C-957-99<\/p>\n
Sentencia C-957\/99 <\/p>\n
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Rige la actividad del Estado <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su art\u00edculo 209, obliga a la administraci\u00f3n a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no s\u00f3lo de que \u00e9stos se enteren de su contenido y los observen, sino que, adem\u00e1s, permita impugnarlos a trav\u00e9s de los correspondientes recursos y acciones. Al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos administrativos en ella se\u00f1alados s\u00f3lo entran a regir despu\u00e9s de la fecha de su publicaci\u00f3n, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 209, seg\u00fan el cual la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad. <\/p>\n
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN MATERIA LEGISLATIVA <\/p>\n
El principio de la publicidad se hace efectivo en materia legislativa, al disponer expresamente el art\u00edculo 157 de la Carta Pol\u00edtica que \u201cning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin (\u2026) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva (\u2026)\u201d. Y agrega el art\u00edculo 165 ib\u00eddem que \u201caprobado un proyecto de ley por ambas c\u00e1maras, pasar\u00e1 al Gobierno para su sanci\u00f3n. Si \u00e9ste no lo objetare, dispondr\u00e1 que se promulgue como ley (\u2026)\u201d. Dentro del tema de la puesta en conocimiento de los actos legislativos y de las leyes, es necesario precisar que la expedici\u00f3n se refiere a la formulaci\u00f3n de la materia y la promulgaci\u00f3n alude a la publicidad de dicho contenido. En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedici\u00f3n, s\u00f3lo producen efectos jur\u00eddicos desde su promulgaci\u00f3n en el Diario Oficial. <\/p>\n
VIGENCIA DE LA LEY-Se\u00f1alamiento por el legislador <\/p>\n
En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgaci\u00f3n, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los efectos jur\u00eddicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgaci\u00f3n en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Vigencia <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado considera que la decisi\u00f3n administrativa contenida en el acto de car\u00e1cter general o particular es v\u00e1lida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, a\u00fan sin haber sido publicado o notificado, seg\u00fan el caso); sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n del acto; por lo tanto, la publicaci\u00f3n no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condici\u00f3n para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se est\u00e1 ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extr\u00ednseco del acto y posterior al mismo. Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo concede un derecho al particular, \u00e9ste puede reclamarlo de la administraci\u00f3n aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una obligaci\u00f3n, \u00e9sta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque haya una instrucci\u00f3n en el mismo en sentido contrario. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Caso en que rige despu\u00e9s de la fecha de publicaci\u00f3n <\/p>\n
La Sala estima que la exigencia del art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998 es razonable y no vulnera por lo tanto el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n. En este caso, la exigencia de la publicaci\u00f3n del acto legislativo, de la ley y del acto administrativo en el diario oficial o en los boletines departamentales (en trat\u00e1ndose de actos emanados de autoridades del orden departamental), como requisito para la vigencia y oponibilidad frente a terceros, tiene como finalidad rodear de garant\u00edas a los administrados y a la ciudadan\u00eda en general, en relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n y obligatoriedad de los mismos. Pretender que el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n hace inexequibles las normas relativas a la publicidad o la exigencia misma de \u00e9sta, en los t\u00e9rminos que establece la disposici\u00f3n demandada es desconocer la finalidad de la publicidad (art. 209 CP.) y del proceso de adopci\u00f3n de los actos legislativos, de las leyes y de los actos administrativos, as\u00ed como la facultad del legislador para regular sobre la vigencia y oponibilidad de los mismos, al igual que para determinar sobre la efectividad de los derechos de los particulares y de los intereses generales. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Expedici\u00f3n, vigencia y obligatoriedad <\/p>\n
Los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes ordenes territoriales existen y son v\u00e1lidos desde el momento mismo de su expedici\u00f3n, pero no producen efectos jur\u00eddicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino a partir de que se realiza su publicaci\u00f3n, en trat\u00e1ndose de actos administrativos de car\u00e1cter general, o su notificaci\u00f3n cuando se trata de actos administrativos de car\u00e1cter particular. S\u00f3lo a partir de este momento, ser\u00e1n obligatorios y oponibles a terceros. <\/p>\n
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Contenido <\/p>\n
Cuando el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece la prevalencia del derecho sustancial, est\u00e1 reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y del procedimiento administrativo en particular, es la realizaci\u00f3n de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en la realizaci\u00f3n de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Adem\u00e1s, es preciso destacar que lo formal y lo sustancial no son materias excluyentes, como ocurre en el caso de las normas que se revisan; antes por el contrario, ciertas formalidades, como la de la publicaci\u00f3n (en el diario o bolet\u00edn oficial), o la notificaci\u00f3n, seg\u00fan el caso, garantizan la efectividad del derecho sustancial. <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 57 de 1985 <\/p>\n
Actor: Ram\u00f3n Esteban Laborde Rubio <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., primero (1o) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Ram\u00f3n Esteban Laborde Rubio promovi\u00f3 demanda ante la Corte Constitucional contra el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 57 de 1985. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. <\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 37.056 del 12 de julio de 1985, y se subraya lo demandado: <\/p>\n
“Ley 57 de 1985 <\/p>\n
(julio 5) <\/p>\n
Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales <\/p>\n
Art\u00edculo 8\u00ba- Los actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del art\u00edculo 2\u00ba y a), c), f) y g) del art\u00edculo 5\u00ba de esta ley s\u00f3lo regir\u00e1n despu\u00e9s de la fecha de su publicaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
El demandante manifiesta que el art\u00edculo 8o. ib\u00eddem vulnera el art\u00edculo 228 constitucional en cuanto le da prevalencia a lo formal sobre lo sustancial. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, por regla general los actos administrativos entran en vigencia desde su misma expedici\u00f3n y para que produzcan efectos jur\u00eddicos frente a los administrados, requieren de la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n, seg\u00fan se trate de actos generales o particulares. Afirma que entre nosotros rige el principio de publicidad de la funci\u00f3n administrativa contenido en el art\u00edculo 209 superior, y en desarrollo del cual el art\u00edculo 43 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo prev\u00e9 que los actos administrativos de car\u00e1cter general no ser\u00e1n obligatorios para los particulares sino a partir de la publicaci\u00f3n en el respectivo \u00f3rgano de divulgaci\u00f3n oficial. Seg\u00fan \u00e9l, el art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985 consagra una excepci\u00f3n a la regla general cuando establece que la vigencia de ciertos actos jur\u00eddicos (legislativos y administrativos), comienza a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n en el \u00f3rgano de divulgaci\u00f3n oficial respectivo, lo cual se encuentra en consonancia con lo se\u00f1alado por la Corte Constitucional en la sentencia C-069 de 1995. <\/p>\n
Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en la norma acusada, asevera el demandante los actos administrativos a los que se refiere el precepto, existen y tienen vigencia a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n oficial, y en tal sentido la falta de esta formalidad no s\u00f3lo genera la inoponibilidad del acto, sino tambi\u00e9n su inexistencia jur\u00eddica, pues el sentido de la disposici\u00f3n impugnada es claro, y en los actos a los que se refiere la norma en cuesti\u00f3n se hace prevalecer lo formal sobre lo sustancial, lo cual vendr\u00eda a subordinar el contenido de dichos actos jur\u00eddicos a la formalidad de la publicaci\u00f3n oficial, con la salvedad que para los actos legislativos se acepta que la misma ley pueda fijar un momento distinto del de la publicaci\u00f3n para entrar en vigencia. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia. <\/p>\n
El Ministro de Justicia y del Derecho a trav\u00e9s de apoderada, intervino con el objeto de defender la constitucionalidad del art\u00edculo acusado. <\/p>\n
Se\u00f1ala la funcionaria que el art\u00edculo 97 del Decreto 2150 de 1995 derog\u00f3 expresamente el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 57 de 1985 al que hace alusi\u00f3n el art\u00edculo demandado, por lo que solicita que la Corte se declare inhibida para estudiar la exequibilidad del aparte del art\u00edculo 8\u00ba al que hace referencia el art\u00edculo 2\u00ba ib\u00eddem. <\/p>\n
Sostiene la interviniente que el cargo se funda en que la norma acusada supedita la vigencia de algunos actos administrativos a un requisito de car\u00e1cter formal, con lo que se desconoce el art\u00edculo 228 superior. Criterio que no comparte, pues en su opini\u00f3n no se puede decir que la publicaci\u00f3n oficial de las normas sea un requisito meramente formal; en un Estado de Derecho no puede exig\u00edrsele al individuo el cumplimiento de una ley que desconoce. <\/p>\n
Para el caso concreto, indica que el art\u00edculo 8\u00ba demandando establece que los literales a), c), f) y g) del art\u00edculo 5\u00ba de la ley 57 de 1985, s\u00f3lo regir\u00e1n despu\u00e9s de la fecha de su publicaci\u00f3n, la cual se har\u00e1 en un bolet\u00edn o gaceta oficial del departamento que incluir\u00e1 los documentos se\u00f1alados. <\/p>\n
As\u00ed entonces, entiende la interviniente que la previsi\u00f3n demandada est\u00e1 dirigida s\u00f3lo a ciertos actos administrativos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto que a juicio del legislador s\u00f3lo deber\u00e1n empezar a regir luego de que hayan sido publicados en el bolet\u00edn o gaceta mencionados. Se establece de esa forma la excepci\u00f3n a la regla general en aras de asignar a estos actos una certeza jur\u00eddica que no deber\u00e1 sujetarse a la expedici\u00f3n del acto sino al momento de su publicaci\u00f3n. <\/p>\n
Sobre el particular, cita dos providencias del Consejo de Estado fechadas el 9 de julio de 1985 y el 30 de mayo de 1988, as\u00ed como una de la Corte Constitucional, en la cual se diferenci\u00f3 claramente la existencia del acto administrativo de la eficacia del mismo y se supedita esta \u00faltima al acto de publicaci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente, manifiesta que seg\u00fan lo expresado por el Consejo de Estado, la existencia del acto administrativo est\u00e1 ligada a su vigencia, que por lo general comienza a partir de su expedici\u00f3n, condicionada a la publicidad del mismo. Con la norma demandada se est\u00e1 frente a una excepci\u00f3n a la regla general que no contradice el mandato constitucional. El requisito de la publicaci\u00f3n del acto busca que coincida el momento de su entrada en vigencia con la fecha de su publicaci\u00f3n, d\u00e1ndose cumplimiento al principio de publicidad de la funci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino legal, intervino el ciudadano Luis Alberto Torres Alvarez, en nombre propio con el prop\u00f3sito de que se declare la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
Manifiesta que la regla general seg\u00fan la cual los actos administrativos de car\u00e1cter general adquieren vigencia desde el momento de su expedici\u00f3n y su eficacia frente a particulares o terceros, se encuentra condicionada al requisito externo de la publicidad, tiene una excepci\u00f3n en los actos contenidos en el art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985 para los cuales el requisito de la publicaci\u00f3n oficial es esencial y previo a su vigencia. <\/p>\n
As\u00ed mismo, se\u00f1ala que el art\u00edculo 43 del C.C.A. resulta insuficiente para asegurar la plena eficacia y vigencia de las normas que conforman el ordenamiento jur\u00eddico, por lo que encuentra justificada la exigencia de la previa publicidad de los actos jur\u00eddicos se\u00f1alados en el art\u00edculo 8\u00ba ib\u00eddem como requisito indispensable de su vigencia. Afirma que el excesivo formalismo jur\u00eddico hace en ocasiones nugatorio el derecho sustancial, m\u00e1s no en todos los casos se pueden subordinar las formalidades a su contenido, pues \u00e9stas cumplen con el cometido de brindar garant\u00eda a los derechos de las personas. <\/p>\n
Finalmente, expresa que el conocimiento de las normas jur\u00eddicas a trav\u00e9s de la exigencia de su promulgaci\u00f3n como requisito previo e indispensable para su vigencia debe analizarse en el marco de su relaci\u00f3n con la eficacia general de la que debe estar revestido el ordenamiento jur\u00eddico para que los destinatarios de las normas jur\u00eddicas no puedan excusarse de su cumplimiento alegando su ignorancia. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto 1853 recibido el 27 de julio de 1999, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma en estudio, as\u00ed como el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998, \u00e9ste \u00faltimo por conformar unidad normativa con el precepto demandado. <\/p>\n
Advierte el Procurador que la ley 489 de 1998 en su art\u00edculo 119 determin\u00f3 los actos de car\u00e1cter nacional deben ser publicados en el Diario Oficial, observando que \u00e9ste precepto subrog\u00f3 la norma acusada, por cuanto incluy\u00f3 en su enunciaci\u00f3n parcialmente el contenido del art\u00edculo 2\u00ba de la ley 57 de 1985, pero lo adicion\u00f3 al exigir la publicaci\u00f3n de los proyectos de acto legislativo y de ley. <\/p>\n
No obstante, manifiesta que la publicaci\u00f3n de la ley no es un requisito constitutivo o esencial para su existencia, ni hace parte del procedimiento de formaci\u00f3n de las leyes, toda vez que para que un proyecto sea ley, requiere haber sido publicado oficialmente por el Congreso, aprobado por las C\u00e1maras y sancionado por el Presidente; sin que se disponga la promulgaci\u00f3n de la ley, pues \u00e9ste \u00faltimo acto constituye una condici\u00f3n para la eficacia de la misma, y por tanto una vez se cumple, aquella se vuelve obligatoria. Para sustentar su afirmaci\u00f3n, cita la sentencia C-084 de 1996 emanada de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Igual situaci\u00f3n se predica, en su concepto, respecto de los actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto proferidos por la Administraci\u00f3n, en relaci\u00f3n con los cuales el legislador exige la publicaci\u00f3n y supedita su eficacia en ciertos casos al cumplimiento de este requisito. As\u00ed lo precept\u00faan los art\u00edculos 43 y 44 del Decreto 01 de 1984, seg\u00fan los cuales los actos administrativos de car\u00e1cter general no ser\u00e1n obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o bolet\u00edn que las autoridades destinen para tal fin, o en un peri\u00f3dico de amplia circulaci\u00f3n. <\/p>\n
Al analizar la naturaleza y el alcance de los actos legislativos, legales y administrativos cuya vigencia est\u00e1 supeditada a la publicaci\u00f3n de los mismos, de conformidad con la ley, encuentra el Procurador que dicha exigencia resulta razonable y justificada, ya que corresponde al Estado velar por la prevalencia del inter\u00e9s general. De manera que a su juicio, la publicaci\u00f3n de la ley y dem\u00e1s actos que determine el legislador constituye una operaci\u00f3n administrativa material reglada, que compete ejecutar al Presidente de la Rep\u00fablica en el \u00e1mbito nacional una vez sanciona la ley y otras disposiciones de la misma jerarqu\u00eda. Agrega que lo mismo ocurre con las dem\u00e1s normas de car\u00e1cter departamental, las cuales deber\u00e1n ser insertadas en los boletines o gacetas que tengan los departamentos para efectos de cumplir con el requisito de la publicidad. <\/p>\n
De esa forma, al disponer el legislador que los actos generales, impersonales y abstractos inician su vigencia tan pronto sean publicados, desarrolla el principio de legalidad y con \u00e9l, el de la seguridad jur\u00eddica en la medida en que impone una limitaci\u00f3n al Estado respecto a la oponibilidad del contenido de dichas normas. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 209 constitucional erige como principio orientador de la funci\u00f3n administrativa el de la publicidad. <\/p>\n
En consecuencia, estima el Jefe del Ministerio P\u00fablico que la norma acusada antes que desconocer el art\u00edculo 228 constitucional, desarrolla el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Y agrega que, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los actos administrativos nacen a la vida jur\u00eddica desde el momento que la administraci\u00f3n los expide y llevan \u00ednsita la condici\u00f3n de producir efectos jur\u00eddicos y ser eficaces. En consecuencia, por la naturaleza de los actos legislativos, legales o administrativos, por ser generales, impersonales y abstractos e involucrar el concepto de inter\u00e9s general, el legislador ha sido exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia, esto es, en la fecha en que se surta su publicaci\u00f3n; una vez cumplida dicha exigencia, el acto adquiere eficacia y produce efectos jur\u00eddicos. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda que, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, se formula contra el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 57 de 1985, en el proceso de la referencia. <\/p>\n
2. Asunto previo: La vigencia de la norma demandada. <\/p>\n
La Corte comienza por analizar si el art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985 acusado por el actor se encuentra vigente, o si tal norma fue derogada por el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998, toda vez que, \u00e9sta al expedir normas sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades del orden nacional, regul\u00f3 acerca de la publicidad de algunos actos de que trata la disposici\u00f3n demandada, para efectos de su vigencia y oponibilidad. <\/p>\n
Sea lo primero se\u00f1alar que, la Corte Constitucional ha sostenido que la circunstancia de la derogatoria o subrogaci\u00f3n de un precepto legal sometido a su examen conduce, en principio, a la inhibici\u00f3n, por carencia actual de objeto o sustracci\u00f3n de materia. como a continuaci\u00f3n se indica: <\/p>\n
\u201cEn efecto, para la Corporaci\u00f3n, si ya el legislador ha retirado del ordenamiento jur\u00eddico la norma acusada y no existe motivo alguno para que se la aplique, o si ha sido reemplazada por otra, carece de sentido que el juez constitucional entre a verificar si ese contenido, ya no vigente, se opuso en su momento a la Constituci\u00f3n o no\u201d. (Sentencia C-472 de 1997, M.P. Dr.Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
Sin embargo, a partir de la Sentencia C-416 del 18 de junio de 1992 (M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), la Corporaci\u00f3n ha sostenido que la sustracci\u00f3n de materia no debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, “pues la importancia del control constitucional no reside \u00fanicamente en el efecto inmediato sobre la futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el imperio de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala el alcance e interpretaci\u00f3n de los principios y preceptos que la integran.”. <\/p>\n
Es as\u00ed como, a\u00fan frente a acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad instauradas contra normas que han perdido su vigencia formal, es procedente proferir sentencia de m\u00e9rito si se encuentra que aquellas contin\u00faan produciendo efectos. Y lo es tambi\u00e9n cuando la norma ha sido subrogada s\u00f3lo en forma parcial, tal como ocurre con la norma examinada, la cual, si bien fue modificada en un aspecto por el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998 -incluyendo algunos actos adicionales a los que se se\u00f1alaban en el precepto subrogado que para su vigencia requieren ser publicados en el diario oficial-, en la otra parte del precepto conserv\u00f3 su vigencia, en cuanto no fue objeto de regulaci\u00f3n por el precepto posterior. <\/p>\n
Al comparar el texto del art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985 con el del art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998, se deduce que esta \u00faltima norma subrog\u00f3 parcialmente aquella, en cuanto se ocup\u00f3 de regular la misma materia, en lo que concierne a la obligatoriedad de la publicaci\u00f3n de ciertos actos, como los actos legislativos, las leyes, los decretos, las resoluciones ejecutivas y los actos administrativos de car\u00e1cter general expedidos por todos los \u00f3rganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional, como requisito para su vigencia y oponibilidad. No obstante, no se refiri\u00f3 a los actos se\u00f1alados en el art\u00edculo 5\u00ba de la ley 57 de 1985 (al cual remite el art\u00edculo 8\u00ba ib\u00eddem), es decir, a aquellos del orden departamental. Para el efecto, conviene examinar el contenido de los citados preceptos, los cuales se transcriben a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
a) El art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 57 de 1985 dispone que: <\/p>\n
\u201cLos actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del art\u00edculo 2\u00ba y a), c), f) y g) del art\u00edculo 5\u00ba de esta ley s\u00f3lo regir\u00e1n despu\u00e9s de la fecha de su publicaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Tales actos, seg\u00fan la ley 57 de 1985, corresponden, de una parte, a los enumerados en el art\u00edculo 2\u00ba (relativo a la publicaci\u00f3n en el diario oficial de ciertas normas y actos), que en los siguientes literales se refieren a: a) (los actos legislativos y las leyes), b) (los decretos del gobierno), c) (las resoluciones ejecutivas), e) (los actos del gobierno, de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y juntas directivas o gerentes de entidades descentralizadas que creen situaciones jur\u00eddicas impersonales) y f) (actos de naturaleza similar a la se\u00f1alada en el literal anterior que expidan otras autoridades por delegaci\u00f3n que hayan recibido o por autorizaci\u00f3n legal); y, de la otra, a los literales se\u00f1alados en el art\u00edculo 5\u00ba (relativo a la edici\u00f3n en cada departamento de un bolet\u00edn o gaceta oficial que incluya los documentos que en \u00e9l se relacionan), los cuales tratan de: a) (ordenanzas de la asamblea departamental), c) (los decretos del gobernador), f) (los actos de la gobernaci\u00f3n, de las secretar\u00edas del despacho y de las juntas directivas y gerentes de las entidades descentralizadas que creen situaciones jur\u00eddicas impersonales u objetivas o que tengan alcance e inter\u00e9s general), y g) (los actos de naturaleza similar a la se\u00f1alada en el literal anterior que expidan otras autoridades departamentales por delegaci\u00f3n que hayan recibido o por autorizaci\u00f3n legal u ordenanza), y que s\u00f3lo regir\u00e1n despu\u00e9s de su publicaci\u00f3n. <\/p>\n
b) Por su parte, el art\u00edculo 119 de la Ley 489 de 1998, que subrog\u00f3 el art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985, precept\u00faa lo siguiente: <\/p>\n
\u201cA partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deber\u00e1n publicarse en el Diario Oficial: <\/p>\n
a. Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta. <\/p>\n
b. Las leyes y los proyectos de ley objetados por el gobierno. <\/p>\n
c. Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el gobierno nacional y los dem\u00e1s actos administrativos de car\u00e1cter general expedidos por todos los \u00f3rganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder p\u00fablico y de los dem\u00e1s \u00f3rganos de car\u00e1cter nacional que integran la estructura del Estado. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Unicamente con la publicaci\u00f3n que de los actos administrativos de car\u00e1cter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad\u201d. <\/p>\n
Con base en las condiciones anotadas, para la Corte resulta evidente que el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998 subrog\u00f3 parcialmente el art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985, en los siguientes t\u00e9rminos: i.) los actos a los que se refiere el art\u00edculo 2\u00ba de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno, resoluciones ejecutivas, actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron incorporados en el literal a) del art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998, y por lo tanto fueron formalmente subrogados; ii.) los actos se\u00f1alados en el art\u00edculo 5\u00ba de la ley 57 de 1985 no fueron objeto de regulaci\u00f3n por el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998, raz\u00f3n por la cual no se entienden modificados por la nueva ley y, por consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos efectos jur\u00eddicos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998 adicion\u00f3 a los actos que se inclu\u00edan en el art\u00edculo 2\u00ba de la ley 57 de 1985, los proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta, los proyectos de ley objetados por el gobierno y los actos administrativos de car\u00e1cter general expedidos por todos los \u00f3rganos y dependencias, entidades u organismos del orden nacional, los cuales deben ser publicados en el diario oficial para efectos de su vigencia y oponibilidad. <\/p>\n
En consecuencia, en la medida en que la subrogaci\u00f3n no implic\u00f3 en el presente caso la derogatoria o modificaci\u00f3n total de la norma anterior, la Corte deber\u00e1 resolver sobre la exequibilidad del texto acusado en la versi\u00f3n anterior, teniendo en cuenta la modificaci\u00f3n introducida, pues de esta forma qued\u00f3 integrada la proposici\u00f3n jur\u00eddica normativa objeto de examen. <\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico sujeto a decisi\u00f3n. <\/p>\n
Corresponde a la Corte determinar si, como lo afirma el demandante, la norma acusada desconoce el art\u00edculo 228 constitucional (que hace prevalecer lo sustancial sobre lo formal), ya que establece una excepci\u00f3n a la regla general de que los actos administrativos entran en vigencia desde su expedici\u00f3n y producen efectos jur\u00eddicos a partir de su publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n. Dicha excepci\u00f3n se hace consistir en que ciertos actos jur\u00eddicos empiezan a regir a partir de su publicaci\u00f3n y el incumplimiento de esta formalidad genera inoponibilidad e inexistencia. <\/p>\n
Con el fin de resolver el cargo, considera la Sala necesario hacer algunas precisiones de orden jurisprudencial en torno de la expedici\u00f3n y promulgaci\u00f3n de los actos legislativos y de las leyes, as\u00ed como de la expedici\u00f3n, vigencia y obligatoriedad de los actos administrativos, ya sean de car\u00e1cter general o particular. <\/p>\n
4. De la publicidad como principio que rige la actividad del Estado. <\/p>\n
El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los \u00f3rganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho prop\u00f3sito; dado que, la certeza y seguridad jur\u00eddicas exigen que las personas puedan conocer, no s\u00f3lo de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos \u00f3rganos y autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicaci\u00f3n se instituye en presupuesto b\u00e1sico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin. <\/p>\n
Es m\u00e1s, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, as\u00ed como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades. <\/p>\n
Esta situaci\u00f3n, contribuye a facilitar la participaci\u00f3n ciudadana de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica y cultural de la naci\u00f3n (C.P., art. 2o.), para efectos de formar \u201cun ciudadano activo, deliberante, aut\u00f3nomo y cr\u00edtico\u201d 1. que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado. <\/p>\n
En este orden de ideas, la Carta Pol\u00edtica establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su art\u00edculo 209, obliga a la administraci\u00f3n a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no s\u00f3lo de que \u00e9stos se enteren de su contenido y los observen, sino que, adem\u00e1s, permita impugnarlos a trav\u00e9s de los correspondientes recursos y acciones2. <\/p>\n
En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administraci\u00f3n -en general-, puedan ser conocidas por cualquier persona, a\u00fan m\u00e1s cuando se trata de actos de la administraci\u00f3n que los afectan directamente. Se except\u00faan de la regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto est\u00e1 sometido a la reserva legal. As\u00ed lo establece el art\u00edculo 74 de la Carta Pol\u00edtica, al disponer que \u201ctodas las personas tienen derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos, salvo los casos que establezca la ley\u201d. Entre dichas excepciones, se cuentan \u201clas negociaciones de car\u00e1cter reservado\u201d (C.P., art. 136, num. 2o.). <\/p>\n
Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos administrativos en ella se\u00f1alados s\u00f3lo entran a regir despu\u00e9s de la fecha de su publicaci\u00f3n, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 209, seg\u00fan el cual la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Principio de publicidad en materia legislativa. Expedici\u00f3n, promulgaci\u00f3n y eficacia jur\u00eddica de los actos legislativos y de las leyes. <\/p>\n
El principio de la publicidad se hace efectivo en materia legislativa, al disponer expresamente el art\u00edculo 157 de la Carta Pol\u00edtica que \u201cning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin (\u2026) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva (\u2026)\u201d. Y agrega el art\u00edculo 165 ib\u00eddem que \u201caprobado un proyecto de ley por ambas c\u00e1maras, pasar\u00e1 al Gobierno para su sanci\u00f3n. Si \u00e9ste no lo objetare, dispondr\u00e1 que se promulgue como ley (\u2026)\u201d. <\/p>\n
En consecuencia, la publicaci\u00f3n de la ley presupone su existencia y configura como forma de publicidad de la misma, aspecto trascendental de su eficacia3, toda vez que, el acto de publicaci\u00f3n de la ley, se evidencia como “requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)4. Dicha funci\u00f3n le corresponde ejecutarla al Gobierno, despu\u00e9s de efectuada la sanci\u00f3n5. Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento,6 puesto que s\u00f3lo con la publicaci\u00f3n oficial de las normas se justifica la ficci\u00f3n de que \u00e9stas han sido conocidas por los asociados,7 para luego exigir su cumplimiento.”. (Sentencia C-084 de 1996 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). <\/p>\n
A esto cabe agregar, en criterio de esta Corporaci\u00f3n, que la publicidad es \u201cun requisito que no se integra en el \u00edter formativo de la ley\u201d y, en cuanto a la publicaci\u00f3n, \u201cconstituye una operaci\u00f3n administrativa material, reglada, que corresponde ejecutar al Gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el diario oficial\u201d. 8 <\/p>\n
Ahora bien, dentro del tema de la puesta en conocimiento de los actos legislativos y de las leyes, es necesario precisar que la expedici\u00f3n se refiere a la formulaci\u00f3n de la materia y la promulgaci\u00f3n alude a la publicidad de dicho contenido. En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedici\u00f3n, s\u00f3lo producen efectos jur\u00eddicos desde su promulgaci\u00f3n en el Diario Oficial. <\/p>\n
A lo anterior cabe a\u00f1adir que, seg\u00fan lo dispuesto por los art\u00edculos 157,165 y 168 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la sanci\u00f3n de un proyecto de ley, ya sea por el Gobierno o en su defecto por el presidente del Congreso, completa el proceso de formaci\u00f3n de la ley, y constituye presupuesto esencial para la existencia de la misma. A su vez, la promulgaci\u00f3n de \u00e9sta, a trav\u00e9s de la publicaci\u00f3n en el Diario Oficial, da lugar a su obligatoriedad y oponibilidad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce. <\/p>\n
De otra parte, en lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgaci\u00f3n, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Sobre el particular, se anot\u00f3 en la sentencia C-215 de 1999, MP. Dra. Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez, lo siguiente: <\/p>\n
“la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley est\u00e1 limitada \u00fanicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de se\u00f1alar la vigencia de la ley despu\u00e9s de su publicaci\u00f3n es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la Rep\u00fablica, cuando \u00e9ste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y s\u00f3lo produzca efectos algunos meses despu\u00e9s, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanci\u00f3n y su necesaria promulgaci\u00f3n, en cuyo caso, una vez cumplida \u00e9sta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen car\u00e1cter de obligatorias\u201d. <\/p>\n
Por \u00faltimo, es de resaltar que para que una disposici\u00f3n produzca efectos, es decir sea aplicable y jur\u00eddicamente eficaz, es necesario que haya sido incorporada al sistema jur\u00eddico, es decir que se encuentre vigente y que, adem\u00e1s, no contradiga las normas superiores, es decir que sea v\u00e1lida. Al respecto, lo se\u00f1al\u00f3 la Corte, en la sentencia C-443 de 19979: <\/p>\n
\u201cEn la teor\u00eda jur\u00eddica, la existencia de una norma ha estado muy asociado a la idea de validez; una disposici\u00f3n comienza a existir y entra a hacer parte del ordenamiento jur\u00eddico por haber sido dictada conforme lo prescriben las reglas del sistema. La validez de una norma no ser\u00eda otra cosa, como dice Kelsen, que \u201cel modo particular de su existencia\u201d10. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Se propone llamar validez formal o vigencia al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos m\u00ednimos para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa eficacia jur\u00eddica o aplicabilidad a la posibilidad de que la disposici\u00f3n produzca efectos jur\u00eddicos, o al menos sea susceptible de hacerlo\u201d. <\/p>\n
Como puede observarse, la ley est\u00e1 sujeta a conceptos de validez, vigencia y eficacia que, no obstante ser diversos, se interrelacionan, permitiendo definir en un momento dado la aplicabilidad de la misma dentro de la estructura jur\u00eddica, tal como lo afirma la Corporaci\u00f3n, en esa misma providencia en cita: <\/p>\n
\u201cLa Corte considera que las anteriores distinciones entre validez, vigencia y eficacia no s\u00f3lo son aplicables en el caso colombiano sino que ayudan a comprender mejor el alcance del fen\u00f3meno de la derogaci\u00f3n de las normas en general, y de las leyes en particular. As\u00ed, el sistema jur\u00eddico colombiano es un ordenamiento normativo jerarquizado, en donde la c\u00faspide la ocupa la Constituci\u00f3n (CP art. 4), por lo cual la idea de validez en estricto sentido tiene perfecta cabida. Una norma contraria a los principios y valores constitucionales no es v\u00e1lida. Pero igualmente la Carta establece en muchas ocasiones los elementos m\u00ednimos para que determinados actos entren formalmente al orden jur\u00eddico, esto es, adquieran vigencia. Por ejemplo, el art\u00edculo 157 superior consagra los requisitos para que un proyecto pueda convertirse en ley, pero la ley as\u00ed adoptada puede ser inconstitucional, con lo cual estar\u00eda vigente pero ser\u00eda inv\u00e1lida\u201d. <\/p>\n
En consecuencia, se reitera que, los efectos jur\u00eddicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgaci\u00f3n en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos. <\/p>\n
6. De la expedici\u00f3n, vigencia y obligatoriedad de los actos administrativos. <\/p>\n
Seg\u00fan lo precept\u00faa el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, la voluntad de la administraci\u00f3n se manifiesta mediante actos que producen efectos jur\u00eddicos como consecuencia del ejercicio de las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo el cumplimiento de los procedimientos las formalidades espec\u00edficamente exigidos para su expedici\u00f3n, momento a partir del cual el acto nace a la vida jur\u00eddica, pero su aplicaci\u00f3n queda suspendida hasta que sea dado a conocer a sus destinatarios. <\/p>\n
La normatividad vigente diferencia la forma de poner en conocimiento los actos administrativos seg\u00fan sean \u00e9stos de car\u00e1cter general o particular, en raz\u00f3n a los efectos que estos mismos producen. Por consiguiente, es preciso tener en cuenta lo siguiente: <\/p>\n
a) Con respecto a los primeros, el art\u00edculo 43 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo dispone que \u201clos actos administrativos de car\u00e1cter general no ser\u00e1n obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o bolet\u00edn que las autoridades destinen a ese objeto (\u2026)\u201d. <\/p>\n
En consecuencia, estos actos administrativos sin publicar no son obligatorios para los particulares, lo cual no significa que la publicaci\u00f3n sea requisito de validez, sino condici\u00f3n de oponibilidad. En efecto, la falta de promulgaci\u00f3n de un acto administrativo de car\u00e1cter general no es causal de nulidad; produce la falta de oponibilidad del acto a los particulares, o la no obligatoriedad del mismo. <\/p>\n
b) En cuanto a los segundos, es decir a los actos administrativos de car\u00e1cter particular, su obligatoriedad y los requisitos de su notificaci\u00f3n est\u00e1n regulados en los art\u00edculos 44 a 47 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Al respecto, el art\u00edculo 44 ib\u00eddem precept\u00faa que \u201clas dem\u00e1s decisiones que pongan t\u00e9rmino a una actuaci\u00f3n administrativa se notificar\u00e1n personalmente al interesado, o a su representante o apoderado\u201d. <\/p>\n
En este caso, la notificaci\u00f3n a trav\u00e9s de los diversos medios se\u00f1alados por el ordenamiento legal, constituye una formalidad que le brinda legitimidad y eficacia a la actividad administrativa, y as\u00ed mismo, una garant\u00eda de los derechos fundamentales de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al derecho de defensa, en cuanto eventualmente le permitir\u00e1 al afectado por el mismo ejercer los correspondientes recursos y acciones. <\/p>\n
De lo anterior se deduce que el acto administrativo, general o particular, existe desde el momento mismo en que se profiere o expide, pero no produce efectos jur\u00eddicos, es decir, carece de fuerza vinculante mientras no se realice su publicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o comunicaci\u00f3n. En este sentido, dispone el art\u00edculo 48 del C.C.A. que \u201csin el lleno de los anteriores requisitos, no se tendr\u00e1 por hecha la notificaci\u00f3n ni producir\u00e1 efectos legales la decisi\u00f3n (\u2026). Tampoco producir\u00e1n efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del art\u00edculo 46\u201d. <\/p>\n
De otra parte, en relaci\u00f3n con la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado considera que la decisi\u00f3n administrativa contenida en el acto de car\u00e1cter general o particular es v\u00e1lida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, a\u00fan sin haber sido publicado o notificado, seg\u00fan el caso); sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n del acto; por lo tanto, la publicaci\u00f3n no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condici\u00f3n para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se est\u00e1 ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extr\u00ednseco del acto y posterior al mismo. As\u00ed lo reconoci\u00f3 la citada Corporaci\u00f3n en un caso concreto, al resolver un recurso de apelaci\u00f3n relativo a la nulidad del Decreto 0925 de 1991, mediante providencia calendada 23 de junio de 1994, MP. Dra. Dolly Pedraza de Arenas, cuando sostuvo que: <\/p>\n
\u201cCarece por tanto de fundamento el cargo de nulidad dirigido por la parte actora contra el Decreto 0925 de 1991 que determina la planta de personal de la entidad por haber sido expedido antes de que se publicara el decreto de reestructuraci\u00f3n de la misma (..), toda vez que si bien \u00e9ste deb\u00eda ser publicado, por corresponder a una normativa interna de la administraci\u00f3n y no contener afectaci\u00f3n alguna a la libertad de los administrados, pod\u00eda aplicarse a\u00fan antes de efectuarse su promulgaci\u00f3n sin que ello afecte la validez de los actos de ejecuci\u00f3n. A\u00fan sin la publicaci\u00f3n el decreto era oponible a la actora, pues le fue dado a conocer a trav\u00e9s de comunicaci\u00f3n persona que era el medio pertinente, toda vez que aun cuando se trata de un acto de contenido general no puede desconocerse que produjo la afectaci\u00f3n de una situaci\u00f3n jur\u00eddica individual y concreta de quien ocupaba el cargo\u201d (negrillas y subrayas fuera de texto). <\/p>\n
Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo concede un derecho al particular, \u00e9ste puede reclamarlo de la administraci\u00f3n aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una obligaci\u00f3n, \u00e9sta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque haya una instrucci\u00f3n en el mismo en sentido contrario. En efecto, el Consejo de Estado al respecto anot\u00f3 que \u201csi bien \u00e9ste (el decreto) deb\u00eda ser publicado, por corresponder a una normativa interna de la administraci\u00f3n y no contener afectaci\u00f3n alguna de la libertad de los administrados, pod\u00eda aplicarse a\u00fan antes de efectuarse su promulgaci\u00f3n sin que ello afecte la validez de los actos de ejecuci\u00f3n.\u201d 11. <\/p>\n
Finalmente, se concluye que, trat\u00e1ndose de actos administrativos de car\u00e1cter general, la falta de publicidad impide la obligatoriedad y la oponibilidad del acto a los particulares (C.C.A., arts. 43 y 48), m\u00e1s no se constituye en causal de nulidad del mismo (C.C.A., art. 84), por cuanto la publicaci\u00f3n del acto no es requisito para su validez.12 <\/p>\n
Dentro de una misma l\u00ednea jurisprudencial a la anteriormente rese\u00f1ada, esta Corporaci\u00f3n manifest\u00f3 en la sentencia T-335 de 199313, que el acto administrativo se entiende debidamente perfeccionado, y en consecuencia produce efectos jur\u00eddicos, cuando ha cumplido con todos los requisitos procedimentales y formales que la ley exige para su expedici\u00f3n. Sin embargo, seg\u00fan la doctrina \u201cla ley suele exigir la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n del acto administrativo, para que \u00e9ste adquiera eficacia, o sea, para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto eficaz, la perfecci\u00f3n de la eficacia. Aquella se refiere al cumplimiento de los tr\u00e1mites exigidos para la formaci\u00f3n o la producci\u00f3n del acto; \u00e9sta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto\u201d.14 <\/p>\n
En s\u00edntesis, los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes ordenes territoriales existen y son v\u00e1lidos desde el momento mismo de su expedici\u00f3n, pero no producen efectos jur\u00eddicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino a partir de que se realiza su publicaci\u00f3n, en trat\u00e1ndose de actos administrativos de car\u00e1cter general, o su notificaci\u00f3n cuando se trata de actos administrativos de car\u00e1cter particular. S\u00f3lo a partir de este momento, ser\u00e1n obligatorios y oponibles a terceros. <\/p>\n
7. Constitucionalidad de la disposici\u00f3n legal demandada. <\/p>\n
Seg\u00fan el precepto acusado, los actos se\u00f1alados en el art\u00edculo 2\u00ba de la ley 57 de 1985, subrogado por el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998, as\u00ed como los enunciados en el art\u00edculo 5\u00ba de la ley 57 de 1985, s\u00f3lo regir\u00e1n despu\u00e9s de la fecha de su publicaci\u00f3n. <\/p>\n
De conformidad con los criterios jurisprudenciales enunciados, es necesario distinguir dos momentos diferentes en la formaci\u00f3n del acto: el de la expedici\u00f3n, que se da cuando el legislador o la administraci\u00f3n dicta la ley o el acto administrativo, respectivamente, y el de la promulgaci\u00f3n, que ocurre cuando el texto ya expedido se inserta en el Diario Oficial (o en trat\u00e1ndose de actos administrativos de car\u00e1cter particular, cuando se produce su notificaci\u00f3n) con el objeto de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma los mandatos que ella contiene. Este \u00faltimo requisito, como se anot\u00f3, no es constitutivo de la existencia de la norma o el acto, ni tampoco afecta su validez, pero s\u00ed es requisito o condici\u00f3n para su obligatoriedad y su oponibilidad. <\/p>\n
El legislador est\u00e1 habilitado constitucionalmente para decidir el momento a partir del cual la ley ha de empezar a regir, lo cual se reitera, no afecta la existencia ni la validez de la misma; tan s\u00f3lo supedita su eficacia y obligatoriedad a que se cumpla el requisito fijado en la ley. Por consiguiente, la eficacia frente a terceros se encuentra condicionada a la publicaci\u00f3n oficial en el caso de los actos legislativos, de las leyes y de los actos administrativos de car\u00e1cter general, o a la notificaci\u00f3n en el caso de los actos administrativos de car\u00e1cter particular. <\/p>\n
En el caso de los actos contenidos en el art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998, es preciso se\u00f1alar que por la naturaleza de los actos y normas all\u00ed enunciadas, como lo son los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos del orden nacional o territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e involucrar el inter\u00e9s general, el legislador es exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia. Y dada la trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicaci\u00f3n del mismo en el diario o bolet\u00edn oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anot\u00f3, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo. Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los preceptos que se examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento constitucional. <\/p>\n
De otra parte, la disposici\u00f3n impugnada no desconoce, a juicio de la Sala, el mandato contenido en el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que reconoce la superioridad del derecho sustancial sobre los formalismos jur\u00eddicos, por cuanto en ciertos casos, como el de las normas que ocupan la atenci\u00f3n de la Corte, es indispensable establecer algunas formalidades que permitan garantizar no s\u00f3lo la eficacia de las normas sustanciales, sino en especial, el derecho de las personas a conocer el contenido de los actos legislativos, de las leyes y de los actos administrativos, en virtud del principio constitucional de la publicidad. <\/p>\n
Lo anterior asegura la vigencia del Estado de Derecho que impone el respeto y acatamiento al principio de legalidad y al de la seguridad jur\u00eddica, as\u00ed como el sometimiento de la actuaci\u00f3n de cualquier autoridad a la normatividad expedida a fin de garantizar la vigencia del derecho sustancial. <\/p>\n
Cuando el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece la prevalencia del derecho sustancial, est\u00e1 reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y del procedimiento administrativo en particular, es la realizaci\u00f3n de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en la realizaci\u00f3n de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Adem\u00e1s, es preciso destacar que lo formal y lo sustancial no son materias excluyentes, como ocurre en el caso de las normas que se revisan; antes por el contrario, ciertas formalidades, como la de la publicaci\u00f3n (en el diario o bolet\u00edn oficial), o la notificaci\u00f3n, seg\u00fan el caso, garantizan la efectividad del derecho sustancial. <\/p>\n
En consecuencia, la Sala estima que la exigencia del art\u00edculo 8\u00ba de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por el art\u00edculo 119 de la ley 489 de 1998 es razonable y no vulnera por lo tanto el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n. En este caso, la exigencia de la publicaci\u00f3n del acto legislativo, de la ley y del acto administrativo en el diario oficial o en los boletines departamentales (en trat\u00e1ndose de actos emanados de autoridades del orden departamental), como requisito para la vigencia y oponibilidad frente a terceros, tiene como finalidad rodear de garant\u00edas a los administrados y a la ciudadan\u00eda en general, en relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n y obligatoriedad de los mismos. <\/p>\n
Pretender que el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n hace inexequibles las normas relativas a la publicidad o la exigencia misma de \u00e9sta, en los t\u00e9rminos que establece la disposici\u00f3n demandada es desconocer la finalidad de la publicidad (art. 209 CP.) y del proceso de adopci\u00f3n de los actos legislativos, de las leyes y de los actos administrativos, as\u00ed como la facultad del legislador para regular sobre la vigencia y oponibilidad de los mismos, al igual que para determinar sobre la efectividad de los derechos de los particulares y de los intereses generales. <\/p>\n
Por lo tanto, no encuentra la Corte reparo alguno de constitucionalidad respecto a las normas examinadas, por lo que ser\u00e1n declaradas exequibles. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 8\u00ba de la Ley 57 de 1985 y 119 de la Ley 489 de 1998 en relaci\u00f3n con el cargo formulado. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
2 Sentencia T-420 de 1998, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
3 Sentencia C-306 de 1996, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
4 FULLER, Lon. The Morality of Law. Yale University Press, New Haven, 1969. P\u00e1gs. 49-51. <\/p>\n
5 Dicha obligaci\u00f3n del gobierno est\u00e1 consagrada expresamente en el art\u00edculo 2o. de la Ley 57 de 1985. <\/p>\n
6 Este principio est\u00e1 consagrado expresamente en el art\u00edculo 9o. del C\u00f3digo Civil Colombiano y en el art\u00edculo 56 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico Municipal (Ley 4a. de 1913). <\/p>\n
7 Sentencia de la Corte Constitucional C-544 de 1994, magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mej\u00eda. AFTALI\u00d3N, Enrique, Introducci\u00f3n al Derecho . op. cit. P\u00e1g. 293. <\/p>\n
8 Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
9 MP. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
10 Hans Kelsen. Teor\u00eda Pura del Derecho. Buenos Aires: EUDEBA, 1960, p35 <\/p>\n
11Cfr. providencia del 20 de septiembre de 1996, C.P. Dr. Carlos Arturo Orjuela, rad. 8335. <\/p>\n
12 Consejo de Estado, ver Sentencia del 30 de enero de 1997, secci\u00f3n primera, C.P., Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, rad. 4114 y Sentencia de la secci\u00f3n segunda, C.P. Dr. Alvaro Lecompte Luna, exp. 6121. <\/p>\n
13 M.P. Dr. Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
14 (“Derecho Administrativo” del doctor Gustavo Humberto Rodr\u00edquez. Ediciones Librer\u00eda del Profesional.). Cita tomada de la Sentencia T-335 de 1993, M.P. Dr. Jorge Arango Mej\u00eda <\/p>\n
<\/p>\n
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C-957-99 Sentencia C-957\/99 PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Rige la actividad del Estado La Carta Pol\u00edtica establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su art\u00edculo 209, obliga a la administraci\u00f3n a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33],"tags":[],"class_list":["post-4499","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4499","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4499"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4499\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4499"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4499"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4499"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}