegas o dep\u00f3sitos dispuestos por la DIAN, mientras se cumpl\u00eda el t\u00e9rmino fijado en la norma para rescatar el bien. Si el adquirente o afectado por la medida presentaba la respectiva factura y pagaba la correspondiente multa, recuperaba el bien. Por consiguiente, dicha retenci\u00f3n no pod\u00eda asimilarse ni a una confiscaci\u00f3n ni a una extinci\u00f3n del dominio, pues siempre y cuando la persona acreditara la adquisici\u00f3n del bien con la factura, recuperaba el bien; en los casos de confiscaci\u00f3n y extinci\u00f3n de dominio, \u00e9sta posibilidad no existe. <\/p>\n
.2.1- La medida que se aplicaba en caso de transcurrir el t\u00e9rmino legal previsto para rescatar la mercanc\u00eda, consistente en la declaratoria, mediante resoluci\u00f3n, del decomiso del bien a favor de la Naci\u00f3n, no puede ser considerada como una medida confiscatoria, pues la ley establec\u00eda los diversos mecanismos que le permit\u00edan al afectado con la aprehensi\u00f3n o el decomiso de la mercanc\u00eda, la garant\u00eda del debido proceso y el respeto de sus derechos fundamentales. <\/p>\n
En efecto, como lo ven\u00eda reconociendo de tiempo atr\u00e1s la Corte Suprema de Justicia5, la confiscaci\u00f3n es el absoluto despojo, sin compensaci\u00f3n alguna, que da por resultado la p\u00e9rdida total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno, en beneficio del fisco. <\/p>\n
Por lo tanto, no era aceptable el argumento del demandante, de que las medidas contenidas en el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 equival\u00edan a una confiscaci\u00f3n, ya que no exist\u00eda apropiaci\u00f3n oficial indebida sin causa ni procedimiento legal, y por la simple aprehensi\u00f3n del patrimonio de la persona. Ello, por cuanto la disposici\u00f3n se\u00f1alaba claramente el tr\u00e1mite y el procedimiento que se deb\u00eda seguir por parte de los funcionarios de la DIAN para llevar a cabo la retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda, el cual inclu\u00eda una diligencia en la que se levantaba un acta, mediante un formato especialmente dise\u00f1ado para este efecto por la administraci\u00f3n, y se dispon\u00eda el almacenamiento de la mercanc\u00eda y la forma de rescatarla, con el derecho a interponer los recursos de ley contra la resoluci\u00f3n que decretaba su decomiso. Pero adem\u00e1s, porque la retenci\u00f3n de los bienes o servicios se dispon\u00eda por el incumplimiento del adquirente a la obligaci\u00f3n de exigir la respectiva factura o documento equivalente de venta, raz\u00f3n por la cual no se trataba en el caso del art\u00edculo 77, como en la confiscaci\u00f3n, de una apropiaci\u00f3n indebida y sin causa legal. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la retenci\u00f3n, el decomiso y el eventual remate de la mercanc\u00eda no representaba un acto de confiscaci\u00f3n, pues el art\u00edculo 77 demandado no consagraba un despojo arbitrario de la propiedad en favor del Estado; se ordenaba la aprehensi\u00f3n o retenci\u00f3n y posterior remate de esos bienes, por cuanto su compra se hab\u00eda efectuado con violaci\u00f3n del art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998 que obliga al adquirente a solicitar la factura comercial para evitar la evasi\u00f3n. <\/p>\n
.2.2- De otra parte, el decomiso de bienes y mercanc\u00edas a que hac\u00eda referencia el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, correspond\u00eda al ejercicio de la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n -en cabeza de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales-, con ocasi\u00f3n de la transgresi\u00f3n de las disposiciones que imponen la obligaci\u00f3n a los adquirentes de bienes corporales muebles o de servicios de exigir las facturas o documentos equivalentes que establezcan las normas legales, por lo que no se pod\u00eda asimilar a una extinci\u00f3n del dominio, como err\u00f3neamente lo consider\u00f3 la mayor\u00eda en la sentencia de la cual nos apartamos. <\/p>\n
En efecto, en la extinci\u00f3n de dominio, los bienes, en virtud de una sentencia judicial, pasan a poder del Estado por haber sido adquiridos de manera il\u00edcita, o por haber sido utilizados para la comisi\u00f3n de delitos, mientras que en el caso del decomiso, en virtud de una ley, se efect\u00faa la retenci\u00f3n y posterior decomiso de los bienes por decisi\u00f3n de la autoridad administrativa, y como sanci\u00f3n por violaci\u00f3n de disposiciones encaminadas a la lucha contra el contrabando y la evasi\u00f3n tributaria, otorg\u00e1ndose al afectado los recursos legales para obtener el rescate de las mercanc\u00edas, bienes o servicios retenidos. <\/p>\n
Por consiguiente, el decomiso administrativo a que alud\u00eda el art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998 no pod\u00eda asimilarse a una extinci\u00f3n de dominio (art. 34 CP.), pues se trataba de una determinaci\u00f3n administrativa, de car\u00e1cter inmediato, que adoptaba la autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones f\u00e1cticas establecidas en el art\u00edculo 76 de la misma ley, que no son propias de la extinci\u00f3n del dominio, y por lo tanto no requieren de una sentencia judicial. No cabe duda, entonces, que las sanciones previstas en el citado art\u00edculo 77, derivadas de una omisi\u00f3n del cumplimiento de una obligaci\u00f3n constitucional a cargo de los ciudadanos adquirentes de bienes y servicios, son de car\u00e1cter eminentemente administrativos, y deben ser impuestas por el funcionario competente, en \u00e9ste caso, los de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. <\/p>\n
Ahora bien, \u00e9sta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-194 de 1998, MP. Dr. Hernando Herrera Vergara, hab\u00eda precisado que el decomiso constituye una herramienta administrativa, de aplicaci\u00f3n inmediata, de car\u00e1cter efectivo en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la econom\u00eda nacional, as\u00ed como la competencia desleal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales. Medida \u00e9sta que no puede asimilarse a una extinci\u00f3n de dominio, pues se trata de dos instituciones totalmente diferentes, como as\u00ed puede deducirse de su naturaleza y de los alcances de las mismas. Al respecto, dijo la Corte: <\/p>\n
\u201cEl decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicaci\u00f3n inmediata, de car\u00e1cter efectivo en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la econom\u00eda nacional, as\u00ed como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales. No resulta extra\u00f1o que el lavado de activos y el tr\u00e1fico il\u00edcito de drogas hayan encontrado en el contrabando, como lo asevera en la exposici\u00f3n de motivos, un mecanismo ilegal para introducir dineros producto de actividades il\u00edcitas. <\/p>\n
La regulaci\u00f3n del decomiso como medida inmediata de car\u00e1cter administrativo, y su independencia con respecto al proceso penal, esta contemplada en los art\u00edculos 57, 67, 79, 80 y 81 del Decreto 1909 de 1992. <\/p>\n
Cabe observar que en el mismo decreto se establecen los diversos mecanismos que le permiten garantizar al comerciante o persona afectada con la aprehensi\u00f3n o el decomiso de la mercanc\u00eda la observancia del debido proceso y el respeto a sus derechos fundamentales. <\/p>\n
Adem\u00e1s, en cuanto a la definici\u00f3n jur\u00eddica de las mercanc\u00edas importadas con violaci\u00f3n a los reglamentos de aduanas e impuestos, dicho decreto por expreso mandato del legislador -facultado constitucionalmente para ello (CP. art\u00edculos 150 y 189)-, atribuye la competencia y responsabilidad a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacional. <\/p>\n
As\u00ed mismo, y seg\u00fan se desprende de los mandatos contenidos en los art\u00edculos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997, la mercanc\u00eda introducida al territorio nacional en forma irregular pasar\u00e1 a propiedad de la Naci\u00f3n, por abandono declarado mediante resoluci\u00f3n administrativa aduanera, cuando dentro de los dos meses siguientes a su introducci\u00f3n al pa\u00eds no se haya hecho efectiva su legalizaci\u00f3n, por abandono voluntario, como consecuencia de la aprehensi\u00f3n efectuada por la autoridad aduanera, cuando existan restricciones legales respecto de las mercanc\u00edas importadas, o cuando efectuada la aprehensi\u00f3n, por omisi\u00f3n de los requisitos exigidos para su legalizaci\u00f3n, se ordene mediante resoluci\u00f3n motivada su decomiso. <\/p>\n
Acerca de las diferencias existentes entre el decomiso y la extinci\u00f3n de dominio, ya esta Corporaci\u00f3n tuvo oportunidad de pronunciarse al examinar la constitucionalidad de la Ley 333 de 19966, al advertir que estas dos instituciones no son iguales. En efecto, al respecto se expres\u00f3: <\/p>\n
“La figura de la extinci\u00f3n del dominio prevista en el inciso 2 del art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n, no corresponde a una “constitucionalizaci\u00f3n” de los institutos legales conocidos como comiso e incautaci\u00f3n de bienes, los cuales, sin perjuicio de aqu\u00e9lla, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el objetivo que les es propio, tanto para la investigaci\u00f3n correspondiente como en lo relacionado con el v\u00ednculo existente entre el il\u00edcito y la destinaci\u00f3n a \u00e9l de cierto bien, o entre el delito y el provecho ileg\u00edtimo que de \u00e9l podr\u00eda derivarse. No se olvide que la extinci\u00f3n del dominio, seg\u00fan acaba de advertirse, no cobija toda clase de delitos, al paso que el decomiso y la incautaci\u00f3n de bienes son aplicables en t\u00e9rminos generales, como lo contemplan las normas procesales pertinentes, a un c\u00famulo de hechos punibles que escapan a la excepcional medida contemplada por el art\u00edculo 34, inciso 2, de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Adem\u00e1s, mientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la autoridad que la ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto est\u00e1 concebida para servir a los fines del mismo, la extinci\u00f3n del dominio requiere, por expreso mandado constitucional, de sentencia judicial, previo el agotamiento del proceso, con todas las garant\u00edas previstas en el art\u00edculo 29 de la Carta” (negrillas y subrayas fuera de texto). <\/p>\n
De lo anterior, se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las previsiones contenidas en el art\u00edculo 34 constitucional, pues se trata de una determinaci\u00f3n administrativa, de car\u00e1cter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones f\u00e1cticas establecidas en las normas demandadas, que no son propias de la extinci\u00f3n del dominio, y en consecuencia, no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del tr\u00e1mite del proceso penal por la actividad delictiva que ello genera. <\/p>\n
A diferencia de lo anterior, la extinci\u00f3n del dominio consagrada en el art\u00edculo 34 de la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como la expropiaci\u00f3n regulada en el art\u00edculo 58 ib\u00eddem, exigen para su declaratoria de un pronunciamiento judicial. <\/p>\n
Finalmente y con fundamento en la jurisprudencia mencionada, el car\u00e1cter de la extinci\u00f3n del dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta independiente de la infracci\u00f3n penal, frente a los hechos punibles imputables a la persona; mientras que el decomiso es una medida inmediata de car\u00e1cter administrativo que no requiere “del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto est\u00e1 concebido para servir a los fines del mismo”, en este caso, por expresa disposici\u00f3n del legislador ordinario (art\u00edculo 20 de la Ley 383 de 1997), dicha autoridad es la “Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales o la entidad que haga sus veces”, sin perjuicio de la acci\u00f3n penal a que haya lugar frente a la comisi\u00f3n del hecho punible. <\/p>\n
Por ello, la circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de decomisar o determinar la aprehensi\u00f3n de la mercanc\u00eda, no configura el desconocimiento del principio constitucional de la independencia judicial, toda vez que el proceso administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional. <\/p>\n
En s\u00edntesis, a los funcionarios judiciales corresponde como funci\u00f3n principal, la administraci\u00f3n de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la imposici\u00f3n directa de penas como consecuencia de la comisi\u00f3n de un hecho punible, mediante sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte consignada en la sentencia No. C-214 de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), “la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de autoprotecci\u00f3n, en cuanto contribuye a preservar el orden jur\u00eddico institucional mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realizaci\u00f3n de sus cometidos”. <\/p>\n
Como resultado de lo anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de imponer penas y medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible, y otra distinta, la facultad de la administraci\u00f3n de decomisar y aprehender bienes y mercanc\u00edas como consecuencia directa de una falta de \u00edndole administrativa, facultad \u00e9sta que no conlleva transgresi\u00f3n alguna del ordenamiento constitucional. <\/p>\n
\u2026 <\/p>\n
Por consiguiente, el decomiso de bienes y mercanc\u00edas a que hacen referencia los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, corresponden al ejercicio de la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n, con ocasi\u00f3n de la transgresi\u00f3n de las disposiciones que regulan la introducci\u00f3n de mercanc\u00edas al pa\u00eds sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades previstas en las normas aduaneras y tributarias. Potestad \u00e9sta, que como se ha expresado, no corresponde a los funcionarios judiciales, por tratarse de situaciones que implican sanciones administrativas, sin perjuicio de las penales que corresponden, estas \u00faltimas, a las autoridades judiciales, y no encajan, en consecuencia, dentro de las regulaciones previstas en el art\u00edculo 34 constitucional sobre extinci\u00f3n del dominio\u201d (negrillas fuera de texto). <\/p>\n
Con fundamento en la jurisprudencia transcrita, era a\u00fan m\u00e1s evidente la constitucionalidad del art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998, ya que la Corporaci\u00f3n por decisi\u00f3n de su Sala Plena hab\u00eda avalado la exequibilidad del decomiso aduanero, el mismo cuyo procedimiento se determinaba en este precepto. <\/p>\n
No obstante, la Sala Plena de la Corte resolvi\u00f3 en la providencia de la cual nos apartamos, modificar su jurisprudencia con graves efectos en la lucha contra el flagelo de la evasi\u00f3n y el contrabando. Y en especial, para los ciudadanos, en cuanto se desconoci\u00f3 el principio de la seguridad jur\u00eddica, que exige una l\u00ednea jurisprudencial uniforme, que respete la cosa juzgada. Lo que no ocurri\u00f3 en el presente caso, pues la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n contenida en la sentencia C-194 de 1998, admit\u00eda la validez y eficacia del decomiso aduanero, como mecanismo efectivo en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, el cual no pod\u00eda ser asimilado a una extinci\u00f3n de dominio, por su naturaleza y por las consecuencias jur\u00eddicas diferentes que de cada una de ellas se derivan. <\/p>\n
Sin embargo, en la sentencia de la cual nos apartamos, se resolvi\u00f3 cambiar la jurisprudencia vigente, con el argumento de que era necesario preservar valores constitucionales, como la garant\u00eda a la reserva judicial en defensa del derecho de propiedad, frente a lo cual cabr\u00eda preguntarse, \u00bfd\u00f3nde queda la atribuci\u00f3n del legislador de definir y calificar las consecuencias que se derivan de una cierta falta, en especial cuando \u00e9sta es de naturaleza administrativa? Y d\u00f3nde est\u00e1 consagrada la mencionada reserva judicial, cuando lo que est\u00e1 de por medio es una decisi\u00f3n administrativa que se aplica frente a la violaci\u00f3n de los ciudadanos a sus deberes y obligaciones constitucionales? Interrogantes que no aparecen absueltos en la sentencia, y que habr\u00edan conducido a mantener la jurisprudencia vigente, contenida en la citada sentencia C-194 de 1998. <\/p>\n
.3- En consonancia con lo anterior, tampoco se violaba el art\u00edculo 58 superior, por cuanto \u00e9ste precepto se refiere a la expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial, mientras que el art\u00edculo 77 alud\u00eda a una facultad de los funcionarios administrativos de la DIAN de decomisar y aprehender bienes y mercanc\u00edas como consecuencia directa de una falta administrativa. <\/p>\n
No se desconoc\u00eda el derecho de propiedad que ten\u00edan los adquirentes de los bienes o mercanc\u00edas que eran sorprendidos sin la correspondiente factura, por cuanto el derecho de propiedad, como los dem\u00e1s derechos no son absolutos, ya que no s\u00f3lo seg\u00fan los art\u00edculos 4\u00ba y 6\u00ba de la Constituci\u00f3n, los particulares est\u00e1n obligados a respetar y cumplir la Constituci\u00f3n y las leyes, sino que adem\u00e1s, su ejercicio conlleva, correlativamente, el cumplimiento de unos deberes y unas obligaciones m\u00ednimas, como lo era, en este caso, el exigir la factura o documento equivalente al vendedor, y de exhibirla a los funcionarios de la DIAN, como medidas eficaces para enfrentar el grave fen\u00f3meno de la evasi\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, seg\u00fan el art\u00edculo 95 superior, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constituci\u00f3n conlleva responsabilidades. Por ende, el reconocimiento constitucional a toda persona del derecho a la propiedad, implica para toda persona, una serie de responsabilidades inherentes al ejercicio de su derecho y a la funci\u00f3n social del mismo, as\u00ed como el cumplimiento de deberes y obligaciones para con la sociedad. En consecuencia, quien se sustrae a la ejecuci\u00f3n de las normas constitucionales y legales debe asumir las consecuencias que de ello se deriven, entre ellas las sanciones administrativas o penales, seg\u00fan el caso, que establece la ley. <\/p>\n
Adem\u00e1s, el derecho de propiedad que la Constituci\u00f3n garantiza en su art\u00edculo 58 es el adquirido de manera l\u00edcita, ajustada a las exigencias de la ley, por lo que nadie puede exigir garant\u00eda ni respeto a su propiedad cuando el t\u00edtulo que ostenta surge con violaci\u00f3n a la ley. <\/p>\n
Por consiguiente, con las medidas contenidas en el art\u00edculo 77 se buscaba garantizar que todas las personas cumplieran con el deber de contribuir a financiar los gastos e inversiones del Estado, lo cual redundar\u00eda en beneficio del inter\u00e9s general. Deber y beneficio que no se cumplen cuando quien adquiere el bien lo hace con desconocimiento de las normas legales que le imponen exigir y exhibir la respectiva factura, pues con su incumplimiento contribuye a aumentar la evasi\u00f3n tributaria, y en consecuencia, a que se reduzcan los recaudos del Estado, todo lo cual perjudica el inter\u00e9s general, y atenta contra la funci\u00f3n social de la propiedad. <\/p>\n
De esa manera, entonces, tampoco es v\u00e1lido el argumento expuesto en la sentencia para justificar el cambio de jurisprudencia, y en consecuencia la inconstitucionalidad del art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998, seg\u00fan el cual se desconoce la reserva judicial que como garant\u00eda a la propiedad prev\u00e9 el art\u00edculo 34 de la Carta Pol\u00edtica, en virtud de permitirse que una autoridad administrativa prive a una persona de un bien por haber cometido una falta, y adem\u00e1s se administrativiza la sanci\u00f3n que tiene naturaleza penal. Pero, como se ha dejado expuesto, no existe la alegada reserva judicial para el caso de las sanciones previstas en el art\u00edculo 77, pues no s\u00f3lo \u00e9sta no est\u00e1 expresamente se\u00f1alada en la Constituci\u00f3n, sino que el legislador est\u00e1 habilitado por el ordenamiento superior para determinar cu\u00e1ndo las sanciones tienen car\u00e1cter penal o administrativo, a pesar de que las mismas afecten la propiedad. Por ello, no puede, entonces, afirmarse como un desconocimiento del art\u00edculo 34 superior. <\/p>\n
No exist\u00edan, entonces, suficientes elementos de juicio para aceptar el cambio de jurisprudencia, por cuanto las medidas contenidas en las normas que fueron objeto de examen por parte de esta Corporaci\u00f3n, y que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la sentencia C-194 de 1998, son del mismo resorte y naturaleza de las contenidas en el art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998. Sin embargo, y en forma injustificada, para la Corte ahora tales medidas resultan inconstitucionales, con el argumento de que equivalen a una extinci\u00f3n de dominio, cuando dado su car\u00e1cter administrativo no pod\u00edan asimilarse a sanciones penales, que encuadraran dentro de la prohibici\u00f3n se\u00f1alada en el art\u00edculo 34 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Adicionalmente, con las medidas contenidas en la norma sub examine, no se desconoc\u00edan valores constitucionales, como lo afirma la sentencia; por el contrario, se les daba efectividad a los mismos, en particular, a los deberes y obligaciones a cargo de los ciudadanos, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 95 superior. <\/p>\n
2. De la proporcionalidad de la sanci\u00f3n que se impon\u00eda al comprador, frente a la que se impone al vendedor. <\/p>\n
El legislador en el art\u00edculo 77 de ley 488 de 1998, establec\u00eda distinciones entre las sanciones administrativas que se aplicaban al vendedor y al comprador; al primero por no expedir la respectiva factura o documento equivalente, y al segundo por no exigir al vendedor la factura y no exhibirla ante los funcionarios de la DIAN. Para el vendedor, la sanci\u00f3n es la clausura del establecimiento o el cierre por evasi\u00f3n, mientras que para el comprador lo era la multa del 10% del valor de la mercanc\u00eda que figuraba en la factura. <\/p>\n
Para efectuar el an\u00e1lisis de proporcionalidad de las medidas que adoptaba el art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998, es necesario, seg\u00fan la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n (sentencia C-022 de 1996), que se configuren tres requisitos: a) los medios escogidos deben ser adecuados para la consecuci\u00f3n del fin perseguido; b) los medios empleados deben ser necesarios para la consecuci\u00f3n de ese fin y, c) los medios empleados deben guardar proporci\u00f3n con los fines perseguidos; esto es, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionales m\u00e1s importantes. <\/p>\n
La finalidad pretendida por la norma declarada inconstitucional, encontraba justificaci\u00f3n en el objetivo de atacar la evasi\u00f3n y el contrabando, mediante la imposici\u00f3n de dr\u00e1sticas sanciones para quienes vendieran mercanc\u00edas sin expedir la respectiva factura, y para quienes las adquirieran sin exigirla. Se trataba, por consiguiente, de medios adecuados para conseguir el resultado, cual era erradicar el grave fen\u00f3meno de la evasi\u00f3n: se impon\u00edan este tipo de sanciones, la clausura o cierre del establecimiento por evasi\u00f3n al vendedor que incumple su obligaci\u00f3n legal, y la multa del 10% del valor que figuraba en la factura al comprador, que en caso de no rescatarla, era decomisada por las autoridades aduaneras y luego rematada. <\/p>\n
.2- Ahora bien, seg\u00fan se observa, la sanci\u00f3n para el vendedor es mucho m\u00e1s dr\u00e1stica de lo que lo era para el comprador, porque a juicio del legislador, es el primer obligado a cumplir las normas tributarias, en cuanto es el responsable de cancelar el respectivo tributo; sin embargo, en la medida en que \u00e9stos han encontrado diversas formas de evadir el pago y el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, era necesario, en desarrollo de lo dispuesto en el art\u00edculo 95 de la Carta Pol\u00edtica, hacer part\u00edcipe en esa obligaci\u00f3n al comprador, requiri\u00e9ndolo para que exigiera al vendedor la expedici\u00f3n de la correspondiente factura. Y en caso de no hacerlo, se le impon\u00eda una multa equivalente a un porcentaje del valor facturado, como consecuencia del incumplimiento de su obligaci\u00f3n legal. <\/p>\n
.3- Con respecto a la sanci\u00f3n consistente en la multa que se le impon\u00eda al adquirente del bien que no exhib\u00eda la correspondiente factura cuando era requerido por el funcionario de la DIAN, \u00e9sta era perfectamente razonable por ser proporcional al hecho, a la obligaci\u00f3n incumplida y a los intereses en juego, as\u00ed como adecuada para el comportamiento omisivo del afectado. La sanci\u00f3n, entonces, era justa y equitativa por los intereses jur\u00eddicos que se estaban protegiendo, y por el fen\u00f3meno de la evasi\u00f3n que se trataba de combatir. <\/p>\n
Y esa multa, proporcionalmente, era inferior a la sanci\u00f3n que se impone al vendedor; por lo que en cuanto no vulneraba precepto constitucional alguno, y no era desproporcionada frente a la sanci\u00f3n que a \u00e9ste se aplica, no se hallaba razonable la inconstitucionalidad del art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998. <\/p>\n
Adem\u00e1s, si se examinan los art\u00edculos 639 y siguientes del Estatuto Tributario relativos a las sanciones que aplican las autoridades a quienes incumplen sus obligaciones para con el Estado, se encuentra que la sanci\u00f3n que se impon\u00eda en el art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998 era proporcional y razonable. <\/p>\n
.4- Ahora bien, frente a la figura consistente en el decomiso de la mercanc\u00eda a favor de la naci\u00f3n que se decretaba cuando transcurrido el t\u00e9rmino de que dispon\u00eda el afectado por la retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda, \u00e9ste no la rescataba, cabe precisar que no se trataba propiamente de una sanci\u00f3n, sino de una medida de car\u00e1cter administrativo, efectiva en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando. <\/p>\n
Dicha medida ten\u00eda lugar, seg\u00fan el art\u00edculo 77 de la ley 488 de 1998, cuando transcurrido el t\u00e9rmino legal (15 d\u00edas) desde la fecha en que se efectu\u00f3 la retenci\u00f3n de la mercanc\u00eda, \u00e9sta no hab\u00eda sido rescatada. En ese caso, la DIAN declaraba su decomiso a favor de la Naci\u00f3n mediante resoluci\u00f3n, contra la cual proced\u00edan los recursos legales, y en consecuencia, pod\u00edan ser objeto de venta a trav\u00e9s de remate, donaci\u00f3n o destrucci\u00f3n, de conformidad con los procedimientos tributarios vigentes. <\/p>\n
Situaci\u00f3n similar fue analizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-194\/98 al examinar la constitucionalidad de los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, preceptos que fueron declarados en su oportunidad, exequibles. <\/p>\n
En efecto, los bienes o servicios adquiridos sin la respectiva factura o documento equivalente, lo eran de manera irregular con desconocimiento de lo dispuesto en la ley (art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998). Situaci\u00f3n que pod\u00eda ser subsanada con la presentaci\u00f3n posterior de la factura y el pago de una multa. Pero si pasados 15 d\u00edas contados desde la retenci\u00f3n de los bienes por la DIAN, estos no eran rescatados, pasar\u00edan a propiedad de la Naci\u00f3n por abandono voluntario, declarado mediante resoluci\u00f3n administrativa aduanera. <\/p>\n
Y es que era apenas normal y obvio que el afectado por la aprehensi\u00f3n de su mercanc\u00eda acudiera a la mayor brevedad al establecimiento de comercio que le hab\u00eda vendido la mercanc\u00eda y que por una u otra circunstancia no le hab\u00eda expedido la correspondiente factura o documento equivalente, con el objeto que le expidiera una nueva, y con \u00e9sta presentarse ante las autoridades de la DIAN para rescatar el bien. Pero si pasado un t\u00e9rmino, que a juicio de los suscritos resultaba razonable en cuanto al inter\u00e9s jur\u00eddico de por medio, el afectado no concurr\u00eda a rescatarlo, deb\u00eda presumirse que lo hab\u00eda abandonado; ello se declaraba mediante resoluci\u00f3n contra la cual proced\u00edan los recursos legales, raz\u00f3n por la cual dicha medida no pod\u00eda calificarse como desproporcionada, pues el afectado hab\u00eda tenido a su alcance todos los medios para rescatar la mercanc\u00eda. <\/p>\n
.5- Tambi\u00e9n resulta pertinente se\u00f1alar que no exist\u00eda desproporci\u00f3n entre la sanci\u00f3n que se impon\u00eda al comprador sorprendido por los funcionarios de la DIAN sin la correspondiente factura de venta, y aquella que se le aplica al vendedor. <\/p>\n
No es v\u00e1lida la afirmaci\u00f3n, seg\u00fan la cual el \u00fanico responsable de la obligaci\u00f3n tributaria en esta materia es el vendedor, en cuanto es el directamente responsable de facturar la mercanc\u00eda y de cancelar el respectivo impuesto. Frente a la problem\u00e1tica de la evasi\u00f3n tributaria y del contrabando, la administraci\u00f3n ha tenido que adoptar de tiempo atr\u00e1s, medidas encaminadas a reducir y combatir dicho fen\u00f3meno, como la aplicaci\u00f3n de sanciones elevadas, la retenci\u00f3n y el decomiso de la mercanc\u00eda, entre otras. Pero ellas han sido insuficientes, raz\u00f3n por la cual se resolvi\u00f3 acudir, como aparece en la exposici\u00f3n de motivos de la ley 488 de 1998, a otros mecanismos encaminados a que los compradores exigieran al vendedor la expedici\u00f3n de la respectiva factura, y la omisi\u00f3n en el cumplimiento de dicha obligaci\u00f3n acarreaba la imposici\u00f3n de sanciones. Lo cual, al tenor de los art\u00edculos 6\u00ba y 95 de la Carta Pol\u00edtica, ten\u00eda como finalidad que todas las personas cumplieran con su deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado, mediante el pago de los impuestos, y la colaboraci\u00f3n para que \u00e9ste se haga efectivo. <\/p>\n
.6- Con la finalidad de mejorar el recaudo del impuesto sobre las ventas, la ley impone responsabilidades y sanciones tanto al contribuyente como al agente retenedor o responsable del impuesto por no consignarlo, por introducir mercanc\u00edas al territorio nacional por lugar no habilitado o sin declararla ante las autoridades aduaneras, e igualmente por expedir facturas sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art\u00edculo 617 del Estatuto Tributario, como por no expedirlas estando obligado a ello, tales como la clausura definitiva del establecimiento (art\u00edculo 74 de la ley 488\/98) y la clausura por tres d\u00edas con la leyenda \u201ccerrado por evasi\u00f3n\u201d (art\u00edculo 75 ib\u00eddem). <\/p>\n
En consecuencia, no puede afirmarse que se trate de sanciones iguales para el contribuyente, agente retenedor o responsable, como para el adquirente de bienes corporales muebles o servicios, pues para los primeros son m\u00e1s cuantiosas y representativas, mientras que los segundos, de conformidad con el art\u00edculo 77, en la medida en que cumplieran con su obligaci\u00f3n legal de exigir y exhibir la respectiva factura, no sufr\u00edan sanci\u00f3n alguna, ya que al ser requeridos a exhibirla, podr\u00edan presentarla a los funcionarios sin que por ello fuesen sujetos de pena alguna; si eventualmente la llegaren a sufrir por no tener en su poder la factura, no tendr\u00edan, como consecuencia, la p\u00e9rdida del bien, pues podr\u00edan reclamarle al vendedor su factura y llevarla ante los funcionarios de la DIAN para recuperar as\u00ed la mercanc\u00eda, previo el pago de una multa equivalente al 10% del valor de la mercanc\u00eda. <\/p>\n
Por consiguiente, por el no pago o consignaci\u00f3n del impuesto o por incurrir en contrabando, quien debe asumir la responsabilidad es el responsable, que es el vendedor, y no el comprador por no exigir la factura respectiva, tal como lo reconoci\u00f3 la Sala Plena en la decisi\u00f3n de la que respetuosamente nos hemos apartado. Sin embargo, frente a fen\u00f3menos tan graves y que se han incrementado ostensiblemente en los \u00faltimos a\u00f1os como el contrabando y la evasi\u00f3n, en aras de garantizar las finalidades sociales y esenciales del Estado y de hacer exigibles los deberes y obligaciones de los ciudadanos para con el conglomerado social y el Estado, se hac\u00eda necesario, como acertadamente lo consider\u00f3 en su momento el legislador en las normas materia de acusaci\u00f3n, combatirlos con medidas efectivas como la exigencia al comprador del bien o servicio de exhibir la respectiva factura de venta, con lo cual se colaborar\u00eda con la administraci\u00f3n tributaria en la recuperaci\u00f3n de los recursos del Estado. <\/p>\n
Esos fen\u00f3menos propios de la realidad, a nuestro juicio, deben ser consultados por el juez constitucional, en aras de imprimirle a sus decisiones una valoraci\u00f3n integral. Por ello, no ha debido retirar del ordenamiento jur\u00eddico una norma ajustada a la Constituci\u00f3n, fundamental en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Cfr. Gaceta del Congreso. A\u00f1o VII – No. 171 Lunes 7 de septiembre de 1998. Pags.34 y 35. <\/p>\n
2 Ver, entre otras, las sentencias C-176 de 1994, C-374 de 1997 y C-404 de 1999, <\/p>\n
3 Ver, entre otras, las sentencias C-400 de 1998 y SU-047 de 1999. <\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional. Ver sentencia C-194 de 1998. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
5 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 2 de diciembre de 1982. MP. Dr. Ricardo Medina Moyano. Ver salvamento de voto del Magistrado Manuel Gaona Cruz. <\/p>\n
6 Corte Constitucional. Sentencia No. C-374 de 1997. <\/p>\n
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C-674-99 Sentencia C-674\/99 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y FACTURA DE COMPRA La medida contemplada en el art\u00edculo 76 de la Ley 488 de 1998, no desconoce el principio constitucional de la unidad de materia, pues en cuanto es esta una ley en materia tributaria, debe contener disposiciones encaminadas a obtener […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4429","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4429","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4429"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4429\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4429"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4429"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4429"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}