C-591-93<\/p>\n
Sentencia No. C-591\/93 <\/p>\n
SANCION DISCIPLINARIA\/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD <\/p>\n
La relaci\u00f3n que debe existir entre la falta cometida y la sanci\u00f3n a imponer es una cuesti\u00f3n que debe resolver en cada caso el juzgador. En esa tarea resulta obligado aplicar la pena consagrada en la ley de acuerdo con el grado de culpabilidad del sujeto. El juicio de proporcionalidad – que debe ce\u00f1irse estrictamente a lo establecido en la ley – es necesariamente individual. A la luz de sus criterios podr\u00e1 estimarse si el castigo impuesto guarda simetr\u00eda con el comportamiento y la culpabilidad del sujeto al cual se imputa. <\/p>\n
DOSIMETRIA PENAL <\/p>\n
Debe aceptarse que la dosimetr\u00eda de penas y sanciones es un asunto librado a la definici\u00f3n legal y cuya relevancia constitucional es manifiesta \u00fanicamente cuando el legislador incurre en un exceso punitivo del tipo proscrito por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
DESCONGESTION DE DESPACHOS JUDICIALES <\/p>\n
Interpretada la norma citada como mecanismo inspirado en la idea de que los Jueces procedan, con los nuevos instrumentos y reformas procedimentales en ella consagrados, a poner al d\u00eda sus despachos, adquiere pleno sentido la disposici\u00f3n acusada que induce a esa suerte de ajuste comportamental y termina por sancionarlos severamente si transcurrido un t\u00e9rmino prudencial el mismo no se da por motivos asociados a su negligencia e incuria. <\/p>\n
FUNCIONARIOS JUDICIALES-Sanci\u00f3n\/MORA JUDICIAL-Sanciones <\/p>\n
De conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley, el examen de la conducta y la imposici\u00f3n de sanciones a los funcionarios de la rama judicial, seg\u00fan el caso corresponder\u00e1 al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, lo que permitir\u00e1 internamente cumplir holgadamente con la funci\u00f3n asignada y, cuando ello sea posible en el marco de la ley, preservar la doble instancia de modo que se d\u00e9 estricta observancia a los procedimientos consagrados en el Decreto 1888 de 1989 y a las normas legales que lo adicionen o modifiquen. Si bien las sanciones contempladas en la norma acusada son escalonadas, cada una de ellas en s\u00ed misma es aut\u00f3noma y para su imposici\u00f3n, por consiguiente, se hace necesario agotar el debido proceso disciplinario. <\/p>\n
REF: Demanda N\u00ba D-328 <\/p>\n
Actor: Jorge Luis Pab\u00f3n Apicella <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 42 (parcial) del Decreto Especial 2651 de 1991 <\/p>\n
Sanciones a jueces morosos <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., diciembre catorce (14) de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 75 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso ordinario de constitucionalidad contra el art\u00edculo 42 (parcial) del Decreto Extraordinario 2651 de 1991, expedido en desarrollo de las facultades se\u00f1aladas en los art\u00edculos 5e) y 6a) transitorios de la CP. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal del art\u00edculo 42 del Decreto 2651 de 1991 es el siguiente: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 2651 DE 1991 <\/p>\n
(noviembre 25) <\/p>\n
Por el cual se expiden normas transitorias <\/p>\n
para descongestionar los despachos judiciales. <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el aparte e) del art\u00edculo transitorio 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y surtido el tr\u00e1mite ante la Comisi\u00f3n Especial Legislativa, sin que hubiera lugar a improbaci\u00f3n, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
… <\/p>\n
ARTICULO 42. T\u00e9rminos procesales. El Consejo Superior de la Judicatura vigilar\u00e1 que los t\u00e9rminos procesales se observen con diligencia y sancionar\u00e1 su incumplimiento as\u00ed: primero mediante llamado de atenci\u00f3n, luego con amonestaci\u00f3n escrita y anotaci\u00f3n en la hoja de vida, y si despu\u00e9s de un t\u00e9rmino prudencial no se ha puesto al d\u00eda y subsiste la mora, \u00e9sta se sancionar\u00e1, en su orden, con multa, suspensi\u00f3n del cargo y finalmente destituci\u00f3n. <\/p>\n
(Se subrayan las partes acusadas) <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo dispuesto en los art\u00edculos 5e) y 6a) transitorios de la CP, present\u00f3 ante la Comisi\u00f3n Especial Legislativa, por conducto del Ministro de Gobierno, el proyecto de Decreto encaminado a descongestionar los despachos judiciales. El Decreto 2651 de 1991, no fue improbado por la Comisi\u00f3n Especial y, en consecuencia, fue sancionado por el Presidente de la Rep\u00fablica el 25 de noviembre de 1991. Comenz\u00f3 a regir el diez (10) de enero de 1992 (art. 65) por un lapso de cuarenta y dos (42) meses (art. 1\u00ba). <\/p>\n
2. El Decreto 2651 pretende brindar soluciones para descongestionar los despachos judiciales. Para tal efecto contiene normas relativas a conciliaci\u00f3n judicial, procedimiento arbitral, actividad probatoria de las partes, redistribuci\u00f3n de procesos, definici\u00f3n de competencias, tr\u00e1mite de sucesiones ante notarios, procedimiento verbal, pr\u00e1ctica del secuestro de determinados bienes, cumplimiento y vigilancia de t\u00e9rminos, bonificaciones y sanciones por morosidad, procedimientos coactivos, acumulaci\u00f3n de procesos y actuaciones del ministerio p\u00fablico y defensores de familia. Por \u00faltimo, crea los juzgados de descongesti\u00f3n, y prev\u00e9 la integraci\u00f3n de una comisi\u00f3n de seguimiento, con miras a evaluar la aplicaci\u00f3n de las normas dictadas. <\/p>\n
En el cuerpo normativo del Decreto se encuentra el art\u00edculo 42 acusado, seg\u00fan el cual, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura velar por el cumplimiento de los t\u00e9rminos procesales, y sancionar las conductas omisivas en forma escalonada: primero, con llamado de atenci\u00f3n, luego con amonestaci\u00f3n escrita y anotaci\u00f3n en la hoja de vida y, en el evento de una mora persistente, multa, suspensi\u00f3n del cargo y, finalmente, destituci\u00f3n. <\/p>\n
3. El ciudadano Jorge Luis Pab\u00f3n Apicella estima que el art\u00edculo 42 acusado vulnera determinadas normas constitucionales que constituyen expresi\u00f3n del orden justo proclamado como fin del Estado en el art\u00edculo 2\u00ba de la CP. <\/p>\n
El demandante estima que la disposici\u00f3n acusada establece una escala de sanciones de aplicaci\u00f3n progresiva de la cual resulta un r\u00e9gimen punitivo excesivamente r\u00edgido, que no se compadece con el equilibrio o proporcionalidad que debe prevalecer entre la conducta y su sanci\u00f3n. El derecho a la igualdad se menoscaba, pues se olvida que los funcionarios p\u00fablicos gozan de los mismos derechos y garant\u00edas que los particulares (CP, art. 13). Tambi\u00e9n se vulnera el derecho al debido proceso, advierte, porque justamente “en uso del proceso se investiga y determina el comportamiento, la infracci\u00f3n o quebrantamiento conductal, se decreta y dosifica la pena” (CP, art. 29). <\/p>\n
Adicionalmente, el actor considera que el r\u00e9gimen sancionatorio del art\u00edculo 42 plantea un r\u00e9gimen excepcional que suspende incluso la competencia del Procurador General de la Naci\u00f3n para desvincular del cargo a los funcionarios que infrinjan de manera manifiesta la Constituci\u00f3n o la ley (CP art. 278). Ante conductas tan graves como las previstas en esta \u00faltima norma, expresa, resulta inadmisible que otra norma con simple rango de ley – como la acusada – permita inaplicar la Constituci\u00f3n para imponer una sanci\u00f3n m\u00e1s leve que la merecida. Ello lleva a una infracci\u00f3n manifiesta de la Constituci\u00f3n, lo que contradice su supremac\u00eda normativa (CP art. 4). <\/p>\n
<\/p>\n
4. El apoderado del Ministerio de Justicia, Dr. Ra\u00fal Alejandro Criales Mart\u00ednez, present\u00f3 un escrito en defensa de la constitucionalidad del art\u00edculo 42 acusado dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista de la norma. <\/p>\n
Retoma los argumentos expuestos en el expediente D-285 y se\u00f1ala que la congesti\u00f3n del trabajo judicial hace virtualmente imposible dar cumplimiento a los t\u00e9rminos procesales. Desde esta perspectiva, prosigue el Dr. Criales, algunos Constituyentes que cita, formularon propuestas en el sentido de descongestionar la administraci\u00f3n de justicia, las que a su vez culminaron con la aprobaci\u00f3n en la Asamblea Nacional Constituyente del art\u00edculo 5e) transitorio de la CP. Se\u00f1ala que la finalidad de la norma expedida con base en las citadas facultades – Decreto 2651 de 1991 – es la de descongestionar los despachos judiciales en un lapso determinado. La morosidad judicial en Colombia “es un problema creado y de grandes dimensiones” y, por tanto, no siempre resulta imputable a los jueces, anota, y se\u00f1ala que la aceptaci\u00f3n de esta realidad llev\u00f3 a la adopci\u00f3n de una medida consistente en la aplicaci\u00f3n de sanciones en forma escalonada, con el fin de permitir a los funcionarios que imparten justicia descongestionar sus despachos en forma gradual y culminar dicho proceso al finalizar la vigencia de las normas transitorias, para lo cual se requiere morigerar el r\u00e9gimen sancionatorio ordinario. <\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 124 de la CP difiere a la ley el establecimiento de la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y la manera de hacerla efectiva, facultad que asumi\u00f3 el Presidente de la Rep\u00fablica como legislador excepcional y la desarroll\u00f3, para la hip\u00f3tesis de la mora, en un contexto normativo de descongesti\u00f3n de los despachos judiciales. <\/p>\n
4. En respuesta a un cuestionario formulado por el Magistrado Ponente al Ministro de Justicia y del Derecho, con el fin de dilucidar el proceso surtido para la adopci\u00f3n de la norma acusada, la raz\u00f3n para establecer unas sanciones distintas a las previstas en el r\u00e9gimen disciplinario ordinario – D 1888 de 1989 -, y la ausencia de un procedimiento especial para aplicar las nuevas sanciones, el se\u00f1or Ministro afirma que el art\u00edculo fue propuesto por los ponentes del Decreto en la Comisi\u00f3n Especial Legislativa. <\/p>\n
Su interpretaci\u00f3n, a\u00f1ade, ha de efectuarse atendiendo al contexto normativo, de lo que se sigue que est\u00e1 circunscrita esencialmente al \u00e1mbito de la petici\u00f3n de oportunidad regulada en el art\u00edculo 43 del mismo Decreto. La previsi\u00f3n de unas sanciones distintas a las establecidas en el r\u00e9gimen ordinario busca “atemperar transitoriamente” el r\u00e9gimen disciplinario ordinario, de modo que, “tan s\u00f3lo si despu\u00e9s de un t\u00e9rmino prudencial el juzgado no se ha puesto al d\u00eda se impondr\u00e1n las sanciones de multa, suspensi\u00f3n… y destituci\u00f3n”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, expresa, la creaci\u00f3n de nuevas sanciones no excluye la aplicaci\u00f3n del procedimiento establecido en los art\u00edculos 33 a 36 del Decreto 1888 de 1989, pues no s\u00f3lo resulta perfectamente aplicable a los eventos regulados por el art\u00edculo 42, sino que es en ellas donde “se establece el procedimiento que debe adelantarse en forma previa a la imposici\u00f3n de sanciones”. <\/p>\n
5. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a esta Corte declarar inexequible la totalidad del art\u00edculo 42 del Decreto 2651 de 1991. <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador resume los antecedentes y motivos que llevaron a la expedici\u00f3n del Decreto 2651 de 1991, el cual “obedece a una de las medidas para fortalecer la justicia, que se percib\u00edan ya desde antes de la entrada en vigor del nuevo Ordenamiento Supremo, y que sin duda adquirieron relevancia con su promulgaci\u00f3n, puesto que desde el rango constitucional se imprime un marco que pretende devolverle operatividad y por ende credibilidad al sistema judicial”. <\/p>\n
Desde esta perspectiva, de acuerdo con el Procurador, se estructuran dos presupuestos para la validez constitucional del Decreto orientado a aliviar la situaci\u00f3n de saturaci\u00f3n de los juzgados: la transitoriedad de la medida y el objetivo de la descongesti\u00f3n de los despachos judiciales, presupuestos que deben verificarse para proceder al an\u00e1lisis material de la norma acusada. <\/p>\n
Acerca del primero de esos presupuestos, se\u00f1ala que la Corte Constitucional – sentencia C-592 – ha considerado que “lo transitorio es lo contrapuesto a lo indefinido”, de manera que las normas deben estar limitadas en su vigencia, requisito que se advierte cumplido con el art\u00edculo 62 del Decreto, el cual, adem\u00e1s, otorga a las normas extraordinarias la facultad de suspender las normas que les sean contrarias o complementar las dem\u00e1s. En relaci\u00f3n con \u00e9stos efectos, se\u00f1ala, hay divergencia de criterios. <\/p>\n
Algunos creen que la escala sancionatoria del art\u00edculo 42 modifica el r\u00e9gimen ordinario del Decreto 1888 de 1989 – caso del demandante -, otros, por el contrario, perciben – como el Ministro de Justicia -, que estas sanciones adicionan las establecidas en el Estatuto Disciplinario, como una forma de disminuir la rigurosidad del mismo. Del an\u00e1lisis del art\u00edculo 9-b del Decreto 1888 de 1989, en relaci\u00f3n con las faltas por omisi\u00f3n en el cumplimiento de los t\u00e9rminos, y del art\u00edculo acusado, que adscribe al Consejo Superior de la Judicatura la competencia para conocer de las mismas, el Procurador concede la raz\u00f3n a los que consideran modificado el r\u00e9gimen ordinario. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la teleolog\u00eda de la norma en cuesti\u00f3n, indaga como primera medida acerca del procedimiento aplicable a las nuevas sanciones disciplinarias. <\/p>\n
Quedar\u00eda la opci\u00f3n, prosigue el Procurador, de considerar los argumentos del se\u00f1or Ministro, de tal manera que las disposiciones del Decreto 1888 relativas al procedimiento complementar\u00edan lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 42 acusado, de lo cual “forzoso es concluir que en nada se descongestiona a la justicia”. En su opini\u00f3n, la atribuci\u00f3n al Consejo Superior de la Judicatura del conocimiento de todos los procesos disciplinarios por retardo judicial, no s\u00f3lo recarga al Tribunal, sino que al desconocer el r\u00e9gimen de control jer\u00e1rquico, lo transforma en “un r\u00e9gimen de conocimiento monol\u00edtico”. Advierte que si bien corresponde a la ley asignar las competencias, en el caso particular, la norma deb\u00eda tener un \u00fanico objetivo: la descongesti\u00f3n de los despachos judiciales, objetivo que, tal como est\u00e1 dise\u00f1ada la norma, no se lograr\u00e1 alcanzar. <\/p>\n
Por ello, concluye el se\u00f1or Procurador, el art\u00edculo 42 no contribuye a solucionar el problema de la congesti\u00f3n de la administraci\u00f3n de justicia, ya sea desde la perspectiva del actor – que no soluciona el problema de la ausencia de procedimiento -, o desde la posici\u00f3n del se\u00f1or Ministro – en el sentido de aplicar el procedimiento ordinario previsto en el Decreto 1888 -, raz\u00f3n por la cual solicita se declare la proposici\u00f3n jur\u00eddica completa y la inconstitucionalidad de la totalidad del precepto en cuesti\u00f3n. <\/p>\n
Por \u00faltimo se\u00f1ala que la atribuci\u00f3n del Procurador – CP art\u00edculo 278-1 -, que el demandante estima desconocida, no se vulnera, toda vez que no tiene car\u00e1cter punitivo sino precautelativo. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. La norma acusada pertenece al Decreto 2651 de 1991, dictado por el Presidente en ejercicio de las facultades transitorias que le confiri\u00f3 el Constituyente en virtud de lo establecido en el art\u00edculo 5 transitorio, literal e. Dada su procedencia, compete a esta Corte su conocimiento (CP art. 10 transitorio). Si bien el actor circunscribe su demanda a algunas expresiones del art\u00edculo 42 del Decreto 2651 de 1991, el examen de la Corte se extender\u00e1 al texto \u00edntegro de la disposici\u00f3n que, en su conjunto, conforma una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa. <\/p>\n
2. El demandante limita su demanda de inconstitucionalidad a las palabras y frases subrayadas de la transcripci\u00f3n siguiente del art\u00edculo 42 del D. 2651 de 1991: <\/p>\n
“ARTICULO 42. T\u00e9rminos procesales. El Consejo Superior de la Judicatura vigilar\u00e1 que los t\u00e9rminos procesales se observen con diligencia y sancionar\u00e1 su incumplimiento as\u00ed: primero mediante llamado de atenci\u00f3n, luego con amonestaci\u00f3n escrita y anotaci\u00f3n en la hoja de vida, y si despu\u00e9s de un t\u00e9rmino prudencial no se ha puesto al d\u00eda y subsiste la mora, \u00e9sta se sancionar\u00e1, en su orden, con multa, suspensi\u00f3n del cargo y finalmente destituci\u00f3n.” <\/p>\n
El incumplimiento de los t\u00e9rminos procesales, para el actor, reviste suma gravedad y no se compadece con las “sanciones escalonadas” – primero llamado de atenci\u00f3n, luego anotaci\u00f3n en la hoja de vida y si transcurrido un t\u00e9rmino prudencial subsiste la mora, se castigar\u00e1 en su orden con multa, suspensi\u00f3n del cargo y finalmente destituci\u00f3n -, las que juzga lenitivas y tan desproporcionadamente leves que rompen el equilibrio entre la infracci\u00f3n y la pena. La entidad y secuencia forzosa del r\u00e9gimen punitivo disciplinario, sostiene el demandante, en la pr\u00e1ctica puede coartar la imposici\u00f3n de la condigna sanci\u00f3n al funcionario que ha incurrido en una manifiesta violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
Se expone en la demanda que la mencionada secuencia en materia sancionatoria y la dosificaci\u00f3n de la pena que conlleva, no se aviene al orden justo que pregona la Constituci\u00f3n (CP art. 2); le da cabida a un trato favorable a un grupo de infractores y vulnera as\u00ed el principio de igualdad (CP art. 13); desvirt\u00faa el debido proceso (CP art. 29) pues la sanci\u00f3n que se llegue a imponer no ser\u00e1 proporcional a la falta; no permite garantizar la adecuada deducci\u00f3n de la responsabilidad a los funcionarios judiciales por sus extralimitaciones u omisiones il\u00edcitas (CP arts. 6 y 124); esquiva la sanci\u00f3n de desvinculaci\u00f3n del cargo prevista por la Constituci\u00f3n ante manifiestas violaciones de sus preceptos y de los provenientes de las leyes (CP art. 278-1); finalmente, promueve el incumplimiento de los t\u00e9rminos procesales que, por el contrario, deber\u00edan observarse con diligencia (CP art. 228). <\/p>\n
3. El Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, tras estimar que existe respecto de todo el art\u00edculo 42 del D. 2651 de 1991 unidad normativa, solicita la declaratoria de inexequibilidad. La norma acusada, a su juicio, contrar\u00eda el prop\u00f3sito mismo de “descongestionar los despachos judiciales” que tuvo en mente el Constituyente al otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica en este campo (CP art. transitorio 5-e). La improcedencia de imponer sanciones de plano, seg\u00fan el Procurador, tendr\u00e1 que llevar al Consejo Superior de la Judicatura a ce\u00f1irse al procedimiento regulado en el D. 1888 de 1989, el que considera “detallado”, a lo que se agrega la supresi\u00f3n de la antigua competencia de los superiores jer\u00e1rquicos que la pierden ante el indicado Consejo que concentrar\u00eda la entera competencia en este asunto, lo que acarrea – y aqu\u00ed reside el defecto funcional de la norma – “llenar a tal tribunal de expedientes disciplinarios sin n\u00famero”. <\/p>\n
4. El abogado del Ministerio de Justicia y del Derecho se refiere al origen y a la raz\u00f3n de ser de la disposici\u00f3n, la que vincula a la serie de esfuerzos emprendidos al amparo de la citada norma constitucional transitoria, orientados a la soluci\u00f3n del cr\u00f3nico problema de eficacia de la administraci\u00f3n de justicia, una de cuyas manifestaciones m\u00e1s conocidas es precisamente la de la morosidad en el tr\u00e1mite de los procesos. “Son sanciones escalonadas – expresa en su escrito – porque lo que realmente se busca es que en el plazo de 42 meses los despachos judiciales est\u00e9n descongestionados y no sin servidores p\u00fablicos por una mora que no siempre es imputable a t\u00edtulo personal, ya que, reitero, el problema de la morosidad en la rama judicial es un problema que se vino acumulando desde hace muchos a\u00f1os atr\u00e1s”. Por lo dem\u00e1s, considera que el precepto acusado se circunscribe a establecer el r\u00e9gimen de responsabilidad y la forma de hacerla efectiva, materia que la Constituci\u00f3n atribuye al legislador (CP art. 124). <\/p>\n
5. El Se\u00f1or Ministro de Justicia y del Derecho con ocasi\u00f3n de la absoluci\u00f3n del cuestionario que el Magistrado Ponente se permiti\u00f3 formularle, puso de presente la transitoriedad de la vigencia de la norma acusada y su designio morigerador respecto del r\u00e9gimen punitivo consagrado en el D. 1888 de 1989, “pues tan s\u00f3lo si despu\u00e9s de un t\u00e9rmino prudencial el juzgado no se ha puesto al d\u00eda se impondr\u00e1n las sanciones que contempla el Decreto 1888 de 1991”. Advierte, de otro lado, el Ministerio, que las normas del D. 2651 de 1991 no son incompatibles con las del D. 1888 de 1989, m\u00e1xime si “en su esencia” el procedimiento para imponer las sanciones de rigor es el contenido en el \u00faltimo de los Decretos nombrados. <\/p>\n
6. Las tesis esbozadas controvierten, en primer t\u00e9rmino, la constitucionalidad del criterio de gradualidad punitiva en materia disciplinaria adoptado en la norma y, en segundo t\u00e9rmino, su eficacia en relaci\u00f3n con el prop\u00f3sito de descongestionar la administraci\u00f3n de justicia, raz\u00f3n de ser de la habilitaci\u00f3n extraordinaria de la que fue objeto el Presidente. En \u00faltimas se cuestiona la escasa severidad de la sanci\u00f3n disciplinaria dada la gravedad de la infracci\u00f3n – incumplimiento de los t\u00e9rminos procesales – y su posible ineficacia – por los motivos expuestos – para reducir la saturaci\u00f3n judicial. En su orden se pronunciar\u00e1 esta Corte sobre las proposiciones que se han sometido a su consideraci\u00f3n. <\/p>\n
La proporcionalidad <\/p>\n
7. La relaci\u00f3n que debe existir entre la falta cometida y la sanci\u00f3n a imponer es una cuesti\u00f3n que debe resolver en cada caso el juzgador. En esa tarea resulta obligado aplicar la pena consagrada en la ley de acuerdo con el grado de culpabilidad del sujeto. El juicio de proporcionalidad – que debe ce\u00f1irse estrictamente a lo establecido en la ley (CP art. 230) – es necesariamente individual. A la luz de sus criterios podr\u00e1 estimarse si el castigo impuesto guarda simetr\u00eda con el comportamiento y la culpabilidad del sujeto al cual se imputa. El actor, desde luego, no puede referirse a este examen individual de la sanci\u00f3n disciplinaria que se desenvuelve en el campo de la pura legalidad. <\/p>\n
8. El demandante circunscribe su glosa a la abstracta y general calificaci\u00f3n sancionatoria efectuada por el legislador extraordinario, la que censura por su escasa severidad. No escapa a la Corte la existencia de una amplia disparidad de apreciaciones en el concierto social acerca del rigor, estrictez, naturaleza y extensi\u00f3n de las diferentes penas y sanciones. Se entrelazan en esta materia concepciones dis\u00edmiles sobre la funci\u00f3n de la pena a la que puede imprim\u00edrsele un car\u00e1cter expiatorio, resocializador o intimidatorio, dependiendo del momento hist\u00f3rico y de las ideas que prohije la persona o el grupo social. No ser\u00e1 dif\u00edcil encontrar voces que \u00e1cremente recriminen la pena por su benignidad junto a otras que se duelan de su rudeza. <\/p>\n
La relatividad de las opiniones sobre el punto y la necesidad de rodear de garant\u00edas a la persona – lo que reviste enorme trascendencia dado que la aplicaci\u00f3n de penas traduce la manifestaci\u00f3n m\u00e1s intensa del poder estatal frente al individuo y a su libertad – ha llevado a reservar \u00fanicamente al Legislador la determinaci\u00f3n de los comportamientos que ameritan sanci\u00f3n y el establecimiento de su naturaleza, alcance y de la respectiva dosimetr\u00eda punitiva (CP arts. 150-2 y 29). A trav\u00e9s del procedimiento democr\u00e1tico de adopci\u00f3n de las leyes, la sociedad tipifica las conductas reprochables y fija las condignas sanciones y en este quehacer hist\u00f3rico acoge y abandona distintas y sucesivas filosof\u00edas punitivas. Sobra se\u00f1alar que las sanciones disciplinarias como expresi\u00f3n del poder punitivo del estado y por su \u00edntima conexi\u00f3n con el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica en los \u00e1mbitos administrativo y judicial (CP arts. 150-23, 256-3, 233), no se sustrae al mencionado principio de legalidad (CP art. 29). <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no obstante la amplia atribuci\u00f3n que concede al Congreso en lo que concierne a la fijaci\u00f3n de las penas y las sanciones, incorpora como norma suya una verdadera interdicci\u00f3n al exceso punitivo. Nadie ser\u00e1 sometido – reza el art\u00edculo 12 de la CP – a desaparici\u00f3n forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Por su parte, el art\u00edculo 34 de la C.P. prohibe las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n. Adicionalmente, el car\u00e1cter social del estado de derecho, el respeto a la persona humana, a su dignidad y autonom\u00eda, principios medulares del ordenamiento constitucional, se sirven mejor con leyes que encarnen una visi\u00f3n no disociada del principio de proporcionalidad y de subsidiariedad de la pena, de modo que \u00e9sta s\u00f3lo se consagre cuando sea estrictamente necesario. <\/p>\n
9. El demandante culpa a la ley no de exceso punitivo – que como se ha visto bajo diversas formas se encuentra prohibido en la Constituci\u00f3n -, sino de lenidad, esto es, de adolecer de una especie de defecto punitivo. Si bien la Constituci\u00f3n prohibe ciertas modalidades de exceso punitivo (CP arts. 12 y 34), no hace lo propio con lo que, en gracia de discusi\u00f3n, podr\u00eda denominarse “benevolencia punitiva”. En principio, debe aceptarse, en consecuencia, que la dosimetr\u00eda de penas y sanciones es un asunto librado a la definici\u00f3n legal y cuya relevancia constitucional es manifiesta \u00fanicamente cuando el legislador incurre en un exceso punitivo del tipo proscrito por la Constituci\u00f3n. En verdad, de prosperar la tesis del actor no ser\u00eda posible que en un momento dado el legislador “despenalizara” ciertas conductas o aminorara las sanciones aplicables, lo que inevitablemente conducir\u00eda a una petrificaci\u00f3n de la reacci\u00f3n coactiva del estado que no se compadece con las mutables exigencias del control social. <\/p>\n
10. De otro lado, la premisa de la que parte el demandante no es suficientemente rigurosa y, en todo caso, no deja de ser una postura subjetiva. En efecto, la destituci\u00f3n del funcionario judicial – la sanci\u00f3n m\u00e1s dr\u00e1stica – se contempla en la norma, aunque se impone ante la persistencia del incumplimiento de los t\u00e9rminos procesales y luego de aplicar otras sanciones m\u00e1s leves de car\u00e1cter preventivo y admonitorio. No es posible elevar una objeci\u00f3n constitucional v\u00e1lidamente fundada a esta t\u00e9cnica punitiva empleada por el legislador. La suspensi\u00f3n y la destituci\u00f3n son proporcionales a la falta cometida – continuidad de la conducta morosa no obstante las previas reconvenciones y sanciones – y, de otra parte, no es extra\u00f1o que en la escala de penas se reserven para el final luego de que hayan fracasado las anteriores medidas de suyo eminentemente correctoras y preventivas. <\/p>\n
El llamado de atenci\u00f3n y la amonestaci\u00f3n escrita con anotaci\u00f3n en la hoja de vida, constituyen sanciones disciplinarias en modo alguno pueriles si se tiene presente el efecto que producen en el \u00e1nimo y en la imagen del funcionario judicial, aparte de que las mismas pueden ser la base para las penas m\u00e1s graves consistentes en la suspensi\u00f3n y en la destituci\u00f3n del cargo. Toda sanci\u00f3n es esencialmente gravosa para quien la sufre, independientemente de que al compararse con otras resulte m\u00e1s o menos onerosa. En este orden de ideas se observa que el primer tramo de la conducta judicial morosa se sanciona con menor rigor – llamado de atenci\u00f3n y amonestaci\u00f3n con anotaci\u00f3n en la hoja de vida – que su pertinacia, lo que no contradice la l\u00f3gica punitiva de aumentar el castigo de acuerdo con la mayor gravedad de la conducta. La sanci\u00f3n disciplinaria, por lo general, persigue una finalidad correctiva con miras a preservar la dignidad de la justicia y promover su eficacia. <\/p>\n
La filosof\u00eda de las denominadas “sanciones leves” – por lo dem\u00e1s comunes en todo r\u00e9gimen disciplinario – no es la de introducir un elemento delet\u00e9reo en la correcta administraci\u00f3n de la justicia. La reprochabilidad de la conducta no experimenta mengua. El sentido pedag\u00f3gico y preventivo de la “sanci\u00f3n leve” conf\u00eda en la capacidad reflexiva y de enmienda de quien ha incurrido en la falta. La oportunidad que se le brinda de mantenerse en el servicio queda, a partir de entonces, supeditada a la plena observancia de la recta conducta de la cual temporalmente se ha desviado. De ah\u00ed que la imposici\u00f3n de “sanciones graves”, luego de agotadas las “leves”, lejos de suponer lenidad, sea el fruto de una razonable distinci\u00f3n en el universo de las conductas entre la mora epis\u00f3dica y la permanente y del dise\u00f1o de un tratamiento punitivo que combina el elemento correctivo con el puramente sancionatorio. <\/p>\n
11. No puede perderse de vista que el dise\u00f1o punitivo que exhibe la norma acusada se explica en el contexto del fen\u00f3meno de congesti\u00f3n judicial cuya etiolog\u00eda y dimensi\u00f3n objetivas mal pueden ignorarse a la hora de examinar y sancionar el comportamiento individual siempre censurable y deplorable del incumplimiento de los t\u00e9rminos judiciales. <\/p>\n
El derecho de toda persona para acceder a la administraci\u00f3n de justicia (CP art. 229) y a un debido proceso p\u00fablico sin dilaciones injustificadas (CP art. 29), obliga al Estado, sobre el que recae el deber prestacional de garantizar la libertad, la justicia y la seguridad, a eliminar los defectos estructurales que impiden la necesaria fluidez y el desenvolvimiento normal de los procesos. En un estado democr\u00e1tico, que se precia de ser un estado de derecho, la duraci\u00f3n excesiva de un proceso no puede atribuirse a los cr\u00f3nicos defectos de la organizaci\u00f3n judicial y sobre esta base legitimarse, pues, por este camino se quebrantar\u00edan los mencionados derechos fundamentales. Descontado este factor patol\u00f3gico – que deber\u00e1 ser cancelado a la mayor brevedad – la duraci\u00f3n de un proceso ha de ser la razonable de acuerdo con su naturaleza, las pretensiones involucradas, su complejidad probatoria, el promedio de tramitaci\u00f3n de causas semejantes, la conducta de las partes, entre otros factores intr\u00ednsecos al mismo. <\/p>\n
La congesti\u00f3n judicial es un factor externo respecto de cada proceso singularmente considerado que no obstante incide de manera definitiva sobre su excesiva duraci\u00f3n. La naturaleza acumulativa e inercial del fen\u00f3meno fue considerada por la Asamblea Nacional Constituyente como el mayor obst\u00e1culo para hacer realidad el derecho a una pronta y cumplida justicia. Adicionalmente, no se ignor\u00f3 que la persistencia de esa barrera pod\u00eda desvirtuar las trascendentales reformas que se introduc\u00edan a la justicia. Ante la posibilidad material de dictar un acto legislativo de vigencia inmediata, se opt\u00f3 por revestir al Presidente de facultades extraordinarias para “expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales” (CP art. transitorio 5-e). La norma acusada – cuya vigencia temporal s\u00f3lo se extender\u00e1 hasta el 10 de julio de 1995 – es precisamente un desarrollo de la anotada concesi\u00f3n de facultades y no puede, por lo tanto, examinarse de manera aislada sin vincularla al esfuerzo normativo emprendido con miras a poner t\u00e9rmino a la congesti\u00f3n de justicia, la que fue definida en los siguientes t\u00e9rminos por el Constituyente LUIS GUILLERMO NIETO ROA: <\/p>\n
“La implantaci\u00f3n de las modificaciones definitivas que esta Asamblea introduce al sistema jurisdiccional en Colombia requiere de un terreno apropiado que s\u00f3lo se lograr\u00e1 con medidas dr\u00e1sticas, de emergencia, que descongestionen totalmente los \u00f3rganos cuyo cometido es la aplicaci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
“Afirmar que Colombia es un pa\u00eds que posee una de las mayores proporciones de jueces por habitante (4 por 100.000 habitantes) y los despachos judiciales m\u00e1s congestionados del mundo, al tiempo que unos niveles de impunidad alarmantes no es, desafortunadamente, una contradicci\u00f3n. Por lo menos dentro de la realidad actual. <\/p>\n
“La impunidad y la falta de fe en la justicia son cada vez m\u00e1s crecientes, y no s\u00f3lo por el n\u00famero de delitos que se quedan sin sanci\u00f3n. De los aproximadamente 26.977 presos que hay en las 184 c\u00e1rceles nacionales, solamente 10.791 han sido condenados y 16.186 esperan una definici\u00f3n judicial, situaci\u00f3n aberrante que, en la medida en que afecta a muchos inocentes, socava la credibilidad de los administrados en el sistema. <\/p>\n
“Adem\u00e1s, el \u00edndice de delitos que jam\u00e1s se denuncia es alarmante (en 1985 llegaba al 80% de los delitos cometidos). Las razones que motivan el silencio de las v\u00edctimas son, en su orden: la ausencia de pruebas, la inoperancia de la justicia y lo complicado de los tr\u00e1mites para poner en conocimiento de las autoridades lo sucedido. <\/p>\n
“Pero, el deterioro de la justicia colombiana no se refleja \u00fanicamente en lo penal. La formaci\u00f3n judicialista de nuestros abogados se ha ido manifestando en las otras jurisdicciones en vol\u00famenes preocupantes de conflictos que hubieran podido hallar soluci\u00f3n distinta a la de interponer una demanda. Estad\u00edsticas recientes demuestran que de un poco m\u00e1s 1.600.000 procesos que cursan ante la justicia civil, el 50.6% est\u00e1n inactivos, y los que contin\u00faan su tr\u00e1mite normal demoran demasiado. <\/p>\n
La situaci\u00f3n de congesti\u00f3n judicial descrita se refleja indefectiblemente en el incumplimiento de los t\u00e9rminos consagrados en la ley. El Decreto 2651 de 1991 pretende, a trav\u00e9s de las medidas de emergencia que incorpora, reducir durante el per\u00edodo de su vigencia la anomal\u00eda que de manera tan cr\u00edtica afecta a la entera rama judicial. El legislador extraordinario comprendi\u00f3 que sancionar de inmediato con la destituci\u00f3n a todos los jueces morosos no resolv\u00eda el problema y m\u00e1s bien pod\u00eda en muchos casos generar una enorme injusticia habida consideraci\u00f3n de las causas objetivas, no meramente subjetivas e imputables a los Jueces, que obraban como determinantes de la congesti\u00f3n y del consiguiente extendido incumplimiento de los t\u00e9rminos judiciales. La idea central fue la de regularizar la funci\u00f3n judicial y no aqu\u00e9lla profil\u00e1ctica que imagina el actor de la destituci\u00f3n masiva de los jueces. <\/p>\n
Interpretada la norma citada como mecanismo inspirado en la idea de que los Jueces procedan, con los nuevos instrumentos y reformas procedimentales en ella consagrados, a poner al d\u00eda sus despachos, adquiere pleno sentido la disposici\u00f3n acusada que induce a esa suerte de ajuste comportamental y termina por sancionarlos severamente si transcurrido un t\u00e9rmino prudencial el mismo no se da por motivos asociados a su negligencia e incuria. <\/p>\n
La eficacia <\/p>\n
12. A juicio del Se\u00f1or Procurador la norma acusada es inconstitucional en cuanto no satisface el prop\u00f3sito que sustenta la facultad extraordinaria conferida al Presidente, que consiste en procurar la efectiva descongesti\u00f3n judicial. El argumento del agente fiscal no es de recibo para la Corte Constitucional, pues la razones que presuntamente generar\u00edan la ineficacia no se refieren en s\u00ed mismas a la norma espec\u00edficamente demandada sino al procedimiento que deber\u00eda surtirse para la imposici\u00f3n de las sanciones en ella contempladas y que se contiene en el Decreto 1888 de 1989 cuya constitucionalidad no es materia del presente debate, fuera de que aqu\u00e9l en modo alguno puede pretermitirse – as\u00ed lo pondr\u00e1 de presente esta Corte en la parte resolutiva – como quiera que toda imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n debe ser precedida del debido proceso (CP art. 29), as\u00ed ello signifique el transcurso de un cierto intervalo de tiempo. De otra parte, la titularidad del poder disciplinario sancionatorio – ejercitable frente a funcionarios judiciales no poseedores de fuero especial – en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, corresponde a la decisi\u00f3n del Constituyente (CP art. 2563) y no puede, por tanto, excluirse a pesar de que ella eventualmente implique una abrumadora carga de asuntos sometidos a la consideraci\u00f3n de este organismo y pueda incidir negativamente en su \u00e1gil tramitaci\u00f3n, como insin\u00faa la vista fiscal. En todo caso, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley (CP art. 256), el examen de la conducta y la imposici\u00f3n de sanciones a los funcionarios de la rama judicial, seg\u00fan el caso corresponder\u00e1 al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, lo que permitir\u00e1 internamente cumplir holgadamente con la funci\u00f3n asignada y, cuando ello sea posible en el marco de la ley, preservar la doble instancia de modo que se d\u00e9 estricta observancia a los procedimientos consagrados en el Decreto 1888 de 1989 y a las normas legales que lo adicionen o modifiquen. En este mismo orden de ideas, cabe precisar que si bien las sanciones contempladas en la norma acusada son escalonadas, cada una de ellas en s\u00ed misma es aut\u00f3noma y para su imposici\u00f3n, por consiguiente, se hace necesario agotar el debido proceso disciplinario. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar exequible el art\u00edculo 42 del Decreto 2651 de 1991, bajo el entendido de que para la aplicaci\u00f3n de todas y cada una de las sanciones en \u00e9l previstas deber\u00e1n observarse estrictamente las reglas del debido proceso, espec\u00edficamente las que contempla el Decreto 1888 de 1989 o las normas que lo modifiquen o adicionen y agotarse las instancias disciplinarias que determine la Constituci\u00f3n y la Ley. <\/p>\n
COPIESE, COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE, E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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