C-894-99<\/p>\n
Sentencia C-894\/99 <\/p>\n
RESERVA DE LEY ORGANICA-No constituye vicio de forma que caduca <\/p>\n
La vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, seg\u00fan el art\u00edculo 242-3 de la Carta, al a\u00f1o de haber sido publicada la correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una transgresi\u00f3n de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos \u00f3rganos del Estado y, en esa medida, adquieren el car\u00e1cter de falta material o sustantiva. <\/p>\n
RESERVA DE LEY ORGANICA-Leyes que tienen esta categor\u00eda <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas tienen ciertas caracter\u00edsticas que, de alguna manera, les confieren una jerarqu\u00eda superior a las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente, aquel tipo de leyes condicionan tanto el procedimiento como el contenido de las leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patr\u00f3n de constitucionalidad de \u00e9stas. Dado su rango cuasi-constitucional, este tipo de ley constituye una excepci\u00f3n al proceso pol\u00edtico legislativo y un l\u00edmite al principio democr\u00e1tico. En consecuencia, la Corte ha considerado que s\u00f3lo pueden ostentar dicha categor\u00eda, las leyes mencionadas en el art\u00edculo 151 de la Carta, es decir, aquellas que \u201csirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado – por el constituyente – de importancia capital, como son los de planeaci\u00f3n, presupuesto, ordenamiento territorial y su distribuci\u00f3n de competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras. <\/p>\n
RESERVA DE LEY ORGANICA-Decisi\u00f3n en caso de duda <\/p>\n
En el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, y siempre que los criterios hermen\u00e9uticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por \u00e9sta se encuentra reservada al legislador org\u00e1nico, la duda debe resolverse a favor de la opci\u00f3n adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deber\u00e1 ser declarada exequible respecto del cargo en menci\u00f3n. <\/p>\n
RESERVA DE LEY ORGANICA-Reparto de funciones y competencias intergubernamentales <\/p>\n
La reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica de competencias conferidas a las entidades territoriales por la propia Constituci\u00f3n queda librada al legislador ordinario. La ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignaci\u00f3n de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador org\u00e1nico haya limitado su intervenci\u00f3n a la definici\u00f3n de criterios y par\u00e1metros generales que gu\u00eden la labor del legislador ordinario. No implica que el legislador org\u00e1nico no pueda fijar reglas muy estrictas a las cuales deba someterse la legislaci\u00f3n ordinaria para efectos de definir el sistema de las finanzas intergubernamentales. Por el contrario, dado que es este un factor importante en el proceso de descentralizaci\u00f3n auspiciado por la Constituci\u00f3n, resultar\u00eda altamente deseable que los procedimientos que gobiernen el r\u00e9gimen territorial, particularmente en cuanto se refiere al r\u00e9gimen de finanzas p\u00fablicas de las entidades territoriales, encuentren una resistencia reforzada frente a las decisiones pol\u00edticas coyunturales del nivel central. <\/p>\n
SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLES-Regulaci\u00f3n por el legislador <\/p>\n
El art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n, en armon\u00eda con lo dispuesto por los art\u00edculos 150-12, 300-4 y 313-4 de la Carta, inhibe al legislador para apropiarse o trasladar a la Naci\u00f3n las rentas efectivamente causadas a favor de una entidad territorial. Sin embargo, nada obsta para que la ley reforme el r\u00e9gimen tributario preexistente, derogando o modificando los elementos de un tributo. La decisi\u00f3n del legislador que impugna el actor consiste esencialmente en restringir el hecho gravable de la sobretasa a la gasolina, a la gasolina motor extra y corriente y, adem\u00e1s, excluir la posibilidad de gravar, a favor de las entidades territoriales, el consumo del ACPM. Sin embargo, esta determinaci\u00f3n no se encuentra contenida en la Ley 488 de 1998, sino en el art\u00edculo 259 de la Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la Sentencia C-486 de 1996. <\/p>\n
PRINCIPIO DE SUFICIENCIA HACENDISTICA <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no se\u00f1ala expl\u00edcitamente la obligaci\u00f3n de aplicar el principio de suficiencia hacend\u00edstica a otras facetas de las finanzas intergubernamentales distintas del situado fiscal. En este sentido se manifest\u00f3 la Corte en la sentencia 471 de 1995, al se\u00f1alar que lo dispuesto en el art\u00edculo 356 se refer\u00eda exclusivamente al llamado situado fiscal, y en consecuencia, no pod\u00eda aplicarse a la regulaci\u00f3n de materias diversas a las relacionadas con dicha transferencia de recursos y competencias. En cualquier caso, el control constitucional respecto de principios como el de suficiencia hacend\u00edstica o el de equidad fiscal, s\u00f3lo puede operar sobre la base de una disposici\u00f3n legal abiertamente irracional que, de manera evidente y desproporcionada, quebrante el equilibrio financiero de las entidades territoriales hasta el punto de que resulte evidente que sin los mencionados recursos las entidades no tendr\u00edan opci\u00f3n distinta que la de renunciar al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales b\u00e1sicas. Es pues un control extremo, para casos l\u00edmite, en los que la carga de la prueba corresponde a las entidades territoriales afectadas. De no ser as\u00ed, el juez constitucional tendr\u00eda que entrar a realizar complicados an\u00e1lisis financieros, teniendo en cuenta variables t\u00e9cnicas como la mayor o menor elasticidad de las rentas o la eficiencia de las entidades para cumplir con sus responsabilidades. A todas luces, esta es una tarea que supera las competencias de la Corte Constitucional. <\/p>\n
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA TRIBUTARIA <\/p>\n
Las normas que se analizan no aparejan una intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n en asuntos propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, no pueden ser evaluadas a partir del principio de subsidiariedad. En efecto, en el presente caso, el legislador, en ejercicio de competencias propias, modifica el r\u00e9gimen legal de un tributo, seg\u00fan consideraciones de pol\u00edtica fiscal que no puede esta Corte entrar a valorar. De esta manera, no puede sostenerse que el legislador haya suplantado a los \u00f3rganos pol\u00edticos territoriales en la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n propia, pues dicha determinaci\u00f3n es fruto de las competencias tributarias que la Constituci\u00f3n le atribuye. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2357 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales” <\/p>\n
Actor: Marcela Tamayo Arango <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 488 de 1998, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00b0 43.460 de diciembre 28 de 1998. <\/p>\n
La ciudadana Marcela Tamayo Arango demand\u00f3 los art\u00edculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 por considerarlos violatorios de los art\u00edculos 151, 209, 287, 356 y 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Mediante auto fechado el 25 de febrero de 1999, el magistrado sustanciador solicit\u00f3 al Instituto Colombiano de Derecho Tributario que manifestara si la sobretasa a la gasolina contemplada en las Leyes 86 de 1989 y 105 de 1993 y en el art\u00edculo 156 del Decreto 1421 de 1993, constituye un impuesto de propiedad de los municipios o un tributo cedido por la Naci\u00f3n a los entes locales. <\/p>\n
A trav\u00e9s de escrito calendado el 9 de junio de 1999, el Jefe de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes sustent\u00f3 la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. <\/p>\n
La representante judicial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de memorial fechado el 17 de junio de 1999, solicit\u00f3 la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. <\/p>\n
Por medio de escrito calendado el 16 de junio de 1999, el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1 defendi\u00f3 la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. <\/p>\n
Mediante memorial fechado el 17 de junio de 1999, el representante legal de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios coadyuv\u00f3 las pretensiones de la demandante. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto fechado el 2 de agosto de 1999, solicit\u00f3 a la Corte declarar exequibles los apartes acusados de los art\u00edculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS <\/p>\n
LEY NUMERO 488 DE 1998 <\/p>\n
(Diciembre 24) <\/p>\n
“Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales” <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 117.- Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM. Autor\u00edzase a los municipios, distritos y departamentos, para adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley. <\/p>\n
Cr\u00e9ase como contribuci\u00f3n nacional la sobretasa al ACPM. La sobretasa al ACPM ser\u00e1 del seis por ciento (6%). Ser\u00e1 cobrada por la Naci\u00f3n y distribuida en un cincuenta por ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de la red vial. La base gravable, el hecho generador, la declaraci\u00f3n, el pago, la causaci\u00f3n y los otros aspectos t\u00e9cnicos ser\u00e1n iguales a los de la sobretasa de la gasolina. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 122. Tarifa municipal y distrital. El concejo municipal o distrital, dentro de los noventa (90) d\u00edas siguientes a la vigencia de esta ley, fijar\u00e1 la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicci\u00f3n, la cual no podr\u00e1 ser inferior al catorce por ciento (14%) ni superior al quince por ciento (15%). <\/p>\n
Art\u00edculo 123. Tarifa departamental. La asamblea departamental, fijar\u00e1 la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicci\u00f3n, la cual no podr\u00e1 ser inferior al cuatro por ciento (4%) ni superior al cinco por ciento (5%). <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Para los fines de este art\u00edculo, el departamento de Cundinamarca no incluye al Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1. <\/p>\n
La tarifa aplicable a la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1, podr\u00e1 continuar siendo hasta del veinte por ciento (20%). <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 128.- Sobretasa nacional. Establ\u00e9cese una sobretasa nacional del veinte por ciento (20%) sobre el precio al p\u00fablico de la gasolina motor extra o corriente y del seis por ciento (6%) sobre el precio del ACPM. Esta sobretasa nacional se cobrar\u00e1 \u00fanicamente en los municipios, distritos o departamentos, donde no se haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental, seg\u00fan el caso, o cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra o corriente fuere inferior al veinte por ciento (20%). Para la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente, la sobretasa nacional ser\u00e1 igual a la diferencia entre la tarifa del veinte por ciento (20%) y la sumatoria de las tarifas adoptadas por el respectivo concejo y asamblea, seg\u00fan el caso. <\/p>\n
En ning\u00fan caso, la suma de las sobretasas sobre la gasolina motor extra o corriente, podr\u00e1 ser superior al veinte por ciento (20%) del valor de referencia de dicha gasolina. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 134.- Factoring y titularizaci\u00f3n. Las entidades territoriales podr\u00e1n desarrollar operaciones de factoring, es decir, de venta con descuento de la cartera en firme y vencida y de titularizaci\u00f3n de la cartera, a entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria en las mismas condiciones econ\u00f3micas, jur\u00eddicas y financieras que operan en el mercado para las personas de derecho privado. La contrataci\u00f3n se har\u00e1 de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y su destino ser\u00e1 exclusivamente el saneamiento fiscal de las entidades territoriales. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
En primer lugar, la actora manifiesta que las normas demandadas vulneran el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el cual se consagra la reserva de ley org\u00e1nica. Se\u00f1ala que, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de organizaci\u00f3n territorial del Estado, las leyes org\u00e1nicas deben ocuparse de (1) definir las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas; (2) establecer el r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico de las entidades territoriales y los mecanismos de participaci\u00f3n relacionados con el ordenamiento territorial; y (3) fijar el reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales y asignar las competencias normativas y no normativas a estas \u00faltimas. A su juicio, los art\u00edculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 establecen un reparto competencial entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, motivo por el cual se inscriben dentro del \u00e1mbito regulatorio de la ley org\u00e1nica. Sobre esta cuesti\u00f3n, estima que “[a]utorizar a las entidades territoriales para adoptar un impuesto, se\u00f1alando que si ellas no lo hacen el impuesto tendr\u00e1 car\u00e1cter nacional, es sin duda una tarea de reparto de competencias, vedada por tanto al legislador ordinario”. <\/p>\n
Por otra parte, la demandante afirma que las disposiciones acusadas violan los art\u00edculos 209, 287, 356 y 362 del Estatuto Superior, pues trasladan a la Naci\u00f3n un impuesto de car\u00e1cter municipal. Para fundar su aserto asevera que, aunque el art\u00edculo 362 de la Carta Pol\u00edtica no inhibe al legislador para ocuparse de asuntos relativos a tributos territoriales, \u00e9stas se encuentran limitadas (1) por la reserva de ley org\u00e1nica y (2) por la prohibici\u00f3n de convertir impuestos territoriales en impuestos nacionales. Con base en lo anterior, indica que el art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993 autoriz\u00f3 a los municipios y a los distritos para establecer una sobretasa m\u00e1xima del 20% al precio del combustible automotor, con destino al mantenimiento y construcci\u00f3n de v\u00edas p\u00fablicas y la financiaci\u00f3n de proyectos de transporte masivo, todo lo cual fue desconocido por las normas demandadas. A este respecto, asegura que el art\u00edculo 117 de Ley 488 de 1998 cre\u00f3 como contribuci\u00f3n nacional la sobretasa al ACPM, con desconocimiento de que “la Ley 105 hab\u00eda autorizado a los municipios para establecer la sobretasa al ‘combustible automotor’, y es evidente que el ACPM est\u00e1 comprendido dentro del concepto de ‘combustible automotor'”. As\u00ed mismo, manifiesta que “el art\u00edculo 128 [de la Ley 448 de 1998] hace expresa menci\u00f3n de que la sobretasa a la gasolina no ser\u00e1 m\u00e1s un tributo del orden municipal, sino del orden nacional. No se diga que est\u00e1 limitada a aquellos municipios que no la han establecido, pues debe recordarse que la Ley 105 autoriz\u00f3 un m\u00e1ximo del 20% tanto para gasolinas como para ACPM, y que una gran mayor\u00eda de municipios la hab\u00edan fijado en ese tope al expedirse la ley cuestionada; mientras que la Ley 488 la reduce a un 15% como m\u00e1ximo para los municipios, en tanto que despoja por completo de la sobretasa al ACPM, que en lo sucesivo se repartir\u00e1 entre la Naci\u00f3n y los departamentos”. Para concluir se\u00f1ala que “si es verdad que la ley puede modificar o incluso eliminar tributos municipales, en todo caso el texto constitucional es expreso y categ\u00f3rico en la proscripci\u00f3n para la Naci\u00f3n de apropiarse de tributos municipales, y eso es precisamente lo que aqu\u00ed se est\u00e1 haciendo”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la actora expresa que los art\u00edculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 son contrarios al “principio de equilibrio recursos-competencias” o de “suficiencia hacend\u00edstica”, consagrado en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Seg\u00fan este principio “no se podr\u00e1n descentralizar responsabilidades sin que previamente se hayan descentralizado los recursos fiscales suficientes para atenderlas” o, entendido a contrario sensu, significa que no es l\u00edcito “sustraer recursos ya asignados sin que previa o simult\u00e1neamente se hayan tambi\u00e9n sustra\u00eddo las responsabilidades correspondientes”. Opina que la violaci\u00f3n al anotado principio se configura cuando las normas acusadas despojan a los municipios de la cuarta parte de los ingresos provenientes de la sobretasa sobre la gasolina (al reducirla del 20% al 15%) y de la integridad de la sobretasa sobre el ACPM sin que, a un mismo tiempo, los liberen de una parte equivalente de las responsabilidades que les corresponde cumplir o los compensen con una renta similar. Se\u00f1ala que, incluso en el caso de que los municipios hubiesen sido liberados de algunas de sus responsabilidades, las disposiciones demandadas ser\u00edan igualmente inconstitucionales por violar el principio de subsidiariedad, entendido \u00e9ste “como que la entidad superior no puede suplantar a la inferior sino hacer todo por habilitarla para que ella misma sea capaz de atender un servicio determinado”. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes <\/p>\n
El Jefe de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes manifiesta que, conforme a lo establecido en el art\u00edculo 150-12 de la Carta Pol\u00edtica, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica “establecer los tributos sin condici\u00f3n alguna, m\u00e1s all\u00e1 de la misma Constituci\u00f3n o la ley que lo ate”. Agrega que “no obstante, la Constituci\u00f3n (\u2026) concedi\u00f3 cierta autonom\u00eda a las entidades territoriales en lo concerniente con los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Sobre el alcance del principio de autonom\u00eda territorial, precisa que \u00e9ste “debe ser entendido en el contexto nacional, es decir, limitado por la forma de Estado que nos rige. (\u2026). Esto implica que existe una jerarqu\u00eda definida que vincula a las entidades territoriales con el Gobierno central someti\u00e9ndolas a \u00e9ste en pos de la unidad”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos de inconstitucionalidad formulados por la demandante contra los art\u00edculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, el interviniente asevera que “es innegable que la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales est\u00e1 supeditada al marco que determinen la Constituci\u00f3n y las leyes, por eso no es pertinente alegar la violaci\u00f3n de la autonom\u00eda fiscal cuando la ley est\u00e1 autorizada para delimitarla. Lo anterior se hace patente en el margen que da el legislador a los entes territoriales para que sus corporaciones apliquen las normas tributarias. El legislador expide la norma de tal manera que los elementos necesarios para la concreci\u00f3n local permitan a los \u00f3rganos territoriales aplicar el gravamen de acuerdo a sus necesidades. Es all\u00ed, en la aplicaci\u00f3n de la norma tributaria al territorio determinado, donde se manifiesta la autonom\u00eda consagrada en la Constituci\u00f3n”. Con base en lo anterior, se\u00f1al\u00f3 que las disposiciones acusadas establecen el sujeto activo (art\u00edculo 117), el sujeto pasivo (art\u00edculo 119), los hechos gravables (art\u00edculo 120), la base gravable (art\u00edculo 121) y el margen de intervenci\u00f3n de las entidades territoriales en la definici\u00f3n del tributo (art\u00edculos 122 y 123), lo cual implica que “la entidad territorial, en cabeza del \u00f3rgano correspondiente, deber\u00e1 determinar de manera aut\u00f3noma la forma en que aplicar\u00e1 el tributo, de acuerdo a los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el Jefe de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes asegura que “no es cierto que la ley acusada est\u00e9 trasladando nuevas responsabilidades a las entidades territoriales. En los casos en que el supuesto equilibrio, interpretado por el demandante en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n, se vea violado, corresponde a las asambleas y concejos, en los casos pertinentes, determinar los tributos necesarios para que este equilibrio se restablezca, dentro de los m\u00e1rgenes dados por la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
Seg\u00fan la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, las normas acusadas no vulneran el art\u00edculo 151 de la Carta Pol\u00edtica, toda vez que las mismas no establecen ninguna clase de reparto o distribuci\u00f3n de competencias entre entidades territoriales. Advierte que, por el contrario, las disposiciones demandadas constituyen emanaci\u00f3n de los art\u00edculos 150-12 y 338 del Estatuto Superior, en los cuales se establece la potestad tributaria del Congreso de la Rep\u00fablica, de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. A este respecto, se\u00f1ala que “la Corte Constitucional ha sido reiterativa en que para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa que autorice su creaci\u00f3n y es precisamente lo que la Ley 488 de 1998 desarrolla. Es decir es competencia del Congreso la creaci\u00f3n de impuestos y el dar autorizaci\u00f3n a las entidades territoriales para que los adopten en ejercicio de la autonom\u00eda de que disponen la cual est\u00e1 limitada a la Constituci\u00f3n y a la ley. Igualmente es de competencia de los concejos y asambleas la adopci\u00f3n de aquellos elementos que la ley no haya previsto en ejercicio de la autonom\u00eda residual”. Agrega que “en el caso que nos ocupa cuando los art\u00edculos 122 y 123 de la Ley 488 de 1998, facultan a los concejos y a las asambleas para fijar la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente dentro de unos par\u00e1metros, dicha autorizaci\u00f3n ha de entenderse dentro del marco constitucional se\u00f1alado por el art\u00edculo 338 (\u2026), es decir que para que proceda el cobro del impuesto deben estar debidamente fijados los elementos esenciales del tributo, (\u2026) debiendo anotar que la restricci\u00f3n al legislativo en materia de impuestos territoriales es relacionada con la interferencia en cuanto a la administraci\u00f3n de los tributos, donde s\u00ed ser\u00eda una intromisi\u00f3n en el \u00e1mbito territorial, no aplicable en este caso por cuanto las disposiciones en comento fijan elementos del tributo de manera general”. <\/p>\n
La interviniente indica que el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tampoco resulta vulnerado por los art\u00edculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, toda vez que “el Congreso goza de plenas facultades para modificar, derogar, crear impuestos salvo en casos de guerra exterior. No es cierto que la Naci\u00f3n se est\u00e9 apropiando como lo afirma la actora de rentas del municipio al establecer una sobretasa nacional residual sobre el precio de la gasolina motor extra o corriente y del 6% sobre el precio al p\u00fablico del ACPM, por cuanto en lo que respecta a la sobretasa a la gasolina extra motor y corriente la naci\u00f3n la cobra \u00fanicamente en los municipios, distritos o departamentos donde no se haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental o cuando la sumatoria de las adoptadas fueren inferiores al 20% lo que significa que la naci\u00f3n la cobra de una manera residual, por lo tanto si fue adoptada por los municipios, distritos o departamentos a la naci\u00f3n no le corresponde sobretasa. Por otra parte, en el evento de que los municipios o departamentos no la adoptaren o adoptaren una tarifa inferior, las rentas de propiedad de estos son \u00fanicamente la parte adoptada, quiere decir que el municipio o departamento no es titular de esa renta, por cuanto a pesar de que la ley le dio la facultad para establecer la tarifa, \u00e9stos en ejercicio de su autonom\u00eda no hicieron uso de esa facultad, en consecuencia la renta no les pertenece, siendo claro que para que la sobretasa a la gasolina corresponda a la naci\u00f3n se requiere que los municipios, distritos o departamentos no la hayan adoptado o lo hayan hecho por una tarifa inferior al tope m\u00e1ximo permitido por la ley”. As\u00ed mismo, se\u00f1ala que la sobretasa al ACPM constituye un tributo nuevo, inexistente antes de la vigencia de la Ley 488 de 1998, motivo por el cual “la ley puede desarrollarlo como mejor crea conveniente”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico asevera que las normas demandadas tampoco violan los art\u00edculos 209 y 356 de la Carta Pol\u00edtica, toda vez que entre \u00e9stos y aqu\u00e9llas no existe relaci\u00f3n alguna. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1 <\/p>\n
Seg\u00fan el apoderado del Distrito Capital, las normas acusadas no vulneran el art. 151 de la Constituci\u00f3n. En su criterio se trata de “una ley de car\u00e1cter tributario\u201d, precisamente, porque se encarga de preceptuar la forma de efectivizar y materializar el aspecto impositivo de un tributo en particular, lo cual es claramente competencia del legislador ordinario”. Adicionalmente, se\u00f1ala que por tratarse de normas tributarias no debe ser regulado a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica, como lo afirma el demandante. <\/p>\n
En cuanto a la competencia del Congreso para modificar tributos que administran los entes territoriales se\u00f1ala que “la Corte Constitucional ha expresado a lo largo de variadas jurisprudencias, que si bien es cierto los entes descentralizados territorialmente tienen facultad impositiva, \u00e9sta solo podr\u00e1 ejercerse dentro del marco de la Constituci\u00f3n y de la ley, (\u2026) la autonom\u00eda tributaria de las entidades descentralizadas territoriales, es relativa, en tanto en cuanto, su ejercicio depende del marco que le establezca la ley que crea cada tributo en particular”. Agrega que el legislador en ning\u00fan caso, pierde su facultad para disponer sobre el tributo que es administrado por el ente territorial. En relaci\u00f3n con esta facultad el interviniente indica que “(\u2026) es claro diferenciar los conceptos de soberan\u00eda fiscal y de potestad o autonom\u00eda fiscal, ya que la Soberan\u00eda fiscal en primer t\u00e9rmino es aquella que pertenece al pueblo quien la radic\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica, y la Potestad o Autonom\u00eda Tributaria, ser\u00e1 la capacidad para que algunos entes puedan establecer espec\u00edficas determinaciones en el aspecto tributario, (\u2026) supeditadas (\u2026) a lo que establezca quien tiene la supremac\u00eda tributaria, es decir conforme a lo que determine el Congreso”. <\/p>\n
Respecto a lo afirmado por el demandante en cuanto a que el art. 128 de la Ley expresa que la “sobretasa a la gasolina no ser\u00e1 m\u00e1s un tributo de orden municipal sino del orden nacional”, el apoderado del Distrito Capital considera que tal norma ” en primer lugar, no modifica las sobretasas de las entidades territoriales, sino que se constituye en la creaci\u00f3n de una nueva sobretasa; y en segundo lugar, no desplaza a las ya existentes sino que solo se cobrar\u00e1 en el evento en que en la entidad territorial del caso no exista dicho gravamen o que existiendo, las sumatorias respectivas no sobrepasen el veinte por ciento”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el interviniente considera que las disposiciones demandadas no vulneran el equilibrio entre recursos y competencias (art. 356 C.P.). Al respecto indica que “no nos encontramos frente a un recorte de recursos que se transfirieron del situado fiscal, sino que estamos frente a unos recursos tributarios del Estado que administran las entidades territoriales, por ende, dicha norma no podr\u00e1 ser aplicable al caso en estudio”. <\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios <\/p>\n
El Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de municipios comparte los argumentos de la demanda. A su juicio, la ley org\u00e1nica es la \u00fanica que puede fijar l\u00edmites a la potestad tributaria municipal. En primer lugar, por expreso mandato constitucional (art. 151 y 288 C.P.), en segundo t\u00e9rmino, porque la misma opera un reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, y, por \u00faltimo porque los tributos de los entes territoriales gozan de protecci\u00f3n constitucional (art. 362 C.P.). <\/p>\n
Asevera, que el principio de suficiencia hacend\u00edstica apareja la existencia obligada de “un balance o equilibrio entre los ingresos y gastos que corresponden a los municipios”. A\u00f1ade que en el caso de la Ley 488 “se suprimi\u00f3 o, en el mejor de los casos, se recort\u00f3 un tributo municipal, sin que el legislador se ocupara lo m\u00e1s m\u00ednimo (sic) del prever un tributo o ingreso que reemplazara las rentas que los municipios perder\u00edan”. En su criterio, tampoco se produjo un recorte de responsabilidades, que permita restablecer el equilibrio perdido y en consecuencia debe afirmarse que la mencionada ley vulnera el art\u00edculo 347 de la Carta . <\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer un recuento de la discusi\u00f3n que sobre la autonom\u00eda fiscal se llev\u00f3 a cabo en la Constituyente, concluye que lo que se buscaba era fortalecer el principio de autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales. En su concepto, a ello se debe que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica hubiera consagrado el derecho a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, se\u00f1ala que el legislador no solo no ha respetado este principio sino que “ni siquiera es met\u00f3dico y sistem\u00e1tico el tema tributario territorial” y a\u00f1ade, “es as\u00ed como las sobretasas a la gasolina en menos de una d\u00e9cada han sido objeto de cuatro pronunciamientos del legislador, en los que quita y pone a voluntad sin tomar en cuenta los graves efectos que esta mutabilidad genera en la administraci\u00f3n territorial.” <\/p>\n
V. PRUEBAS <\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT – <\/p>\n
Con el fin de determinar si la sobretasa a la gasolina constituye un impuesto de propiedad de los municipios o un impuesto cedido por la Naci\u00f3n a los entes locales, el ICDT record\u00f3 los antecedentes legales de la misma. En este sentido, se\u00f1ala que el art\u00edculo 5-b de la Ley 86 de 1989 facult\u00f3 a los municipios, incluido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1, a cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% del precio p\u00fablico “sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES”. El cobro del impuesto se autorizaba cuando las rentas propias de la localidad no fueran suficientes para garantizar la pignoraci\u00f3n de recursos, establecida en el art\u00edculo 4\u00b0 de la misma ley, mediante la cual se buscaba garantizar cr\u00e9ditos externos contratados para desarrollar sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte. <\/p>\n
De igual forma, el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 86 de 1989 estableci\u00f3, a partir del 1\u00b0 de enero de 1990, una sobretasa al consumo de gasolina motor del 10% del precio p\u00fablico “sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de abastecimiento ubicada en el Valle de Aburr\u00e1”, con el fin de atender los gastos causados por la construcci\u00f3n del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1 y prioritariamente al servicio de la deuda del mismo. Con posterioridad, el art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993 autoriz\u00f3 a los municipios y a los distritos para establecer una sobretasa m\u00e1xima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcci\u00f3n de v\u00edas p\u00fablicas y a la financiaci\u00f3n de proyectos de transporte masivo, todo lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 86 de 1989. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 156 del Decreto 1421 de 1993 facult\u00f3 al Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1 para imponer una sobretasa al consumo de gasolina motor hasta del 20% de su precio al p\u00fablico, con destino a la financiaci\u00f3n de los estudios, dise\u00f1os y obras requeridos para organizar y mejorar la red vial distrital y el servicio de transporte colectivo de pasajeros, as\u00ed como a la adquisici\u00f3n de los predios necesarios para cumplir con estos objetivos. <\/p>\n
Con base en lo anterior, el ICDT considera que “[s]i bien es cierto que en desarrollo de la cl\u00e1usula general de competencia, la definici\u00f3n de renta cedida o de renta propia de las entidades territoriales le corresponde al legislador, no es menos cierto que tanto de la letra, como del esp\u00edritu de las (\u2026) leyes 86 de 1989 y 105 de 1993, as\u00ed como del Decreto 1421 [de 1993], se desprende, a juicio del Instituto, que los titulares o propietarios de la sobretasa a la gasolina en dichas normas (\u2026), son los municipios o distritos”. Agrega que “[s]i como expresa la Corte [sentencia C-467 de 1993], creado el impuesto, la renta que de \u00e9l se deriva es de propiedad exclusiva de los municipios, l\u00f3gico resulta concluir que el titular del impuesto, en este caso de la sobretasa a la gasolina creada a favor de los municipios y distritos, es el respectivo ente territorial”. <\/p>\n
El ICDT asevera que la Corte Constitucional, en la sentencia C-219 de 1997, estableci\u00f3 un criterio org\u00e1nico y uno material con el fin de determinar si un tributo es de propiedad de una entidad territorial. Manifiesta que, seg\u00fan estos criterios, “[t]al como fue concebida la sobretasa a la gasolina por las leyes de 1989 y 1993 y por el Decreto 1421 [de 1993], es evidente que para su perfeccionamiento es necesaria la participaci\u00f3n de las corporaciones de elecci\u00f3n popular de los entes territoriales, de suerte que esa participaci\u00f3n conduce igualmente a sostener que la sobretasa a que nos venimos refiriendo no es un ingreso o un tributo de la Naci\u00f3n cedido a los entes locales, sino propio de \u00e9stos”. As\u00ed mismo, indica que “[e]l hecho, por otra parte, de que el art\u00edculo 128 de la Ley 488 de 1998 disponga que la sobretasa nacional sobre el precio al p\u00fablico de la gasolina motor, extra o corriente por \u00e9ste creada, \u00fanicamente se cobrar\u00e1 en aquellos municipios, distritos o departamentos donde no haya sido adoptada la sobretasa municipal, distrital o departamental, seg\u00fan sea el caso, corrobora a juicio del Instituto, que la propiedad de la sobretasa es de los entes territoriales y no un impuesto de la Naci\u00f3n cedido a dichos entes”. <\/p>\n
VI. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
El jefe del Ministerio P\u00fablico solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Al respecto, se\u00f1ala que la autorizaci\u00f3n legal para que los entes territoriales establezcan la sobretasa no debe efectuarse mediante Ley org\u00e1nica por cuanto “las leyes org\u00e1nicas son una modalidad de legislaci\u00f3n exceptiva reservada para regular los temas taxativamente se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n, entre los cuales no se encuentra la habilitaci\u00f3n legal a los entes territoriales para imponer contribuciones en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n”. Expresa que la imposici\u00f3n de los tributos es competencia del congreso de la Rep\u00fablica, desarrollada mediante leyes ordinarias de acuerdo con los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Conforme a lo anterior, estima que la regulaci\u00f3n legal de la sobretasa al combustible es una manifestaci\u00f3n del poder impositivo del legislador, “quien est\u00e1 autorizado constitucionalmente para crear, modificar o suprimir el r\u00e9gimen tributario nacional y territorial, con el fin de lograr prop\u00f3sitos macroecon\u00f3micos, dentro de los l\u00edmites de lo razonable y lo justo”. <\/p>\n
Por otra parte, indica que si bien es cierto que la sobretasa constituye una renta de propiedad de los entes territoriales, cuando el legislador define la forma de inversi\u00f3n de los ingresos obtenidos por concepto de este tributo, no vulnera la autonom\u00eda de los entes territoriales, “por cuanto la ejecuci\u00f3n de planes y programas en materia de v\u00edas y medios de transporte guarda \u00edntima relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos y el desarrollo regional que son \u00e1reas en las que se autoriza la intervenci\u00f3n del Estado para racionalizar la econom\u00eda (arts. 334 y 365 CP)”. <\/p>\n
As\u00ed mismo, afirma que de los antecedentes legislativos de los art\u00edculos pertinentes de la Ley 488 de 1998 se evidencia que la unificaci\u00f3n de la sobretasa al combustible se estableci\u00f3 con el fin de proveer de recursos fiscales a los entes territoriales. Adiciona que esta medida tributaria fue tomada “con arreglo a criterios de eficiencia del sistema tributario local, equidad territorial y bajo impacto inflacionario”. <\/p>\n
El concepto fiscal indica que “las entidades locales no pueden esgrimir un derecho de propiedad sobre sus tributos, porque a la luz de lo dispuesto en el art\u00edculo 287 Superior su facultad impositiva depende de la intervenci\u00f3n del legislador, quien autoriza el establecimiento de la respectiva contribuci\u00f3n para que los recaudos respectivos ingresen a las arcas territoriales y puedan financiar los gastos locales. Al respecto, a\u00f1ade que “los entes territoriales solamente disfrutan constitucionalmente de un derecho a administrarlas libremente, sin que en principio el legislador pueda disponer sobre estos recursos fiscales ya que los mismos est\u00e1n amparados por el principio de intangibilidad establecido en el art. 362 CP.” <\/p>\n
<\/p>\n
Con base en esto \u00faltimo, el Procurador concluye que las normas acusadas no contradicen el art\u00edculo 362 de la Carta Pol\u00edtica, por cuanto “la sobretasa a la gasolina no les pertenece a los entes territoriales. Estos solamente gozan de un derecho de disposici\u00f3n sobre el producto de la sobretasa, el cual tampoco se encuentra afectado por las normas acusadas que simplemente autorizan su adopci\u00f3n por parte de las autoridades competentes.” <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda. <\/p>\n
El problema planteado <\/p>\n
El Procurador General y las autoridades del nivel central de gobierno que intervienen en el presente proceso, coinciden en afirmar que las disposiciones demandadas son exequibles. En su criterio, las leyes que autorizan a las entidades territoriales para el cobro de un determinado tributo no tienen reserva de ley org\u00e1nica. Adicionalmente, consideran que el art\u00edculo 362 de la Carta no inhibe al legislador para modificar en todo o en parte el r\u00e9gimen legal de un determinado tributo. Se\u00f1alan que el principio de suficiencia hacend\u00edstica no puede aplicarse al r\u00e9gimen legal que determina la titularidad de los distintos tributos, sino al reparto o transferencia de las rentas nacionales. Finalmente, consideran que, en el presente caso, la Naci\u00f3n no se est\u00e1 apropiando de recursos ni responsabilidades propias de las entidades territoriales, por lo que mal puede hablarse de una vulneraci\u00f3n de los principios de autonom\u00eda o subsidiariedad. <\/p>\n
Procede la Corporaci\u00f3n a resolver, uno a uno, los distintos problemas planteados. <\/p>\n
Una cuesti\u00f3n preliminar: inhibici\u00f3n respecto del art\u00edculo 134 de la Ley 488 de 1998 <\/p>\n
3. Advierte la Corte que a pesar de que la actora se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 134 de la Ley 488 de 1998 era contrario a la Constituci\u00f3n, no indic\u00f3 los motivos por los cuales, en su parecer, tal texto es inconstitucional. En consecuencia, la Corporaci\u00f3n se declarar\u00e1 inhibida para resolver de fondo sobre la exequibilidad de tal disposici\u00f3n. El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece como requisitos para la admisi\u00f3n de la demanda y para el fallo, “el se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” y “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.” <\/p>\n
Presunta vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica <\/p>\n
4. Se pregunta la Corte si una norma que autoriza a las entidades territoriales para establecer un determinado impuesto y, en consecuencia, la faculta para definir algunos de los elementos de la renta, se encuentra sometida a la reserva de ley org\u00e1nica. <\/p>\n
5. En primer lugar, resulta relevante recordar que, seg\u00fan reiterada jurisprudencia, la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, seg\u00fan el art\u00edculo 242-3 de la Carta, al a\u00f1o de haber sido publicada la correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una transgresi\u00f3n de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos \u00f3rganos del Estado y, en esa medida, adquieren el car\u00e1cter de falta material o sustantiva.1 En consecuencia, no es procedente, en casos como el que analiza la Corte, entrar a definir si ya ha transcurrido el t\u00e9rmino establecido por el art\u00edculo 242-3 de la Carta, por cuanto, se repite, las faltas materiales por violaci\u00f3n de la competencia no caducan. <\/p>\n
6. Una ley ordinaria vulnera la reserva de ley org\u00e1nica cuando regula una materia que, por disposici\u00f3n constitucional, debe ser sometida al tr\u00e1mite de la ley org\u00e1nica (CP art. 151). Por lo tanto, la primera cuesti\u00f3n que debe resolver la Corte se refiere a la determinaci\u00f3n de las materias que la Constituci\u00f3n reserva al legislador org\u00e1nico. <\/p>\n
7. Las leyes org\u00e1nicas tienen ciertas caracter\u00edsticas que, de alguna manera, les confieren una jerarqu\u00eda superior a las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente, aquel tipo de leyes condicionan tanto el procedimiento como el contenido de las leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patr\u00f3n de constitucionalidad de \u00e9stas2. Dado su rango cuasi-constitucional3, este tipo de ley constituye una excepci\u00f3n al proceso pol\u00edtico legislativo y un l\u00edmite al principio democr\u00e1tico. En consecuencia, la Corte ha considerado que s\u00f3lo pueden ostentar dicha categor\u00eda, las leyes mencionadas en el art\u00edculo 151 de la Carta, es decir, aquellas que \u201csirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado – por el constituyente – de importancia capital, como son los de planeaci\u00f3n (art. 151, 342 C.P.), presupuesto (arts. 151, 349 inciso primero, 352 C.P.), ordenamiento territorial y su distribuci\u00f3n de competencias (arts. 151, 288 C.P.), funcionamiento del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras (arts. 151 C.P.)\u201d.4 (subraya fuera del texto original) <\/p>\n
A su turno, cada una de las leyes org\u00e1nicas de que trata el art\u00edculo 151 de la Carta debe ser objeto de una cuidadosa limitaci\u00f3n, pues como se ver\u00e1 adelante, una interpretaci\u00f3n laxa del \u00e1mbito reservado al legislador org\u00e1nico – o estatutario -, podr\u00eda terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democr\u00e1tico. <\/p>\n
Sin embargo, como lo ha advertido esta Corporaci\u00f3n, la Carta no es particularmente sistem\u00e1tica al momento de definir el contenido de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial5. En consecuencia, existen algunos casos en relaci\u00f3n con las cuales no es del todo claro si un determinado asunto relacionado con cuestiones territoriales, debe ser objeto de ley org\u00e1nica o puede ser regulado por el legislador ordinario. <\/p>\n
A juicio de la Corte, en aquellos casos en los que resulte verdaderamente insuficiente la aplicaci\u00f3n de los criterios hermen\u00e9uticos utilizados para identificar si una determinada materia tiene reserva de ley org\u00e1nica, la duda debe resolverse a favor del legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir de dos argumentos fundamentales. En primer lugar, la cl\u00e1usula general de competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador org\u00e1nico o estatutario deben ser objeto de interpretaci\u00f3n restrictiva. En segundo t\u00e9rmino, – y en estrecha relaci\u00f3n con el argumento anterior -, las leyes especiales constituyen un l\u00edmite al proceso democr\u00e1tico al establecer mayor\u00edas cualificadas. A este respecto, la Corte ya ha se\u00f1alado que \u201c(e)l principio democr\u00e1tico obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayor\u00edas calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jur\u00eddico e impiden el desarrollo de un proceso pol\u00edtico librado al predominio de la mayor\u00eda simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura”.6 <\/p>\n
En suma, en el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, y siempre que los criterios hermen\u00e9uticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por \u00e9sta se encuentra reservada al legislador org\u00e1nico, la duda debe resolverse a favor de la opci\u00f3n adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deber\u00e1 ser declarada exequible respecto del cargo en menci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, lo anterior no significa que la ley org\u00e1nica no pueda incluir principios o reglas sobre materias que, habiendo sido reguladas tradicionalmente por el legislador ordinario, tengan una estrecha relaci\u00f3n de conexidad con los asuntos incluidos en la ley org\u00e1nica y se deriven, directa o indirectamente, de la adscripci\u00f3n general de competencias que hace la Constituci\u00f3n al legislador org\u00e1nico7. Sin embargo esta es una cuesti\u00f3n adicional que no aporta muchas luces para resolver la controversia que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte. <\/p>\n
<\/p>\n
Seg\u00fan la Corte: \u201cesta legislaci\u00f3n org\u00e1nica toca con la estructura territorial y la organizaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos en funci\u00f3n del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definici\u00f3n de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, as\u00ed como su r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico (CP arts 1\u00ba, 150 ord 4\u00ba, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislaci\u00f3n ciertos mecanismos de participaci\u00f3n relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporaci\u00f3n y pertenencia a una divisi\u00f3n o a una entidad territorial (CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288)\u201d.8 (subraya fuera del texto original) <\/p>\n
9. De la jurisprudencia transcrita, queda claro que, para esta Corporaci\u00f3n, las definiciones fundamentales sobre la distribuci\u00f3n de competencias entre los distintos niveles de gobierno es una cuesti\u00f3n reservada al legislador org\u00e1nico. Sin embargo, cabe preguntarse si, en raz\u00f3n del aserto anterior, todo reparto de funciones y competencias intergubernamentales tiene reserva de ley org\u00e1nica. La respuesta a este interrogante no puede menos que ser negativa. En efecto, lo contrario ser\u00eda equivalente a sostener que dado que los derechos fundamentales s\u00f3lo pueden ser regulados por una ley estatutaria (art. 152 CP), todo aquello que se relacione con los mencionados derechos tiene reserva de ley estatutaria. En ese caso, la adopci\u00f3n de c\u00f3digos de procedimiento tendr\u00eda que ser objeto del tr\u00e1mite especial que consagra el art\u00edculo 152 de la Carta, al igual que todas las cuestiones relacionadas con el derecho penal y, en general, con las restricciones de la libertad. Esta interpretaci\u00f3n, como se mencion\u00f3 en un aparte anterior de esta providencia, terminar\u00eda por vaciar de contenido la cl\u00e1usula de competencia del legislador ordinario9. <\/p>\n
En consecuencia, si bien es cierto que, en general, el reparto intergubernamental de competencias se reserva al legislador org\u00e1nico, tambi\u00e9n lo es que existen excepciones claras e importantes a dicha regla. <\/p>\n
En primer lugar, la Corte ha se\u00f1alado que la reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica de competencias conferidas a las entidades territoriales por la propia Constituci\u00f3n queda librada al legislador ordinario10. En virtud de este argumento, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequibles algunas normas de la Ley 60 de 1993 que desarrollaban competencias relacionadas con el situado fiscal. Al respecto dijo la sentencia: “el propio art\u00edculo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educaci\u00f3n, destinando el dicho situado a la financiaci\u00f3n de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia”11. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, esta Corporaci\u00f3n ha entendido que la ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignaci\u00f3n de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador org\u00e1nico haya limitado su intervenci\u00f3n a la definici\u00f3n de criterios y par\u00e1metros generales que gu\u00eden la labor del legislador ordinario.12 <\/p>\n
10. En el presente caso la actora y algunos intervinientes, consideran que las disposiciones demandadas aparejan un reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, asunto este expresamente encomendado al legislador org\u00e1nico por virtud de los art\u00edculos 151 y 288 de la CP. <\/p>\n
En ciertos aspectos, las disposiciones demandadas limitan el alcance de las facultades tributarias o impositivas conferidas a las entidades territoriales mediante las Leyes 86 de 1989, 105 de 1993 y 223 de 1995. En efecto, el r\u00e9gimen anterior permit\u00eda a las autoridades locales que adoptaran la decisi\u00f3n sobre la creaci\u00f3n de la sobretasa a la gasolina en su jurisdicci\u00f3n y, en caso de establecerla, les permit\u00eda definir una tarifa hasta del 20% de su precio al p\u00fablico. No obstante, las normas demandadas limitan el rango de fijaci\u00f3n de la tarifa y ordenan la creaci\u00f3n de una sobretasa nacional del 20% sobre el precio al p\u00fablico de la gasolina motor extra o corriente (art. 128 de la Ley 488 de 1998) que se cobrar\u00e1 \u00fanicamente en los municipios, distritos o departamentos, donde no se haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental, o cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra o corriente fuere inferior al veinte por ciento (20%) y hasta ese valor. En virtud de las disposiciones demandadas, los consumidores de gasolina extra y corriente en todo el territorio nacional tendr\u00e1n que pagar una sobretasa del 20% por el precio de su venta al p\u00fablico. <\/p>\n
En consecuencia, en las disposiciones bajo estudio se plasma una decisi\u00f3n que, bajo el r\u00e9gimen anterior, correspond\u00eda adoptar a las entidades territoriales. Por lo tanto, puede afirmarse que las normas demandadas limitaron el alcance de las facultades tributarias que las leyes previas hab\u00edan conferido a las entidades territoriales. <\/p>\n
11. Podr\u00eda sostenerse que los art\u00edculos 117, 122, 123, y 128 de la Ley 488 de 1998 vulneran la reserva de ley org\u00e1nica, pues limitan las competencias que originariamente hab\u00edan sido adscritas a las entidades territoriales. No obstante, la afirmaci\u00f3n anterior puede ser confrontada a partir de dos presupuestos que no pasan desapercibidos para esta Corte. <\/p>\n
<\/p>\n
Las normas demandadas no aparejan un verdadero reparto de competencias. Se limitan a reglamentar el ejercicio de competencias adscritas directamente por la Constituci\u00f3n a los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
En efecto, los art\u00edculos 300-4 y 313-4 de la Constituci\u00f3n, se\u00f1alan con claridad que los departamentos, distritos y municipios pueden decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones propias. En consecuencia, cuando la ley autoriza la creaci\u00f3n de un determinado impuesto no est\u00e1 confiriendo una competencia nueva u originaria, sino reglamentando el ejercicio de las competencias conferidas directamente por la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En los t\u00e9rminos anteriores y seg\u00fan el criterio utilizado por esta Corporaci\u00f3n para delimitar el contenido de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, debe afirmarse que, en el presente caso, el legislador ordinario no vulner\u00f3 la reserva de ley org\u00e1nica establecida en los art\u00edculos 151 y 288 de la Carta. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, pese a que las normas demandadas integran el r\u00e9gimen de finanzas intergubernamentales y, en esa medida, tienen un impacto notable sobre el proceso de descentralizaci\u00f3n, lo cierto es que son disposiciones fundamentalmente tributarias expedidas en ejercicio de las facultades conferidas al legislador ordinario por la propia Constituci\u00f3n (arts. 150-11; 150-12 CP). En consecuencia, afirmar que las mencionadas normas tienen necesariamente reserva de ley org\u00e1nica, implicar\u00eda adicionar al cat\u00e1logo taxativo del art\u00edculo 151 de la Carta, materias que la Constituci\u00f3n atribuy\u00f3, al menos en principio, a la ley ordinaria, vale decir, al proceso democr\u00e1tico sometido a las decisiones pol\u00edticas de mayor\u00edas ordinarias. <\/p>\n
En este mismo sentido ya se hab\u00eda manifestado esta Corporaci\u00f3n al estudiar algunos art\u00edculos de la Ley 223 de 1995, demandados precisamente por presunta vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica. Al respecto dijo la Corte: \u201c(p)or lo mismo, al cifrarse los contenidos de la Ley 223 en un objetivo de car\u00e1cter tributario, como se ha visto, el fundamento de la competencia del legislador para dictar los preceptos impugnados deviene, no de las disposiciones mencionadas que regulan el \u00e1mbito normativo de la Ley de Ordenamiento Territorial, sino de las que regulan la facultad impositiva del Congreso, a trav\u00e9s de leyes ordinarias, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 150-12, y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, la circunstancia de ser dicha ley ordinaria no la hace inconstitucional.\u201d <\/p>\n
Ahora bien, lo anterior no implica que el legislador org\u00e1nico no pueda fijar reglas muy estrictas a las cuales deba someterse la legislaci\u00f3n ordinaria para efectos de definir el sistema de las finanzas intergubernamentales. Por el contrario, dado que es este un factor importante en el proceso de descentralizaci\u00f3n auspiciado por la Constituci\u00f3n, resultar\u00eda altamente deseable que los procedimientos que gobiernen el r\u00e9gimen territorial, particularmente en cuanto se refiere al r\u00e9gimen de finanzas p\u00fablicas de las entidades territoriales, encuentren una resistencia reforzada frente a las decisiones pol\u00edticas coyunturales del nivel central. Sin embargo, el hecho de que resulte deseable una pol\u00edtica m\u00e1s estable en estas materias, no significa que la Constituci\u00f3n haya establecido, al respecto, la reserva de ley org\u00e1nica. <\/p>\n
Presunta vulneraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica <\/p>\n
12. Considera la actora y algunos de los intervinientes que los art\u00edculos 117, 122, 123 y 128 de la Ley 488 de 1998 violan la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 362 de la constituci\u00f3n. En su criterio, la ley puede reformar e incluso derogar un impuesto de las entidades territoriales. Mas no podr\u00eda el legislador traspasar a la Naci\u00f3n el mencionado tributo, pues con ello estar\u00eda vulnerando lo dispuesto en el segundo inciso del art\u00edculo 362 de la Carta, seg\u00fan el cual \u201cLos impuestos departamentales y municipales gozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la Naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.\u201d <\/p>\n
13. Ciertamente el art\u00edculo 362 de la Carta confiere a las rentas tributarias de las entidades territoriales, id\u00e9nticas garant\u00edas que las otorgadas a la propiedad y renta de los particulares (C.P. art. 58). Sin embargo, la Corte ya ha se\u00f1alado que el mencionado art\u00edculo protege los recursos efectivamente causados – recaudados o no recaudados -, a favor de las entidades territoriales, en virtud de un tributo del cual sean titulares. Por consiguiente, la garant\u00eda que el art\u00edculo 362 de la Carta brinda a los fiscos locales o seccionales, no incluye la facultad impositiva, es decir, la potestad de crear, en ciertas condiciones, una determinada obligaci\u00f3n tributaria dentro de su respectiva jurisdicci\u00f3n. A juicio de la Corte, la aplicaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico al tema que se analiza, impide afirmar que cuando el legislador establece o autoriza la creaci\u00f3n de un tributo a favor de las entidades territoriales, est\u00e1 acrecentando el patrimonio de dicha entidad con la facultad de recaudar el mencionado tributo y, en consecuencia, queda definitivamente inhabilitado para derogar o modificar el mencionado r\u00e9gimen legal. <\/p>\n
Seg\u00fan esta Corporaci\u00f3n, \u201cla tensi\u00f3n entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democr\u00e1tico, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica. Suponer que la garant\u00eda contemplada en el art\u00edculo 362 de la C.P. comporta un poder de resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales que revocan la autorizaci\u00f3n para cobrar un determinado tributo o que modifican los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusi\u00f3n del principio democr\u00e1tico de ciertos \u00e1mbitos cuya regulaci\u00f3n, por expresa atribuci\u00f3n constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338). Esta contradictoria tesis tendr\u00eda como consecuencia, la adscripci\u00f3n, a las mayor\u00edas pol\u00edticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al propio poder constituyente. En efecto, tal interpretaci\u00f3n asegurar\u00eda la perpetuaci\u00f3n en el tiempo de una decisi\u00f3n legislativa que terminar\u00eda vinculando a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de colombianos que no podr\u00e1n variar la opci\u00f3n que una mayor\u00eda pol\u00edtica eventual, en ejercicio del poder legislativo, adopt\u00f3 en un cierto momento hist\u00f3rico.\u201d13 <\/p>\n
En consecuencia, el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n, en armon\u00eda con lo dispuesto por los art\u00edculos 150-12, 300-4 y 313-4 de la Carta, inhibe al legislador para apropiarse o trasladar a la Naci\u00f3n las rentas efectivamente causadas a favor de una entidad territorial14. Sin embargo, nada obsta para que la ley reforme el r\u00e9gimen tributario preexistente, derogando o modificando los elementos de un tributo. <\/p>\n
Como lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, \u201cel poder tributario del legislador es pleno. Por esta raz\u00f3n, puede crear, modificar y eliminar impuestos, as\u00ed como regular todo lo pertinente a sus elementos b\u00e1sicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el art\u00edculo 362 de la Carta15. En este orden de ideas, el Congreso de la Rep\u00fablica puede modificar el r\u00e9gimen legal de un impuesto territorial, as\u00ed ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad16, como quiera que la supresi\u00f3n es una facultad impl\u00edcita consustancial al ejercicio de la funci\u00f3n legislativa en materia tributaria17.\u201d18 <\/p>\n
Las consideraciones anteriores son aplicables a lo dispuesto en el segundo inciso del art\u00edculo 362 de la Carta. En efecto, no tendr\u00eda sentido alguno sostener que el legislador puede derogar o modificar completamente el r\u00e9gimen de un tributo cuyos titulares son las entidades territoriales, pero, sin embargo, queda inhabilitado para trasladar su titularidad a la Naci\u00f3n. <\/p>\n
14. Pese a que las razones expuestas ser\u00edan suficientes para desestimar los cargos formulados, la Corte no puede dejar de advertir que la cuesti\u00f3n planteada en la demanda fue t\u00e1citamente resuelta en una decisi\u00f3n anterior, en contra de las pretensiones de la actora. <\/p>\n
La decisi\u00f3n del legislador que impugna el actor consiste esencialmente en restringir el hecho gravable de la sobretasa a la gasolina, a la gasolina motor extra y corriente y, adem\u00e1s, excluir la posibilidad de gravar, a favor de las entidades territoriales, el consumo del ACPM. Sin embargo, como se explica adelante, esta determinaci\u00f3n no se encuentra contenida en la Ley 488 de 1998, sino en el art\u00edculo 259 de la Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la Sentencia C-486 de 1996. <\/p>\n
En efecto, la Ley 86 de 1989, por medio de la cual se establecieron normas referentes al sistema de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros y su financiamiento, facult\u00f3 a los municipios y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1 para cobrar una sobretasa al consumo de gasolina, con el fin de proveerlos de recursos que les permitieran la pignoraci\u00f3n de sus rentas, y de esta forma poder garantizar los cr\u00e9ditos externos contratados para desarrollar sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte. La mencionada ley, en su art\u00edculo 5\u00ba, dispuso: <\/p>\n
\u201cCuando las rentas propias de los municipios, incluido el distrito Especial de Bogot\u00e1, no sean suficientes para garantizar la pignoraci\u00f3n de los recursos prevista en el art\u00edculo anterior, quedan facultados para: <\/p>\n
a)… <\/p>\n
b) Cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta el 20% de su precio al p\u00fablico sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES. <\/p>\n
Posteriormente, la Ley 105 de 1993, mediante su art. 29, declarado exequible en la Sentencia C-084 de 1995, modific\u00f3 lo dispuesto en el art. 5 de la Ley 86 de 1989. Dicha Ley ampli\u00f3 el cobro de la sobretasa a todo \u201ccombustible motor\u201d. En el mismo sentido, el Decreto 1421 de 1993, facult\u00f3 al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogot\u00e1 para imponer una sobretasa al consumo de la \u201cgasolina motor\u201d hasta del 20% de su precio al p\u00fablico. <\/p>\n
Sin embargo, la Ley 223 de 1995, mediante su art\u00edculo 259, estableci\u00f3 que \u201cla sobretasa a los combustibles, de que tratan las Leyes 86 de 1989 y 105 de 1993 y el art\u00edculo 156 del Decreto 1421 de 1993, se aplicar\u00e1 \u00fanicamente a las gasolinas motor extra y corriente\u201d. <\/p>\n
En el mismo sentido, el art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998 – demandado – autoriz\u00f3 a los municipios, distritos y departamentos para “adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley”. <\/p>\n
Adicionalmente, la citada Ley cre\u00f3 una sobretasa del seis por ciento (6%) al ACPM como contribuci\u00f3n nacional, que “ser\u00e1 cobrada por la Naci\u00f3n y distribuida en un cincuenta por ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de la red vial”. <\/p>\n
De esta manera, la limitaci\u00f3n del hecho gravable de la sobretasa a la gasolina se origin\u00f3 en el art\u00edculo 259 de la Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la Sentencia C-486 de 1996. Al respecto, la Corte entendi\u00f3 que al modificar el hecho gravable del tributo, el legislador actu\u00f3 dentro de las precisas competencias que en materia impositiva le asigna la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del principio de suficiencia hacend\u00edstica <\/p>\n
15. Afirma la demanda que los art\u00edculos 117, 122, 123 y 128 de la Ley 488 de 1998 vulneran el principio de suficiencia hacend\u00edstica consagrado en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual “no se podr\u00e1n descentralizar responsabilidades sin que previamente se hayan descentralizado los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. El mencionado principio, se sostiene, interpretado a contrario sensu, significa que no es posible “sustraer recursos ya asignados sin que previa o simult\u00e1neamente se hayan tambi\u00e9n sustra\u00eddo las responsabilidades correspondientes”. Se afirma que las normas acusadas despojan a los municipios de la cuarta parte de los ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina (al reducirla del 20% al 15%) y de la integridad de la sobretasa al ACPM sin que, simult\u00e1neamente, los liberen de una parte equivalente de las responsabilidades que les corresponde cumplir o les compensen con una renta similar. <\/p>\n
16. Ciertamente, a la luz del art\u00edculo 356 de la Carta \u201cno se podr\u00e1n descentralizar responsabilidades sin la previa asignaci\u00f3n de los recursos fiscales suficientes para atenderlas\u201d. Se trata de una cl\u00e1usula constitucional que tiende a la protecci\u00f3n del equilibrio entre los recursos y las competencias que se asignen a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada cl\u00e1usula no puede interpretarse de manera inconexa o descontextualizada. Por el contrario, el principio de suficiencia hacend\u00edstica en ella contenido, s\u00f3lo adquiere su verdadero sentido si se interpreta de manera sistem\u00e1tica. <\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 356 de la C.P., define las pautas que el legislador debe seguir para establecer el traslado de recursos y de responsabilidades a las entidades territoriales. As\u00ed, el mencionado art\u00edculo se refiere, integralmente, a la transferencia de ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, a los departamentos y distritos, en raz\u00f3n del llamado situado fiscal, para la atenci\u00f3n directa o a trav\u00e9s de los municipios, de los servicios b\u00e1sicos que se les asigne. En este contexto resulta absolutamente pertinente la aplicaci\u00f3n del principio de suficiencia hacend\u00edstica pues, como lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, la transferencia de competencias de las que trata el mencionado art\u00edculo 356 no puede llevarse a cabo si no se ceden los recursos correspondientes de la Naci\u00f3n a la entidad descentralizada a la cual se traslada determinada atribuci\u00f3n19. <\/p>\n
17. No obstante, la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala expl\u00edcitamente la obligaci\u00f3n de aplicar el principio de suficiencia hacend\u00edstica a otras facetas de las finanzas intergubernamentales distintas del situado fiscal. En este sentido se manifest\u00f3 la Corte en la sentencia 471 de 1995, al se\u00f1alar que lo dispuesto en el art\u00edculo 356 se refer\u00eda exclusivamente al llamado situado fiscal, y en consecuencia, no pod\u00eda aplicarse a la regulaci\u00f3n de materias diversas a las relacionadas con dicha transferencia de recursos y competencias. <\/p>\n
<\/p>\n
18. Por \u00faltimo, no sobra advertir que, en cualquier caso, el control constitucional respecto de principios como el de suficiencia hacend\u00edstica o el de equidad fiscal, s\u00f3lo puede operar sobre la base de una disposici\u00f3n legal abiertamente irracional que, de manera evidente y desproporcionada, quebrante el equilibrio financiero de las entidades territoriales hasta el punto de que resulte evidente que sin los mencionados recursos las entidades no tendr\u00edan opci\u00f3n distinta que la de renunciar al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales b\u00e1sicas. Es pues un control extremo, para casos l\u00edmite, en los que la carga de la prueba corresponde a las entidades territoriales afectadas. De no ser as\u00ed, el juez constitucional tendr\u00eda que entrar a realizar complicados an\u00e1lisis financieros, teniendo en cuenta variables t\u00e9cnicas como la mayor o menor elasticidad de las rentas o la eficiencia de las entidades para cumplir con sus responsabilidades. A todas luces, esta es una tarea que supera las competencias de la Corte Constitucional. <\/p>\n
<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del principio de subsidiariedad <\/p>\n
19. En su demanda, la actora indica que las disposiciones cuestionadas son inconstitucionales por violaci\u00f3n del principio de subsidiariedad, entendido \u00e9ste “como que la entidad superior no puede suplantar a la inferior sino hacer todo por habilitarla para que ella misma sea capaz de atender un servicio determinado”. <\/p>\n
20. El principio de subsidiariedad (art. 288 inciso 2\u00ba CP), constituye un criterio b\u00e1sico para definir si una determinada intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n en los asuntos de las entidades territoriales, es constitucionalmente leg\u00edtima. Como lo afirma la actora, este principio constitucional, aplicado a las relaciones intergubernamentales, impide que la autoridad nacional suplante arbitrariamente a la autoridad local o seccional. <\/p>\n
21. Ahora bien, las normas que se analizan no aparejan una intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n en asuntos propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, no pueden ser evaluadas a partir del principio de subsidiariedad. En efecto, en el presente caso, el legislador, en ejercicio de competencias propias, modifica el r\u00e9gimen legal de un tributo, seg\u00fan consideraciones de pol\u00edtica fiscal que no puede esta Corte entrar a valorar. De esta manera, no puede sostenerse que el legislador haya suplantado a los \u00f3rganos pol\u00edticos territoriales en la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n propia, pues dicha determinaci\u00f3n es fruto de las competencias tributarias que la Constituci\u00f3n le atribuye. <\/p>\n
VIII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLES, pero exclusivamente por los cargos estudiados en la presente sentencia, los art\u00edculos 117, 122, 123 y 128 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
Segundo.- Declarase inhibida para fallar sobre el art\u00edculo 134 de la Ley 488 de 1998, por ausencia de cargos en la demanda. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Al respecto la sentencia C-600A de 1993 se\u00f1al\u00f3: \u201cLa violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constituci\u00f3n ha reservado al tr\u00e1mite y a la forma m\u00e1s exigentes de la ley org\u00e1nica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad – en este caso el Congreso – est\u00e1 facultada para desarrollar ciertas regulaciones por medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades de tr\u00e1mite. En cambio, la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica es una situaci\u00f3n totalmente diferente, pues en esos casos el problema no est\u00e1 en la forma – que puede ser perfecta – sino en el hecho de que el Congreso est\u00e1 incorporando en una forma \u2013 la ley ordinaria – ciertos contenidos que la Constituci\u00f3n ha reservado para otra forma – la ley org\u00e1nica -. Esto configura un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta Corporaci\u00f3n, la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporaci\u00f3n, legitimidad para acceder a la forma (Sentencia C-546\/93. M.P Carlos Gaviria D\u00edaz, reiterado en la sentencia C-531\/95)”. Ahora bien, la violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorizaci\u00f3n constitucional – esto es, carece de competencia y de legitimidad – para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley org\u00e1nica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporaci\u00f3n ya lo ha se\u00f1alado en anteriores decisiones, no es de forma sino material\u201d. <\/p>\n
2 Al respecto la Corte ha indicado: “Con arreglo a la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, el bloque de constitucionalidad est\u00e1 compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como par\u00e1metros del control de constitucionalidad de las leyes. Ello bien porque se trata de verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, porque ‘son normas situadas en el nivel constitucional’, como sucede con los convenios de derecho internacional humanitario, o bien porque son disposiciones que no tienen rango constitucional pero que la propia Carta ordena que sus mandatos sean respetados por las leyes ordinarias, tal y como sucede con las leyes org\u00e1nicas y estatutarias en determinados campos” (C-358\/97 MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). En el mismo sentido, C-358\/97, C-191\/98. <\/p>\n
3 C-478\/92 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
4 C-478\/92 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
5 C-600A\/95 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
6 C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-337\/93 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) y C-600A\/95 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
7 Cfr. C-281\/97 (MP Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
8 C-600A\/95 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En el mismo sentido puede consultarse, por ejemplo, la sentencia C-281\/97 (MP Antonio Barrera Carbonell) indic\u00f3: \u201c3.2. El contenido material de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial se deduce de un conjunto de disposiciones dispersas en la Constituci\u00f3n. En efecto, \u00e9sta hace referencia a ese tipo de ordenamiento en relaci\u00f3n con los siguientes temas: a) Los requisitos y formalidades para que los gobernadores y alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio (art.105). b) La definici\u00f3n de la divisi\u00f3n general del territorio con arreglo a lo previsto en la Constituci\u00f3n, y la fijaci\u00f3n de las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias (art. 150-4). c) La asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151). d) La distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (art. 288). e) La regulaci\u00f3n de los requisitos para decretar la formaci\u00f3n de nuevos departamentos (art. 297). f) El establecimiento de las condiciones para solicitar la conversi\u00f3n de la regi\u00f3n en entidad territorial, as\u00ed como las atribuciones de los \u00f3rganos de administraci\u00f3n y los recursos de las regiones y su participaci\u00f3n en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regal\u00edas, y la definici\u00f3n de los principios para la adopci\u00f3n del estatuto de cada regi\u00f3n (art. 307) g) La adopci\u00f3n para las \u00e1reas metropolitanas de un r\u00e9gimen administrativo y fiscal de car\u00e1cter especial y el establecimiento de mecanismos para que en sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n tengan adecuada participaci\u00f3n las respectivas autoridades municipales. Asimismo, el procedimiento para convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculaci\u00f3n de los municipios a dichas \u00e1reas (art. 319). h) La conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas (art. 329).\u201d <\/p>\n
9 La Corte ha establecido que s\u00f3lo es objeto de ley estatutaria la reglamentaci\u00f3n legal que comprometa el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. Cfr. C-013\/93 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
11 C-151\/95 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
12 Al respecto, en la sentencia C-600A\/95 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), la Corte indico: \u201ctambi\u00e9n es posible que la ley org\u00e1nica se limite a establecer los principios generales de distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma org\u00e1nica, la ley ordinaria puede asignar competencias espec\u00edficas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, sin que una ley org\u00e1nica previa o la propia Constituci\u00f3n hayan establecido los principios generales de esa distribuci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
13 C 219\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
14 C-506\/95 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). <\/p>\n
15 C-222\/95 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); SC-486\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
16 C-486\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
17 C-222\/95 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
18 C 219\/97 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
19 C-566\/95 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
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C-894-99 Sentencia C-894\/99 RESERVA DE LEY ORGANICA-No constituye vicio de forma que caduca La vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, seg\u00fan el art\u00edculo 242-3 de la Carta, al a\u00f1o de haber sido publicada la correspondiente ley. Por el contrario, este […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4474","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4474","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4474"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4474\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4474"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4474"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4474"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}