C-891-99<\/p>\n
Sentencia C-891\/99 <\/p>\n
COMISARIAS-Aportes de la Naci\u00f3n con destino a financiaci\u00f3n de gastos de funcionamiento <\/p>\n
La determinaci\u00f3n del contenido y alcance de la norma acusada dirigidos, exclusivamente, para las comisar\u00edas -Amazonas, Guain\u00eda, Guaviare, Vaup\u00e9s y Vichada-, no fue resultado de una actuaci\u00f3n caprichosa del legislador extraordinario al momento de la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n enjuiciada que desconociera el ordenamiento superior, en los art\u00edculos 4o., 309, 359-3 por cuanto tiene su justificaci\u00f3n en la evoluci\u00f3n normativa que obtuvo la asignaci\u00f3n de recursos nacionales para efectos de respaldar la financiaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de esos antiguos territorios nacionales, circunstancia no tenida en cuenta por el demandante al momento de instaurar la respectiva demanda de inconstitucionalidad. No es acertada la afirmaci\u00f3n del actor en el sentido de que constitu\u00edan un derecho patrimonial adquirido por las antiguas intendencias con anterioridad a la Carta Pol\u00edtica de 1991, cuyo traslado a los nuevos departamentos una vez erigidos, deb\u00eda ser respetado. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Excepci\u00f3n respecto a Comisar\u00edas <\/p>\n
Debe entenderse que cuando el numeral 3\u00ba del art. 359 de la CP except\u00faa de la prohibici\u00f3n general que gobierna las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, a aquellas asignadas en favor de los antiguos territorios nacionales \u201ccon base en leyes anteriores\u201d, el alcance de la protecci\u00f3n constitucional debe limitarse a las que configuran apropiaciones determinadas de los ingresos de la Naci\u00f3n, dirigidos, total o parcialmente, a financiar una actividad estatal, previamente establecida en la ley de presupuesto. En este punto conviene precisar que, como se expresa en la misma disposici\u00f3n demandada, la obligaci\u00f3n de mantener en t\u00e9rminos reales las apropiaciones decretadas, corresponde al Gobierno Nacional. De manera que, una disposici\u00f3n legal que establezca cualquier clase de compromiso de ingresos para financiar los gastos de funcionamiento de las antiguas comisar\u00edas, como ocurre con la norma sub examine, no re\u00fane la condici\u00f3n necesaria para la aplicaci\u00f3n de ese mandato superior exceptivo. <\/p>\n
CONVENCION COLECTIVA-A nivel departamental\/CONVENCION COLECTIVA-Limitaciones en cuanto a cubrimiento de gastos de funcionamiento <\/p>\n
La limitaci\u00f3n que establece el legislador en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991 para impedir que los recursos de los aportes del presupuesto nacional lleguen a financiar los gastos de funcionamiento que puedan ocasionar las convenciones colectivas pactadas por los gobiernos departamentales, sin sujeci\u00f3n a las disposiciones legales sobre la materia, en criterio de esta Corte no configura una restricci\u00f3n a los derechos de asociaci\u00f3n y negociaci\u00f3n colectiva con que cuentan los trabajadores para mejorar, de manera justa y equitativa, las condiciones econ\u00f3micas y sociales de trabajo. La sujeci\u00f3n de los acuerdos colectivos de negociaci\u00f3n a la legalidad preestablecida sobre la materia, no constituye una presunci\u00f3n que contradiga el principio de la buena fe y, de alguna forma, reviva la teor\u00eda de la peligrosidad, como lo anuncia el actor en su demanda. Una limitante como la que se establece en el par\u00e1grafo que se examina contribuye a organizar y racionalizar el gasto p\u00fablico, toda vez que opera en la distribuci\u00f3n de los recursos del presupuesto de las entidades territoriales correspondientes. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2411 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991 <\/p>\n
Actor: Alexander L\u00f3pez Quiroz <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., diez (10) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander L\u00f3pez Quiroz demand\u00f3 el art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991 “por el cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas como departamentos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones.”. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 40.078, del 4 de octubre de 1991, y se subraya lo demandado <\/p>\n
\u201c NORMAS SOBRE LA ORGANIZACION DE LOS ENTES ERIGIDOS COMO DEPARTAMENTOS <\/p>\n
\u201cDECRETO NUMERO 2274 DE 1991″ <\/p>\n
(octubre 4) <\/p>\n
por el cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas como departamentos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art\u00edculo transitorio 39 de a Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
IX – Patrimonio departamental. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 28. Transferencias de las antiguas Comisar\u00edas. En desarrollo de lo dispuesto en el numeral tercero (3\u00ba) del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Gobierno Nacional mantendr\u00e1 en t\u00e9rminos reales las apropiaciones decretadas en el Presupuesto Nacional para la vigencia fiscal de 1991, con destino a la financiaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de los Departamentos de Amazonas , Guain\u00eda, Guaviare, Vaup\u00e9s y Vichada. <\/p>\n
El ajuste para mantenerlo en t\u00e9rminos reales se har\u00e1 anualmente con base en la evaluaci\u00f3n de los ingresos propios generados en cada departamento, de tal forma que la asignaci\u00f3n se efect\u00fae s\u00f3lo cuando no se generen los suficientes recursos para cubrir los gastos de funcionamiento. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. En ning\u00fan caso se asignar\u00e1n recursos para cubrir gastos de funcionamiento correspondientes a convenciones colectivas que pacten los gobiernos departamentales, que no se ajusten a las disposiciones legales sobre estas materias.\u201d. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, se\u00f1ala que con la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada, sin justificaci\u00f3n alguna, se excluye a las antiguas intendencias del derecho a recibir recursos de la Naci\u00f3n para financiar sus gastos de funcionamiento cuando los recursos propios resultaren insuficientes, con lo cual se ignora lo expresamente autorizado por el art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 1975. <\/p>\n
De esa manera, en su criterio, se infringen los art\u00edculos 4o., 58, 309 y 359-3 de la Constituci\u00f3n, pues se desconoce la protecci\u00f3n constitucional de los derechos adquiridos de las antiguas intendencias en su tr\u00e1nsito como nuevos departamentos, y de las rentas espec\u00edficas que dichas entidades son beneficiarias, con base en leyes anteriores, al igual que el principio de la confianza leg\u00edtima, m\u00e1xime cuando el art\u00edculo 26 del Decreto 2274 de 1991 ratifica el derecho a los recursos, para luego ser inexplicablemente revocado por el art\u00edculo 28 acusado. <\/p>\n
Por otra parte, el actor indica que los art\u00edculos 39 y 55 constitucionales, relativos a la libertad de asociaci\u00f3n y de negociaci\u00f3n colectiva, resultan vulnerados con la norma censurada, pues la restricci\u00f3n all\u00ed impuesta para el cubrimiento de los gastos de funcionamiento provenientes de las convenciones colectivas pactadas por los departamentos, cuando no se ajusten a las disposiciones legales, en su entender atenta contra los derechos adquiridos de los trabajadores, ya que ser\u00eda presumir que fueron obtenidos irregularmente, en contradicci\u00f3n del principio de la buena fe, recogido en el art\u00edculo 83 de la Carta Pol\u00edtica, y replanteando \u201cla extinguida teor\u00eda de la peligrosidad, el cual (sic) es absolutamente contrario a nuestro ordenamiento jur\u00eddico\u201d. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el accionante observa que con la expedici\u00f3n de la Ley 141 de 1994, que prohibe la inversi\u00f3n de las regal\u00edas del petr\u00f3leo para el pago de los gastos de funcionamiento, se produjo una lesi\u00f3n al mencionado principio de la confianza leg\u00edtima, pues dicha decisi\u00f3n fue intempestiva y no previ\u00f3 la posibilidad de crear otros ingresos de libre destinaci\u00f3n para las entidades territoriales, generando la quiebra de las antiguas intendencias, asunto que considera no se puede desligar del estudio del art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991 enjuiciado, toda vez que, \u201csi las regal\u00edas continuaran siendo un recurso con el cual pagar gastos de funcionamientos no tendr\u00eda la Naci\u00f3n que realizar las transferencias para gastos [d]e funcionamiento de los nuevos departamentos como obligaci\u00f3n consagrada del Art\u00edculo 5 del Decreto 1926 de 1975\u201d. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El ciudadano C\u00e9sar Augusto L\u00f3pez Botero, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino a fin de defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n censurada, en la forma que se sintetiza en seguida: <\/p>\n
De un lado, el representante de esta entidad presenta un an\u00e1lisis sobre el proceso hist\u00f3rico de la administraci\u00f3n de los territorios nacionales y la evoluci\u00f3n legislativa del r\u00e9gimen administrativo y presupuestal de las intendencias y comisar\u00edas, ahora departamentos, para afirmar que, contrario a lo que sostiene el actor, el art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 1975, fundamento de las pretensiones de la demanda, antes de la expedici\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica de 1991 se encontraba derogado por los art\u00edculos 13 y 33 del Decreto 469 de 1986, dictado en virtud del ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica en la Ley 22 de 1986 “por la cual se dictan normas sobre el R\u00e9gimen Administrativo de las Intendencias y Comisar\u00edas”. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, el interviniente argumenta que con posterioridad se lleg\u00f3 a la expedici\u00f3n del Decreto 2274 de 1991, cuyo art\u00edculo 28 demandado, sobre el r\u00e9gimen patrimonial de los nuevos departamentos, adopt\u00f3 el citado art\u00edculo 13 del Decreto 469 de 1986 e incorpor\u00f3 el ajuste que en t\u00e9rminos reales debe darse a los aportes nacionales para gastos de funcionamiento, en beneficio de las Comisar\u00edas, dada la diferencia de desarrollo econ\u00f3mico y social de estas entidades frente a las Intendencias. <\/p>\n
Adicionalmente, se\u00f1ala que no es acertada la denominaci\u00f3n que se hace en el art\u00edculo examinado de los mencionados aportes del presupuesto nacional como de renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, pues con ellos \u201cno se afect\u00f3 ninguna renta para su financiamiento, ni se dispuso de un ingreso para que el mismo sea destinado a subvencionar la actividad de las Intendencias y Comisar\u00edas\u201d. <\/p>\n
Si bien opina que se desnaturaliz\u00f3 dicho concepto, esto \u201cno conduce a mutar el car\u00e1cter ni naturaleza de ese aporte ni produce el efecto de atar alguna renta con ese prop\u00f3sito\u201d; en consecuencia, se\u00f1ala que no se est\u00e1 ante la hip\u00f3tesis del art\u00edculo 359, numeral 3o., constitucional y, por lo tanto, esa clase de aportes no forman parte del patrimonio de la entidad territorial ni constituye un bien o recurso objeto de protecci\u00f3n constitucional propia, en la forma de un derecho adquirido; en ese caso, el legislador puede modificarlo sin contrariar disposici\u00f3n constitucional alguna. <\/p>\n
De otro lado, estima que la \u00fanica defensa de las norma ser\u00eda aquella que consulta criterios t\u00e9cnicos y de conveniencia, en especial los relativos al proceso de descentralizaci\u00f3n, respecto de lo cual puntualiza que \u201cen ning\u00fan momento se les est\u00e1 asignando funciones adicionales ni a las Comisar\u00edas ni a las Intendencias que no puedan socorrer con cargo a las participaciones con que cuentan en virtud del art\u00edculo 359 ib. y con los recursos propios”. A\u00f1ade que, con el cambio constitucional, “las entidades territoriales cuentan con una suma importante de recursos que compromete, en buena medida, las pol\u00edticas en el \u00e1mbito nacional. El esfuerzo fiscal realizado es de grandes proporciones y no se puede desconocer la existencia de un compromiso hacia la descentralizaci\u00f3n…”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n del principio de la confianza leg\u00edtima expresa que \u201cen ning\u00fan momento se crearon factores objetivos con base en los cuales las antiguas Intendencias deb\u00edan gozar de tales aportes, precisamente, porque esa norma ya no cobijaba a esos territorios, y, en consecuencia, no pod\u00eda generarse una expectativa leg\u00edtima sobre su permanencia hacia un futuro: simplemente hab\u00eda sido derogada con antelaci\u00f3n.\u201d. <\/p>\n
Por \u00faltimo, en cuanto a la violaci\u00f3n de los derechos de asociaci\u00f3n y negociaci\u00f3n colectiva, considera que, los planteamientos del demandante no presentan cargo alguno de inconstitucionalidad, por lo que no es tarea de la Corte entrar a estudiarlo; aunque, agrega que, la norma cuestionada no limita ni excluye la posibilidad negocial, al contrario, su par\u00e1grafo es plenamente consistente con el sistema previsto por el legislador para fijar las condiciones de trabajo. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en Concepto No. 1849, recibido el 22 de julio de 1999, presenta escrito frente al asunto de la referencia, solicitando se declare la constitucionalidad de la norma demandada, con base en estas consideraciones: <\/p>\n
<\/p>\n
Seg\u00fan lo indica el jefe del Ministerio P\u00fablico, de conformidad con el an\u00e1lisis efectuado a la normatividad administrativa y fiscal existente al momento de la expedici\u00f3n de la norma acusada, en concordancia con lo ya expuesto por el interviniente del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el beneficio inicialmente reconocido para las intendencias y comisar\u00edas por el Decreto 1926 de 1975, art. 5o., seg\u00fan el cual el gobierno nacional incluir\u00eda anualmente en el proyecto de ley de apropiaciones las partidas necesarias para cubrir los gastos de funcionamiento de esas entidades, cuando los ingresos propios de las mismas no fuesen suficientes, no est\u00e1 vigente para las antiguas intendencias. <\/p>\n
En efecto, para sustentar lo anterior, se\u00f1ala que el referido Decreto 1926 de 1975 fue objeto de algunas modificaciones incorporadas tanto por el Decreto 467 de 1986 como por el Decreto 469 de 1986, art. 33. Adem\u00e1s, precisa que en el art\u00edculo 13 de ese mismo Decreto 469, a solicitud del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisar\u00edas, el beneficio aludido de las transferencias se mantuvo para las comisar\u00edas, y s\u00f3lo para las intendencias que se crearan en el futuro, hasta por un t\u00e9rmino no superior a los primeros 5 a\u00f1os de su existencia, prohibiendo la apropiaci\u00f3n de partidas para cubrir los gastos de funcionamiento de las convenciones colectivas que pactaran los gobiernos comisariales e intendenciales, sobrepasando las directrices del Gobierno Nacional o transgrediendo las disposiciones sobre competencia en estas materias. <\/p>\n
Por todo lo anterior, encuentra que la norma acusada no desconoce el ordenamiento superior, pues con \u00e9sta no se atenta contra los bienes y derechos pertenecientes a las antiguas intendencias (C.P., arts. 4o., 309 y 359-3), toda vez que \u201cprecisamente las normas con fuerza de ley que establec\u00edan el r\u00e9gimen de las Intendencias y Comisar\u00edas, vigentes antes que entrara a regir la Carta Pol\u00edtica de 1991, hab\u00edan eliminado la renta nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica a favor de las intendencias, para atender gastos de funcionamiento.\u201d. Es m\u00e1s, agrega que en caso que legislador extraordinario hubiese eliminado la aludida renta, esto resultaba razonable por cuanto la finalidad de esa renta era la de beneficiar a las regiones menos desarrolladas del pa\u00eds y las intendencias no presentaban una situaci\u00f3n de atraso mayor frente a las comisar\u00edas. <\/p>\n
Para finalizar, observa que el precepto legal acusado no viola los art\u00edculos 39, 58 y 356 de la Ley Fundamental, ya que su contenido no tiene relaci\u00f3n alguna con el derecho a constituir sindicatos, ni con la propiedad privada y menos a\u00fan con el situado fiscal, como tampoco el art\u00edculo 55 superior, debido a que la norma demandada lo que prohibe es la asignaci\u00f3n de recursos para cubrir gastos de funcionamiento correspondientes a convenciones colectivas pactadas por los gobiernos departamentales, cuando \u00e9stas no se ajusten a las disposiciones legales. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS <\/p>\n
El art\u00edculo transitorio 39 de la Carta Pol\u00edtica revisti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, por un t\u00e9rmino de tres meses, para expedir decretos con fuerza de ley \u201cmediante los cuales se asegure la debida organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los nuevos departamentos erigidos como tales en la Constituci\u00f3n (…)\u201d. <\/p>\n
Con base en dicha facultad se expidi\u00f3 el Decreto 2274 de 1991 \u201cpor el cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas como departamentos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d, cuyo art\u00edculo 28 es la norma acusada en el presente proceso. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para examinar su constitucionalidad, de conformidad con los criterios establecidos en la sentencia C-126 de 19931, en la que al pronunciarse sobre otras disposiciones de ese mismo Decreto acusado (arts. 24, inciso 2o., 25, 34 y 39) se se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
\u201cEsta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la demanda de la referencia, en atenci\u00f3n a lo dispuesto por los art\u00edculos 10\u00b0 transitorio en concordancia con el literal a) del art\u00edculo 6\u00b0 tambi\u00e9n transitorio de la Carta, ya que las normas acusadas fueron dictadas por el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorg\u00f3 la Asamblea Nacional Constituyente en el art\u00edculo 39 transitorio de la misma, con la participaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Especial Legislativa.\u201d. <\/p>\n
2. La materia a examinar <\/p>\n
2.1. S\u00edntesis de los cargos formulados en la demanda <\/p>\n
<\/p>\n
Como ya se anunci\u00f3, la demanda que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte se dirige contra la totalidad del art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1.9912, preceptiva legal que regula lo relativo a los aportes de la Naci\u00f3n a las antiguas comisar\u00edas, con destino a la financiaci\u00f3n de sus gastos de funcionamiento. <\/p>\n
El cuestionamiento que contra dicha norma expone el actor en su escrito, se concreta en tres cargos principales, a saber: <\/p>\n
El primero, por una violaci\u00f3n de los art\u00edculos 4o., 309 y 359-3 superiores y del principio de la confianza leg\u00edtima, en raz\u00f3n a que se desconoce la protecci\u00f3n constitucional de los derechos patrimoniales adquiridos de las antiguas intendencias, as\u00ed como de las rentas espec\u00edficas reconocidas con base en leyes anteriores, con la inaplicaci\u00f3n, en la disposici\u00f3n acusada, del beneficio establecido en el art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 1975, el cual las defin\u00eda como destinatarias de recursos de la Naci\u00f3n para financiar gastos de funcionamiento. <\/p>\n
El segundo se configura por la vulneraci\u00f3n de los mandatos superiores sobre libertad de asociaci\u00f3n y de negociaci\u00f3n colectiva (C.P., arts. 39 y 55), toda vez que la restricci\u00f3n que se contempla sobre los gastos de funcionamiento por convenciones colectivas pactadas por los gobiernos departamentales, cuando \u00e9stas no se ajusten a las disposiciones legales sobre la materia, supone para el accionante una presunci\u00f3n de adquisici\u00f3n de esos derechos laborales con infracci\u00f3n a la ley, lo que desconoce el principio de la buena fe (C.P., art. 83) y restablece la teor\u00eda de la peligrosidad. <\/p>\n
El tercer cargo se hace consistir en la violaci\u00f3n del principio de la confianza leg\u00edtima, pues para el libelista con la norma demandada y la expedici\u00f3n de la Ley 141 de 1994, normatividad que el actor estima debe ser analizada dentro del presente juicio de constitucionalidad, se excluy\u00f3 injustificadamente a esas entidades del beneficio presupuestal de contar con unas transferencias para asumir los gastos de funcionamiento y se prohibi\u00f3 la inversi\u00f3n de las regal\u00edas del petr\u00f3leo con ese mismo destino, lo que produjo la quiebra de las antiguas intendencias, pues no se previeron otros ingresos de libre destinaci\u00f3n que permitieran garantizarlo. <\/p>\n
2.2. Problema jur\u00eddico <\/p>\n
La controversia expuesta en los t\u00e9rminos anteriores habr\u00e1 de resolverse a partir de la determinaci\u00f3n de si el beneficio presupuestal que establece el art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 1975 configura una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de propiedad de las antiguas intendencias, respecto de la cual deba existir una protecci\u00f3n constitucional exigible por los nuevos departamentos, lo que requiere de la presentaci\u00f3n de algunas consideraciones previas acerca de la justificaci\u00f3n de la expedici\u00f3n de la norma demandada, la vigencia, titularidad y naturaleza del beneficio que el actor se\u00f1ala la misma omiti\u00f3 en perjuicio de las intendencias. <\/p>\n
As\u00ed mismo, se analizar\u00e1 si, como lo expresa el accionante, constituye una presunci\u00f3n de mala fe la sujeci\u00f3n de las negociaciones colectivas a la normatividad vigente para efectos de que se asuman sus costos dentro del presupuesto de la correspondiente entidad territorial y si los cuestionamientos que hace el actor a las determinaciones del legislador respecto de la utilizaci\u00f3n de las regal\u00edas del petr\u00f3leo significan una violaci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
<\/p>\n
1. La expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada en el nuevo orden constitucional <\/p>\n
Con la entrada en vigencia de la Carta Pol\u00edtica de 1991 se produjo una reconfiguraci\u00f3n integral del Estado, que cobij\u00f3 la organizaci\u00f3n pol\u00edtica, administrativa y fiscal imperante en las antiguas intendencias y comisar\u00edas, entidades integrantes de la estructura administrativa y territorial estatal, como resultado de la reforma de la Constituci\u00f3n Nacional de 1886, producida mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1936, y caracterizadas por un r\u00e9gimen especial de protecci\u00f3n y dependencia del poder central, ejercitado por el gobierno nacional, en la forma denominada \u201cterritorios nacionales\u201d. <\/p>\n
El precario desarrollo econ\u00f3mico unido a la reducida poblaci\u00f3n de esos territorios nacionales, fortalecieron la tendencia a someterlos, de una especie de autonom\u00eda atenuada, hacia una m\u00e1s firme descentralizaci\u00f3n regional. En ese orden de ideas, la principal decisi\u00f3n que para el apoyo de estas regiones adopt\u00f3 el Constituyente de 1991, fue la de incorporarlas a la categor\u00eda de departamentos, buscando una igualdad administrativa y pol\u00edtica entre las diferentes regiones. <\/p>\n
Ahora bien, la autonom\u00eda de las entidades territoriales como principio fundamental del estado social de derecho colombiano, para la gesti\u00f3n de sus intereses y dentro de los l\u00edmites que fijan la Constituci\u00f3n y la ley, trajo aparejados los derechos de las mismas a gobernarse por autoridades propias, a ejercer sus competencias, a administrar sus recursos y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as\u00ed como a participar en las rentas nacionales (C.P., art. 287). <\/p>\n
As\u00ed las cosas, los departamentos gozan de la autonom\u00eda necesaria para la administraci\u00f3n de los asuntos seccionales y la planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social de su territorio, y responden por una labor administrativa, de coordinaci\u00f3n, de complementariedad de los municipios e intermediaci\u00f3n entre la actividad nacional y municipal, as\u00ed como por la prestaci\u00f3n de los servicios constitucional y legalmente asignados, de manera eficiente, con el fin de satisfacer las necesidades b\u00e1sicas de sus habitantes y elevar su nivel de vida (C.P, art. 98). <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 309 de la Carta Pol\u00edtica, fueron erigidas en departamentos las intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, y las Comisar\u00edas del Amazonas, Guaviare, Guain\u00eda, Vaup\u00e9s y Vichada. <\/p>\n
La transformaci\u00f3n de esas entidades en \u201c nuevos departamentos\u201d supuso para ellas la asunci\u00f3n de funciones y cometidos estatales en el \u00e1mbito de una autonom\u00eda pol\u00edtica y administrativa de mayor grado, para lo cual resultaba indispensable la adopci\u00f3n de medidas que facilitaran una transici\u00f3n gradual hacia un r\u00e9gimen de mayor descentralizaci\u00f3n administrativa y pol\u00edtica. <\/p>\n
Para ello, se revisti\u00f3, en el art\u00edculo 39 transitorio de la Constituci\u00f3n, al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, para que a trav\u00e9s de decretos con fuerza de ley se asegurara la debida organizaci\u00f3n y funcionamiento de esos nuevos departamentos, pudiendo para tales fines suprimir las instituciones nacionales encargadas de la administraci\u00f3n de las antiguas intendencias y comisar\u00edas, as\u00ed como asignarles los bienes nacionales que a juicio del Gobierno deb\u00edan pertenecerles. <\/p>\n
En cumplimiento de esos mandatos, el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto 2274 de 1991, cuyo art\u00edculo 28 se acusa por el demandante en el presente proceso de constitucionalidad. La motivaci\u00f3n que asisti\u00f3 en ese entonces a la Comisi\u00f3n Especial Legislativa3 durante el estudio del proyecto de decreto presentado por el gobierno nacional establec\u00eda para los nuevos departamentos los siguientes prop\u00f3sitos: <\/p>\n
La departamentalizaci\u00f3n de las intendencias y comisar\u00edas se erige, as\u00ed, en una aut\u00e9ntica estrategia de desarrollo para esas regiones y de promoci\u00f3n humana para sus habitantes, quienes ahora ver\u00e1n ensancharse el horizonte con nuevas oportunidades de participaci\u00f3n en la vida nacional y seccional y con posibilidades m\u00e1s inmediatas de mejoramiento en sus niveles de vida\u201d. <\/p>\n
Y, en lo que ata\u00f1e al tema de la definici\u00f3n de la configuraci\u00f3n del patrimonio de los nuevos entes territoriales fue claro el prop\u00f3sito del Constituyente de 1991 de mantener la totalidad del patrimonio p\u00fablico de las antiguas intendencias y comisar\u00edas en cabeza de los nuevos entes territoriales, motivaci\u00f3n que aparece recogida en el Cap\u00edtulo IX del Decreto 2274 de 1991 referido al \u201cPatrimonio departamental\u201d. <\/p>\n
Efectivamente, el art\u00edculo 26 de ese Decreto 2274 de 1991 desarrolla el tema de los bienes y rentas de los nuevos departamentos y los art\u00edculos 27 y 28 de ese mismo Estatuto, adoptan medidas de orden presupuestal. El primero de ellos, dispone sobre las partidas del presupuesto nacional apropiadas en la vigencia fiscal del a\u00f1o de 1991 en favor de las antiguas intendencias y comisar\u00edas, as\u00ed como las que hab\u00edan sido asignadas tambi\u00e9n en su favor, dentro del presupuesto del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisar\u00edas (DAINCO), organismo ulteriormente suprimido y liquidado (art. 29). <\/p>\n
En el art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991, acusado, por su parte, se establecen mandatos de orden presupuestal dirigidos a garantizar a las comisar\u00edas las apropiaciones que en su favor exist\u00edan en el presupuesto nacional para cubrir el d\u00e9ficit generado en sus gastos de funcionamiento, el mecanismo para asegurar el ajuste anual en t\u00e9rminos reales de esas transferencias y la prohibici\u00f3n de asignar recursos para cubrir gastos de funcionamiento derivados de las convenciones colectivas pactadas por los gobiernos departamentales, cuando no se ajusten a las disposiciones legales sobre esas materias. <\/p>\n
Dest\u00e1quese de lo antes se\u00f1alado que, efectivamente la regulaci\u00f3n que all\u00ed se se\u00f1ala no contempla a las intendencias existentes en ese momento, en una exclusi\u00f3n que el actor considera contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica, en sus art\u00edculos 4o., 309 y 359-3, pues se\u00f1ala que dicho beneficio proviene del art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 19754. En consecuencia, resulta imperioso analizar las razones por as cuales el legislador extraordinario adopt\u00f3 tal tratamiento normativo, como se har\u00e1 a continuaci\u00f3n.- <\/p>\n
<\/p>\n
1. Vigencia y titularidad del beneficio presupuestal invocado por el actor en favor de las antiguas intendencias <\/p>\n
Desde el momento de su creaci\u00f3n, como ya se se\u00f1al\u00f3 mediante el Acto Legislativo No. 1o. de 1936, la administraci\u00f3n de las intendencias y comisar\u00edas qued\u00f3 sometida a un directo e inmediato control ejecutivo y administrativo por parte del gobierno nacional, y deferido al legislador el tratamiento en cuanto a su organizaci\u00f3n y divisi\u00f3n administrativa interna, as\u00ed como en relaci\u00f3n con la expedici\u00f3n de estatutos especiales y reg\u00edmenes propios en materias tales como la electoral, judicial y la contencioso administrativa. <\/p>\n
El desarrollo econ\u00f3mico, social, y cultural de estas grandes regiones del territorio nacional, al igual que el mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes, se constituy\u00f3 en objeto de una nueva consideraci\u00f3n por parte del Estado desde el punto de vista de su planeaci\u00f3n, prop\u00f3sito que result\u00f3 atendido por el legislador mediante la expedici\u00f3n de la Ley 2a. de 1943 \u201c por la cual se dictan algunas disposiciones sobre administraci\u00f3n, divisi\u00f3n administrativa y r\u00e9gimen electoral de las Intendencias y Comisar\u00edas\u201d y por la Ley 28 de 1974 \u201cpor la cual se reviste al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias en materia administrativa y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Con base en esta ley de facultades se cre\u00f3 y organiz\u00f3, a trav\u00e9s del Decreto 1925 de 1975, el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisar\u00edas (DAINCO) -ampliamente conocido por la labor que ejerci\u00f3 en la coordinaci\u00f3n, vigilancia y orientaci\u00f3n de esas divisiones administrativas- y, con el Decreto 1926 de 1975, se dict\u00f3 el r\u00e9gimen administrativo y fiscal de \u00e9stas, mediante el cual se distribuyeron funciones entre el gobierno nacional, los consejos intendenciales o comisariales y los respectivos intendentes y comisarios, como autoridades participantes en la direcci\u00f3n de su administraci\u00f3n. <\/p>\n
Para efectos del presente estudio, el art\u00edculo 5o. del mencionado Decreto, frente a las funciones de administraci\u00f3n asignadas por el legislador extraordinario al gobierno nacional con respecto de los denominados \u201cterritorios nacionales\u201d, estableci\u00f3: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 5o. Cuando los ingresos propios de las Intendencias y Comisar\u00edas no alcanzaren a cubrir sus gastos de funcionamiento, el Gobierno Nacional incluir\u00e1 anualmente en el proyecto de ley de apropiaciones las partidas que con tal fin fueren necesarias.\u201d. <\/p>\n
La intenci\u00f3n de una actualizaci\u00f3n y modernizaci\u00f3n del r\u00e9gimen administrativo, presupuestal y fiscal de las intendencias y comisar\u00edas, a fin de contar con mecanismos jur\u00eddicos m\u00e1s eficaces para el cumplimiento de sus fines, hizo que el Presidente de la Rep\u00fablica, revestido de precisas facultades extraordinarias por la Ley 22 de 19855, dictara una nueva normatividad en esas materias, lo que ocurri\u00f3 con los Decretos 4676 y 469 de 19867, incorporando \u00e9ste \u00faltimo algunas modificaciones al Decreto 1926 de 1975, antes aludido. <\/p>\n
Precisamente, en el art\u00edculo 13 de ese Decreto 469 de 1986 queda consignada la voluntad del legislador extraordinario de conceder la destinaci\u00f3n de aportes nacionales hacia el presupuesto de funcionamiento, en forma exclusiva para las comisar\u00edas y, excepcionalmente, para las intendencias que con posterioridad sean creadas, como se lee en el texto del mismo que a continuaci\u00f3n se cita: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Aportes nacionales para el presupuesto de funcionamiento de las Comisar\u00edas. A solicitud del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisar\u00edas, cuando los ingresos propios de las Comisar\u00edas no alcanzaren a cubrir los gastos de funcionamiento, el Gobierno Nacional incluir\u00e1 anualmente en el proyecto de ley de apropiaciones, las partidas que con tal fin fueren necesarias. Esta norma tambi\u00e9n cobijar\u00e1 a las Intendencias que se creen en el futuro y hasta por un t\u00e9rmino no superior a los primeros cinco (5) a\u00f1os de su existencia. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. En ning\u00fan caso se apropiar\u00e1n partidas para cubrir gastos de funcionamiento correspondientes a convenciones colectivas que pacten los gobiernos comisariales, sobrepasando las directrices que formule el Gobierno Nacional o que no se ajusten a las disposiciones legales sobre competencia en estas materias. Igual prohibici\u00f3n rige para los gobiernos intendenciales.\u201d. <\/p>\n
La disposici\u00f3n transcrita presenta una plena armon\u00eda con la derogatoria expresa que, m\u00e1s adelante, en ese mismo Decreto 1926 de 1975, en su art\u00edculo 33, se hace del art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 1975. <\/p>\n
De manera pues que, recogiendo las consideraciones expuestas por el representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y en la vista fiscal, sobre este particular, la Corte encuentra que la norma que autorizaba los aportes de ingresos nacionales con destino al presupuesto de gastos de funcionamiento de los nuevos departamentos, cuando los ingresos propios no alcanzaren a cubrirlos, al momento de la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada, era el Decreto 469 de 1.986, el cual presentaba como destinatarias \u00fanicas y titulares de ese derecho, a las antiguas comisar\u00edas, en virtud de la modificaci\u00f3n que por los art\u00edculos 13 y 33 del Decreto Ibidem fue objeto el art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 1975. <\/p>\n
En consecuencia, el Decreto 2274 de 1991, en su art\u00edculo 28 enjuiciado, lo que hizo fue recoger el contenido normativo del art\u00edculo 13 del Decreto 469 de 1986; es m\u00e1s, derog\u00f3 integral y expresamente este Decreto, como se puede observar de su art\u00edculo 43. <\/p>\n
Se colige, entonces, que la determinaci\u00f3n del contenido y alcance de la norma acusada dirigidos, exclusivamente, para las comisar\u00edas -Amazonas, Guain\u00eda, Guaviare, Vaup\u00e9s y Vichada-, no fue resultado de una actuaci\u00f3n caprichosa del legislador extraordinario al momento de la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n enjuiciada que desconociera el ordenamiento superior, en los art\u00edculos 4o., 309, 359-3, como pretende hacerlo ver el accionante, por cuanto tiene su justificaci\u00f3n en la evoluci\u00f3n normativa que obtuvo la asignaci\u00f3n de recursos nacionales para efectos de respaldar la financiaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de esos antiguos territorios nacionales, circunstancia no tenida en cuenta por el demandante al momento de instaurar la respectiva demanda de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Por lo tanto, no es acertada la afirmaci\u00f3n del actor en el sentido de que constitu\u00edan un derecho patrimonial adquirido por las antiguas intendencias con anterioridad a la Carta Pol\u00edtica de 1991, cuyo traslado a los nuevos departamentos una vez erigidos, deb\u00eda ser respetado. <\/p>\n
De la misma manera, la Corte no observa que la disposici\u00f3n censurada contradiga el ordenamiento superior cuando ordena mantener en t\u00e9rminos reales las apropiaciones del presupuesto nacional decretadas para la vigencia fiscal de 1991, con destino a la financiaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de los departamentos de Amazonas, Guain\u00eda, Guaviare, Vaup\u00e9s y Vichada (inciso 1o.), ni realizar un ajuste anual con ese fin, como tampoco que se someta a control la realizaci\u00f3n del supuesto f\u00e1ctico que da lugar al aludido beneficio presupuestal, esto es que los nuevos departamentos -antiguas comisar\u00edas- no generen los suficientes recursos para cubrir sus gastos de funcionamiento. <\/p>\n
Por \u00faltimo, es de destacar que tampoco es viable la reclamaci\u00f3n que hace el actor para las intendencias del derecho a recibir esas apropiaciones del presupuesto nacional, por constituir el mismo una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, aspecto sobre el cual entra la Corte a pronunciarse. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Protecci\u00f3n del r\u00e9gimen de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las antiguas intendencias y comisar\u00edas en la Carta Pol\u00edtica de 1991 <\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada, en su inciso primero, dice estar sometida en su contenido al cumplimiento del numeral 3o. del art\u00edculo 359 de la Carta Pol\u00edtica, disposici\u00f3n que proscribe en forma gen\u00e9rica las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, entendidas \u00e9stas como ingresos o recursos permanentes y concretos del presupuesto nacional que deben reservarse total o parcialmente a la satisfacci\u00f3n de determinado servicio o necesidad p\u00fablica.8 <\/p>\n
Sobre esta clase de t\u00e9cnica presupuestal esta Corte se\u00f1al\u00f3 lo siguiente en la sentencia C-590 de 19929: <\/p>\n
\u201cSe les ha denominado rentas atadas, y consisten en la t\u00e9cnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiaci\u00f3n de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La t\u00e9cnica hacend\u00edstica, en t\u00e9rminos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de car\u00e1cter general de la comunidad, tomada en su conjunto.\u201d <\/p>\n
Posteriormente, la Corporaci\u00f3n ahond\u00f3 en el mismo tema en la sentencia C-490 de 199310, de la siguiente manera: <\/p>\n
\u201c Las rentas nacionales, a que se refiere el art\u00edculo 359 constitucional, son aquellas que constituyen ingresos tributarios del nivel nacional de gobierno, en oposici\u00f3n a los ingresos de las entidades territoriales. <\/p>\n
El art\u00edculo precitado, como anot\u00f3 esta Corporaci\u00f3n, “se aplica exclusivamente a las rentas de car\u00e1cter nacional que entran al Presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales… As\u00ed las cosas, entiende la Corte que la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de car\u00e1cter tributario. En ning\u00fan caso a las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales”.11 <\/p>\n
La raz\u00f3n de ser de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica es la de asegurar la afectaci\u00f3n de un porcentaje fijo del presupuesto p\u00fablico a un fin determinado, que se considera importante. Esta t\u00e9cnica, utilizada tradicionalmente por las finanzas p\u00fablicas nacionales, ha permitido garantizar un piso m\u00ednimo de gasto social en Colombia. Sin embargo las actuales tendencias presupuestales abogan por una mayor flexibilidad presupuestal; de all\u00ed su proscripci\u00f3n constitucional para el nivel nacional.\u201d. <\/p>\n
Ahora bien, la prohibici\u00f3n constitucional de que existan rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica en el presupuesto general, en criterio de esta Corte, tiene como fundamento \u201creivindicar las funciones que el presupuesto est\u00e1 llamado a cumplir como el m\u00e1s decisivo instrumento de pol\u00edtica fiscal en manos de la democracia y al cual se conf\u00eda la eficiente y justa asignaci\u00f3n de los recursos y el desarrollo econ\u00f3mico.\u201d12 <\/p>\n
Lo anterior, por cuanto en dicha decisi\u00f3n se traduce un firme prop\u00f3sito de salvaguardar los recursos del presupuesto nacional destinados al situado fiscal o a la participaci\u00f3n de los ingresos de la Naci\u00f3n13, en el entendido de que la asignaci\u00f3n de rentas de esa naturaleza trastorna la flexibilidad presupuestal14 y \u201cmenoscaban la funci\u00f3n pol\u00edtica de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento hist\u00f3rico se estiman prioritarias.\u201d.15 <\/p>\n
No obstante, la restricci\u00f3n que sobre las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica recae no es absoluta, sino excepcional, toda vez que la misma Carta Pol\u00edtica establece los casos especiales en que \u00e9stas resultan viables, como sucede con los se\u00f1alados en ese mismo art\u00edculo 359, numerales 1o., 2o. y 3o., y en los art\u00edculos superiores 336, numeral 4o. (monopolio de los licores para salud y educaci\u00f3n), 356, numerales 1o. y 2o. (situado fiscal), 361 (recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas con destino a las entidades territoriales) y 131 (tributaci\u00f3n especial de las notar\u00edas).16 <\/p>\n
Para el evento del art\u00edculo 359 constitucional, las salvedades a la mencionada regla son se concretan a las siguientes situaciones: <\/p>\n
\u201c ARTICULO 359. No habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Se except\u00faan: <\/p>\n
1. Las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
2. Las destinadas para inversi\u00f3n social. <\/p>\n
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Naci\u00f3n asigna a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas.\u201d. <\/p>\n
Compartiendo lo expresado por el interviniente a nombre del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, debe entenderse que cuando ese numeral 3o. except\u00faa de la prohibici\u00f3n general que gobierna las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, a aquellas asignadas en favor de los antiguos territorios nacionales \u201ccon base en leyes anteriores\u201d, el alcance de la protecci\u00f3n constitucional debe limitarse a las que configuran apropiaciones determinadas de los ingresos de la Naci\u00f3n, dirigidos, total o parcialmente, a financiar una actividad estatal, previamente establecida en la ley de presupuesto. <\/p>\n
En este punto conviene precisar que, como se expresa en la misma disposici\u00f3n demandada, la obligaci\u00f3n de mantener en t\u00e9rminos reales las apropiaciones decretadas, corresponde al Gobierno Nacional. <\/p>\n
De manera que, una disposici\u00f3n legal que establezca cualquier clase de compromiso de ingresos para financiar los gastos de funcionamiento de las antiguas comisar\u00edas, como ocurre con la norma sub examine, no re\u00fane la condici\u00f3n necesaria para la aplicaci\u00f3n de ese mandato superior exceptivo. <\/p>\n
En efecto, observada la redacci\u00f3n del contenido normativo que se acusa, a partir del art\u00edculo 5o. del Decreto 1926 de 1975, pasando por la reforma del art\u00edculo 13 del Decreto 469 de 1986, hasta llegar a la redacci\u00f3n actual del art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991, se observa que la asignaci\u00f3n que all\u00ed se ordena de recursos de la Naci\u00f3n para cubrir los gastos de funcionamiento por el d\u00e9ficit causado en los presupuestos de las antiguas intendencias y comisar\u00edas, en un principio, y luego aplicable solamente a \u00e9stas \u00faltimas entidades, no configura la afectaci\u00f3n de una renta nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
\u201c(…) todo gasto debe forzosamente estar contemplado en una ley; sin embargo, las leyes a que se refiere la Corte comportan un efecto adicional que consiste en atar a su satisfacci\u00f3n una renta del Estado o una porci\u00f3n de la misma. En este sentido, la ley anual de presupuesto no se limita a la posibilidad de registrar la apropiaci\u00f3n, puesto que se conjuga aqu\u00ed un t\u00edtulo de gasto, con una orden de gasto y una destinaci\u00f3n espec\u00edfica de una renta. De ah\u00ed que s\u00f3lo en los casos autorizados por la Constituci\u00f3n sea posible darle carta de naturaleza a estas leyes que de manera tan penetrante afectan todas las fases del ciclo presupuestal.\u201d. (Subraya la Sala de la citada tomada de la Sentencia C-317 de 1.998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
En consecuencia, tampoco era procedente el cargo del actor en contra del art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991, en el sentido de que imped\u00eda disfrutar a las intendencias de una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Sin embargo, como la indebida denominaci\u00f3n que hace ese art\u00edculo 28 trae consigo las consecuencias presupuestales ya anotadas de un renta de esa naturaleza, se declarar\u00e1 inexequible la expresi\u00f3n \u201cEn desarrollo de lo dispuesto en el numeral tercero (3\u00b0) del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
1. La supuesta violaci\u00f3n de los principios de asociaci\u00f3n y negociaci\u00f3n colectiva, derechos adquiridos por las negociaciones colectivas y la buena fe y principio de la confianza leg\u00edtima <\/p>\n
El accionante pretende una transgresi\u00f3n de los mandatos superiores sobre libertad de asociaci\u00f3n y de negociaci\u00f3n colectiva (C.P., art. 39 y 55), derechos adquiridos mediante convenciones colectivas pactadas con los gobiernos departamentales y principio de la buena fe que debe regir en las actuaciones de los particulares y de las autoridades p\u00fablicas, al impedirse, en la disposici\u00f3n acusada, que se asignen del presupuesto nacional recursos para cubrir los gastos de funcionamiento que esas negociaciones laborales produzcan, cuando \u201cno se ajusten a las disposiciones legales sobre estas materias\u201d. <\/p>\n
Los art\u00edculos 39 y 55 de la Carta Pol\u00edtica garantizan, respectivamente, el derecho de asociaci\u00f3n sindical de los trabajadores y de negociaci\u00f3n colectiva para regular las relaciones laborales, lo cual incluye a los trabajadores oficiales, con las excepciones que establezca la ley. <\/p>\n
Por consiguiente, al Estado, en consonancia con el art\u00edculo 55 de la Carta Pol\u00edtica, le corresponde promover la concertaci\u00f3n y los dem\u00e1s medios para la soluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos colectivos del trabajo; compromiso que incluye el se\u00f1alamiento de los instrumentos para que el di\u00e1logo y las negociaciones sean realizables en condiciones de paz y tranquilidad social. Dentro de este prop\u00f3sito, el art\u00edculo 56 superior ordena la integraci\u00f3n de una comisi\u00f3n tripartita permanente, conformada por representantes del gobierno, los empleadores y los trabajadores, que fomente las buenas relaciones laborales, contribuya a la soluci\u00f3n de los conflictos colectivos del trabajo y concerte las pol\u00edticas salariales y laborales. <\/p>\n
Es imperioso que, dentro del ordenamiento jur\u00eddico, existan los mecanismos y procedimientos propios, precisos e id\u00f3neos que permitan impulsar la realizaci\u00f3n de todo proceso de soluci\u00f3n de conflictos colectivos del trabajo y, a la vez, tengan la capacidad de ofrecer a sus participantes el convencimiento de que los acuerdos obtenidos dentro de una negociaci\u00f3n colectiva, en cuanto a las condiciones econ\u00f3micas y sociales del trabajo logradas, cuentan con efectividad jur\u00eddica. <\/p>\n
Tal normatividad se plasma tanto en las normas pertinentes del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, como en los Convenios Internacionales del Trabajo 8717 y 9818 los cuales forman parte de la legislaci\u00f3n colombiana, en virtud del art\u00edculo 53-3 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Ahora bien, la limitaci\u00f3n que establece el legislador en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991 para impedir que los recursos de los aportes del presupuesto nacional lleguen a financiar los gastos de funcionamiento que puedan ocasionar las convenciones colectivas pactadas por los gobiernos departamentales, sin sujeci\u00f3n a las disposiciones legales sobre la materia, en criterio de esta Corte no configura una restricci\u00f3n a los derechos de asociaci\u00f3n y negociaci\u00f3n colectiva con que cuentan los trabajadores para mejorar, de manera justa y equitativa, las condiciones econ\u00f3micas y sociales de trabajo. <\/p>\n
La sujeci\u00f3n de los acuerdos colectivos de negociaci\u00f3n a la legalidad preestablecida sobre la materia, no constituye una presunci\u00f3n que contradiga el principio de la buena fe y, de alguna forma, reviva la teor\u00eda de la peligrosidad, como lo anuncia el actor en su demanda. <\/p>\n
No puede perderse de vista que la convenci\u00f3n colectiva constituye una fuente de derecho, es decir creadora de normas jur\u00eddicas vinculantes y obligatorias interpartes19, que para alcanzar las concertaciones de los intereses laborales que con ella se pretendan, requiere de un sometimiento a cauces legales precisos, lo cual no resulta desproporcionado, pues, precisamente, permite que adquieran fuerza normativa coercitiva con seguridad jur\u00eddica, para los aspectos materiales, jur\u00eddicos y econ\u00f3micos que resulten de las mismas. <\/p>\n
De manera que fijar una consecuencia negativa al desconocimiento de las disposiciones legales sobre convenciones colectivas, lo que hace es preservar la coherencia que \u00e9stas deben presentar en sus formas y tr\u00e1mites con la normatividad vigente para fines de su efectividad jur\u00eddica. <\/p>\n
En efecto, es de recordar que la protecci\u00f3n constitucional que recae sobre los derechos adquiridos presupone una concordancia de los mismos con las leyes civiles (C.P., art. 58) y, adem\u00e1s, es a la ley a la que corresponde se\u00f1alar los \u00e1mbitos espec\u00edficos de la aplicaci\u00f3n de la negociaci\u00f3n colectiva20, lo cual no significa que se est\u00e9 limitando los alcances materiales de las negociaciones en materia de regulaci\u00f3n de las condiciones laborales, ya que \u201cla negociaci\u00f3n colectiva no es entonces un instrumento residual para regular las relaciones laborales, sino el instrumento por antonomasia, que desplaza el sistema de fijaci\u00f3n por el estado de las condiciones de trabajo\u201d21 <\/p>\n
Adicionalmente, una limitante como la que se establece en el par\u00e1grafo que se examina contribuye a organizar y racionalizar el gasto p\u00fablico, toda vez que opera en la distribuci\u00f3n de los recursos del presupuesto de las entidades territoriales correspondientes. <\/p>\n
Finalmente, resta por analizar el \u00faltimo argumento del accionante, por el cual se enjuicia la disposici\u00f3n demandada, en el sentido de que desconoci\u00f3 el principio de la confianza leg\u00edtima para las intendencias, al interpretarse conjuntamente la disposici\u00f3n demandada con la Ley 141 de 1994 \u201cPor la cual se crean el Fondo Nacional de regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que la citada Ley 141 se encuentra asociada al tema sub examine, ya que, al prohibir la inversi\u00f3n de las regal\u00edas del petr\u00f3leo para el pago de los gastos de funcionamiento, se lesion\u00f3 el mencionado principio de la confianza leg\u00edtima, pues hubo una transici\u00f3n a la categor\u00eda de departamentos, sin que se hubiesen creado otros ingresos de libre destinaci\u00f3n, lo que finalmente produjo la quiebra de las antiguas intendencias, hecho agravado con la exclusi\u00f3n injustificada de las intendencias del beneficio presupuestal en la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
Es evidente que un argumento como el anterior no presenta una violaci\u00f3n de orden constitucional. De un lado, no es posible entrar a examinar la constitucionalidad de la Ley 141 de 1994 en lo mencionado, en tanto no constituye objeto del presente control. De otro lado, la argumentaci\u00f3n planteada entra\u00f1a m\u00e1s bien un juicio de conveniencia sobre los resultados econ\u00f3micos que para un ente territorial genera una determinada disposici\u00f3n, lo que claramente evidencia una censura a la facultad de configuraci\u00f3n normativa del legislador para destinar a las entidades territoriales los recursos que provengan del Fondo Nacional de Regal\u00edas, seg\u00fan el mandato del art\u00edculo 361 de la Carta Pol\u00edtica, materia que, en esos t\u00e9rminos, escapa al estudio de esta Corte. <\/p>\n
En consecuencia de lo anterior, la Corte declarar\u00e1, en la parte resolutiva de esta sentencia, la exequibilidad del art\u00edculo 28 del Decreto 2274 de 1991, salvo en la expresi\u00f3n \u201cEn desarrollo de lo dispuesto en el numeral tercero (3\u00ba) del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, contenida en su inciso primero, la cual se declarar\u00e1 inexequible. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 28 de del Decreto 2274 de 1991″por el cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas como departamentos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones.”, salvo en la expresi\u00f3n \u201cEn desarrollo de lo dispuesto en el numeral tercero (3\u00b0) del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, contenida en su inciso primero, la cual es INEXEQUIBLE. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VCITORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
2 \u201cpor el cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas como departamentos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
3 Ponentes Designados los doctores: EduardoVerano de la Rosa, Carlos Fernando Giraldo Angel, Luis Emiro Valencia S\u00e1nchez, Armando Novoa Garc\u00eda y Ramiro Vieira Arango, Gaceta Legislativa, Tomo I, No. 5, del lunes 26 de agosto de 1.99, p\u00e1g. 7. <\/p>\n
4 \u201cpor el cual se dicta el r\u00e9gimen administrativo y fiscal de las Intendencias y Comisar\u00edas\u201d. <\/p>\n
6 \u201cpor el cual se establece el R\u00e9gimen Administrativo de las Intendencias y Comisar\u00edas y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
7 \u201cpor el cual se expiden normas sobre el r\u00e9gimen presupuestal y fiscal de las intendencias y comisar\u00edas y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
8 Ver la Sentencia C-057\/93, M.P. Dr. Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez. <\/p>\n
9 M.P. Dr. Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez. <\/p>\n
10 M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
11 Corte Constitucional. Sentencia C-040 precitada.[de 1.993, M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n]. <\/p>\n
12 Sentencia C-317\/98, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
13 Ver a Sentencia C-004\/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
14 Ver las Sentencias C-590\/92, C-490\/93, entre otras. <\/p>\n
15 Sentencia C-317\/98, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
16 Ver la Sentencia C-590\/92, M.P. Dr. Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez, ya aludida. <\/p>\n
17 Convenio relativo a la libertad sindical y a la protecci\u00f3n del derecho de sindicaci\u00f3n (sic) (Ley 26 de 1.976) <\/p>\n
18 Convenio relativo a la aplicaci\u00f3n de los principio9s del derecho de sindicaci\u00f3n (sic) y de negociaci\u00f3n colectiva (Ley 27 de 1.976). <\/p>\n
19 Ver la sentencia C-013\/93, M.P. DR. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
20 Ver a sentencia T-597\/92, M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
21 Sentencia C-112 \/93, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
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C-891-99 Sentencia C-891\/99 COMISARIAS-Aportes de la Naci\u00f3n con destino a financiaci\u00f3n de gastos de funcionamiento La determinaci\u00f3n del contenido y alcance de la norma acusada dirigidos, exclusivamente, para las comisar\u00edas -Amazonas, Guain\u00eda, Guaviare, Vaup\u00e9s y Vichada-, no fue resultado de una actuaci\u00f3n caprichosa del legislador extraordinario al momento de la expedici\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4471","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4471","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4471"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4471\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4471"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4471"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4471"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}