C-897-99<\/p>\n
Sentencia C-897\/99 <\/p>\n
NORMA LEGAL-Sujeta a diferentes interpretaciones <\/p>\n
Existen en este caso dos posiciones acerca del alcance de la norma demandada. Sin embargo, como lo ha indicado esta Corporaci\u00f3n con anterioridad, cuando una disposici\u00f3n legal est\u00e1 sujeta a diferentes interpretaciones y no resulta prima facie que alguna de ellas se distancie de los imperativos de la Carta, el debate sobre el sentido de la norma no corresponde a la Corte, ya que esta controversia no tiene relevancia constitucional y son los jueces ordinarios los competentes para dirimirla. Para los efectos del presente juicio de constitucionalidad, resulta claro que cualquiera de las dos interpretaciones posibles de la disposici\u00f3n demandada, tiene una incidencia directa en la capacidad de endeudamiento y contrataci\u00f3n de las entidades territoriales. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance <\/p>\n
La unidad tem\u00e1tica no se desconoce cuando el contenido de una disposici\u00f3n se relaciona objetivamente \u2013 directa o indirectamente – con el tema central del cuerpo normativo. En efecto, mal podr\u00eda aplicarse, en este campo, un criterio estrictamente formal, pues ello no solo impondr\u00eda l\u00edmites irrazonables a la labor del \u00f3rgano Legislativo, sino que desconocer\u00eda la existencia de relaciones esenciales entre normas que, aparentemente, se refieren a materias diferentes, pero que guardan una conexi\u00f3n objetiva y razonable. En suma, la disposici\u00f3n analizada integra el r\u00e9gimen fiscal de los ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina y al ACPM, todo lo cual resulta estrechamente relacionado con la materia dominante de la Ley 488 de 1998. El efecto normativo sobre la capacidad de endeudamiento y contrataci\u00f3n de las entidades territoriales es simplemente una consecuencia obvia de tal regulaci\u00f3n fiscal. Por lo tanto, debe desestimarse el cargo de inconstitucionalidad por presunta vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia. <\/p>\n
La contrataci\u00f3n administrativa es materia de ley ordinaria. Es as\u00ed como el estatuto de contrataci\u00f3n vigente no tiene rango superior y puede ser modificado por otras leyes ordinarias que regulen aspectos relacionados con contratos estatales. En consecuencia, de ninguna manera puede sostenerse que las normas que puedan afectar la capacidad de pago de las entidades territoriales, deben hacer parte de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, pues esta materia puede ser objeto de ley ordinaria. <\/p>\n
PRINCIPIO DE COHERENCIA NORMATIVA <\/p>\n
En casos como el presente el juez constitucional debe conceder un espacio muy amplio de acci\u00f3n al legislador. Exigir una coherencia plena y definitiva \u2013 que, entre otras cosas es muy dif\u00edcil de establecer \u2013, equivale a restringir el poder leg\u00edtimo de configuraci\u00f3n normativa del legislador y a excluir del ordenamiento jur\u00eddico decisiones adoptadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica en ejercicio de su funci\u00f3n constitucional propia, por razones de t\u00e9cnica legislativa, constitucionalmente de menor entidad que el principio democr\u00e1tico. Incluso, si la contradicci\u00f3n fuere evidente, el principio de conservaci\u00f3n del derecho ordenar\u00eda la declaratoria de inexequibilidad del t\u00edtulo del art\u00edculo y no de su texto, salvo si este vulnerara el principio de unidad de materia o alguna otra disposici\u00f3n constitucional. Dado que entre el encabezamiento y el contenido de la disposici\u00f3n demandada existe una relaci\u00f3n razonable de conexidad, debe la Corte abstenerse de declarar la inexequibilidad del mencionado r\u00f3tulo. <\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes de financiaci\u00f3n <\/p>\n
En principio, las entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiaci\u00f3n. Las primeras han sido denominadas fuentes ex\u00f3genas, dado que provienen de transferencias de recursos de la naci\u00f3n o participaci\u00f3n en recursos del Estado \u2013 como los provenientes de las regal\u00edas -. Las segundas, o fuentes end\u00f3genas, son aquellas que se originan en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisi\u00f3n pol\u00edtica de las autoridades locales o seccionales. <\/p>\n
TRIBUTO-Criterios para identificar entidad a que pertenece <\/p>\n
La jurisprudencia ha se\u00f1alado que el int\u00e9rprete debe acudir a otro tipo de criterios, como el org\u00e1nico o el material. Seg\u00fan el criterio org\u00e1nico, el dato fundamental para definir la titularidad de un tributo reside en la identificaci\u00f3n del \u00f3rgano encargado de imponer la respectiva obligaci\u00f3n tributaria. Si la imposici\u00f3n del tributo depende, exclusivamente, de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n central, ser\u00e1 una renta nacional. Por el contrario, si para establecerlo es necesaria la participaci\u00f3n de los \u00f3rganos departamentales o locales, debe entenderse que se trata de un tributo departamental o municipal. La Corte ha considerado que en aquellos eventos en los cuales la aplicaci\u00f3n de los distintos criterios mencionados \u2013 formal, org\u00e1nico y material \u2013 conduzca a resultados contradictorios, deben primar aquellos que se refieren a datos materiales o sustantivos y, especialmente, al \u00f3rgano que toma la decisi\u00f3n pol\u00edtica de crear el tributo. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha entendido que, en casos de conflicto e incertidumbre, el criterio org\u00e1nico constituye el criterio decisorio fundamental. A este respecto, la Corte ha indicado: \u201c(e)n consecuencia, pese a que un impuesto hubiere sido formalmente clasificado como una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n, lo cierto es que si (1) para perfeccionar la respectiva obligaci\u00f3n tributaria es necesaria una decisi\u00f3n pol\u00edtica de la asamblea departamental o del concejo municipal – criterio org\u00e1nico -; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ning\u00fan elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deber\u00e1 concluirse que se est\u00e1 frente a una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
SOBRETASA AL ACPM-Fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de entidades territoriales <\/p>\n
La sobretasa al ACPM es una renta nacional cedida, en parte, a los departamentos y al Distrito Capital. Se trata entonces de una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. En consecuencia, seg\u00fan lo estudiado en un aparte anterior de esta sentencia, la Ley est\u00e1 autorizada para definir su destinaci\u00f3n siempre que tal definici\u00f3n resulte razonable, esto es, que responda a un inter\u00e9s que leg\u00edtimamente pueda predicarse de las entidades territoriales. Podr\u00eda sin embargo afirmarse que dado que el porcentaje de la sobretasa al ACPM que se traslada a los departamentos y al Distrito Capital es una renta nacional cedida, no puede ser objeto de destinaci\u00f3n espec\u00edfica por parte del legislador, pues ello vulnerar\u00eda la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, \u201c(n)o habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.\u201d. No obstante, la Corte ha se\u00f1alado, en reiterada jurisprudencia, que la prohibici\u00f3n a la que se alude no se aplica a las rentas nacionales cedidas a las entidades territoriales, pues dichos recursos no ingresan al presupuesto nacional sino a los presupuestos de dichas entidades y se destinan a la satisfacci\u00f3n de necesidades propias de las mismas que, al mismo tiempo, responden a un inter\u00e9s nacional. <\/p>\n
SOBRETASA AL ACPM-Titularizaci\u00f3n de recursos <\/p>\n
La expresi\u00f3n demandada aplicada al porcentaje de los recursos de la sobretasa al ACPM cedidos a las entidades territoriales (50%), que son objeto de titularizaci\u00f3n, no contraviene la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En efecto, trat\u00e1ndose de una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n, nada obsta para que el legislador establezca su destinaci\u00f3n, siempre y cuando la misma responda un inter\u00e9s que razonablemente pueda predicarse de las mencionadas entidades y que, al mismo tiempo, tenga relevancia nacional. Otra ser\u00e1 la cuesti\u00f3n de definir si las leyes espec\u00edficas que establecen la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos se adecuan a los par\u00e1metros de racionalidad mencionados. Dado que tales disposiciones no fueron demandadas, no entra la Corte a definir si su texto se aviene a los imperativos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
SOBRETASA A LA GASOLINA-Fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de entidades territoriales\/SOBRETASA A LA GASOLINA-Destinaci\u00f3n de recursos <\/p>\n
La sobretasa a la gasolina motor extra y corriente de que trata el art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998, es una renta estrictamente territorial, esto es, una fuente de financiaci\u00f3n end\u00f3gena de las entidades territoriales beneficiadas. El Legislador no puede intervenir en su destinaci\u00f3n, sino, exclusivamente, si se trata de una intervenci\u00f3n imprescindible, id\u00f3nea y estrictamente proporcionada, para defender recursos nacionales seriamente amenazados, o, para garantizar la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n. Debe afirmarse entonces que, en principio, las entidades territoriales tienen el derecho a definir, de manera aut\u00f3noma, la destinaci\u00f3n de los recursos que obtengan de la sobretasa de que trata el art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, excepcionalmente el legislador podr\u00e1 intervenir en dicha destinaci\u00f3n siempre que cada intervenci\u00f3n supere los requisitos mencionados. La Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que contribuciones como la sobretasa a la gasolina motor, cuando su adopci\u00f3n depende de las autoridades propias de las entidades territoriales beneficiadas, constituyen fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n de dichas entidades. Seg\u00fan tales decisiones, el legislador s\u00f3lo podr\u00eda intervenir en la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos si ello resultara absolutamente necesario, \u00fatil y estrictamente proporcionado para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido o, para la garant\u00eda de la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
SOBRETASA A LA GASOLINA-Titularizaci\u00f3n de recursos <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2382 <\/p>\n
Actor: Efrain G\u00f3mez Cardona <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra El art\u00edculo 126 (parcial) de la Ley 488 de 1998, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 488 de 1998, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00b0 43.460 de diciembre 28 de 1998. <\/p>\n
El ciudadano Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona demand\u00f3, de manera parcial, el art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998 por considerarlos violatorios de los art\u00edculos 1, 158, 164 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
A trav\u00e9s de escrito fechado el 6 de julio de 1999, la representante judicial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicit\u00f3 la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. <\/p>\n
Mediante memorial fechado el 8 de julio de 1999, el representante legal de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios coadyuv\u00f3 las pretensiones del demandante. <\/p>\n
Por medio de escrito calendado el 9 de julio de 1999, el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1 sustent\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada, excepto por la expresi\u00f3n “Solo podr\u00e1n realizarse (\u2026) dentro del respectivo periodo de gobierno y hasta por un ochenta por ciento (80%) del c\u00e1lculo de los ingresos que se generar\u00e1n por la sobretasa en dicho periodo.” <\/p>\n
El alcalde de Santiago de Cali (E), a trav\u00e9s de memorial fechado el 9 de julio de 1999 solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad parcial de la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
Mediante escrito calendado el 12 de julio de 1999, el gobernador del Departamento de Cundinamarca sustent\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
A trav\u00e9s de memorial fechado el 15 de julio el secretario delegatario con funciones de gobernador del Departamento de Putumayo intervino para coadyuvar las pretensiones del actor. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto fechado el 2 de agosto de 1999, solicit\u00f3 a la Corte declarar exequible el aparte acusado del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA <\/p>\n
LEY NUMERO 488 DE 1998 <\/p>\n
(Diciembre 24) <\/p>\n
“Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales” <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 126.- Caracter\u00edsticas de la Sobretasa. Los recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al ACPM podr\u00e1n titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efecto de la capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos. S\u00f3lo podr\u00e1n realizarse en moneda nacional, dentro del respectivo periodo de gobierno y hasta por un ochenta por ciento (80%) del c\u00e1lculo de los ingresos que se generar\u00e1n por la sobretasa en dicho per\u00edodo, y solo podr\u00e1 ser destinada a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia. <\/p>\n
Las asambleas departamentales al aprobar los planes de inversi\u00f3n deber\u00e1n dar prioridad a las inversiones en infraestructura vial en municipios que no tengan estaciones de gasolina. <\/p>\n
PARAGRAFO. Los departamentos podr\u00e1n destinar hasta un cuarenta por ciento (40%) de los ingresos por concepto de las sobretasas a la gasolina y al ACPM, para prepagar deuda interna, contraida antes de la vigencia de la presente Ley y cuyos recursos se hubieren destinado a financiar proyectos o programas de inversi\u00f3n. <\/p>\n
(Se resalta lo demandado) <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
El demandante afirma que la disposici\u00f3n acusada viola los principios de unidad de materia y de coherencia normativa. En su criterio, la norma vulnera el principio de unidad de materia, pues “la titularizaci\u00f3n, que es una manera de administrar los bienes municipales, y la definici\u00f3n de la capacidad de pago de los municipios” son asuntos diferentes de la tem\u00e1tica tributaria propia de la ley 488 de 1998. Manifiesta que el presente caso, es similar a aquel en el que la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad del art. 237 de la Ley 223 de 1995, por ser un elemento ajeno al contenido tributario de dicha ley. Adicionalmente, el actor se\u00f1ala que hay una incoherencia interna en la norma, debido a que no existe ninguna relaci\u00f3n entre su encabezamiento y su contenido. Con base en lo anterior, determina que la norma demandada constituye una “ruptura de la unidad tem\u00e1tica” de la ley que es esencialmente tributaria. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el actor manifiesta que la expresi\u00f3n \u201cs\u00f3lo podr\u00e1 ser destinada a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia\u201d, del primer inciso del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998, desconoce el principio de autonom\u00eda territorial (art. 1 y 287 C. P.). Se\u00f1ala que las entidades territoriales tienen la facultad de administrar libremente sus propios recursos y que hacen parte de esta categor\u00eda las llamadas rentas “end\u00f3genas” de los departamentos, municipios y distritos. A su juicio, de acuerdo con los criterios fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-219 de 1997, la sobretasa de que trata la disposici\u00f3n demandada es una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n y, en consecuencia, el legislador no puede definir su destinaci\u00f3n. Considera que esta renta tiene la categor\u00eda de fuente end\u00f3gena, en primer lugar, por su origen, dado que “desde su aparici\u00f3n la sobretasa ha sido tratada por el legislador como un tributo municipal”. En segundo t\u00e9rmino, constata que la imposici\u00f3n de la sobretasa exige la intervenci\u00f3n del \u00f3rgano pol\u00edtico colegiado del respectivo ente territorial, lo que refuerza su naturaleza como fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n. As\u00ed mismo, el hecho gravable, el recaudo y la destinaci\u00f3n del impuesto se realizan dentro del territorio del municipio, lo cual prueba que, desde una perspectiva material, representa una renta estrictamente territorial. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
Seg\u00fan la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la norma demandada no vulnera el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica. Considera que el art\u00edculo acusado tiene una conexidad razonable con el contenido tributario de la ley, en tanto se refiere a la inversi\u00f3n de recursos obtenidos por concepto de la sobretasa a la gasolina y al ACPM. Se\u00f1ala que la norma no regula aspectos sustanciales de la titularizaci\u00f3n y de la capacidad de pago. Agrega que en ning\u00fan momento se regulan aspectos relacionados con la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales, como lo afirma el demandante. <\/p>\n
Por otra parte, acerca de la vulneraci\u00f3n de los art. 1 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, asevera que tal cargo carece de fundamento. En su criterio, la Ley 488 de 1998 al se\u00f1alar que los recursos obtenidos por concepto de la sobretasa se destinar\u00e1n a \u201clos fines establecidos en las leyes que regulan la materia\u201d, se refiere al art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993 que dispuso que el producto de la sobretasa se destinar\u00eda exclusivamente a \u201cun fondo de mantenimiento y construcci\u00f3n de v\u00edas p\u00fablicas y a financiar la construcci\u00f3n de proyectos de transporte masivo\u201d, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-084 de 1995. <\/p>\n
<\/p>\n
Finalmente, la interviniente indica que respecto a la violaci\u00f3n del art. 164 de la C.P. “no se observa que la norma acusada vulnere el precepto constitucional puesto que la materia de que trata la disposici\u00f3n no tiene relaci\u00f3n con la norma constitucional.” <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios <\/p>\n
El director ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios se\u00f1ala que el art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998 establece la manera como los entes territoriales pueden manejar la renta proveniente de la sobretasa. En su opini\u00f3n, “la ley ordinaria no es una norma que tenga rango suficiente para modificar, o incluso suprimir” competencias de los municipios, en tanto s\u00f3lo mediante ley org\u00e1nica se puede regular esa materia. <\/p>\n
Por otra parte, indica que de acuerdo a los criterios establecidos por la Corte Constitucional, s\u00f3lo en casos excepcionales el legislador puede establecer destinaciones espec\u00edficas de los recursos propios de los entes territoriales, cuando con ello se busque preservar la estabilidad de la econom\u00eda nacional, lo cual no ocurre en el presente caso. Aclara que la posibilidad de titularizar las rentas es “una manifestaci\u00f3n rutinaria derivada de la titularidad del tributo y de la potestad de administrarlo en forma aut\u00f3noma”. <\/p>\n
Finalmente, respecto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el interviniente asevera que no hay conexi\u00f3n tem\u00e1tica entre la norma y el car\u00e1cter tributario de la ley. Agrega que la incoherencia entre el t\u00edtulo del art\u00edculo y su contenido “(\u2026) bien podr\u00eda estar deliberadamente encaminada a desorientar al interprete.” As\u00ed mismo, opina que el contenido de la disposici\u00f3n acusada no corresponde a la tem\u00e1tica de la ley “en tanto la cl\u00e1usula acusada se ocupa esencialmente de la administraci\u00f3n de una renta, estableci\u00e9ndole una destinaci\u00f3n espec\u00edfica y condiciones para su titularizaci\u00f3n”. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1 <\/p>\n
El apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1 manifiesta que la norma demandada no transgrede el principio de unidad de materia (art.158 C.P.), en tanto la Ley 488 de 1998 regula “no solo lo pertinente a la materia tributaria, sino que (\u2026) contempla tambi\u00e9n disposiciones referentes al aspecto fiscal de las entidades territoriales”. Adicionalmente estima que la expresi\u00f3n “solo podr\u00e1n ser destinadas a los fines establecidos en las leyes” se adecua a las normas constitucionales, entendiendo que la autonom\u00eda territorial se ejerce dentro de los l\u00edmites que imponga la Constituci\u00f3n y la ley. Se\u00f1ala, sin embargo, que los restantes elementos normativos del primer inciso del art\u00edculo demandado afectan la autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
No obstante, indica que para el caso del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1, la norma no es aplicable por existir una normatividad particular, desarrollo directo de los arts. 1, 287, 322 y 41 transitorio de la Constituci\u00f3n, que regula lo pertinente a la sobretasa (Decreto Ley 1421 de 1993). Agrega que “al existir un r\u00e9gimen especial el cual deriva de mandato expreso de la Constituci\u00f3n, no puede aplicarse una norma legal ordinaria”. <\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Municipio de Santiago de Cali <\/p>\n
El alcalde de Santiago de Cali (E) entiende que la disposici\u00f3n acusada modific\u00f3 el r\u00e9gimen de endeudamiento de las entidades territoriales, establecido en la Ley 358 de 1997 y el Decreto 696 de 1998, el cual no permit\u00eda incluir las rentas titularizadas para efectos de la capacidad de pago de los municipios y departamentos. <\/p>\n
Agrega que el art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998 vulnera la autonom\u00eda territorial (art. 287 C.P.), teniendo en cuenta que con anterioridad a la expedici\u00f3n de esta norma se permit\u00eda la titularizaci\u00f3n de la totalidad de la renta proveniente de la sobretasa sin ninguna limitaci\u00f3n en el tiempo. A su juicio, “con la disposici\u00f3n mencionada se le imponen unos limitantes a la renta de la sobretasa a la gasolina y al ACPM, que son recursos importantes con los que cuentan los entes territoriales, quienes no pueden titularizar m\u00e1s all\u00e1 del periodo de gobierno en el cual se utilice esta herramienta. (\u2026) tiempo muy corto que limita el atractivo y la eficacia de esta figura para el beneficio de las administraciones.” Concluye que “si bien es cierto esta autonom\u00eda est\u00e1 limitada por la Constituci\u00f3n y la Ley, esta no puede ser tan restringida que la convierta en inoperante.” <\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n del Departamento de Cundinamarca <\/p>\n
El Gobernador del Departamento de Cundinamarca manifiesta que la norma acusada se relaciona necesariamente con la materia tributaria de la ley 488 de 1998. En su opini\u00f3n, el precepto demandado no es extra\u00f1o a la tem\u00e1tica de la ley porque hace referencia a las caracter\u00edsticas y destinaci\u00f3n de las sobretasas a la gasolina y al ACPM, tributos que se regulan en el cap\u00edtulo sobre impuestos territoriales de tal normatividad. <\/p>\n
Respecto a la vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, se\u00f1ala que \u00e9sta se ejerce en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la ley. Por esta raz\u00f3n, considera que el legislador puede determinar la destinaci\u00f3n de los recursos obtenidos por el cobro de la sobretasa, sin que ello implique una invasi\u00f3n a las competencias de las entidades territoriales. Agrega que “el \u00e1mbito de los impuestos es, en toda su extensi\u00f3n y en la plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del Congreso”, motivo por el que el legislador es competente para regular las caracter\u00edsticas del tributo y su destinaci\u00f3n de acuerdo con “los fines establecidos en las leyes que regulan la materia”. <\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n del Departamento del Putumayo <\/p>\n
El Secretario Delegatario con funciones de Gobernador del Departamento del Putumayo indica que la sobretasa a la gasolina es “una renta nacional cedida a las entidades territoriales” conforme a lo dispuesto por la Ley 488 de 1998. De esta manera, afirma que el legislador no est\u00e1 facultado para fijar la destinaci\u00f3n espec\u00edfica del tributo, por cuanto el art\u00edculo 359 de la Carta prohibe expresamente las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Adiciona que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que los entes territoriales tienen el derecho a disponer libremente de sus rentas, de acuerdo con el principio de autonom\u00eda consagrado en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
V. PRUEBAS <\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
Con el fin de precisar lo dispuesto en el art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1999, en relaci\u00f3n con los procesos de titularizaci\u00f3n que realizan las entidades territoriales, la Direcci\u00f3n de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en ejercicio de la facultad doctrinaria conferida por el art\u00edculo 40 de la Ley 60 de 1993, expidi\u00f3 los conceptos N\u00b0 0050 y 0059 de mayo de 1999. <\/p>\n
En este sentido, la Direcci\u00f3n de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, recuerda que, de acuerdo con la circular externa 002 de abril de 1997 de la Direcci\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico de tal entidad, los procesos de titularizaci\u00f3n se definen como “operaciones de financiamiento que anticipan la realizaci\u00f3n de activos, inversiones y rentas de las entidades estatales y comprometen su capacidad de endeudamiento, en tanto pueden significar una reducci\u00f3n de sus ingresos.” <\/p>\n
De la misma manera, se\u00f1ala que la Ley 358 de 1997 defini\u00f3 la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales y excluy\u00f3, entre otras, a las rentas titularizadas, de los ingresos que se tienen en cuenta para determinar su capacidad de pago. Adicionalmente, indica que el art\u00edculo 2 del Decreto 696 de 1998, por el cual se reglament\u00f3 la referida Ley, puntualiz\u00f3 que para efectos de definir la capacidad de pago no se tienen en cuenta “las rentas titularizadas, as\u00ed como el producto de la titularizaci\u00f3n”. <\/p>\n
<\/p>\n
Por otra parte, estima que el art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998 limit\u00f3 la titularizaci\u00f3n de los recursos, al 80% del total de los ingresos que se esperan recaudar por concepto de la sobretasa, durante el periodo de gobierno. As\u00ed mismo, asevera que la norma referida determin\u00f3 que las rentas provenientes de la sobretasa, que no se encuentran titularizadas se incluyen dentro de los ingresos corrientes para efectos de determinar la capacidad de pago de los entes territoriales, porque tales recursos constituyen un ingreso tributario que “por estipulaci\u00f3n expresa del par\u00e1grafo del art\u00edculo 2 de la Ley 358 de 1997 hacen parte de la base para el c\u00e1lculo”. <\/p>\n
<\/p>\n
Por otra parte, en relaci\u00f3n con la destinaci\u00f3n del producto de la sobretasa, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, se\u00f1ala que, conforme a lo expresado en los conceptos N\u00b0 0053 y 0078 de julio de 1999, la Ley 488 de 1998 conserv\u00f3 la destinaci\u00f3n establecida para la sobretasa en el art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993, teniendo en cuenta que tal disposici\u00f3n hab\u00eda sido declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-084 de 1995. Afirma que, de acuerdo con la norma citada, la sobretasa debe ser “destinada a un fondo de mantenimiento y construcci\u00f3n de v\u00edas p\u00fablicas y a financiar la construcci\u00f3n de proyectos de transporte masivo”. <\/p>\n
VI. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
El jefe del Ministerio P\u00fablico solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. <\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que el cargo del demandante respecto a la vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, se fundamenta en la naturaleza end\u00f3gena de las sobretasas a la gasolina y al ACPM. <\/p>\n
En su criterio, la sobretasa al ACPM no es renta end\u00f3gena. El art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998 cre\u00f3 dicha renta como una contribuci\u00f3n nacional, cuyo cobro y recaudo est\u00e1n a cargo de la Naci\u00f3n. En consecuencia, considera que el legislador puede intervenir y determinar la destinaci\u00f3n de los recursos obtenidos por concepto de la sobretasa al ACPM en las entidades territoriales, teniendo en cuenta su car\u00e1cter ex\u00f3geno. <\/p>\n
Por el contrario, en relaci\u00f3n con la sobretasa a la gasolina, anota que los ingresos originados por su cobro son de naturaleza end\u00f3gena. De esta manera, el concepto fiscal indica que, \u201ccon fundamento en el principio de intangibilidad (art. 362 C.P.) s\u00f3lo las entidades territoriales pueden disponer de estos recursos fiscales y al legislador le esta vedado, en principio, por tratarse de recursos propios de tales entidades, se\u00f1alar las \u00e1reas en las cuales ellos han de destinarse\u201d. A\u00f1ade, sin embargo, que el legislador esta excepcionalmente autorizado para intervenir en la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos \u201ccuando sea necesario proteger la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n o sea necesario tomar medidas para contrarrestar amenazas sobre los recursos presupuestales del orden nacional.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
Conforme a lo anterior, estima que \u201c[E]l objeto de financiar estudios, dise\u00f1os y obras para organizar y mejorar la red vial y el servicio de transporte colectivo de pasajeros asignado por el legislador a la sobretasa a la gasolina, (…)” se enmarca dentro de la primera excepci\u00f3n se\u00f1alada. Agrega que la construcci\u00f3n y mantenimiento de la red vial, as\u00ed como la atenci\u00f3n al problema del transporte masivo de pasajeros, es de significativa importancia para la econom\u00eda nacional, teniendo en cuenta la magnitud de los recursos que el Estado necesita para atender tales servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
Por \u00faltimo, respecto a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, indica que \u201cla inapropiada titulaci\u00f3n del art\u00edculo 126, si bien constituye un error de t\u00e9cnica legislativa, no alcanza a configurarse como una violaci\u00f3n del principio invocado, porque el contenido del mencionado art\u00edculo guarda la debida relaci\u00f3n de conexidad con el tema general de la ley\u201d. As\u00ed mismo, en relaci\u00f3n con el inciso final del art\u00edculo, acerca del prepago de la deuda interna, considera que este \u201cse enmarca dentro de la facultad del legislador para determinar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales con el fin de proteger la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n\u201d. El Procurador concluye que hay conexidad teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica entre el contenido de la norma y la tem\u00e1tica de la Ley 488 de 1998, cuyo objetivo es la racionalizaci\u00f3n tributaria. <\/p>\n
VII. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda. <\/p>\n
El Problema Planteado <\/p>\n
2. En criterio del demandante y de algunos intervinientes, el primer inciso del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998 viola los principios de unidad de materia (C.P. art. 158) y de coherencia normativa (C.P. art. 169). En su concepto, dicha norma regula asuntos relacionados con \u201cel endeudamiento y la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales\u201d, materias \u201ccompletamente ajenas a la cuesti\u00f3n tributaria de la Ley 488 de 1998\u201d. A\u00f1ade que los temas de endeudamiento y contrataci\u00f3n deben ser objeto de una regulaci\u00f3n especial y que, en cualquier caso, nada tienen que ver con el t\u00edtulo o encabezamiento de la precitada disposici\u00f3n. <\/p>\n
En segundo lugar, el actor considera que el aparte del inciso primero del art\u00edculo 126 demandado, seg\u00fan el cual, la renta obtenida en virtud de la titularizaci\u00f3n de la sobretasa al ACPM y a la gasolina, \u201csolo podr\u00e1 ser destinada a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia\u201d, vulnera el derecho constitucional que asiste a las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en consecuencia, quebranta el principio de autonom\u00eda territorial (C.P. art. 1 y 287). <\/p>\n
<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n y algunos intervinientes, coinciden en afirmar que la norma demandada es exequible. Se sostiene a este respecto que, el inciso primero demandado no viola el principio de unidad de materia o de coherencia normativa, en cuanto existe una conexidad razonable y objetiva entre el contenido del art\u00edculo, su encabezamiento, y el contexto normativo de la ley. <\/p>\n
De otra parte, se considera que la expresi\u00f3n demandada del primer inciso del art\u00edculo 126, no viola la autonom\u00eda fiscal de los entes territoriales, pues esta se ejerce dentro de los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n y la Ley. El Procurador General sostiene que la sobretasa al ACPM es un tributo nacional y, por tanto, el legislador puede regularlo \u00edntegramente. En cuanto a la sobretasa a la gasolina, que afirma es un gravamen territorial, manifiesta que la ley puede determinar la destinaci\u00f3n de lo recaudado, pues “la organizaci\u00f3n y mantenimiento de la red vial, as\u00ed como el servicio de transporte masivo de pasajeros” son asuntos de inter\u00e9s nacional, en los cuales la intervenci\u00f3n del Legislador busca proteger la estabilidad macroecon\u00f3mica. As\u00ed mismo, la representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico asevera que el art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993 defini\u00f3 la destinaci\u00f3n del producto de la sobretasa, norma que fue declarada exequible en la sentencia C-084 de 1995. <\/p>\n
3. En virtud de las consideraciones anteriores compete a la Corte resolver, en primer lugar, si la norma que establece las condiciones de la titularizaci\u00f3n de una renta territorial – con efectos sobre las posibilidades de endeudamiento y contrataci\u00f3n de las mencionadas entidades -, puede hacer parte de un estatuto \u201cpor el cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales\u201d. Si la cuesti\u00f3n precedente se decidiere de manera negativa, el inciso demandado ser\u00eda declarado inexequible y, en consecuencia, carecer\u00eda de objeto el estudio del segundo cargo planteado por el demandante. No obstante, si la respuesta al problema anterior fuere positiva, deber\u00e1 la Corte entrar a definir si una norma, seg\u00fan la cual los recursos provenientes de la titularizaci\u00f3n de la sobretasa s\u00f3lo pueden ser invertidos, en los objetos definidos \u201cpor las leyes que regulen la materia\u201d, vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales y, en especial, la facultad que se les reconoce para administrar sus recursos propios (C.P. 1 y 287). <\/p>\n
Presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia <\/p>\n
4. Se pregunta la Corte si, como lo sostiene el demandante, el primer inciso del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998, viola el principio de unidad de materia. <\/p>\n
<\/p>\n
Antes de analizar la procedencia de este cargo, es pertinente aclarar algunos aspectos b\u00e1sicos relacionados con los procesos de titularizaci\u00f3n de rentas de las entidades territoriales, para as\u00ed determinar el sentido de la disposici\u00f3n cuestionada. <\/p>\n
5. La norma demandada se refiere al proceso de titularizaci\u00f3n de las rentas procedentes de la sobretasa al combustible. En materia financiera, la titularizaci\u00f3n de activos se entiende como la conversi\u00f3n de bienes, de cualquier clase, en t\u00edtulos negociables en el mercado de valores. Esta operaci\u00f3n permite que se obtengan recursos sin necesidad de recurrir al endeudamiento directo, a trav\u00e9s de la movilizaci\u00f3n de activos. <\/p>\n
Seg\u00fan lo dispuesto en el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 41 de la Ley 80 de 1993, las personas jur\u00eddicas p\u00fablicas tienen la facultad de acudir a este novedoso mecanismo financiero. La norma citada es del siguiente tenor: <\/p>\n
“(\u2026) las entidades estatales podr\u00e1n celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, (\u2026), as\u00ed como las de capitalizaci\u00f3n con ventas de activos, titularizaci\u00f3n y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. (\u2026)” <\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de las circulares externas n\u00famero 002 de enero de 1997 y 004 de abril del mismo a\u00f1o, precis\u00f3 las condiciones y par\u00e1metros para la estructuraci\u00f3n de los procesos de titularizaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas. De esta manera, defini\u00f3 los procesos de titularizaci\u00f3n como operaciones de financiamiento que anticipan la realizaci\u00f3n de activos, inversiones o rentas de tales entidades, y comprometen su capacidad de endeudamiento en cuanto pueden representar una disminuci\u00f3n de sus ingresos. As\u00ed mismo, se establecen unos requisitos especiales para llevar a cabo \u00e9sta operaci\u00f3n financiera.1 <\/p>\n
6. Seg\u00fan el art\u00edculo 364 de la Carta, el endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago. La Ley 358 de 1997, defini\u00f3 la capacidad de pago de las entidades territoriales como “el flujo m\u00ednimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los a\u00f1os, dejando un remanente para financiar inversiones” (art\u00edculo 1\u00b0). As\u00ed mismo, respecto al ahorro operacional, determin\u00f3 que \u00e9ste es el resultado de restar a los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. <\/p>\n
<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, en relaci\u00f3n con las operaciones de titularizaci\u00f3n, la referida Ley estableci\u00f3 en su art\u00edculo 3 que “[P]ara el c\u00e1lculo de los ingresos corrientes, se descontar\u00e1n los activos, inversiones y rentas de las entidades territoriales, que respalden los procesos de titularizaci\u00f3n vigentes”. Adicionalmente, el Decreto 696 de 1998, reglamentario de la Ley 358 de 1997, en su art\u00edculo 2 precis\u00f3 que para determinar los ingresos corrientes aludidos no se tienen en cuenta ” (\u2026) d). Los activos, inversiones y rentas titularizadas, as\u00ed como el producto de los procesos de titularizaci\u00f3n”. <\/p>\n
En suma, las disposiciones referidas establecen expresamente que los recursos titularizados, as\u00ed como lo obtenido en tal operaci\u00f3n, se excluyen de los ingresos para efectos de calcular la capacidad de pago de la respectiva entidad. Por lo tanto, al titularizarse una renta habr\u00eda una disminuci\u00f3n de tales ingresos y, en consecuencia, la capacidad de endeudamiento del ente territorial se ver\u00eda afectada. <\/p>\n
Por el contrario, en el concepto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, se afirma que las rentas titularizadas en ning\u00fan caso se tendr\u00e1n en cuenta para determinar la capacidad de pago de los departamentos y municipios. En su criterio, la norma establece, en primer lugar, que las rentas provenientes de la sobretasa a los combustibles se incluyen dentro de los ingresos corrientes para efectos de determinar la capacidad de pago de las entidades territoriales, y en segundo t\u00e9rmino, que tales recursos pueden titularizarse, caso en el cual dejan de ser propiedad del ente territorial y se excluyen de los ingresos que se toman en cuenta para calcular la referida capacidad de pago. <\/p>\n
Existen pues dos posiciones acerca del alcance de la norma demandada. Sin embargo, como lo ha indicado esta Corporaci\u00f3n con anterioridad2, cuando una disposici\u00f3n legal est\u00e1 sujeta a diferentes interpretaciones y no resulta prima facie que alguna de ellas se distancie de los imperativos de la Carta, el debate sobre el sentido de la norma no corresponde a la Corte, ya que esta controversia no tiene relevancia constitucional y son los jueces ordinarios los competentes para dirimirla. <\/p>\n
Para los efectos del presente juicio de constitucionalidad, resulta claro que cualquiera de las dos interpretaciones posibles de la disposici\u00f3n demandada, tiene una incidencia directa en la capacidad de endeudamiento y contrataci\u00f3n de las entidades territoriales. En consecuencia, procede la Corte a establecer si una disposici\u00f3n que regula el manejo financiero de recursos provenientes de rentas tributarias de las entidades territoriales e incide en la capacidad de contrataci\u00f3n de estas \u00faltimas, puede hacer parte de una ley “(p)or la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”. <\/p>\n
8. El art\u00edculo 158 de la Carta ordena que todo proyecto de ley debe referirse a una sola materia. En consecuencia, deben ser declaradas inexequibles aquellas disposiciones que no guarden relaci\u00f3n con la materia central objeto de regulaci\u00f3n. Sin embargo, para que proceda la declaraci\u00f3n de inexequibilidad por vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, se requiere que los asuntos regulados por la norma demandada no tengan ninguna relaci\u00f3n de conexidad con la materia dominante en la ley a la cual pertenecen. A este respecto, cabe recordar que la Corte ha sido enf\u00e1tica en sostener que si bien es cierto que la expedici\u00f3n y contenido de las leyes est\u00e1 sometida a las disposiciones constitucionales referidas, el principio de unidad de materia no debe anular el principio democr\u00e1tico3. En consecuencia, esta Corporaci\u00f3n ha determinado que la unidad tem\u00e1tica se vulnera cuando el contenido del precepto carece de toda relaci\u00f3n razonable y objetiva con la materia dominante de la ley. En este sentido, ha sostenido: <\/p>\n
\u201cLa interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d. <\/p>\n
An\u00f3tase que el t\u00e9rmino “materia”, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente\u201d. 4 <\/p>\n
De conformidad con las anteriores precisiones, la unidad tem\u00e1tica no se desconoce cuando el contenido de una disposici\u00f3n se relaciona objetivamente \u2013 directa o indirectamente – con el tema central del cuerpo normativo. En efecto, mal podr\u00eda aplicarse, en este campo, un criterio estrictamente formal5, pues ello no solo impondr\u00eda l\u00edmites irrazonables a la labor del \u00f3rgano Legislativo, sino que desconocer\u00eda la existencia de relaciones esenciales entre normas que, aparentemente, se refieren a materias diferentes, pero que guardan una conexi\u00f3n objetiva y razonable. <\/p>\n
9. La disposici\u00f3n parcialmente demandada establece las condiciones necesarias para que las entidades territoriales puedan proceder a titularizar los recursos provenientes de la sobretasa al ACPM y a la gasolina motor. Dicha norma encuentra una estrecha relaci\u00f3n de conexidad material y sistem\u00e1tica con la materia dominante en el Cap\u00edtulo VI de la Ley 488 de 1998, dentro del cual se encuentra inserta, pues dicho Cap\u00edtulo, titulado Impuestos Territoriales, recoge la regulaci\u00f3n integral del r\u00e9gimen legal de la sobretasa al ACPM y a la Gasolina motor extra y corriente. Adicionalmente, el r\u00e9gimen tributario contenido en el mencionado Cap\u00edtulo VI est\u00e1 directamente relacionado con la materia dominante de la Ley 488, “(p)or la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”. En consecuencia, encuentra la Corte que al menos en principio, la disposici\u00f3n demandada no resulta ajena al objeto de la Ley en la que se encuentra incorporada. <\/p>\n
Ahora bien, bajo cualquiera de las interpretaciones posibles del art\u00edculo que se estudia, resulta claro que tendr\u00eda un efecto relativo sobre la capacidad de endeudamiento y contrataci\u00f3n de las entidades territoriales. Sin embargo, dicho efecto es la consecuencia natural y obvia de toda norma que afecte el r\u00e9gimen tributario de las entidades territoriales. <\/p>\n
Cualquier ley que regule, establezca, autorice, reforme o elimine un tributo territorial, tendr\u00e1 un efecto sobre el ingreso de las respectivas entidades territoriales y, en consecuencia, sobre su capacidad de pago, lo que necesariamente repercutir\u00e1 en la capacidad de endeudamiento y contrataci\u00f3n de la respectiva entidad. Sin embargo, lo anterior no sirve como argumento para alegar una vulneraci\u00f3n al principio constitucional de unidad de materia, pues lo que este \u00faltimo exige es que la disposici\u00f3n cuestionada guarde alg\u00fan tipo de conexidad razonable y objetiva con la materia dominante en la ley dentro de la cual se inserta, y no que su alcance se restrinja exclusivamente al tema central materia de regulaci\u00f3n. <\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n como la que propone el demandante tiende a suponer que el sistema jur\u00eddico es la simple sumatoria de compartimentos estancos constituidos por regulaciones definidas y claramente diferenciadas sobre las distintas materias jur\u00eddicamente relevantes. Por el contrario, el derecho es un sistema normativo, en el que existen m\u00faltiples interrelaciones entre las distintas normas, pese a que estas se refieran a materias diferenciadas. No es extra\u00f1o, por lo tanto, que una misma disposici\u00f3n pueda tener, simult\u00e1neamente, efectos sobre dos o m\u00e1s campos de inter\u00e9s jur\u00eddico, que es, precisamente, lo que ocurre en el presente caso. <\/p>\n
10. No obstante lo anterior, el demandante considera que las circunstancias del presente caso son similares a aquellas en las que la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 237 de la Ley 223 de 1995. <\/p>\n
En la sentencia C-149 de 1997, la Corte consider\u00f3 que una norma (art. 237 Ley 223 de 1995), que regulaba aspectos relacionados con la renta proveniente de la explotaci\u00f3n de las loter\u00edas, era inconstitucional. Dos fueron las razones que llevaron a la Corporaci\u00f3n a adoptar la anterior decisi\u00f3n. En primer lugar, consider\u00f3 que no pod\u00eda contenerse, en una ley sobre asuntos tributarios, una disposici\u00f3n relativa al manejo y la administraci\u00f3n de ciertas y particulares rentas que, por expresa definici\u00f3n legal, constituyen rentas no tributarias. Adicionalmente, la Corte consider\u00f3 que, dado que la existencia de monopolios constituye una excepci\u00f3n al principio de libertad de empresa y que su regulaci\u00f3n debe ser objeto de un r\u00e9gimen especial (C.P. art. 336), no pod\u00eda el legislador establecer una disposici\u00f3n que regulare aspectos parciales y espec\u00edficos de los monopolios rent\u00edsticos, en un estatuto orientado a modificar normas de naturaleza tributaria que nada ten\u00eda que ver con la creaci\u00f3n de monopolios fiscales6. <\/p>\n
La primera diferencia entre el proceso citado por el demandante y el presente, es que en aquel se estudiaba la posibilidad de incluir en una ley sobre asuntos tributarios, una disposici\u00f3n sobre rentas no tributarias. Como qued\u00f3 expuesto, en el presente caso existe una relaci\u00f3n de conexidad material entre la norma estudiada \u2013 que consagra los requisitos para proceder a titularizar una renta tributaria de las entidades territoriales \u2013 y la materia dominante en la ley a la cual pertenece – “(p)or la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales” -. <\/p>\n
Sin embargo, podr\u00eda afirmarse que dado que la disposici\u00f3n estudiada afecta la capacidad de contrataci\u00f3n de las entidades territoriales, deber\u00eda hacer parte de una reglamentaci\u00f3n especial, contenida en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, pues el art\u00edculo 352 de la Carta, establece que la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto debe definir la capacidad de las entidades p\u00fablicas para contratar. <\/p>\n
<\/p>\n
Sobre este asunto, la Corte7 ha indicado que para definir la capacidad de contrataci\u00f3n, existen dos competencias concurrentes, de acuerdo con los art\u00edculos 150 y 352 de la Constituci\u00f3n. Por una parte, la Ley org\u00e1nica del Presupuesto, que ser\u00e1 encargada de establecer, como en efecto lo hizo, los par\u00e1metros m\u00e1s generales sobre la capacidad contractual de los sujetos p\u00fablicos. A este respecto la mencionada ley se\u00f1al\u00f3 que por capacidad contractual deb\u00eda entenderse “la facultad de comprometer recursos de los entes p\u00fablicos”. De otro lado, el congreso, mediante ley de naturaleza ordinaria, est\u00e1 en capacidad para definir las condiciones, requisitos, procedimientos y consecuencias de la “capacidad particular de los sujetos para obligarse a trav\u00e9s de relaciones contractuales”. En suma, la Corte ha se\u00f1alado8 que la contrataci\u00f3n administrativa es materia de ley ordinaria. Es as\u00ed como el estatuto de contrataci\u00f3n vigente no tiene rango superior y puede ser modificado por otras leyes ordinarias que regulen aspectos relacionados con contratos estatales. En consecuencia, de ninguna manera puede sostenerse que las normas que puedan afectar la capacidad de pago de las entidades territoriales, deben hacer parte de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, pues esta materia puede ser objeto de ley ordinaria. <\/p>\n
11. Por \u00faltimo, el actor considera que la disposici\u00f3n parcialmente demandada ignora el principio de coherencia normativa, consagrado en el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, dado que su contenido no corresponde al que enuncia el encabezamiento del art\u00edculo. <\/p>\n
Al igual que el an\u00e1lisis constitucional sobre la unidad de materia, en casos como el presente el juez constitucional debe conceder un espacio muy amplio de acci\u00f3n al legislador. Exigir una coherencia plena y definitiva \u2013 que, entre otras cosas es muy dif\u00edcil de establecer \u2013, equivale a restringir el poder leg\u00edtimo de configuraci\u00f3n normativa del legislador y a excluir del ordenamiento jur\u00eddico decisiones adoptadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica en ejercicio de su funci\u00f3n constitucional propia, por razones de t\u00e9cnica legislativa, constitucionalmente de menor entidad que el principio democr\u00e1tico. Incluso, si la contradicci\u00f3n fuere evidente, el principio de conservaci\u00f3n del derecho ordenar\u00eda la declaratoria de inexequibilidad del t\u00edtulo del art\u00edculo y no de su texto, salvo si este vulnerara el principio de unidad de materia o alguna otra disposici\u00f3n constitucional. <\/p>\n
Seg\u00fan la interpretaci\u00f3n del demandante, la norma parcialmente cuestionada establece las condiciones necesarias para que las entidades territoriales puedan proceder a titularizar las rentas provenientes de la sobretasa al combustible. El t\u00edtulo, sin embargo, alude a las caracter\u00edsticas de la sobretasa. Interpretado de manera estricta puede afirmarse que bajo tal r\u00f3tulo deben encontrarse todos los elementos normativos del tributo en cuesti\u00f3n, y no como ocurre en el presente caso s\u00f3lo uno de ellos. En efecto, un t\u00edtulo de tal naturaleza conduce al operador del derecho, a entender que en la regulaci\u00f3n contenida bajo tal ac\u00e1pite encontrar\u00e1 integralmente los factores constitutivos del tributo o las particularidades que permiten diferenciarlo de otros de su misma especie. <\/p>\n
En el presente caso, bajo el t\u00edtulo caracter\u00edsticas de la sobretasa, se recoge uno s\u00f3lo de los elementos caracter\u00edsticos de la sobretasa a la Gasolina y al ACPM. En principio, por las razones expuestas en el p\u00e1rrafo anterior puede decirse que tal titulaci\u00f3n carece de t\u00e9cnica legislativa. No obstante, en virtud del principio de conservaci\u00f3n del derecho, no parece completamente contrario a la raz\u00f3n aceptar que al amparo de un t\u00edtulo que evoca la sumatoria integral de los elementos caracter\u00edsticos del tributo, se recoja sin embargo s\u00f3lo uno de ellos, quiz\u00e1 el m\u00e1s novedoso desde el punto de vista del manejo fiscal de las entidades territoriales. Adicionalmente, los art\u00edculos antecedentes y subsiguientes de la disposici\u00f3n demandada establecen un contexto que sirve para que el int\u00e9rprete comprenda el alcance del r\u00f3tulo que la preside. En estas condiciones, por exclusi\u00f3n, se comprende que la disposici\u00f3n recogida bajo el t\u00edtulo que se estudia no alude al conjunto integral de los factores constitutivos del tributo, sino, como en efecto ocurre, a un elemento relativamente novedoso del mismo. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, dado que entre el encabezamiento y el contenido de la disposici\u00f3n demandada existe una relaci\u00f3n razonable de conexidad, debe la Corte abstenerse de declarar la inexequibilidad del mencionado r\u00f3tulo. <\/p>\n
La Corte entiende que la norma demandada es el resultado del normal desarrollo del proceso legislativo y no viola los principios de unidad tem\u00e1tica ni de coherencia normativa. En consecuencia, la disposici\u00f3n acusada ser\u00e1 declarada exequible, pero s\u00f3lo en cuanto no vulnera lo dispuesto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Procede la Corte a estudiar el segundo cargo formulado por el actor, contra la parte final del primer inciso del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
Presunta vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda Fiscal de las Entidades Territoriales <\/p>\n
12. El demandante considera que el aparte del inciso primero del art\u00edculo 126, seg\u00fan el cual, la renta obtenida en virtud de la titularizaci\u00f3n de la sobretasa al ACPM y a la gasolina, \u201csolo podr\u00e1 ser destinada a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia\u201d, vulnera el derecho constitucional que asiste a las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en consecuencia, quebranta el principio de autonom\u00eda territorial (C.P. art. 1 y 287). Indica que los recursos provenientes de la sobretasa \u2013 titularizados o no \u2013 tienen origen en una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales y, en consecuencia, el legislador no puede fijar su destinaci\u00f3n. <\/p>\n
A su turno, algunos de los intervinientes sostienen que la sobretasa al ACPM es una renta nacional y, en consecuencia, nada obsta para que el legislador defina su distribuci\u00f3n. Adicionalmente, consideran que la destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina motor fue establecida por el art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993, declarado exequible mediante la sentencia C-084 de 1995 de esta Corporaci\u00f3n. En consecuencia, aseguran que la jurisprudencia de la Corte acepta la intervenci\u00f3n del Legislador en estos asuntos. <\/p>\n
Corresponde a la Corte definir si resulta exequible la norma legal que dispone que los recursos titularizados provenientes de la sobretasa al combustible s\u00f3lo puede ser destinados a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia. <\/p>\n
Facultad de intervenci\u00f3n del legislador en el proceso de asignaci\u00f3n de las rentas de las entidades territoriales <\/p>\n
<\/p>\n
Como lo ha reconocido la Corte, la ley no esta autorizada para vaciar de contenido la cl\u00e1usula general de competencia de las entidades territoriales fijada en el art\u00edculo 287 C.P. En consecuencia, le est\u00e1 vedado al Legislador establecer normas que \u201climiten a tal punto la autonom\u00eda de las entidades territoriales que s\u00f3lo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gesti\u00f3n de sus propios intereses\u201d9. <\/p>\n
14. Uno de los derechos que integran el contenido esencial de la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial corresponde a la facultad de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos. Ciertamente, sin este poder carecer\u00eda de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias, pues es evidente que los actos de gobierno implican, en la mayor\u00eda de los casos, decisiones sobre gasto p\u00fablico y si estas les est\u00e1n prohibidas aquellos se ver\u00edan reducidos a un cat\u00e1logo m\u00ednimo que afectar\u00eda el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial. <\/p>\n
La cuesti\u00f3n reside entonces en identificar cu\u00e1les son aquellos recursos que al ser calificados como recursos propios de las entidades territoriales resultan resistentes a las injerencias del poder central. <\/p>\n
15. En principio, las entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiaci\u00f3n10. Las primeras han sido denominadas fuentes ex\u00f3genas, dado que provienen de transferencias de recursos de la naci\u00f3n o participaci\u00f3n en recursos del Estado \u2013 como los provenientes de las regal\u00edas -. Las segundas, o fuentes end\u00f3genas, son aquellas que se originan en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisi\u00f3n pol\u00edtica de las autoridades locales o seccionales. <\/p>\n
16. Las fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n proveen a las entidades territoriales de recursos que, en principio, no les pertenecen. En consecuencia, la propia Constituci\u00f3n autoriza al poder central para fijar su destinaci\u00f3n, siempre que tal destinaci\u00f3n se adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de los pobladores de cada jurisdicci\u00f3n. En este sentido, la propia Constituci\u00f3n ha se\u00f1alado las \u00e1reas a las que debe estar destinado el situado fiscal (C.P. art. 356)11, mientras que confiere al Legislador la facultad de determinar la destinaci\u00f3n de las llamadas transferencias, siempre que lo haga dentro del marco fijado por los art\u00edculos 288 y 357 C.P.12. Adicionalmente, la ley est\u00e1 autorizada para definir, dentro de los par\u00e1metros establecidos en los art\u00edculos 360 y 361 de la Constituci\u00f3n, las finalidades a las que deben ser aplicadas las regal\u00edas13. Finalmente, la jurisprudencia ha encontrado que las rentas nacionales cedidas a las entidades territoriales pueden ser objeto de una espec\u00edfica destinaci\u00f3n por parte del legislador, siempre y cuando el fin al cual se destinen revista un inter\u00e9s que razonablemente puede predicarse de las entidades territoriales beneficiadas14. <\/p>\n
17. Sin embargo, no ocurre lo mismo en trat\u00e1ndose de las fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. En efecto, los recursos obtenidos en virtud de tales fuentes son, en estricto sentido, recursos propios y, por lo tanto, resultan, en principio, inmunes a la intervenci\u00f3n legislativa. En criterio de la Corte, \u201cla autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condici\u00f3n necesaria para el ejercicio de su propia autonom\u00eda. Si aquella desaparece, \u00e9sta se encuentra condenada a permanecer s\u00f3lo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n – o recursos propios – deben someterse, en principio, a la plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.\u201d15 <\/p>\n
Como lo ha establecido la jurisprudencia, las rentas originadas en la explotaci\u00f3n de los bienes o la prestaci\u00f3n de servicios propios de las entidades territoriales, as\u00ed como las que se producen en virtud de fuentes tributarias propias constituyen fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n16. <\/p>\n
No obstante, en algunos casos excepcionales, la Constituci\u00f3n autoriza la intervenci\u00f3n del legislador en la destinaci\u00f3n de los recursos propios de las entidades territoriales. Se trata de casos en los cuales la fuente de financiaci\u00f3n no puede ser creada de manera aut\u00f3noma por las autoridades locales o departamentales y siempre que la injerencia del legislador resulte absolutamente necesaria, \u00fatil y estrictamente proporcionada para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido, o para la garant\u00eda de la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n17. Es, sin embargo, una intervenci\u00f3n excepcional, que se produce en casos extremos y cuya justificaci\u00f3n compete elaborar al poder central. <\/p>\n
18. En virtud de lo anterior, resulta claro que para decidir si una ley que interviene en el proceso de destinaci\u00f3n de los recursos de entidades territoriales es exequible, es necesario averiguar, en primer t\u00e9rmino, si tales recursos provienen de fuentes end\u00f3genas o ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n. En el primer evento, ser\u00eda imprescindible indagar si el Legislador ha adoptado una decisi\u00f3n razonable y proporcionada, dentro de los l\u00edmites que le impone la Carta. En el segundo caso, es fundamental averiguar si la decisi\u00f3n legislativa es \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada para proteger recursos nacionales seriamente amenazados, o para defender la estabilidad macroecon\u00f3mica de la naci\u00f3n. S\u00f3lo si se enmarca en alguna de estas dos excepciones la ley en cuesti\u00f3n ser\u00e1 constitucionalmente leg\u00edtima. <\/p>\n
En consecuencia, compete a la Corporaci\u00f3n definir si los recursos que se obtienen en virtud de la titularizaci\u00f3n de la sobre tasa al combustible provienen de una fuente end\u00f3gena o ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n. Para solucionar esta primera cuesti\u00f3n, la jurisprudencia ha dise\u00f1ado una serie de criterios t\u00e9cnicos que vale la pena recordar. <\/p>\n
Criterios para identificar si un determinado \u201ctributo territorial\u201d constituye una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales <\/p>\n
19. Como fue establecido con anterioridad, para que las rentas producidas por un determinado tributo resulten relativamente inmunes a la injerencia legislativa es necesario que se trate de un tributo propio, es decir, que provengan de una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n. Resulta pertinente entonces recordar en detalle las reglas que permiten saber, en qu\u00e9 casos, un determinado tributo re\u00fane dicha caracter\u00edstica. <\/p>\n
20. El primer criterio que ha sido utilizado por la Corte y que responde a la aplicaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico y a la prevalencia del principio unitario en materia tributaria (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4), es el criterio formal. A juicio de la Corporaci\u00f3n, es necesario identificar si la ley que establece o autoriza el tributo, se\u00f1ala con claridad cu\u00e1l es la entidad titular del mismo. Sin embargo, en muchas ocasiones el legislador no ha definido la titularidad del tributo. Tambi\u00e9n puede ocurrir que exista una contradicci\u00f3n radical e insalvable entre la definici\u00f3n legislativa sobre este punto y el r\u00e9gimen material de una determinada renta tributaria. En estos casos, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que el int\u00e9rprete debe acudir a otro tipo de criterios, como el org\u00e1nico o el material. <\/p>\n
Seg\u00fan el criterio org\u00e1nico, el dato fundamental para definir la titularidad de un tributo reside en la identificaci\u00f3n del \u00f3rgano encargado de imponer la respectiva obligaci\u00f3n tributaria. Si la imposici\u00f3n del tributo depende, exclusivamente, de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n central, ser\u00e1 una renta nacional. Por el contrario, si para establecerlo es necesaria la participaci\u00f3n de los \u00f3rganos departamentales o locales, debe entenderse que se trata de un tributo departamental o municipal. Seg\u00fan la Corte: \u201cen la medida en que una entidad territorial participa en la definici\u00f3n de un tributo, a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n pol\u00edtica que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo r\u00e9gimen y que, en consecuencia, habilita a la administraci\u00f3n para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad\u201d18. <\/p>\n
El criterio org\u00e1nico, tal y como ha sido expuesto, ha resultado \u00fatil tanto a la doctrina como a la jurisprudencia nacional, incluso antes de la expedici\u00f3n de la Carta de 1991, para identificar la entidad titular de un determinado tributo19. <\/p>\n
Finalmente, existe un \u00faltimo criterio denominado por la jurisprudencia criterio material. Seg\u00fan este criterio, ser\u00e1 end\u00f3gena la fuente de financiaci\u00f3n que tenga origen en un tributo recaudado, integralmente en la respectiva jurisdicci\u00f3n, siempre que se destine a sufragar gastos propios de la entidad territorial y mientras no tenga alg\u00fan elemento sustantivo – como, ser\u00eda por ejemplo, un notorio y grave impacto interjurisdiccional de alguno de sus elementos20 – que sirva para se\u00f1alar que se trata de una renta nacional. <\/p>\n
21. La Corte ha considerado que en aquellos eventos en los cuales la aplicaci\u00f3n de los distintos criterios mencionados \u2013 formal, org\u00e1nico y material \u2013 conduzca a resultados contradictorios, deben primar aquellos que se refieren a datos materiales o sustantivos y, especialmente, al \u00f3rgano que toma la decisi\u00f3n pol\u00edtica de crear el tributo. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha entendido que, en casos de conflicto e incertidumbre, el criterio org\u00e1nico constituye el criterio decisorio fundamental21. A este respecto, la Corte ha indicado: \u201c(e)n consecuencia, pese a que un impuesto hubiere sido formalmente clasificado como una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n, lo cierto es que si (1) para perfeccionar la respectiva obligaci\u00f3n tributaria es necesaria una decisi\u00f3n pol\u00edtica de la asamblea departamental o del concejo municipal – criterio org\u00e1nico -; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ning\u00fan elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deber\u00e1 concluirse que se est\u00e1 frente a una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n.\u201d22 <\/p>\n
Aplicaci\u00f3n de los criterios mencionados al caso bajo estudio <\/p>\n
22. La Corte debe identificar si las sobretasas a la gasolina motor y al ACPM son tributos propios de las entidades territoriales, como lo indica el demandante, y en tal caso determinar si la expresi\u00f3n \u201csolo podr\u00e1 ser destinada a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia\u201d, vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales garantizada por la Constituci\u00f3n (Art. 1, 2 y 287 C.P.). <\/p>\n
23. El r\u00e9gimen de la sobretasa al combustible se encuentra integralmente regulado por los art\u00edculos 117 a 133 (transitorio) de la Ley 488 de 1998. En efecto, en las mencionadas normas se establece todo lo relacionado con el hecho generador (art. 118), los responsables del tributo (art. 119), la causaci\u00f3n (art. 120), la base gravable (art. 121), la declaraci\u00f3n y pago (art. 124), la responsabilidad penal por no consignar los valores recaudados (art. 125), las caracter\u00edsticas de la sobretasa (art. 126) y la administraci\u00f3n y control del tributo (art. 127). <\/p>\n
Las precitadas disposiciones se encuentran recogidas en el cap\u00edtulo VI de la Ley 488, titulado Impuestos Territoriales. El t\u00edtulo del cap\u00edtulo en menci\u00f3n podr\u00eda conducir a afirmar que, seg\u00fan el criterio formal, los citados impuestos, al ser impuestos territoriales, constituyen fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. Sin embargo, tal dato no es suficiente, pues resulta claro que el Legislador, utilizando una acepci\u00f3n amplia, puede llegar a denominar a las rentas tributarias cedidas a los municipios o departamentos, impuestos territoriales. En consecuencia, una aplicaci\u00f3n rigurosa del criterio formal, que no termine por desvirtuar la verdadera voluntad legislativa, obliga al interprete a identificar si el legislador, de manera clara y expl\u00edcita, adjudic\u00f3 espec\u00edficamente la titularidad de un determinado tributo a las entidades territoriales beneficiadas. Resulta necesario entonces, estudiar el r\u00e9gimen jur\u00eddico particular de cada una de las rentas a las que se refiere el art\u00edculo 126 parcialmente demandado. <\/p>\n
24. Seg\u00fan el art\u00edculo 126, los recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al ACPM podr\u00e1n titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efectos de la capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos. Sin embargo, el aparte demandado indica que las rentas obtenidas en virtud de los procesos de titularizaci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1n ser destinadas a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia. <\/p>\n
La Ley 488 de 1998 establece tres tipos diferentes de impuestos al combustible. En primer lugar, la sobretasa al ACPM (art. 117). En segundo t\u00e9rmino, la sobretasa a la gasolina motor que es adoptada por las autoridades propias de las entidades territoriales dentro del marco definido por la Ley (art. 117). Y, por \u00faltimo, una sobretasa nacional a la gasolina motor, creada directamente por ley, en aquellos municipios y departamentos que no adopten la sobretasa anterior o que definan una tarifa inferior al 20% del valor de referencia del combustible. En este \u00faltimo caso, la tarifa de la sobretasa ser\u00e1 igual a la diferencia entre la tarifa impuesta por la respectiva entidad territorial y el 20% del valor referencial de la gasolina (art. 128). <\/p>\n
Parece claro que la norma parcialmente demandada se refiere exclusivamente a los recursos que deben ingresar, a cualquier t\u00edtulo, al presupuesto de las entidades territoriales. En efecto, \u00fanicamente en estas condiciones tales entidades pueden proceder a su titularizaci\u00f3n. En consecuencia, como ser\u00e1 estudiado m\u00e1s adelante, la disposici\u00f3n parcialmente demandada s\u00f3lo se aplica al porcentaje de la sobretasa al ACPM que ingresa al presupuesto de las entidades territoriales y a la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente cuando esta contribuci\u00f3n ha sido impuesta por las autoridades competentes de dichas entidades. Queda excluida entonces la sobretasa nacional a la gasolina, pues no existe una sola disposici\u00f3n que ordene que las rentas provenientes de la mencionada sobretasa se destinen a las entidades territoriales. <\/p>\n
Habiendo aclarado cuales son las rentas que pueden ser objeto de titularizaci\u00f3n por parte de las entidades territoriales, debe definirse si dichas rentas constituyen fuentes end\u00f3genas o ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n, pues de esta definici\u00f3n depender\u00e1 la decisi\u00f3n \u00faltima sobre la legitimidad del legislador para definir la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos. <\/p>\n
\u00bfPuede el Legislador establecer que los recursos provenientes de la sobretasa al ACPM susceptibles de ser titularizados por las entidades territoriales, s\u00f3lo podr\u00e1n ser destinados a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia? <\/p>\n
25. El art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998, califica expresamente a la sobretasa al ACPM, como una contribuci\u00f3n nacional. Se\u00f1ala que dicha contribuci\u00f3n ser\u00e1 cobrada por la Naci\u00f3n y distribuida en un 50% para el mantenimiento de la red vial nacional y otro 50% para los departamentos, incluido el Distrito Capital, con destino al mantenimiento de la red vial. En los siguientes art\u00edculos de dicha Ley se definen los elementos del tributo y otros aspectos pr\u00e1cticos, que son semejantes a los de la sobretasa a la gasolina motor.23 <\/p>\n
En virtud de lo anterior, resulta claro que, no obstante el tributo se recaude en la jurisdicci\u00f3n de los respectivos departamentos \u2013 incluido el Distrito Especial -, este no ingresa \u00edntegramente al patrimonio de dichas entidades. Como fue mencionado con antelaci\u00f3n, la disposici\u00f3n parcialmente demandada s\u00f3lo puede hacer referencia al porcentaje de los recursos mencionados, que se traslada al patrimonio de las entidades territoriales (50%), pues el porcentaje restante pertenece a la Naci\u00f3n y no puede, en consecuencia, ser titularizado por aquellas. <\/p>\n
De otra parte, advierte la Corte que la imposici\u00f3n de la sobretasa al ACPM no depende de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de las asambleas departamentales o del Concejo Distrital. La creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n bajo estudio obedece integralmente a las disposiciones de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
26. Dado que el art\u00edculo 117 mencionado califica a la sobretasa al ACPM como una contribuci\u00f3n nacional, no puede menos que afirmarse que, desde una perspectiva formal, el porcentaje de recursos obtenidos en virtud de la sobretasa al ACPM y trasladado a los departamentos y al Distrito Capital constituye una renta nacional cedida a las mencionadas entidades territoriales y, en consecuencia, representa una fuente de financiaci\u00f3n ex\u00f3gena24. A esta misma conclusi\u00f3n se llega si se aplica el criterio org\u00e1nico, pues como puede f\u00e1cilmente verificarse, la creaci\u00f3n de la mencionada sobretasa no depende en absoluto de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de las autoridades propias de los departamentos o del Distrito. La obligaci\u00f3n tributaria la impone, directamente, la Ley 488 de 1998. Por \u00faltimo, la aplicaci\u00f3n del criterio material no hace sino reiterar la conclusi\u00f3n anterior. En efecto, si bien la renta se recauda en la jurisdicci\u00f3n de los departamentos y del Distrito Capital, lo cierto es que s\u00f3lo un porcentaje, definido por la propia Ley, ingresa al patrimonio de las respectivas entidades. <\/p>\n
Seg\u00fan lo anterior, la sobretasa al ACPM es una renta nacional cedida, en parte, a los departamentos y al Distrito Capital. Se trata entonces de una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. En consecuencia, seg\u00fan lo estudiado en un aparte anterior de esta sentencia, la Ley est\u00e1 autorizada para definir su destinaci\u00f3n siempre que tal definici\u00f3n resulte razonable, esto es, que responda a un inter\u00e9s que leg\u00edtimamente pueda predicarse de las entidades territoriales. <\/p>\n
27. Podr\u00eda sin embargo afirmarse que dado que el porcentaje de la sobretasa al ACPM que se traslada a los departamentos y al Distrito Capital es una renta nacional cedida, no puede ser objeto de destinaci\u00f3n espec\u00edfica por parte del legislador, pues ello vulnerar\u00eda la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, \u201c(n)o habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.\u201d. No obstante, la Corte ha se\u00f1alado, en reiterada jurisprudencia, que la prohibici\u00f3n a la que se alude no se aplica a las rentas nacionales cedidas a las entidades territoriales, pues dichos recursos no ingresan al presupuesto nacional sino a los presupuestos de dichas entidades y se destinan a la satisfacci\u00f3n de necesidades propias de las mismas que, al mismo tiempo, responden a un inter\u00e9s nacional. Sobre el alcance del art\u00edculo 359 de la Carta, la Corte ha se\u00f1alado: <\/p>\n
\u201cCon esta prohibici\u00f3n el Constituyente quiso proteger el monto de los recursos del presupuesto nacional destinados a las entidades territoriales, bien a trav\u00e9s del situado fiscal (art. 356 C.N.), o por la v\u00eda de la participaci\u00f3n de los ingresos de la Naci\u00f3n (art. 357). Esto es as\u00ed por cuanto las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no se computan dentro de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, que sirven como base para fijar el monto de las transferencias a las entidades territoriales y por lo tanto, al prohibirlas aumenta el volumen de ingresos del presupuesto que son transferidos a los municipios, distritos y departamentos. Si la finalidad de la norma es la de aumentar los ingresos corrientes del presupuesto nacional para que el monto de la participaci\u00f3n a las entidades territoriales sea mayor, es claro que no tiene ning\u00fan sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas municipales o departamentales de destinaci\u00f3n especifica, dado que estas no se computan dentro de los ingresos corrientes del Estado.\u201d25 <\/p>\n
Lo anterior permite afirmar que la expresi\u00f3n demandada aplicada al porcentaje de los recursos de la sobretasa al ACPM cedidos a las entidades territoriales (50%), que son objeto de titularizaci\u00f3n, no contraviene la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En efecto, trat\u00e1ndose de una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n, nada obsta para que el legislador establezca su destinaci\u00f3n, siempre y cuando la misma responda un inter\u00e9s que razonablemente pueda predicarse de las mencionadas entidades y que, al mismo tiempo, tenga relevancia nacional. <\/p>\n
Otra ser\u00e1 la cuesti\u00f3n de definir si las leyes espec\u00edficas que establecen la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos se adecuan a los par\u00e1metros de racionalidad mencionados. Dado que tales disposiciones no fueron demandadas, no entra la Corte a definir si su texto se aviene a los imperativos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
\u00bfPuede el legislador establecer que los recursos provenientes de la titularizaci\u00f3n de la sobretasa a la gasolina motor impuesta por los concejos y las asambleas, s\u00f3lo podr\u00e1n ser destinados a los fines establecidos en las leyes que regulan la materia? <\/p>\n
29. El art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998, parcialmente demandada, autoriza a los municipios, distritos y departamentos para adoptar una sobretasa a la gasolina motor extra y corriente. En los art\u00edculos subsiguientes de la Ley se establecen el hecho generador, los sujetos responsables y las entidades beneficiadas, la causaci\u00f3n, la base gravable, los rangos de la tarifa, las condiciones para la declaraci\u00f3n y el pago, la responsabilidad penal por no consignar los valores recaudados, la posibilidad de titularizar un porcentaje de las rentas presupuestadas y las condiciones de administraci\u00f3n y control del mencionado tributo. <\/p>\n
Las anteriores disposiciones nada dicen sobre la titularidad de la renta que se estudia. Sin embargo, el art\u00edculo 128 de la misma Ley, que establece una sobretasa nacional a la gasolina motor extra y corriente en aquellos municipios y departamentos que no adopten la sobretasa de que trata el art\u00edculo 117 precitado, se refiere a esta \u00faltima como una \u201csobretasa municipal, distrital o departamental\u201d. <\/p>\n
Lo anterior permite afirmar que, seg\u00fan el criterio formal, las entidades territoriales son titulares de la sobretasa de que trata el art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998, pues no otra cosa puede derivarse del hecho de que el propio legislador asigne al mencionado tributo la condici\u00f3n de \u201cmunicipal, distrital o departamental\u201d. Al mismo resultado se llega si se apela al criterio org\u00e1nico. En efecto, seg\u00fan el art\u00edculo 117 tantas veces citado, el perfeccionamiento de la contribuci\u00f3n que se estudia depende de una decisi\u00f3n de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica de las correspondientes entidades territoriales. Ciertamente, la Ley 488 no establece directamente el impuesto en menci\u00f3n. Se limita, simplemente, a autorizar a las corporaciones de elecci\u00f3n popular de los departamentos, municipios y distritos para adoptar la sobretasa, en las condiciones establecidas en los art\u00edculos antes citados. Finalmente, la aplicaci\u00f3n del criterio material reafirma las anteriores conclusiones. Como puede f\u00e1cilmente verificarse, la contribuci\u00f3n estudiada se recauda, en su totalidad, en la jurisdicci\u00f3n de las respectivas entidades territoriales y los recursos recaudados ingresan, integralmente, a su patrimonio. De otra parte, no parece existir ning\u00fan elemento sustantivo que sirva para se\u00f1alar que se trata de una renta nacional. <\/p>\n
De todo lo anterior se concluye con facilidad que la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente de que trata el art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998, es una renta estrictamente territorial, esto es, una fuente de financiaci\u00f3n end\u00f3gena de las entidades territoriales beneficiadas. <\/p>\n
30. Dado que la precitada sobretasa constituye una fuente end\u00f3gena de las entidades territoriales, el Legislador no puede intervenir en su destinaci\u00f3n, sino, exclusivamente, si se trata de una intervenci\u00f3n imprescindible, id\u00f3nea y estrictamente proporcionada, para defender recursos nacionales seriamente amenazados, o, para garantizar la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n26. Debe afirmarse entonces que, en principio, las entidades territoriales tienen el derecho a definir, de manera aut\u00f3noma, la destinaci\u00f3n de los recursos que obtengan de la sobretasa de que trata el art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, excepcionalmente el legislador podr\u00e1 intervenir en dicha destinaci\u00f3n siempre que cada intervenci\u00f3n supere los requisitos mencionados. <\/p>\n
31. En decisiones anteriores y aplicando criterios similares, la Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que contribuciones como la sobretasa a la gasolina motor, cuando su adopci\u00f3n depende de las autoridades propias de las entidades territoriales beneficiadas, constituyen fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n de dichas entidades. Seg\u00fan tales decisiones, el legislador s\u00f3lo podr\u00eda intervenir en la destinaci\u00f3n de los mencionados recursos si ello resultara absolutamente necesario, \u00fatil y estrictamente proporcionado para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido o, para la garant\u00eda de la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n27. <\/p>\n
As\u00ed por ejemplo, el art\u00edculo 5 de la Ley 86 de 1989, autorizaba a los municipios comprometidos en la realizaci\u00f3n de un proyecto de transporte masivo de pasajeros que no tuvieran recursos suficientes para garantizar las deudas que ello implicara, a aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los grav\u00e1menes que fueran de su competencia y, a cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor, siempre que tales incrementos se destinaran, exclusivamente, a la financiaci\u00f3n de sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros. <\/p>\n
La Corte consider\u00f3 que la mencionada disposici\u00f3n no vulneraba la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pese a que establec\u00eda la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos obtenidos en virtud de una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n28. A juicio de la Corporaci\u00f3n, la intervenci\u00f3n del legislador era leg\u00edtima en la medida en que se trataba de defender un inter\u00e9s macro-econ\u00f3mico que pod\u00eda resultar seriamente amenazado29. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que la decisi\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales de realizar una obra p\u00fablica financiada con cr\u00e9ditos externos, no s\u00f3lo tiende a comprometer un porcentaje importante de los recursos propios, sino que, adicionalmente, requiere la garant\u00eda de la Naci\u00f3n, con lo cual compromete, igualmente, sus recursos. En la citada decisi\u00f3n, dijo la Corporaci\u00f3n: \u201cEn buena parte de sus art\u00edculos, la Ley 86 de 1989 impone ciertas condiciones para el otorgamiento de garant\u00edas en relaci\u00f3n con la financiaci\u00f3n de cr\u00e9ditos externos adquiridos por entidades locales que para la construcci\u00f3n de un sistema de transporte masivo de pasajeros. Ello se justifica porque la deuda que avala la Naci\u00f3n, implica enormes sacrificios financieros, afecta buena parte de los recursos p\u00fablicos y, consiguientemente, tambi\u00e9n el inter\u00e9s general, el cual debe prevalecer, de acuerdo con el art\u00edculo primero de la Carta.\u201d30. <\/p>\n
Posteriormente, la Corte reiter\u00f3 la doctrina sentada desde 1993, al se\u00f1alar: \u201cEsta \u00faltima tesis ha sido sostenida por la Corporaci\u00f3n al considerar que la ley puede imponer una destinaci\u00f3n espec\u00edfica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinaci\u00f3n, se busque preservar la estabilidad macro-econ\u00f3mica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinaci\u00f3n espec\u00edfica a la sobre-tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garant\u00edas otorgadas por la Naci\u00f3n a cr\u00e9ditos externos concedidos a dichos entes”3132. <\/p>\n
La doctrina anterior, seg\u00fan la cual contribuciones como la sobretasa a la gasolina motor, cuando son adoptadas por las entidades territoriales, constituyen fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n de dichas entidades y, en consecuencia, el legislador s\u00f3lo puede intervenir en su destinaci\u00f3n para garantizar la estabilidad macro-econ\u00f3mica o los recursos nacionales seriamente amenazados, ha sido reiterada por esta Corporaci\u00f3n en distintas decisiones relativas a las relaciones fiscales intergubernamentales33. <\/p>\n
32. La norma parcialmente demandada, faculta a las entidades territoriales para titularizar un porcentaje de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente. Sin embargo, se\u00f1ala que la renta titularizada \u201cs\u00f3lo podr\u00e1 ser destinada a los fines establecidos por las leyes que regulan la materia\u201d. <\/p>\n
Como qued\u00f3 definido, la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el art\u00edculo 117 de la Ley 488 de 1998, constituye una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. En consecuencia, los recursos que se obtienen en virtud de la mencionada disposici\u00f3n son recursos propios strictu sensu, de manera tal que compete, en principio, a las entidades territoriales, la facultad de definir su destinaci\u00f3n. Nada de esto cambia por tratarse de rentas titularizadas, pues el hecho de que est\u00e1 operaci\u00f3n financiera permita obtener anticipadamente tales recursos no transforma su naturaleza ni los convierte en recursos nacionales. <\/p>\n
Ahora bien, el Legislador, excepcionalmente, puede definir la destinaci\u00f3n de tales recursos siempre que con ello busque preservar la estabilidad macro-econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n o proteger recursos nacionales seriamente amenazados. <\/p>\n
No obstante, la disposici\u00f3n demandada consagra una regla general seg\u00fan la cual, quien define el destino de las rentas provenientes de la mencionada sobretasa es el legislador, sin aportar elemento alguno que demuestre que dicha intervenci\u00f3n en el manejo fiscal de las entidades territoriales es necesaria, id\u00f3nea y estrictamente proporcionada para garantizar la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n o para proteger recursos nacionales seriamente amenazados. <\/p>\n
Este tipo de autorizaciones in genere invierten la regla constitucional de competencias seg\u00fan la cual las autoridades territoriales son las encargadas de administrar sus propios recursos y lesionan gravemente el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial, pues no satisfacen las condiciones m\u00ednimas necesarias para que el legislador pueda intervenir en el manejo fiscal de los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
33. Podr\u00eda objetarse, sin embargo, que la parte demandada del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998 se refiere a una disposici\u00f3n anterior, en la que se define, concretamente, el destino de la sobretasa a la gasolina motor, que fue considerada exequible por est\u00e1 Corporaci\u00f3n. En consecuencia, mal podr\u00eda declararse inexequible una disposici\u00f3n que se limita a referirse a lo dispuesto en otra norma declarada exequible, sobre la cual recae el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. <\/p>\n
Efectivamente, el art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993, declarado exequible por esta Corporaci\u00f3n a trav\u00e9s de la sentencia C-084 de 1995, se\u00f1alaba: <\/p>\n
Art\u00edculo 29.- Sobretasa al combustible automotor. Sin perjuicio de lo dispuesto en el art\u00edculo 6 de la Ley 86 de 198934, autor\u00edzace a los municipios, y a los distritos, para establecer una sobretasa m\u00e1xima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcci\u00f3n de v\u00edas p\u00fablicas y a financiar la construcci\u00f3n de proyectos de transporte masivo. <\/p>\n
Par\u00e1grafo.- En ning\u00fan caso las sumas de la sobretasa al combustible automotor, inclu\u00edda la establecida en el art\u00edculo 6 de la Ley 86 de 1989, superar\u00e1 el porcentaje aqu\u00ed establecido. <\/p>\n
Sin embargo, posteriormente, los art\u00edculos 117 y subsiguientes de la Ley 488 de 1998 sustituyeron integralmente dicho r\u00e9gimen. Ciertamente, estas disposiciones (1) autorizaron a los municipios y a los distritos a cobrar una sobretasa, exclusivamente, a la gasolina motor extra y corriente, cuya tarifa no podr\u00e1 ser inferior al 14% ni superior al 15% al precio de venta; (2) a los departamentos a cobrar una sobretasa por el mismo concepto, cuya tarifa debe oscilar entre el 4% y el 5%; (3) al Distrito Especial de Santa Fe de Bogot\u00e1 a cobrar la misma sobretasa pero con una tarifa hasta del 20%; (4) de otra parte, se creo una sobretasa nacional al ACPM del 6%. Adicionalmente, en dichas normas se establece todo lo relacionado con el hecho generador (art. 118), los responsables del tributo (art. 119), la causaci\u00f3n (art. 120), la base gravable (art. 121), la declaraci\u00f3n y pago (art. 124), la responsabilidad penal por no consignar los valores recaudados (art. 125), las caracter\u00edsticas de la sobretasa (art. 126) y la administraci\u00f3n y control del tributo (art. 127). <\/p>\n
En s\u00edntesis, resulta cierto que el art\u00edculo 29 de la Ley 105 establec\u00eda una destinaci\u00f3n espec\u00edfica para los recursos obtenidos en virtud de la sobretasa del 20% al combustible automotor cuyos titulares eran los municipios y distritos. Empero, dicha sobretasa desapareci\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 488 de 1998 que origin\u00f3 una nueva contribuci\u00f3n sustancialmente diferente \u2013 al menos en cuanto al hecho generador, las tarifas y los beneficiarios \u2013 a la establecida en el citado art\u00edculo 29. En consecuencia, mal puede alegarse el efecto de la cosa juzgada sobre una disposici\u00f3n que ha sido derogada por el propio legislador. <\/p>\n
Ahora bien, podr\u00eda afirmarse que, incluso si el art\u00edculo 29 transcrito fue derogado, subsiste la ratio iuris de la sentencia que, en su momento, lo consider\u00f3 exequible y, por lo tanto, opera el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material. <\/p>\n
El aserto anterior es estrictamente cierto. Sin embargo, como puede verificarse f\u00e1cilmente leyendo la parte motiva de la sentencia, en ning\u00fan momento la Corte entr\u00f3 a analizar si el legislador tenia competencia para establecer la destinaci\u00f3n de la sobretasa al combustible automotor, a los fines antes mencionados. La Corporaci\u00f3n se limit\u00f3, exclusivamente, a estudiar los cargos formulados en la demanda, los cuales se refer\u00edan (1) a la presunta vulneraci\u00f3n del principio de legalidad de los tributos (art. 338 C.P.) \u2013 dado que a juicio de la demandante no se consagraba ni el sujeto pasivo ni el hecho generador de la contribuci\u00f3n \u2013 y, (2) a la eventual transgresi\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta que prohibe la existencia de las rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
En la mencionada providencia, la Corte sostuvo que la norma demandada incorporaba los elementos m\u00ednimos necesario para garantizar el principio de legalidad. Adicionalmente, indic\u00f3: \u201cla Corte reitera lo se\u00f1alado en decisi\u00f3n precedente, seg\u00fan la cual este tipo de sobretasas no viola la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta, que consagra que “no habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica”, puesto que se trata de ingresos de los municipios y distritos. Por consiguiente, es claro que “no se trata de una renta nacional, pues no constituye un ingreso corriente de la Naci\u00f3n y no forma parte de ning\u00fan t\u00edtulo del Presupuesto Nacional36.”37 <\/p>\n
Ninguna referencia hizo la Corporaci\u00f3n al tema objeto de la presente decisi\u00f3n. En consecuencia, mal podr\u00eda hablarse de la existencia de cosa juzgada material. <\/p>\n
En virtud de las consideraciones anteriores, la parte demandada del primer inciso del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998, seg\u00fan la cual la renta que se obtenga en virtud de los procesos de titularizaci\u00f3n de las sobretasas a la gasolina y al ACPM, \u201csolo podr\u00e1 ser destinada a los fines que regulan la materia\u201d, es exequible, exclusivamente, si se refiere a las rentas provenientes de la sobretasa al ACPM cedidas a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada disposici\u00f3n, es inexequible si se aplica a los recursos propios obtenidos en virtud de la titularizaci\u00f3n de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que tata el art\u00edculo 117 de la misma Ley. En los t\u00e9rminos anteriores ser\u00e1 declarada la exequibilidad parcial de la mencionada norma. <\/p>\n
VIII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, pero exclusivamente por no encontrar vulnerados los principios de unidad de materia y de coherencia normativa (arts. 158 y 164 C.P.), el primer inciso del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998. <\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201csolo podr\u00e1 ser destinada a los fines que regulan la materia\u201d del primer inciso del art\u00edculo 126 de la Ley 488 de 1998, pero, exclusivamente, si se refiere a las rentas provenientes de la sobretasa al ACPM cedidas a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada disposici\u00f3n, es INEXEQUIBLE en cuanto se refiere a los recursos propios de las entidades territoriales, obtenidos en virtud de la titularizaci\u00f3n de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el art\u00edculo 117 de la misma Ley. <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 La Direcci\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, determin\u00f3 como requisitos para estas operaciones, los siguientes: a) En la emisi\u00f3n de los t\u00edtulos de las entidades territoriales, se debe aplicar lo dispuesto por el Decreto 2681 de 1993, respecto a la emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de t\u00edtulos de deuda p\u00fablica de las entidades territoriales. Adicionalmente, debe obtenerse el concepto previo favorable de los organismos departamentales o municipales de planeaci\u00f3n, as\u00ed como la autorizaci\u00f3n del Concejo Municipal o la Asamblea departamental seg\u00fan sea el caso; b) Los entes estatales deben respetar la destinaci\u00f3n espec\u00edfica que pueda tener determinado recurso o renta. De esta manera, lo obtenido por concepto de la titularizaci\u00f3n debe destinarse a los fines establecidos por la ley; c) En los casos en donde el proceso de titularizaci\u00f3n involucre operaciones de manejo de deuda u otorgamiento de garant\u00edas por parte de la entidad, se deben cumplir los procedimientos establecidos para tal efecto en el art. 41 de la Ley 80 de 1993, y el Decreto 2681 de 1993; d) En todo proceso de titularizaci\u00f3n, es necesaria la autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (art. 3 Ley 358\/97), el cual tendr\u00e1 en cuenta la situaci\u00f3n financiera de la entidad, el impacto fiscal de la operaci\u00f3n, las condiciones del t\u00edtulo valor que se pretende emitir y la estructura y costo del proceso para autorizar la emisi\u00f3n. <\/p>\n
2 Crf. Entre otras, las Sentencias C-496\/94 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) y C-109\/95 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
3 Al respecto, pueden verse las sentencias C-023\/93 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), <\/p>\n
C-407\/94 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-055\/96 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-178\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-390\/96 ( MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-187\/97 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz), C-105\/97 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, y C-443\/97 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
4 Sentencia C023\/93 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
5 Sentencia C-390\/96 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
6 En el referido fallo, la Corporaci\u00f3n sostuvo: \u201cLa organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos, est\u00e1n sometidos, por voluntad constitucional, a un r\u00e9gimen propio, fijado por la ley, a iniciativa del gobierno. Ello es indicativo que la materia relativa a los monopolios rent\u00edsticos, en los aspectos relevantes antes mencionados, debe ser objeto de regulaci\u00f3n por el legislador guardando la debida armon\u00eda o unidad tem\u00e1tica. Por lo tanto, no es procedente que dentro de un cuerpo normativo en el cual se identifica y concreta con toda precisi\u00f3n una materia dominante en su contexto, puedan incluirse regulaciones normativas que hagan alusi\u00f3n a aspectos que conciernen al r\u00e9gimen propio de los monopolios rent\u00edsticos\u201d (Sentencia C-149\/97 M.P. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
7 Sentencia C-178 de 1996 (MP Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
8 Sentencia C-633\/96 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
9 Sentencia C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n). <\/p>\n
10 Cfr. C-219\/97 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C- 720\/99 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) <\/p>\n
11 Sentencia C-219\/97 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
12 \u201cA este respecto, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la destinaci\u00f3n legal de las transferencias, en los t\u00e9rminos indicados, responde a la necesidad de asegurar los objetivos sociales consagrados en la propia Constituci\u00f3n. Por estas razones, la jurisprudencia ha determinado que los recursos municipales provenientes de la transferencia contemplada en el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, s\u00f3lo pueden ser destinados a inversi\u00f3n social y que el legislador est\u00e1 habilitado para determinar los porcentajes m\u00ednimos de inversi\u00f3n en cada \u00e1rea\u201d. SC 219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). V\u00e9anse al respecto, las sentencias C-151\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-520\/94 (MP. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
13 Seg\u00fan la Corte, el tratamiento que debe otorgarse a la destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas es similar al que la Ley 60 de 1993 otorga al situado fiscal y a las transferencias, en la medida en que las regal\u00edas se inscriben dentro de la pol\u00edtica general de gasto p\u00fablico social y de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica (C.P., art\u00edculo 339). V\u00e9anse al respecto las Sentencias C-567\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-075\/93 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-098\/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
14 Sentencia C-036\/96 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
15 Sentencia C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-720\/99 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
17 Sentencia C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n); SC-070\/94 (MP. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
18 Sentencia C-219\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
19 Corte Suprema de Justicia, Corte Plena, sentencia de 4 de diciembre de 1925. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 26 de febrero de 1973. <\/p>\n
20 Sentencia C-219\/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
21 Sentencia C-720\/99 impuesto de registro (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
22 Ibidem. <\/p>\n
23 En estos art\u00edculos se regula todo lo relacionado con el hecho generador (art. 118), responsables del tributo (art. 119), causaci\u00f3n (art. 120), base gravable (art. 121), declaraci\u00f3n y pago (art. 124), responsabilidad penal por no consignar los valores recaudados (art. 125), caracter\u00edsticas de la sobretasa (art. 126) y administraci\u00f3n y control del tributo (art. 127). <\/p>\n
24 La creaci\u00f3n de la sobretasa al ACPM como una renta nacional fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-894\/99 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
25 Sentencia C-004\/93 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n). En el mismo sentido, C-084\/95 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
26 Sentencia C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n); SC-070\/94 (MP. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
27 Sentencia C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n); SC-070\/94 (MP. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
28 Sentencia C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n). <\/p>\n
29 En una decisi\u00f3n anterior (C-478\/92 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) ya la Corte hab\u00eda se\u00f1alado que en materia macroecon\u00f3mica se intensifica el alcance y peso de lo unitario, con la consiguiente debilidad del elemento aut\u00f3nomo. <\/p>\n
30 Sentencia C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n). En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-070\/94 (MP. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
31 Sentencia C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n); C-070\/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
32 Sentencia C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
33 Sentencia C-720\/99 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
34 El art\u00edculo 6 de la ley 86 de 1989 establec\u00eda: Para atender las erogaciones causadas por la construcci\u00f3n del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1 y prioritariamente al servicio de la deuda, se cobrar\u00e1 una sobretasa al consumo de gasolina motor del 10% de su precio al p\u00fablico sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de abastecimientos ubicada en el Valle de Aburr\u00e1 a partir del primero de enero de 1990. <\/p>\n
35 La evoluci\u00f3n normativa de la sobretasa a la gasolina motor puede resumirse como sigue: la Ley 86 de 1989 (art. 5-b), facult\u00f3 a los municipios, incluido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1, para imponer una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% del precio p\u00fablico “sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES”. El cobro de la mencionada sobretasa era procedente exclusivamente si las rentas propias del municipio no resultaban suficientes para garantizar la pignoraci\u00f3n de recursos, establecida en el art\u00edculo 4\u00b0 de la misma ley, a trav\u00e9s del cual se buscaba asegurar cr\u00e9ditos externos contratados para desarrollar sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte. En el mismo sentido, el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 86 de 1989 estableci\u00f3, a partir del 1\u00b0 de enero de 1990, una sobretasa al consumo de gasolina motor del 10% del precio p\u00fablico “sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de abastecimiento ubicada en el Valle de Aburr\u00e1”, con el prop\u00f3sito de sufragar los costos originados en la construcci\u00f3n del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1 y prioritariamente al servicio de la deuda del mismo. Posteriormente, el art\u00edculo 29 de la Ley 105 de 1993 autoriz\u00f3 a los municipios y a los distritos para establecer una sobretasa m\u00e1xima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcci\u00f3n de v\u00edas p\u00fablicas y a la financiaci\u00f3n de proyectos de transporte masivo, todo lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 86 de 1989. Sin embargo, como se expone en la presente providencia, la ley 488 de 1998 sustituy\u00f3 integralmente el r\u00e9gimen legal anterior. En este mismo sentido puede consultarse la sentencia C-894\/99 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
36 Corte Constitucional, Sentencia C-004\/93 (MP Ciro Angarita Bar\u00f3n). <\/p>\n
37 Sentencia C-084\/95 (MP Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
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C-897-99 Sentencia C-897\/99 NORMA LEGAL-Sujeta a diferentes interpretaciones Existen en este caso dos posiciones acerca del alcance de la norma demandada. Sin embargo, como lo ha indicado esta Corporaci\u00f3n con anterioridad, cuando una disposici\u00f3n legal est\u00e1 sujeta a diferentes interpretaciones y no resulta prima facie que alguna de ellas se distancie […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4477","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4477","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4477"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4477\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4477"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4477"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4477"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}