C-783-99<\/p>\n
Sentencia C-783\/99 <\/p>\n
FONDO DE CONTINGENCIAS DE ENTIDADES ESTATALES-Administrado por la Previsora <\/p>\n
La raz\u00f3n primaria para que hubiese operado dicha escogencia radica en la atribuci\u00f3n legal de una funci\u00f3n administrativa estatal a una entidad que forma parte de la estructura del Estado, lo que en consonancia con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n cumple con la posibilidad del Legislador \u201c… de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos \u00f3rganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el Constituyente.\u201d. El se\u00f1alamiento de La Fiduciaria La Previsora como responsable de la administraci\u00f3n del Fondo de Contigencias de las Entidades Estatales no configura una discriminaci\u00f3n negativa para las dem\u00e1s sociedades fiduciarias privadas ni p\u00fablicas del sector financiero del pa\u00eds, ni favorecedora para los socios de dicha Fiduciaria, en tanto sociedad de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Obligaciones contingentes de la Naci\u00f3n <\/p>\n
La regulaci\u00f3n que en la norma demandada se hace sobre las obligaciones contingentes de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de las descentralizadas de cualquier orden, configura una medida econ\u00f3mica referida al endeudamiento p\u00fablico de las mismas, como ya se ha se\u00f1alado. Esta situaci\u00f3n, claramente envuelve un inter\u00e9s nacional que prevalece dentro del \u00e1mbito de las pol\u00edticas econ\u00f3micas y fiscales p\u00fablicas; de manera que, no puede predicarse una primac\u00eda de las distintas competencias territoriales en materia presupuestal, pues ello implicar\u00eda la desarticulaci\u00f3n de la necesidad de coherencia econ\u00f3mica nacional, constitucionalmente confiada a las autoridades nacionales. Se concluye que no pugna con el principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses econ\u00f3micos, el contenido normativo analizado, dados los alcances generales que dicha medida presenta en el contexto econ\u00f3mico nacional. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2365 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2o. (parcial) la Ley 448 de 1998 <\/p>\n
Actora: Patricia Mier Barros <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., trece (13) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la ciudadana Patricia Mier Barros, demand\u00f3 parcialmente el art\u00edculo 2o. de la Ley 448 del 21 de julio de 1998 \u201cPor medio de la cual se adoptan medidas en relaci\u00f3n con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento p\u00fablico\u201d. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. <\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43.345 del 23 de julio de 1998 y se subraya lo demandado: <\/p>\n
“LEY 448 DE 1998 <\/p>\n
(julio 21) <\/p>\n
por medio de la cual se adoptan medidas en relaci\u00f3n con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento. <\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. Fondo de contingencias de las Entidades Estatales. Cr\u00e9ase el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales como una cuenta especial sin personer\u00eda jur\u00eddica administrada por la fiduciaria La Previsora. <\/p>\n
(…)\u201d. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A juicio de la demandante, la asignaci\u00f3n a la Fiduciaria La Previsora, \u201cen forma exclusiva y excluyente\u201d, de la administraci\u00f3n del \u201cFondo de Contingencias de las Entidades Estatales\u201d (Ley 448 de 1998, art. 2o.), desconoce los siguientes principios constitucionales: <\/p>\n
1. Libre competencia, libertad de empresa e igualdad (C.P., art. 333 y 13), por cuanto la actora considera que se institucionaliza una posici\u00f3n dominante en el mercado de bienes y servicios financieros en favor de la Fiduciaria La Previsora, con la configuraci\u00f3n de un monopolio con recursos de entidades estatales dentro de un amplio sector del manejo de la deuda p\u00fablica, para cuya constituci\u00f3n no se ha cumplido con los requisitos constitucionalmente establecidos para tal fin (C.P., art. 336), lo que, en su concepto, de un lado, atenta contra la libertad econ\u00f3mica y de competencia de la actividad fiduciaria, en la medida en que sus posibles l\u00edmites s\u00f3lo est\u00e1n dados respecto del bien com\u00fan, el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n y, de otro lado, desconoce la finalidad general, impersonal y abstracta que tiene la ley, por se\u00f1alar un privilegio econ\u00f3mico particular como \u00e9ste. <\/p>\n
Adicionalmente, en opini\u00f3n de la demandante, la extracci\u00f3n de los dem\u00e1s agentes fiduciarios existentes en el mercado, del ejercicio de una actividad l\u00edcita propia de su objeto social, con la creaci\u00f3n de un beneficio individual sin fundamento objetivo y razonable, da lugar a un \u201c\u2026desequilibrio frente a la igualdad de condiciones que debe informar el mercado de bienes y servicios frente a similares o iguales actividades, que se desarrollan con fundamento en la libertad econ\u00f3mica cuyo ejercicio garantiza el Constituyente\u2026\u201d, con vulneraci\u00f3n del principio de igualdad. <\/p>\n
2. Autonom\u00eda de las personas jur\u00eddicas y la libertad contractual. Derecho de propiedad (C.P., arts. 287 y 58). Para la libelista, con el mandato enjuiciado de la disposici\u00f3n censurada, el legislador desconoci\u00f3 el derecho patrimonial de la libertad negocial – corolario de la libertad de empresa (C.P., art. 58 y 333), constitucionalmente garantizado a las personas p\u00fablicas a las cuales se refiere la Ley 448 de 1998 – y transgredi\u00f3 el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por ignorar los fines del Estado, al seleccionar la sociedad fiduciaria que deber\u00e1 manejar sus recursos, en cuanto se invadi\u00f3 la \u00f3rbita de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la cual debe reflejarse en la administraci\u00f3n, inversi\u00f3n y ejecuci\u00f3n de dichos recursos (C.P., art. 287). <\/p>\n
Sobre ese \u00faltimo tema precisa que la \u00fanica competencia que en esas materias defiri\u00f3 el Constituyente al legislador, es la concerniente a las propias de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto y \u201cs\u00f3lo en lo previsto para la \u201cprogramaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n\u201d de los mismos (art\u00edculo 352)…\u201d. <\/p>\n
Igualmente, afirma que, en ese orden de ideas, la norma cuestionada conculca el derecho de propiedad de las personas jur\u00eddicas, adquirido o derivado del libre ejercicio de una actividad econ\u00f3mica (C.P., arts. 58 y 333), el cual presenta la categor\u00eda de fundamental en cuanto se encuentra en relaci\u00f3n de conexidad con los derechos fundamentales de aplicaci\u00f3n directa, como el de la igualdad. <\/p>\n
3. Violaci\u00f3n a la iniciativa gubernamental legislativa y a la reserva org\u00e1nica legal, habida cuenta que la preceptiva legal acusada requer\u00eda de iniciativa gubernamental (C.P., art. 154) y porque, dada su naturaleza de ley ordinaria, no pod\u00eda modificar el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, ni presentar una tem\u00e1tica propia de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial (C.P., art. 288), como a juicio de la actora sucede con la distribuci\u00f3n que all\u00ed se establece de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. <\/p>\n
En consecuencia, la demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, con base en la prevalencia de la normativa constitucional vigente (C.P., art. 4o.) y en el sometimiento que a la misma debe el Congreso de la Rep\u00fablica en su actividad, como poder constituido que es (C.P., art. 6o. y 123). <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la Fiduciaria La Previsora S.A. <\/p>\n
Los ciudadanos Camilo Barco Mu\u00f1oz, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y Juan Manuel Alvarez Castellanos, actuando en su calidad de Presidente y como representante legal de la Fiduciaria La Previsora S.A., intervinieron oportunamente en el proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n enjuiciada, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con el cargo destinado a demostrar la vulneraci\u00f3n de los principios de libre competencia y libertad de empresa, los intervinientes manifiestan que la asignaci\u00f3n de la administraci\u00f3n del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales a la Fiduciaria La Previsora, es resultado de las caracter\u00edsticas propias de ese Fondo, de la naturaleza jur\u00eddica de la citada fiduciaria, como entidad descentralizada, y de las funciones y responsabilidades que tendr\u00e1 a su cargo como administradora de recursos estatales, por cuanto las mismas exceden la labor ordinaria de las entidades fiduciarias y se derivan de una relaci\u00f3n legal y no contractual, entre la Naci\u00f3n y la Fiduciaria La Previsora. <\/p>\n
En efecto, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se\u00f1ala que esas funciones especiales tendr\u00e1n que ver con el manejo, estructuraci\u00f3n y valoraci\u00f3n de contingencias y p\u00e9rdidas esperadas, para convertirse en un apoyo en la gesti\u00f3n del recaudo, en la instrucci\u00f3n de las entidades y en la canalizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n. <\/p>\n
En el mismo sentido se expresa el representante legal de la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. al exponer como responsabilidades especiales, a cargo de esa entidad, las de \u201ccanalizaci\u00f3n y manejo de informaci\u00f3n CRUCIAL Y CONFIDENCIAL para el funcionamiento del Estado en el ampl\u00edsimo espectro de su actividad contractual(…)\u201d, preservando, dentro de la \u00f3rbita del Estado, las metodolog\u00edas de informaci\u00f3n que se utilizar\u00e1n en lo sucesivo para la determinaci\u00f3n y alcance de sus obligaciones contingentes. <\/p>\n
Por \u00faltimo, los intervinientes precisan que no es cierta la afirmaci\u00f3n de la actora de que en la disposici\u00f3n demandada se crea un monopolio, toda vez que el citado Fondo es tan s\u00f3lo una parte de los negocios fiduciarios del mercado, no pudiendo as\u00ed la Fiduciaria La Previsora S.A imponer precios artificialmente altos. <\/p>\n
2. En cuanto a la posible vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico aclara que la misma puede ser limitada por el legislador para garantizar la coherencia macroecon\u00f3mica general, sin que por ello se configure una violaci\u00f3n de dicha autonom\u00eda. Es m\u00e1s, advierte que en ese sentido el cr\u00e9dito p\u00fablico, materia regulada por la Ley 448 de 1998, no incumbe exclusivamente a las entidades territoriales, pues repercute en la situaci\u00f3n crediticia de la Naci\u00f3n, para lo cual la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece como funci\u00f3n del Congreso dictar las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno en la reglamentaci\u00f3n pertinente (art. 150), pudiendo las entidades territoriales realizar determinadas operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico siempre que se sujeten a la ley (art. 295). <\/p>\n
De esta forma, concluye que el fundamento constitucional de la creaci\u00f3n del Fondo est\u00e1 dado en: el principio de intervenci\u00f3n del Estado (C.P., arts. 334 y 335), en la competencia del legislador para regular aspectos relativos al funcionamiento territorial, siempre y cuando los mismos afecten a la Naci\u00f3n como un todo y en la cl\u00e1usula general de competencia legislativa para la determinaci\u00f3n de los lineamientos generales de su funcionamiento y administraci\u00f3n. <\/p>\n
Por su parte, el Presidente de la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. aduce, igualmente, que la autonom\u00eda de las entidades estatales no es absoluta y agrega que tienen la obligaci\u00f3n de incorporar en sus respectivos presupuestos los gastos que se pretendan realizar en determinada vigencia fiscal, por lo que nada impide que la ley les exija realizar los aportes a un fondo con el fin de disciplinar la metodolog\u00eda de \u201cpresupuestaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que el mandato legal enjuiciado no viola el principio de la autonom\u00eda de la entidades, pues \u201c\u2026no es posible concebir un fondo que est\u00e9 condicionado a que cada entidad aportante quiera o no contratar con determinada fiduciaria\u201d. Adem\u00e1s, estima que existen motivos de orden y utilidad p\u00fablicos para la designaci\u00f3n de su representada como la entidad administradora de ese Fondo, de lo cual no se puede deducir una vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad de los asociados frente a la ley, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que los fines y el alcance de la intervenci\u00f3n del Estado en este segmento de la econom\u00eda est\u00e1n claramente definidos. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
Indica que el art\u00edculo 2o. de la Ley 448 de 1998, no vulnera los derechos y principios constitucionales se\u00f1alados por la actora, pues los mismos deben ser interpretados de manera arm\u00f3nica, con prevalencia del inter\u00e9s general, el logro de la efectividad de las funciones del Estado, el mantenimiento de la estabilidad macroecon\u00f3mica y la funci\u00f3n coordinadora de las autoridades nacionales. <\/p>\n
En su sentir, no es cierto que con la creaci\u00f3n de un fondo \u00fanico de obligaciones contingentes para ser administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., el legislador haya creado un monopolio inconstitucional, en favor de una entidad del orden nacional respecto de los contratos fiduciarios de todas las entidades p\u00fablicas; en el caso, se trata m\u00e1s bien de la creaci\u00f3n, autorizada por la ley org\u00e1nica de presupuesto, de un fondo sin personer\u00eda jur\u00eddica que permitir\u00e1 cubrir obligaciones que generalmente no cuentan con garant\u00eda de liquidez, mediante una figura administrativa que confiere solidez a las obligaciones contingentes, con el fin de proteger la estabilidad presupuestal, la liquidez y respaldo de esas entidades, en los eventos de ocurrencia de la condici\u00f3n que da nacimiento a la obligaci\u00f3n. <\/p>\n
Adem\u00e1s, opina el jefe del Ministerio P\u00fablico que comoquiera que la Fiduciaria La Previsora S.A. es una entidad p\u00fablica descentralizada cuyo capital se integra con recursos p\u00fablicos, no resulta incoherente el legislador que le haya asignado la funci\u00f3n de administrar esos recursos, para la protecci\u00f3n de un inter\u00e9s p\u00fablico nacional. De lo contrario, permitir que cada entidad territorial contrate por aparte el manejo de los recursos destinados al cubrimiento de las obligaciones contingentes, desnaturalizar\u00eda la finalidad de la norma de establecer un fondo, con solidaridad interadministrativa. <\/p>\n
A lo anterior a\u00f1ade que, la situaci\u00f3n de centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n del Fondo y su vinculaci\u00f3n al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, facilitar\u00e1 la disponibilidad relativa a las obligaciones contingentes del Estado permitiendo as\u00ed una mejor planeaci\u00f3n, control y estabilidad presupuestal tanto al gobierno central como a las entidades descentralizadas, al igual que a los organismos de coordinaci\u00f3n y control. <\/p>\n
De otra parte, el mencionado funcionario indica que si bien es cierto que la Carta Pol\u00edtica establece el principio de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales, no pueden desconocerse otros principios, tambi\u00e9n superiores, como los de unidad nacional, coordinaci\u00f3n, planeaci\u00f3n y protecci\u00f3n del inter\u00e9s general, en virtud de los cuales el legislador puede promover \u201c\u2026la racionalidad en el manejo de los recursos p\u00fablicos, la estabilidad presupuestal y financiera de las entidades estatales y la coordinaci\u00f3n y solidaridad de los entes de los diferentes niveles y sectores, orientada a garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones del Estado.\u201d Por ello, la Ley 448 de 1998 desarrolla un par\u00e1metro obligatorio que deben seguir esas entidades para el manejo de las obligaciones contingentes fruto de su autonom\u00eda contractual. <\/p>\n
Considera, adicionalmente, que al legislador le es dable asignar funciones a las entidades p\u00fablicas para el cumplimiento de sus fines, sin que por ello se instituya un monopolio ni la privaci\u00f3n para los particulares del ejercicio de una actividad l\u00edcita, como tampoco la configuraci\u00f3n de un trato desigual entre las distintas entidades fiduciarias, toda vez que no se encuentran en la misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica pues se trata de la designaci\u00f3n legal, a una entidad p\u00fablica, del manejo de una cuenta especial sin personer\u00eda jur\u00eddica. <\/p>\n
Por consiguiente, finaliza la vista fiscal resaltando la existencia de pol\u00edticas tendientes a promover la interacci\u00f3n de las entidades oficiales con el sector privado, no significa que el Estado quede imposibilitado para establecer, en aras de proteger el inter\u00e9s general, \u201c\u2026espacios de coordinaci\u00f3n interadministrativa, siempre y cuando exista un criterio razonable y proporcional para dar en forma exclusiva el manejo de los recursos a una entidad p\u00fablica, como sucede en este caso. (art\u00edculo 58 C.P.)\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. <\/p>\n
2. La materia a examinar <\/p>\n
La demanda que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte se dirige contra la expresi\u00f3n del art\u00edculo 2o. de la Ley 448 de 1998 \u201cpor medio de la cual se adoptan medidas en relaci\u00f3n con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento p\u00fablico\u201d, que establece que sea la Fiduciaria \u201cLa Previsora\u201d la encargada de administrar el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales creado en dicha ley. <\/p>\n
La acusaci\u00f3n central respecto de la preceptiva legal referida, se puede concretar en la vulneraci\u00f3n que \u00e9sta produce en principios y derechos con reconocimiento superior, tales como los de libre competencia y libertad de empresa, autonom\u00eda y libertad contractual de las personas jur\u00eddicas, autonom\u00eda de las entidades territoriales, igualdad y derecho de propiedad (C.P., arts, 333, 58, 287, 13, 58, respectivamente). <\/p>\n
Lo anterior, por cuanto la actora aduce que se ha creado por v\u00eda legal ordinaria un monopolio estatal en favor de la Fiduciaria La Previsora para el manejo de la deuda p\u00fablica de las entidades territoriales y descentralizadas, sin respetar los fines establecidos constitucionalmente ni los procedimientos exigidos para ello, ignorando la autonom\u00eda de esas entidades para decidir sobre su propia gesti\u00f3n y desarrollar su libertad negocial; a su juicio, se les impone contratar con un s\u00f3lo agente econ\u00f3mico, excluyendo, con violaci\u00f3n del principio de igualdad, a los dem\u00e1s agentes competidores del ejercicio de una actividad l\u00edcita, como la fiduciaria, dentro de un mercado de bienes y servicios que debe estar regido por la libertad econ\u00f3mica, la libre competencia y la libertad de empresa. <\/p>\n
Adem\u00e1s, menciona una posible violaci\u00f3n de la iniciativa legislativa gubernamental y de la reserva legal org\u00e1nica por la norma enjuiciada. <\/p>\n
De manera pues que, la controversia expuesta en esos t\u00e9rminos deber\u00e1 resolverse a partir de la determinaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de la actividad asignada a la Fiduciaria La Previsora en cuanto administradora del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, creado por la misma Ley 488 de 1998, para lo cual se presentar\u00e1n las respectivas consideraciones acerca del prop\u00f3sito esperado con la creaci\u00f3n de dicho Fondo, en especial, en lo atinente a la finalidad que reviste el mismo como medida adoptada por el Estado en materia de equilibrio fiscal de las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
3. Creaci\u00f3n en la Ley 448 de 1998 de un fondo especializado para la administraci\u00f3n racional de las contingencias de las entidades estatales por la ejecuci\u00f3n de proyectos de infraestructura <\/p>\n
3.1. Caracter\u00edsticas principales del mencionado Fondo y la justificaci\u00f3n de su establecimiento <\/p>\n
La Ley 448 de 1998, objeto de la presente demanda, regula la administraci\u00f3n de las denominadas obligaciones contingentes de las entidades estatales y dicta algunas disposiciones en materia de endeudamiento p\u00fablico. <\/p>\n
Dentro de las medidas que en ese texto legal se adoptan con el fin de atender las obligaciones \u201cpecuniarias sometidas a condici\u00f3n\u201d de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier orden, est\u00e1 la creaci\u00f3n del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, cuya administraci\u00f3n corre a cargo de la Fiduciaria la Previsora (art\u00edculos 1o., par\u00e1grafo, 2o. y 3o.) <\/p>\n
El mencionado Fondo, desde una perspectiva presupuestal, presenta la forma de una cuenta especial sin personer\u00eda jur\u00eddica, por fuera del presupuesto nacional y, desde un enfoque administrativo, se instituye como un conjunto de recursos de entidades de derecho p\u00fablico afectados a un fin preciso, vinculado a la realizaci\u00f3n de programas a ellas asignados, respecto de lo cual proceder\u00e1 el respectivo control fiscal, a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (C.P, art. 267). <\/p>\n
Una regulaci\u00f3n normativa en esos t\u00e9rminos, resultaba -a juicio del Gobierno al presentar el respectivo proyecto de ley y del Congreso de la Rep\u00fablica al discutirlo y aprobarlo- una decisi\u00f3n de equilibrio macroecon\u00f3mico esencial, en raz\u00f3n al crecimiento de los pasivos contingentes adquiridos por entidades nacionales y territoriales dentro del nuevo esquema de inversiones privadas implantado para la financiaci\u00f3n de los proyectos de infraestructura adelantados por aquellas (proyectos con financiaci\u00f3n estructurada y de concesiones), lo cual pod\u00eda llegar a comprometer su capacidad financiera y, de paso, la situaci\u00f3n fiscal del sector p\u00fablico. <\/p>\n
De esta forma, la configuraci\u00f3n del Fondo constituy\u00f3, al mismo tiempo, un mecanismo de liquidez de las garant\u00edas otorgadas para respaldar las obligaciones contingentes de esas entidades p\u00fablicas, permitiendo el cubrimiento de eventos no esperados, una forma de ahorro p\u00fablico, por la capacidad de redistribuci\u00f3n de los recursos provenientes de diversas entidades p\u00fablicas, y un instrumento de eficiencia en el uso de los recursos estatales. <\/p>\n
Adicionalmente, las medidas de car\u00e1cter presupuestal y de contabilidad p\u00fablica incluidas en esa Ley 448 permiten reflejar adecuadamente los pasivos contingentes p\u00fablicos, en los estados financieros de las entidades destinatarias de la referida ley. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el resultado esperado con la organizaci\u00f3n de ese sistema presupuestal, como lo expres\u00f3 el Ejecutivo, en su oportunidad, ser\u00eda el de: \u201c un otorgamiento m\u00e1s racional de garant\u00edas, permitir\u00e1 una cuantificaci\u00f3n y seguimiento din\u00e1mico de la exposici\u00f3n total del Estado a este tipo de obligaciones y asegurar\u00e1 una liquidez inmediata de las garant\u00edas\u201d.1 <\/p>\n
3.2 El papel del Estado en materia de equilibrio fiscal y la creaci\u00f3n del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, como desarrollo de esa actividad <\/p>\n
Para la Corte las medidas adoptadas en la Ley 448 de 1998 encuentran sustento en diversas disposiciones constitucionales que le otorgan al Estado la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda (C.P., art. 334), al Presidente de la Rep\u00fablica, la facultad de organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio (C.P., art. 189-25) y, al Contralor General de la Rep\u00fablica, la obligaci\u00f3n de llevar un registro de la deuda p\u00fablica de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales (C.P., art. 268-3). <\/p>\n
En efecto, es claro que una de las variables macroecon\u00f3micas m\u00e1s importantes para conservar el adecuado equilibrio de las finanzas estatales y que presenta un trascendente significado dentro de los diversos indicadores de la econom\u00eda: es la deuda p\u00fablica; de ah\u00ed que, el Estado, en su conjunto, est\u00e9 obligado a adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar su planeaci\u00f3n y control, con el objetivo de que su monto se conozca con certeza y se encuentre suficientemente garantizado con los recursos estatales con que se dispone. <\/p>\n
Las obligaciones contingentes de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier orden, claramente forman parte de esa deuda p\u00fablica. Por lo tanto, el manejo racional de aquellas, requiere de una regulaci\u00f3n legal que fije condiciones seguras de estabilidad presupuestal en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos de las entidades estatales, sostenibilidad econ\u00f3mica en los proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica, adecuada identificaci\u00f3n contable, as\u00ed como solidez y liquidez financiera para cubrir las garant\u00edas otorgadas en el momento en que se tornen exigibles las obligaciones contingentes, una vez ocurrida la condici\u00f3n a la cual est\u00e1n sujetas. <\/p>\n
En este orden de ideas, desarrolla los postulados constitucionales sobre direcci\u00f3n estatal de la econom\u00eda, organizaci\u00f3n del cr\u00e9dito p\u00fablico y registro de la deuda p\u00fablica de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, la definici\u00f3n de pol\u00edticas estatales alrededor del manejo del endeudamiento p\u00fablico y la implantaci\u00f3n de medidas que, como la creaci\u00f3n de un Fondo con las caracter\u00edsticas ya anotadas, tengan lugar en el plano nacional. <\/p>\n
4. La administraci\u00f3n de fondos -cuentas especiales- como actividad de naturaleza administrativa, situaci\u00f3n predicable del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales <\/p>\n
La funci\u00f3n administrativa, mirada desde una perspectiva general y conceptual, presenta tres caracter\u00edsticas principales: i.) configura una actividad por la cual se realiza un cometido t\u00edpicamente estatal para satisfacer intereses generales; ii.) goza de los instrumentos jur\u00eddicos necesarios y espec\u00edficos para su exteriorizaci\u00f3n y realizaci\u00f3n y; iii.) debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones (C.P., art. 209). <\/p>\n
En este orden de ideas, el manejo administrativo de los recursos p\u00fablicos de propiedad de las entidades estatales para garantizar una estabilidad presupuestal, liquidez y capacidad de pago en lo que a sus compromisos financieros se refiere, cumple con un cometido estatal que satisface un inter\u00e9s general y cuenta con los medios jur\u00eddicos propios para su desarrollo, por lo que claramente constituye una funci\u00f3n estatal de orden administrativo. <\/p>\n
El Fondo de Contingencias de la Entidades Estatales, de la Ley 448 de 1998, seg\u00fan lo recordado, fue dise\u00f1ado como mecanismo destinado a asegurar en forma adecuada y razonable la responsabilidad financiera de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y descentralizadas, por las obligaciones contingentes asumidas y las posibles p\u00e9rdidas que por distintos riesgos se causen, de tal forma que exista garant\u00eda de liquidez suficiente y protecci\u00f3n de la estabilidad del presupuesto p\u00fablico de las entidades obligadas y, por ende, del presupuesto p\u00fablico nacional. <\/p>\n
Aplicados los anteriores criterios de la funci\u00f3n administrativa, al manejo de recursos p\u00fablicos a trav\u00e9s del Fondo en referencia, se puede concluir que las actividades que para la puesta en marcha y funcionamiento de ese Fondo se adelanten, as\u00ed como aquella que lleva involucrada la administraci\u00f3n que el mismo debe ejercer, presentan una naturaleza claramente administrativa. <\/p>\n
En efecto, el establecimiento del referido Fondo constituye una medida de regulaci\u00f3n de orden econ\u00f3mico y presupuestal, por la disposici\u00f3n que de esta manera se hace de unos recursos p\u00fablicos, para lograr un adecuado manejo y valoraci\u00f3n de las mencionadas obligaciones y de las respectivas garant\u00edas a cargo de entidades p\u00fablicas, a trav\u00e9s de la planeaci\u00f3n y control de los mismos, para as\u00ed dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas por \u00e9stas en virtud de contratos celebrados, b\u00e1sicamente, en desarrollo de proyectos de infraestructura y de esta manera la realizaci\u00f3n de un fin estatal <\/p>\n
La fijaci\u00f3n de los par\u00e1metros generales que deber\u00e1n observar las entidades estatales para el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias que contraen durante y para el desarrollo econ\u00f3mico y social de sus comunidades y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, as\u00ed como la manera de hacer operativo un mecanismo administrativo como ese, a trav\u00e9s de las respectivas decisiones e instrucciones que se impartan, evidencian el ejercicio de instrumentos jur\u00eddicos propios necesarios para su realizaci\u00f3n, de \u00edndole administrativa. <\/p>\n
A este respecto cabe precisar que no ha sido extra\u00f1o a la tradici\u00f3n administrativa nacional, en especial a partir de la vigencia del Decreto 3130 de 1968 (art. 2o.), el uso habitual de \u201cfondos p\u00fablicos\u201d como sistema de manejo de cuentas de bienes y recursos de los organismos estatales, para el cumplimiento de los cometidos asignados en el acto de su creaci\u00f3n y con la administraci\u00f3n que all\u00ed mismo se determine. Igualmente, el Estado se sirve de las entidades que forman parte de su conjunto org\u00e1nico para dar cumplimiento a los fines que le han sido constitucionalmente establecidos, entre otras, el manejo de esos fondos p\u00fablicos. <\/p>\n
Es de destacar que las caracter\u00edsticas de la funci\u00f3n administrativa antes descritas se mantienen cuando el legislador, en ejercicio de su autonom\u00eda constitucional, afecta unos recursos p\u00fablicos a un determinado fin, crea un fondo para su administraci\u00f3n y encarga de \u00e9sta a una persona p\u00fablica, como en el presente caso; es m\u00e1s, contin\u00faa desenvolvi\u00e9ndose bajo los mismos par\u00e1metros administrativos, la asignaci\u00f3n que de esa administraci\u00f3n realice el legislador a\u00fan en cabeza de una persona de naturaleza privada. <\/p>\n
En este \u00faltimo supuesto, la habilitaci\u00f3n que en ese sentido se haga para que particulares cumplan con una funci\u00f3n de naturaleza administrativa, desarrolla los principios de lo que la doctrina y la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha llamado \u201cdescentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n\u201d 2 (C.P., arts. 113 y 210), por medio de la cual se da plena vigencia al principio fundamental de participaci\u00f3n ciudadana en el Estado social de derecho colombiano, en especial, en las decisiones que los afectan, as\u00ed como en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n (C.P., art. 2o.)3. <\/p>\n
Ahora bien, como en seguida se precisa, en el caso sub examine, la asignaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa de administrar el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales se ha atribuido a una entidad que forma parte de la estructura estatal, asignaci\u00f3n legal \u00e9sta que constituye el punto central del enjuiciamiento de la disposici\u00f3n acusada por la demandante, tema que la Corte pasa a analizar. <\/p>\n
5. La atribuci\u00f3n y cumplimiento de una funci\u00f3n administrativa en el caso particular del art\u00edculo 2o. de la Ley 448 de 1998, por una entidad de la administraci\u00f3n p\u00fablica <\/p>\n
5.1. Naturaleza jur\u00eddica y principales caracter\u00edsticas de la entidad a la cual se le atribuy\u00f3 la administraci\u00f3n del Fondo de la Ley 448 de 1998 <\/p>\n
Determinada la naturaleza de la funci\u00f3n que en virtud del art\u00edculo 2o. de la Ley 448 de 1998 se le asign\u00f3 a la Fiduciaria La Previsora S.A., fuerza es concluir que la demandante, tal como lo se\u00f1alaron los intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n, se basa en un supuesto equivocado que la lleva a afirmar que, lo que se atribuye a esa Fiduciaria, es simplemente un privilegio contractual y no, como se dej\u00f3 dicho, el cumplimiento de una funci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Todos los argumentos de la actora giran en torno de dicha calificaci\u00f3n que, de ser cierta, implicar\u00eda una violaci\u00f3n de los principios de libre competencia, libertad de empresa, autonom\u00eda contractual, igualdad y del derecho de propiedad. Empero, en criterio de la Corte, tales principios no se encuentran implicados en el presente asunto, raz\u00f3n por la cual no proceder\u00e1n los cargos enunciados por ella para efectos de la decisi\u00f3n de fondo que sobre la constitucionalidad de la norma demandada se pronunciar\u00e1. Lo anterior, toda vez que, como se ha reiterado, se est\u00e1 frente al cumplimiento de una funci\u00f3n administrativa, atribuida legalmente a un ente estatal de car\u00e1cter descentralizado y no ante la posible celebraci\u00f3n de un negocio jur\u00eddico sometido a legislaci\u00f3n comercial y financiera vigente, a partir de la autonom\u00eda de la voluntad negocial de las entidades territoriales. <\/p>\n
Para la Corporaci\u00f3n es claro que del fin perseguido con la creaci\u00f3n del Fondo resulta la especificidad en el se\u00f1alamiento de la entidad que realizar\u00e1 el manejo y administraci\u00f3n del mismo, dadas las especiales caracter\u00edsticas que presenta en su propia organizaci\u00f3n interna y objeto social, como en su ubicaci\u00f3n y participaci\u00f3n dentro de la organizaci\u00f3n del Estado. <\/p>\n
En este punto, adquiere especial relevancia hacer menci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A., como sociedad an\u00f3nima de econom\u00eda mixta, de car\u00e1cter indirecto y del orden nacional. Su constituci\u00f3n fue autorizada por el art\u00edculo 3o. del Decreto 1547 de 19844 y, de conformidad con lo establecido por el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 38 de la Ley 489 de 19985, se encuentra sometida al r\u00e9gimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, por cuanto la participaci\u00f3n del Estado en su capital social, es superior al 90%. Tiene personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y financiera, la cual se ejerce de conformidad con los actos que la rigen y, para el cumplimiento de sus funciones, se ce\u00f1ir\u00e1 al Decreto 1547 de 1984, as\u00ed como a sus estatutos internos. <\/p>\n
Como puede observarse, configura la referida sociedad, una entidad descentralizada por servicios que en desarrollo de su objeto social gestiona un inter\u00e9s propio del Estado, a trav\u00e9s de la realizaci\u00f3n de una actividad de naturaleza financiera. Precisamente, por ser \u00e9sta entidad una manifestaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n descentralizada del Estado, bien puede ser sujeto de la destinaci\u00f3n de la asignaci\u00f3n legal de una funci\u00f3n administrativa para cumplir. <\/p>\n
Como objeto de la sociedad figura \u201c\u2026la celebraci\u00f3n, realizaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias, por normas generales, y a la presente sociedad, por normas especiales, esto es, la realizaci\u00f3n de los negocios fiduciarios, tipificados en el C\u00f3digo de Comercio y previstos tanto en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero como en el Estatuto de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, al igual que en las disposiciones que modifiquen, sustituyan, adicionen o reglamenten a las anteriores.\u201d (Estatutos Sociales, art. 5o.). <\/p>\n
El Legislador, en el art\u00edculo 2o. demandado de la Ley 448 de 1998, design\u00f3 a la Fiduciaria La Previsora como administradora del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales acogiendo la recomendaci\u00f3n hecha por el gobierno nacional al efectuar la respectiva propuesta legislativa, en virtud de su car\u00e1cter de entidad financiera estatal \u201ccon amplia experiencia en el manejo de fondos especializados\u201d, la cual deb\u00eda encargarse de \u201crecibir los recursos apropiados por las entidades aportantes, invertirlos y efectuar los pagos de las contingencias realizadas.\u201d.6 <\/p>\n
En efecto, esa Fiduciaria, para el desarrollo de su objeto social, entre muchas otras actividades que le se\u00f1ala el art\u00edculo 6o. de sus Estatutos Sociales, podr\u00e1: <\/p>\n
\u201ci. En virtud de contratos de fiducia mercantil y encargos fiduciarios, llevar la representaci\u00f3n y administraci\u00f3n de cuentas especiales de la Naci\u00f3n y de los fondos de que trata el art\u00edculo 276 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, as\u00ed como ante las entidades nacionales y territoriales, que se creen con la debida autorizaci\u00f3n cumpliendo con los objetivos para ellos previstos y respetando la destinaci\u00f3n de los bienes que los conforman.\u201d. (Subraya la Sala). <\/p>\n
El aludido art\u00edculo 276 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, autoriza a la Fiduciaria La Previsora a ejecutar las operaciones de car\u00e1cter especial, relativas al \u201ca) Manejo del fondo nacional de calamidades; b) La administraci\u00f3n fiduciaria de la cuenta especial para el restablecimiento del orden p\u00fablico, y c) Administrar los recursos de la comisi\u00f3n nacional de energ\u00eda.\u201d. <\/p>\n
Ese mismo art\u00edculo 6o. de los Estatutos Sociales, le permite \u201c… realizar todas las operaciones relacionadas con el ejercicio y cumplimiento de obligaciones legales y contractuales y con la ejecuci\u00f3n del objeto social..\u201d. (Subraya la Sala). <\/p>\n
Es evidente que, en forma complementaria a la actividad fiduciaria que dicha sociedad adelanta ordinariamente, ha sido amplia su experiencia en el manejo de fondos especializados para administrar recursos p\u00fablicos destinados al cumplimiento de una finalidad estatal de inter\u00e9s general. As\u00ed mismo, la pertenencia de la Fiduciaria a la administraci\u00f3n p\u00fablica en la \u00f3rbita del sector descentralizado por servicios, ha sido factor determinante para que en desarrollo de su objeto social, le hayan sido asignadas por disposici\u00f3n legal, funciones espec\u00edficas para el cumplimiento de cometidos estatales. <\/p>\n
5.2. Alcances y efectos de la pertenencia de La Fiduciaria La Previsora a la administraci\u00f3n p\u00fablica, como entidad descentralizada por servicios <\/p>\n
Es pertinente resaltar que la Fiduciaria en comento se encuentra vinculada al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (Estatutos Sociales, art. 2o. y Decreto 1547\/84, art. 3o.), cuyo titular orienta y coordina el cumplimiento de las funciones a cargo de conformidad con el art\u00edculo 41 de la Ley 489 de 19987. <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa y, para el caso concreto, el ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, como jefe de la administraci\u00f3n (C.P., art. 208) ejercen el control administrativo sobre los organismos o entidades que conforman la Administraci\u00f3n P\u00fablica; de manera que, el mencionado control que se efect\u00fae sobre las entidades descentralizadas se orientar\u00e1 a \u201c…constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armon\u00eda con las pol\u00edticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados.\u201d (Ley 489 de 1998, art. 104). <\/p>\n
Tambi\u00e9n es importante llamar la atenci\u00f3n en el sentido de que tal control administrativo no comprender\u00e1 la autorizaci\u00f3n o aprobaci\u00f3n de los actos espec\u00edficos que conforme a la ley competan expedir a los \u00f3rganos internos de las entidades descentralizadas. En el caso de la Fiduciaria La Previsora S.A., en su calidad de sociedad de econom\u00eda mixta, dicho control se ejercer\u00e1 en los t\u00e9rminos de los convenios, planes o programas que deber\u00e1 celebrar peri\u00f3dicamente con la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s del ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En estos programas se determinar\u00e1n los compromisos y obligaciones que adquiere la sociedad, al igual que los plazos, deberes de informaci\u00f3n e instrumentos de control, para garantizar la eficiencia y la eficacia de la gesti\u00f3n (Ley 489\/98, arts. 105, 106 y 107). <\/p>\n
De igual manera, por tratarse de una entidad descentralizada indirecta, el control se ejercer\u00e1 mediante la intervenci\u00f3n de los representantes legales de los organismos y entidades participantes o sus delegados, en los \u00f3rganos internos de deliberaci\u00f3n y de decisi\u00f3n de la sociedad. Como lo establece el art\u00edculo 49 de sus Estatutos Sociales, su presidente es un agente del Presidente de la Rep\u00fablica, de su libre nombramiento y remoci\u00f3n, quien ejercer\u00e1 la representaci\u00f3n de la sociedad y tendr\u00e1 a su cuidado la administraci\u00f3n de las operaciones diarias de la misma. <\/p>\n
La situaci\u00f3n particular de La Fiduciaria La Previsora descrita anteriormente, trasladada al tema que interesa en el presente an\u00e1lisis, significa una protecci\u00f3n especial respecto a la planeaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control de la administraci\u00f3n de los recursos destinados al cubrimiento de las obligaciones contingentes de esas entidades estatales, caracter\u00edsticas que, sin embargo, no constituyen los \u00fanicos factores determinantes para su se\u00f1alamiento como administradora del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales. <\/p>\n
En efecto, la raz\u00f3n primaria para que hubiese operado dicha escogencia radica, como se viene sosteniendo, en la atribuci\u00f3n legal de una funci\u00f3n administrativa estatal a una entidad que forma parte de la estructura del Estado, lo que en consonancia con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n cumple con la posibilidad del Legislador \u201c… de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos \u00f3rganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el Constituyente.\u201d.8 <\/p>\n
As\u00ed las cosas, es claro que el se\u00f1alamiento de La Fiduciaria La Previsora como responsable de la administraci\u00f3n del Fondo de Contigencias de las Entidades Estatales no configura una discriminaci\u00f3n negativa para las dem\u00e1s sociedades fiduciarias privadas ni p\u00fablicas del sector financiero del pa\u00eds, ni favorecedora para los socios de dicha Fiduciaria, en tanto sociedad de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
Como ha sido criterio reiterado de esta Corte, el principio de igualdad resulta transgredido cuando el trato diferenciado \u201ces arbitrario o cuando ese tratamiento no responde valorativamente a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.\u201d.9 <\/p>\n
En la norma acusada, la determinaci\u00f3n de un trato diverso presenta una justificaci\u00f3n objetiva y razonable, dado que, frente a un eventual tratamiento diferente en relaci\u00f3n con las dem\u00e1s sociedades fiduciarias del pa\u00eds, debe manifestarse que la administraci\u00f3n del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, por La Fiduciaria La Previsora, no est\u00e1 sujeta a la celebraci\u00f3n de una fiducia; por lo tanto, la disposici\u00f3n demandada no formula una regulaci\u00f3n privilegiada de un contrato espec\u00edfico, en desmedro de aquellos que puedan celebrar quienes realizan de manera l\u00edcita la misma actividad fiduciaria. <\/p>\n
As\u00ed mismo, hay que descartar un posible trato desigual injustificado frente a las dem\u00e1s sociedades fiduciarias p\u00fablicas del pa\u00eds, pues, para efectuar dicha escogencia, el legislador se encontraba plenamente facultado, en la medida en que se trataba de la atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa dentro de la propia organizaci\u00f3n del Estado, para lo cual se tuvieron en cuenta las condiciones mismas de la entidad escogida sobre las cuales ya se detuvo esta Corte en su an\u00e1lisis. <\/p>\n
La diferenciaci\u00f3n as\u00ed realizada, por consiguiente, impide sostener una preferencia ventajosa en favor de los socios privados de La Fiduciaria La Previsora, pues cualquier beneficio que se pueda derivar de la administraci\u00f3n del Fondo, se dar\u00e1 a t\u00edtulo de retribuci\u00f3n por la imposici\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa de obligatorio cumplimiento. <\/p>\n
En id\u00e9ntico sentido y por las razones ya establecidas, tampoco es viable afirmar que existi\u00f3 una vulneraci\u00f3n a las normas constitucionales sobre libertad econ\u00f3mica, libre competencia y libertad de empresa, pues en nada se trata de la realizaci\u00f3n de un contrato de fiducia como lo afirma la actora, ya que al tratarse de la atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa a un ente estatal, se act\u00faa por fuera de la operaci\u00f3n normal de los negocios jur\u00eddicos de esa \u00edndole; lo contrario, ser\u00eda negarle al Estado la posibilidad de dar cumplimiento a sus cometidos mediante las entidades que participan de su estructura y, al legislador, distribuir funciones administrativas dentro de la organizaci\u00f3n estatal para el cumplimiento de un fin de inter\u00e9s general. <\/p>\n
De manera que, la designaci\u00f3n hecha en el art\u00edculo 2o. de a Ley 448 de 1998 para que La Fiduciaria La Previsora administre el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, como clara atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa a un ente descentralizado por servicios, no vulnera el ordenamiento superior. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Presunta vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales con la preceptiva legal demandada <\/p>\n
A\u00fan cuando no resulta procedente el cuestionamiento planteado por la actora en su demanda, relativo al eventual desconocimiento del principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales por parte de la norma enjuiciada, dado que ignora el verdadero sentido de la misma cuando asigna la funci\u00f3n administrativa de manejo de un fondo p\u00fablico a una entidad p\u00fablica, lo que en nada contrar\u00eda el principio mencionado, es del caso formular las siguientes consideraciones acerca de este tema. <\/p>\n
Al respecto, debe reiterarse que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reconoce a las entidades territoriales autonom\u00eda para autogestionar los asuntos de su territorio (art. 287), lo cual comprende la facultad de establecer y administrar sus propios recursos, para as\u00ed dar cumplimiento a las funciones asignadas constitucional y legalmente y, de esta manera, definir, con criterio pol\u00edtico, la viabilidad de los asuntos de inter\u00e9s p\u00fablico dentro de los l\u00edmites del ente territorial.10 <\/p>\n
En consecuencia, constituye presupuesto b\u00e1sico de la mencionada autonom\u00eda de las entidades territoriales la potestad de dise\u00f1ar un sistema propio de ingresos, gastos e inversiones, con arreglo a los objetivos econ\u00f3micos, sociales o culturales definidos seg\u00fan sus propias necesidades y prioridades11. Esa potestad de decisi\u00f3n financiera, va acompa\u00f1ada de un poder de direcci\u00f3n administrativa12 para satisfacer efectivamente sus propios intereses. <\/p>\n
Como ingrediente de esa competencia est\u00e1 la capacidad de endeudamiento, la cual es resultado de la propia autonom\u00eda para ejecutar sus presupuestos. Esta, de otra parte, presenta cierto grado de restricci\u00f3n para las determinaciones que se adopten, pues no es dable a las entidades territoriales apartarse de las metas macroecon\u00f3micas y de los planes de financiamiento estatal, en virtud de la necesidad nacional de que exista coherencia y estabilidad econ\u00f3mica integral de los presupuestos p\u00fablicos. <\/p>\n
En ese mismo sentido se manifest\u00f3 esta Corporaci\u00f3n, en la forma que se destaca a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201c La ordenaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las actividades econ\u00f3micas, dentro de sus competencias, no es ajena a las entidades territoriales, pero la pluralidad de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del espacio econ\u00f3mico nacional sobre el cual inciden las autoridades centrales y debe, en todo caso, conservar la igualdad entre las personas y garantizar el libre ejercicio de sus derechos, deberes y libertades constitucionales. Las variables esenciales de la econom\u00eda est\u00e1n sujetas al ejercicio de las competencias radicadas en los \u00f3rganos centrales del Estado y ellas reclaman, en principio, aplicaci\u00f3n uniforme en el territorio nacional. Los poderes de ordenaci\u00f3n y gesti\u00f3n econ\u00f3mica de las entidades territoriales – las que de paso participan en la elaboraci\u00f3n de las pol\u00edticas generales a trav\u00e9s de los mecanismos previstos para la elaboraci\u00f3n del plan nacional de desarrollo -, no pueden, en consecuencia, desbordar su campo leg\u00edtimo de acci\u00f3n y desconocer la prevalencia de las pol\u00edticas y normas adoptadas por las autoridades econ\u00f3micas.\u201d. (Subraya la Sala).(Sentencia T-147 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
De manera que, la regulaci\u00f3n que en la norma demandada se hace sobre las obligaciones contingentes de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de las descentralizadas de cualquier orden, configura una medida econ\u00f3mica referida al endeudamiento p\u00fablico de las mismas, como ya se ha se\u00f1alado. Esta situaci\u00f3n, claramente envuelve un inter\u00e9s nacional que prevalece dentro del \u00e1mbito de las pol\u00edticas econ\u00f3micas y fiscales p\u00fablicas; de manera que, no puede predicarse una primac\u00eda de las distintas competencias territoriales en materia presupuestal, pues ello implicar\u00eda la desarticulaci\u00f3n de la necesidad de coherencia econ\u00f3mica nacional, constitucionalmente confiada a las autoridades nacionales. <\/p>\n
Por lo tanto, de lo anterior se concluye que no pugna con el principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses econ\u00f3micos, el contenido normativo analizado, dados los alcances generales que dicha medida presenta en el contexto econ\u00f3mico nacional. <\/p>\n
7. An\u00e1lisis de los cargos restantes sobre desconocimiento de la iniciativa legislativa gubernamental y violaci\u00f3n de la reserva legal org\u00e1nica <\/p>\n
Resta por mencionar que la demandante plantea algunos cuestionamientos en relaci\u00f3n con el desconocimiento de la iniciativa legislativa del gobierno para la discusi\u00f3n y tr\u00e1mite ante el Congreso de la Rep\u00fablica de la disposici\u00f3n demandada, lo que en concepto de esta Corte no tiene asidero seg\u00fan el estudio adelantado, pues, en el caso concreto, es evidente que el proyecto de ley fue presentado por el gobierno nacional, por conducto del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, seg\u00fan consta en la exposici\u00f3n de motivos que lo acompa\u00f1\u00f313. <\/p>\n
De igual forma, la accionante denuncia una eventual modificaci\u00f3n de normas legales de naturaleza org\u00e1nica, para el \u00e1mbito territorial y financiero, por la preceptiva acusada, de la cual se predica un rango legal ordinario. <\/p>\n
Al respecto, baste se\u00f1alar que el Legislador con fundamento en el art\u00edculo 151 de la Carta Pol\u00edtica expide leyes org\u00e1nicas \u201ca las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa\u201d. Constituyen materias objeto de su regulaci\u00f3n, aquellas que en forma general se refieren a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los poderes p\u00fablicos, tales como las relacionadas con los reglamentos del Congreso y sus C\u00e1maras, la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignaci\u00f3n de competencias normativas de las entidades territoriales. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, como se estableci\u00f3 en la sentencia C-600A de 199514, se configura una violaci\u00f3n a la reserva de ley org\u00e1nica cuando \u201cel Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constituci\u00f3n ha reservado a las leyes org\u00e1nica (..)\u201d, por cuanto se genera un vicio material por incompetencia del Legislador para expedirla, mediante el tr\u00e1mite y en la forma que exige el ordenamiento superior. Las caracter\u00edsticas de esa violaci\u00f3n a la reserva legal org\u00e1nica presenta, adicionalmente, la siguiente situaci\u00f3n en la providencia mencionada : <\/p>\n
\u201cUna ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley org\u00e1nica, ni tampoco invadir su \u00f3rbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejar\u00eda de estar sujeta a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica. Por consiguiente, la violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no es un vicio de forma que pueda caducar, pues una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del par\u00e1grafo del art\u00edculo 241 y del ordinal 3\u00ba del art\u00edculo 242 lleva a la conclusi\u00f3n que solamente caducan los vicios de procedimiento que sean subsanables. Y es obvio que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley org\u00e1nica, pues ello implica un desconocimiento de la organizaci\u00f3n jer\u00e1rquica de las leyes establecida por la Constituci\u00f3n, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una violaci\u00f3n material de la Carta.\u201d. <\/p>\n
Por consiguiente, la definici\u00f3n de la naturaleza de una disposici\u00f3n presenta una correspondencia directa con su contenido material y no respecto de la denominaci\u00f3n que formalmente se adopte de la misma. <\/p>\n
En este caso, es evidente que el aparte censurado en la disposici\u00f3n demandada, entendido como la atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa a una entidad estatal, para nada corresponde a aquellas materias que la Constituci\u00f3n ha ordenado regular a trav\u00e9s de una ley de categor\u00eda especial, como la org\u00e1nica, en cuanto a la materia territorial, como lo pretende hacer ver la demandante; tampoco modifica las propias del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, el cual no presenta esa naturaleza org\u00e1nica como equivocadamente lo asevera la actora, pues seg\u00fan criterio reiterado de esta Corporaci\u00f3n, el mismo es un r\u00e9gimen legal integral15, mediante el cual se compil\u00f3 la normatividad existente al respecto16, raz\u00f3n por la cual este argumento tambi\u00e9n habr\u00e1 de desestimarse . <\/p>\n
8. Precisi\u00f3n del alcance de la sentencia de m\u00e9rito constitucional <\/p>\n
Por \u00faltimo, si bien la demanda se dirigi\u00f3, exclusivamente, contra el t\u00e9rmino \u201cLa Previsora\u201d contenida en el art\u00edculo 2o. de la Ley 448 de 1998, para un pronunciamiento de fondo del problema planteado, se ha hecho necesario tener en cuenta los dem\u00e1s componentes que guardan \u00edntima relaci\u00f3n con el mismo. <\/p>\n
Por ello, la decisi\u00f3n de constitucionalidad sobre la disposici\u00f3n acusada recaer\u00e1 sobre la expresi\u00f3n que dice \u201cadministrada por la fiduciaria La Previsora\u201d, respetando el sentido jur\u00eddico completo de la proposici\u00f3n normativa que refleja integralmente cu\u00e1l es la funci\u00f3n administrativa asignada por el legislador a la citada entidad. <\/p>\n
Por todo lo anterior y o\u00eddas las intervenciones de las autoridades p\u00fablicas en el presente proceso, as\u00ed como la vista fiscal, la Corte declarar\u00e1, en la parte resolutiva de esta providencia, exequible la expresi\u00f3n \u201cadministrada por la fiduciaria La Previsora\u201d del art\u00edculo 2o. de la Ley 448 de 1998. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cadministrada por la fiduciaria La Previsora\u201d contenida en el art\u00edculo 2o. de la Ley 448 de 1998 \u201cpor medio de la cual se adoptan medidas en relaci\u00f3n con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento\u201d. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Exposici\u00f3n de Motivos, publicada en la Gaceta del Congreso No. .332, del d\u00eda 16 de agosto de 1996, p\u00e1g. 19. <\/p>\n
2 Ver las Sentencias C-166\/95, M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara, C- 167\/95, M.P. DR. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-492\/96, M.P. DR. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, C-181\/97, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
3 Ejemplo de la situaci\u00f3n descrita lo constituyen los llamados fondos parafiscales, en cuyo caso la ley determina la entidad privada que habr\u00e1 de desarrollar la correspondiente administraci\u00f3n y gesti\u00f3n, fija el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n, recaudo e inversi\u00f3n de los recursos que lo integran, tal como ocurre con el Fondo Nacional del Caf\u00e9 y la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros (Decreto Ley 2078 de 1940 y las Leyes 45 de 1940 y 11 de 1972), el Fondo Nacional del Ganado y la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN (Ley 89 de 1993; ver las Sentencias C-253 de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y C-678 de 1998, M.P. Dr. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), el Fondo Nacional Av\u00edcola y la Federaci\u00f3n Nacional de Avicultores de Colombia -FENAVI (Ley 117 de 1994), entre muchos otros. <\/p>\n
4 \u201cPor el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades y se dictan normas para su organizaci\u00f3n y funcionamiento\u201d, dictado por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por los art\u00edculos 12 y 13, numeral 10, de la Ley 11 de 1983. <\/p>\n
6 Exposici\u00f3n de Motivos, publicada en la Gaceta del Congreso 332, del d\u00eda 16 de agosto de 1996, p\u00e1g. 19. <\/p>\n
7 \u201cpor a cual se dictan normas sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
8 Sentencia C-100\/96, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
9 Sentencia C-154\/96, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
10 Ver la Sentencia C-517\/92, M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
11 Ver la Sentencia C-219\/97, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
12 Sentencia C-535\/96, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
13 Publicada en la Gaceta del Congreso 332, del d\u00eda 16 de agosto de 1996. <\/p>\n
14 M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
15 Ver Sentencia C-057 de 1994, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
16 Ver, entre otras, las Sentencias C-057 de 1994, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-252 de 1994, M.P. Drs. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell y C-496 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
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C-783-99 Sentencia C-783\/99 FONDO DE CONTINGENCIAS DE ENTIDADES ESTATALES-Administrado por la Previsora La raz\u00f3n primaria para que hubiese operado dicha escogencia radica en la atribuci\u00f3n legal de una funci\u00f3n administrativa estatal a una entidad que forma parte de la estructura del Estado, lo que en consonancia con la jurisprudencia de esta […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4453","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4453","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4453"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4453\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4453"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4453"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4453"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}