C-575-92<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Sentencia No. C-575\/92 <\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE <\/p>\n
El derecho que se busca garantizar con la presunci\u00f3n de la buena f\u00e9 es el derecho de las personas a que los dem\u00e1s crean en su palabra, lo cual se inscribe en la dignidad humana, al tenor del art\u00edculo primero de la Carta. Ello es esencial para la protecci\u00f3n de la confianza tanto en la \u00e9tica como en materia de seguridad del tr\u00e1fico jur\u00eddico. Y el principio de gesti\u00f3n estatal que se encuentra subyacente con la buena f\u00e9 es el de la celeridad, eficiencia y econom\u00eda, consagrados en el art\u00edculo 209 de la Carta. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos Parafiscales <\/p>\n
Las cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestaci\u00f3n salarial. Las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectaci\u00f3n especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. Las cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del trabajador o del empleador. Y es, por el contrario, un inter\u00e9s leg\u00edtimo del trabajador, porque \u00e9l puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio as\u00ed lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, de suerte que s\u00f3lo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protecci\u00f3n eran intereses generales del sector laboral. El trabajador no tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza el empleador, sino un inter\u00e9s leg\u00edtimo sobre los recursos que administran las Cajas de Compensaci\u00f3n. Ese inter\u00e9s leg\u00edtimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios. <\/p>\n
SUBSIDIO DE VIVIENDA <\/p>\n
Cuando la Ley citada entra a regular la destinaci\u00f3n de los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, constitu\u00eddos con aportes privados, no est\u00e1 sino desarrollando el mandato del art\u00edculo 333 de la Carta, que permite limitar la iniciativa privada con base en la prevalencia del inter\u00e9s general. Los recursos del subsidio familiar que se destinen a una entidad del subsistema de ejecuci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, en virtud de la facultad que en este sentido regula el art\u00edculo 65 de la Ley 21 de 1982, no son de propiedad de la entidad respectiva. Dichos entes realizan una labor de canalizaci\u00f3n y mediatizaci\u00f3n de los recursos del subsidio entre la Caja y el usuario, que siempre ser\u00e1 un trabajador que devengue menos de cuatro salarios m\u00ednimos. Luego ni el legislador podr\u00eda alterar tal estado de cosas ni la Administraci\u00f3n podr\u00eda modificar la especial destinaci\u00f3n de estos recursos. S\u00f3lo desde esta \u00f3ptica entiende la Corte Constitucional la conformidad con la Carta de la norma atacada. <\/p>\n
REF: Demanda D-066 <\/p>\n
Norma acusada: Ley 49 de 1990, art\u00edculo 68, numerales 2\u00ba y 3\u00ba. <\/p>\n
Actor: RAIMUNDO EMILIANI ROMAN <\/p>\n
Magistrado Sustanciador: <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, octubre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y dos (1.992). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En la demanda instaurada por el ciudadano Se\u00f1or Doctor RAIMUNDO EMILIANI ROMAN, en acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, radicada con el N\u00ba. D-066. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 49 del 28 de diciembre de 1990. El art\u00edculo 68 -numerales 2o. y 3o.- de esta Ley fu\u00e9 demandado en acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1.991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
DE LA DEMANDA <\/p>\n
El ciudadano RAIMUNDO EMILIANI ROMAN demand\u00f3 los numerales segundo y tercero del art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990, cuyo texto completo es el siguiente -se acusa la parte subrayada-: <\/p>\n
“LEY 49 DE 1990 <\/p>\n
ARTICULO 68.- Subsidio a la vivienda de inter\u00e9s social por parte de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Cada Caja de Compensaci\u00f3n estar\u00e1 obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, el cual a juicio del Gobierno Nacional, ser\u00e1 asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las pol\u00edticas trazadas por el mismo. <\/p>\n
El subsidio para vivienda otorgado por la Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar ser\u00e1 destinado conforme a las siguientes prioridades: <\/p>\n
1o. A los afiliados de la propia Caja de Compensaci\u00f3n, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios m\u00ednimos mensuales. <\/p>\n
2o. A los afiliados de otras Cajas de Compensaci\u00f3n, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios m\u00ednimos mensuales. <\/p>\n
3o. A los no afiliados a las Cajas de Compensaci\u00f3n, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios m\u00ednimos mensuales. <\/p>\n
El fondo para el subsidio familiar de vivienda, estar\u00e1 constitu\u00eddo por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente Caja de Compensaci\u00f3n Familiar, en los porcentajes que se refieren a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
a) Cuando el cuociente de recaudos para subsidio familiar de una Caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%), la Caja trasferir\u00e1 mensualmente al Fondo, una suma equivalente al diez y ocho por ciento (18%) de los aportes patronales para subsidio el primer a\u00f1o de vigencia de esta Ley y el veinte por ciento (20%) del segundo a\u00f1o en adelante. <\/p>\n
b) Cuando el cuociente de recaudos para subsidio familiar de una Caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%) e inferior al ciento diez por ciento (110%) la Caja trasferir\u00e1 mensualmente al Fondo, una suma equivalente al doce por ciento (12%) de los aportes patronales para subsidio. <\/p>\n
PARAGRAFO 1\u00ba: Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, con los recursos restantes de sus recaudos para subsidio, no estar\u00e1n obligadas a realizar destinaciones forzosas para planes de vivienda. <\/p>\n
PARAGRAFO 2\u00ba: El cincuenta y cinco por ciento (55%) que las Cajas destinar\u00e1n al Subsidio Monetario, ser\u00e1 sobre el saldo que queda despu\u00e9s de deducir la transferencia respectiva al fondo de subsidio familiar de vivienda y el diez por ciento (10%) de los gastos de Administraci\u00f3n y funcionamiento. En ning\u00fan caso una Caja podr\u00e1 pagar como subsidio en dinero una suma inferior a la que est\u00e9 pagando en el momento de expedir esta Ley. <\/p>\n
PARAGRAFO 3\u00ba: Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar que atiendan el subsidio familiar en las \u00e1reas rurales o agroindustriales ubicadas en zonas del Plan Nacional de Rehabilitaci\u00f3n y en las Intendencias y Comisarias, no estar\u00e1n obligadas a constituir el Fondo para Subsidio de Vivienda de Inter\u00e9s Social en la parte correspondiente al recaudo proveniente de dichas \u00e1reas y adelantar\u00e1n directamente los programas de vivienda”. <\/p>\n
El actor dividi\u00f3 as\u00ed en su libelo la presentaci\u00f3n de los argumentos: <\/p>\n
1. Contra el numeral segundo del art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990: <\/p>\n
1.1. Violaci\u00f3n del derecho de propiedad (art. 58 CP): “el fondo de subsidio de cada caja -anota el actor- tiene sus due\u00f1os, que son los trabajadores afiliados con derecho a subsidio familiar, es decir de trabajadores beneficiarios. De consiguiente el traspaso ordenado por estos numerales es inconstitucional”. <\/p>\n
El ciudadano agrega que ello desconoce y viola el derecho de propiedad privada o el derecho adquirido de cada trabajador-beneficiario sobre su subsidio familiar. <\/p>\n
Las Cajas de compensaci\u00f3n son entidades aut\u00f3nomas por su reglamentaci\u00f3n y funcionamiento, por lo tanto si se ordena traspasar sus recursos a otras entidades, al sentir del demandante, se viola el derecho de los trabajadores a ser beneficiarios de sus aportes. <\/p>\n
1.2. Violaci\u00f3n del postulado de la buena fe (art. 83 CP): las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son en esencia administradoras de unos fondos que aportan tanto patronos como trabajadores; al incorporar nuevos beneficiarios de los mismos, sin embargo, el actor afirma que se induce a las Cajas a traicionar la confianza que depositan en ellas sus afiliados. <\/p>\n
2. Contra el numeral tercero del art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990: <\/p>\n
2.1.1. “El subsidio familiar es una prestaci\u00f3n social del trabajador de bajos ingresos para el fortalecimiento de la familia”. <\/p>\n
2.1.2. Agrega el actor que el subsidio es un derecho que tiene cada trabajador beneficiario en contra de su patrono, ya que es una prestaci\u00f3n social otorgada por la ley a ciertos trabajadores y a cargo de los patronos. <\/p>\n
2.1.3. Apoyado en varias normas el ciudadano demandante sostiene que el trabajador beneficiario tiene derecho al subsidio familiar seg\u00fan el n\u00famero de personas a cargo; y que la \u00fanica manera de cambiar su destinaci\u00f3n ser\u00eda mediante una expropiaci\u00f3n, en clara contrav\u00eda con la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
2.1.4. Como prestaci\u00f3n social que es el subsidio, le est\u00e1 vedado al Estado disponer de ella, so pena de incurrir en violaci\u00f3n al derecho de propiedad. <\/p>\n
2.1.5. La funci\u00f3n de las Cajas de Compensaci\u00f3n es recaudar, compensar y pagar de manera que se permita igualar lo m\u00e1s equitativamente posible a los trabajadores, favoreciendo a los m\u00e1s necesitados seg\u00fan sus cargas familiares. Esta compensaci\u00f3n es por tanto un derecho directo de cada trabajador beneficiario-aportante. <\/p>\n
2.1.6. Todo cuanto se pague con el dinero del fondo, as\u00ed sean servicios, es subsidio familiar, lo que constituye una “daci\u00f3n en pago legal”, sin que por ello se cambie su naturaleza. <\/p>\n
2.2. Violaci\u00f3n del principio de la buena fe (art. 83 CP): afirma el ciudadano EMILIANI ROMAN que no constituye buena fe el hecho que se establezca un beneficio en favor de los trabajadores y, posteriormente, una ley haga desviar los recursos hacia personas que no tienen ning\u00fan v\u00ednculo con los aportantes, la Caja o el patrono. <\/p>\n
2.3. Violaci\u00f3n a la libre actividad econ\u00f3mica e iniciativa privada (art. 333 CP): las Cajas, desde su fundaci\u00f3n, han tenido un car\u00e1cter privado, por lo tanto si una ley se inmiscuye en sus estatutos ordenando cambiar el destino de sus recursos, para traspasarlo a terceros, interfiere en su organizaci\u00f3n y en sus finalidades, violando flagrantemente el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
<\/p>\n
DE LA INTERVENCION DE TERCEROS <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la ANDI: <\/p>\n
La Asociaci\u00f3n Nacional de Industriales -ANDI- intervino en el proceso para coadyuvar en el ataque contra las normas acusadas. En este orden de ideas la ANDI sostuvo en su escrito lo siguiente: <\/p>\n
Dice la ANDI que el subsidio familiar como prestaci\u00f3n social a favor de los trabajadores es un derecho que forma parte de su patrimonio, el cual es adquirido mensualmente por ellos. Este derecho patrimonial es directamente proporcional a las sumas de dinero recaudadas por la Caja correspondiente, el cual s\u00f3lo se distribuye entre los afiliados. <\/p>\n
“Distraer los recursos -a\u00f1ade el citado gremio-, para beneficiar a terceras personas no afiliadas a la Caja de Compensaci\u00f3n a la cual el respectivo empleador hace sus aportes, as\u00ed sea para atender el llamado ‘subsidio a la vivienda de inter\u00e9s social’… menoscaba el derecho que cada trabajador afiliado a la respectiva Caja tiene en proporci\u00f3n a lo recaudado por ella”. <\/p>\n
Sostiene igualmente la ANDI que con la norma acusada se le suprime capacidad de acci\u00f3n a la Cajas, pues parte de los aportes son “socializados” en programas de vivienda para terceras personas que no se encuentran afiliadas. Se viola de esta manera el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Por \u00faltimo afirma el apoderado de la ANDI que el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n Nacional establece una protecci\u00f3n especial a la propiedad de los trabajadores, pues aquello que se encuentra dentro del patrimonio del trabajador no puede ser lesionado por leyes posteriores, como la ley acusada. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de Superintendencia del Subsidio Familiar: <\/p>\n
Esta entidad interviene igualmente en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
El m\u00e9todo discursivo que emplea la Superintendencia consiste en justificar la conformidad de la norma acusada con cada uno de lo tres art\u00edculos de la Constituci\u00f3n que se invocan violados, as\u00ed: <\/p>\n
2.1. Justificaci\u00f3n de la norma acusada respecto del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
2.1.1. Los derechos que protege este art\u00edculo son aquellos adquiridos con arreglo a la ley civil y no a la ley laboral o administrativa. <\/p>\n
2.1.2. El inter\u00e9s particular debe ceder al inter\u00e9s general. Ahora, habida cuenta que el subsidio familiar es un derecho a una cuota que es variable, no por la circunstancia de ser “mutante” se pierde ese derecho; las apropiaciones destinadas a la vivienda de inter\u00e9s social no afectan la cuantificaci\u00f3n del monto del subsidio para cada trabajador. <\/p>\n
La Ley 49 de 1990 busca ampliar la cobertura de la seguridad social y no el cercenamiento de derechos de los trabajadores afiliados a una Caja. <\/p>\n
2.2. Justificaci\u00f3n de la norma acusada respecto del art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
<\/p>\n
La Superintendencia sostiene que resulta un “desprop\u00f3sito” afirmar que una norma es de buena o de mala f\u00e9; \u00e9sta s\u00f3lo se puede predicar de las conductas de los hombres y en este orden de ideas se estar\u00eda censurando la moral de los miembros del Congreso. <\/p>\n
2.3. Justificaci\u00f3n de la norma acusada respecto del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
Aunque por la Ley 21 de 1982 se determine que las Cajas son personas jur\u00eddicas de derecho privado, la jurisprudencia les ha atribuido una naturaleza especial\u00edsima, ya que ellas son vigiladas y controladas por el Estado, lo que autoriza su intervenci\u00f3n. <\/p>\n
Con base en el art\u00edculo 334, el Estado como supremo director de la econom\u00eda se encuentra facultado para velar por las personas de menores ingresos, a\u00fan limitando la iniciativa privada. <\/p>\n
Por estas razones la Superintendencia del Subsidio Familiar solicita la declaratoria de constitucionalidad. <\/p>\n
DEL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en su concepto de rigor, empieza por estudiar los antecedentes legislativos de la norma impugnada, para concluir en este sentido que fueron finalidades de la Ley 49 de 1990: <\/p>\n
“… por un lado preservar el subsidio pagado en dinero, y de otro, propender por la integraci\u00f3n de estas corporaciones al Sistema de Vivienda de Inter\u00e9s Social, de acuerdo a la pol\u00edticas trazadas por el Gobierno Nacional.” <\/p>\n
Seguidamente el Procurador analiza la obligaci\u00f3n de las Cajas de Compensaci\u00f3n consagradas en los numerales acusados, donde afirma: <\/p>\n
“Si a primera vista, y como argumenta el actor, parecieran vulnerarse los derechos a la propiedad y a la libre iniciativa de la voluntad privada, ello no ocurre en el presente caso, en raz\u00f3n de que son los afiliados a determinada caja -que tenga la obligaci\u00f3n de pagar el mencionado subsidio-, quienes recibir\u00e1n en primer t\u00e9rmino los beneficios derivados del sistema nacional de vivienda de inter\u00e9s social, respecto a los afiliados a otras cajas o a los que no est\u00e9n afiliados a ninguna de ellas, siempre que en todos los casos, los ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios m\u00ednimos mensuales, ya que estos \u00faltimos s\u00f3lo residualmente pueden acceder a tales beneficios”. <\/p>\n
Luego la vista fiscal cita el conjunto normativo aplicable al sistema de vivienda de inter\u00e9s social, a saber: Leyes 49 de 1990, 3a. de 1991, Decreto 599 de 1991 y Decreto 959 del mismo a\u00f1o. <\/p>\n
En estas normas se aprecia que las Cajas de Subsidio Familiar hacen parte del sistema de vivienda de inter\u00e9s social, pues, afirma el Procurador, “a cambio del otorgamiento del subsidio de vivienda, los afiliados a la Caja que los concede, tienen una serie de privilegios adicionales frente a los dem\u00e1s postulantes de soluciones habitacionales, oper\u00e1ndose as\u00ed una efectiva compensaci\u00f3n”. <\/p>\n
Seg\u00fan la vista fiscal, dichos argumentos son suficientes para desvirtuar los ataques de la demanda. Sin embargo el Ministerio p\u00fablico hace unas anotaciones finales sobre los derechos de los trabajadores. En este sentido se anota que el valor eventualmente pagado a las personas a que se refieren los numerales segundo y tercero del art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990 no constituye un desmejoramiento de la prestaci\u00f3n social del subsidio familiar, porque al entrar a formar parte las Cajas del sistema nacional de vivienda de inter\u00e9s social, los afiliados a ellas reciben a cambio una prestaci\u00f3n que puede superar lo aportado por las mismas Cajas. <\/p>\n
Por las razones expresadas el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma atacada. <\/p>\n
<\/p>\n
II. FUNDAMENTO JURIDICO <\/p>\n
DE LA COMPETENCIA <\/p>\n
1. Es competente esta Corporaci\u00f3n para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, en virtud las facultades conferidas por el art\u00edculo 241 numeral cuarto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
DE LA DIGNIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO <\/p>\n
2. Colombia es un Estado personalista, democr\u00e1tico, participativo y humanista, que hunde sus ra\u00edces en los campos axiol\u00f3gicos de la dignidad humana. <\/p>\n
As\u00ed lo establece el art\u00edculo primero de la Constituci\u00f3n, que dice: <\/p>\n
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general.” <\/p>\n
La persona es pues el sujeto, la raz\u00f3n de ser y el fin del poder pol\u00edtico. <\/p>\n
Ahora la Carta no s\u00f3lo propende por la persona sino que a su materialidad ontol\u00f3gica le agrega una cualidad indisoluble: la dignidad. <\/p>\n
Se trata pues de defender la vida pero tambi\u00e9n una cierta calidad de vida. En el t\u00e9rmino “dignidad”, predicado de lo “humano”, est\u00e9 encerrada una calidad de vida, que es un criterio cualitativo. Luego para la Carta no basta que la persona exista; es necesario a\u00fan que exista en un marco de condiciones materiales y espirituales que permita vivir con dignidad. <\/p>\n
Para ello se introdujo el concepto de democracia participativa en el Estado social de derecho, que busca simult\u00e1neamente que el Estado provea a la satisfacci\u00f3n de las necesidades sociales y que, a su vez, al sociedad civil participe en la consecuci\u00f3n de los fines estatales. <\/p>\n
DE LA SOLIDARIDAD <\/p>\n
3. El art\u00edculo primero constitucional “funda” el Estado colombiano en la solidaridad. Ello es un desarrollo de los conceptos de justicia y democracia participativa, consagrados ambos en el Pre\u00e1mbulo y en el art\u00edculo segundo de la Carta. <\/p>\n
En primer lugar, la expresi\u00f3n de un “orden justo” aparece tanto en el Pre\u00e1mbulo como en los fines esenciales del Estado. <\/p>\n
El nexo justicia-solidaridad es evidente, pues en un r\u00e9gimen de carencia de recursos suficientes, como Colombia, una parte de la sociedad civil est\u00e1 llamada a participar en la soluci\u00f3n de las necesidades de los m\u00e1s pobres. <\/p>\n
Tambi\u00e9n es manifiesta la relaci\u00f3n dignidad-solidaridad. Ellas son, respectivamente, un valor y un principio de los cuales se predica su total compatibilidad. <\/p>\n
Las soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de importantes sectores de la sociedad colombiana es un compromiso de todos, esto es, del Estado, la sociedad y los particulares. <\/p>\n
As\u00ed lo establece el art\u00edculo 2o. de la Carta cuando afirma en su inciso segundo: <\/p>\n
“Las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para… asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. <\/p>\n
Incluso la solidaridad es un deber constitucional, como se advierte en el art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n, que dice: <\/p>\n
“…Son deberes de la persona y del ciudadano: <\/p>\n
2. Obrar conforme al principio de solidaridad social…” <\/p>\n
Luego la solidaridad es un deber constitucional de todos, que aspira a lograr la materializaci\u00f3n de los valores fundantes de la justicia y la dignidad. <\/p>\n
Y en segundo lugar, el car\u00e1cter participativo del Estado implica que la sociedad civil intervenga no s\u00f3lo, como antes, en la simple definici\u00f3n peri\u00f3dica de los gobernantes mediante el voto, sino que ahora es preciso adem\u00e1s que la comunidad participe en los procesos de decisi\u00f3n, ejecuci\u00f3n y control de la gesti\u00f3n p\u00fablica tendiente a satisfacer las necesidades sociales. <\/p>\n
DE LA SEGURIDAD SOCIAL <\/p>\n
4. La solidaridad como deber, de que trata el art\u00edculo 95.2 de la Carta, tiene como contrapartida el concepto de la solidaridad como derecho, que se expresa en la seguridad social. <\/p>\n
El art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n dice: <\/p>\n
“La Seguridad Social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la Ley. <\/p>\n
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. <\/p>\n
El Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprender\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios en la forma que determine la ley. <\/p>\n
La Seguridad Social podr\u00e1 ser prestada por entidades p\u00fablicas o privadas, de conformidad con la ley. <\/p>\n
No se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. <\/p>\n
La ley definir\u00e1 los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.” <\/p>\n
Se advierte en primer lugar que fu\u00e9 deseo del constituyente consagrar una definici\u00f3n amplia de la seguridad social. Ello es manifiesto al consultar los antecedentes de la norma en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, donde se afirm\u00f3: <\/p>\n
“Nuestra concepci\u00f3n de la Finalidad Social del Estado debe ir necesariamente m\u00e1s all\u00e1 de la ret\u00f3rica. La Seguridad Social constituye un elemento indispensable para posibilitar unas condiciones de vida dignas; tal vez no haya instrumento m\u00e1s eficaz para el cumplimiento de la Finalidad Social del Estado. <\/p>\n
En este sentido es necesario consagrar en la Carta el derecho irrenunciable a la Seguridad Social, garantizado por el Estado a todos los habitantes del territorio Nacional. <\/p>\n
La seguridad y la previsi\u00f3n social tienen por objeto la protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n contra las contingencias que menoscaban la salud y la capacidad econ\u00f3mica. <\/p>\n
La seguridad social ha dejado de ser una noci\u00f3n abstracta para convertirse en un derecho concreto reconocido internacionalmente. La declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos en su art\u00edculo 22 dice: ‘Toda persona como miembro de la sociedad tiene derecho a la Seguridad Social…’ <\/p>\n
Desde el punto de vista de la cobertura de la Seguridad Social una concepci\u00f3n amplia permite el derecho a toda la poblaci\u00f3n; una m\u00e1s estrecha (sic) \u00fanicamente a los trabajadores. <\/p>\n
Con respecto a las contingencias previstas, la concepci\u00f3n amplia involucra aspectos como recreaci\u00f3n, vivienda, desempleo y otros derechos indispensables a la dignidad del ser humano…” (negrillas fuera de texto)1 . <\/p>\n
Como se advierte, el constituyente incorpor\u00f3 la vivienda dentro del concepto de seguridad social. Ello ha sido ratificado por el legislador, mediante el art\u00edculo 62 numeral 4\u00b0 de la Ley 49 de 1990. <\/p>\n
“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.” <\/p>\n
5. La doctrina igualmente ha afirmado desde 1942 que la seguridad social “trata de combatir los ‘cinco grandes malignos’: la necesidad, por falta de medios de subsistencia; la enfermedad, que con frecuencia deriva de aquella necesidad; la ignorancia, que ninguna democracia debe permitir entre sus ciudadanos; la miseria, inadmisible en pa\u00edses civilizados y entre laboriosos capaces; y la ociosidad, por los peligros sociales que implica este p\u00e9simo ejemplo…”2 <\/p>\n
6. Ahora del art\u00edculo 48 superior sobresalen los tres principios que rigen la solidaridad social en Colombia: eficiencia, solidaridad y universalidad. <\/p>\n
La eficiencia es un principio que tiene como destinatario a los propios organismos responsables de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la seguridad social -el Estado y los particulares-. Ella es reiterada por el art\u00edculo 209 de la Carta como principio rector de la gesti\u00f3n administrativa. As\u00ed mismo la eficacia implica la realizaci\u00f3n del control de resultados del servicio. <\/p>\n
Pero m\u00e1s significativos para el negocio que nos ocupa son los principios de solidaridad y universalidad, porque ellos se dirigen tanto a los responsables como a los beneficiarios de la seguridad social. <\/p>\n
En cuanto a la solidaridad, como se anot\u00f3 anteriormente, es un principio que aspira a realizar el valor justicia, que bebe en las fuentes de la dignidad humana. En este caso ello es evidente, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando afirm\u00f3 que “el subsidio familiar es, desde otro punto de vista, un mecanismo para la redistribuci\u00f3n de los ingresos, fundamentado en principios universales de bienestar y solidaridad”3 . <\/p>\n
Y la universalidad es el principio relacionado con la cobertura de la seguridad social: todas las personas. Ello es natural porque si, como se estableci\u00f3, la dignidad es un atributo y un fin inherente de la persona, no es entonces concebible que unas personas gocen de vida digna y otras no. Las calidades esenciales de la existencia no sabr\u00edan ser contingentes. Simplemente, si son esenciales, se predican de todas las personas. <\/p>\n
Es por ello que la seguridad social es un requisito de la dignidad y la dignidad es un atributo esencial de la persona. <\/p>\n
7. Por otra parte el art\u00edculo 48 precitado hace alusi\u00f3n en el inciso tercero a la facultad del legislador para ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, bajo la direcci\u00f3n del Estado y con la participaci\u00f3n de los particulares. <\/p>\n
Esta facultad del legislador es concordante con el numeral 23 del art\u00edculo 150 constitucional, en donde se atribuye al Congreso la competencia para regular la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. Recu\u00e9rdese a este respecto que el art\u00edculo 48 idem empieza por definir la seguridad social como un servicio p\u00fablico. <\/p>\n
DEL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA <\/p>\n
8. La dignidad comprende varias dimensiones de la vida del hombre. B\u00e1sicamente ella implica un conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio id\u00f3neo para el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del art\u00edculo 14 de la Carta. <\/p>\n
Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la vivienda. Otros elementos como la alimentaci\u00f3n, la salud y la formaci\u00f3n son tambi\u00e9n indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el car\u00e1cter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda. <\/p>\n
De hecho la humanidad se ha relacionado hist\u00f3ricamente con la vivienda en forma paralela al desarrollo de la civilizaci\u00f3n. De los n\u00f3madas a las cavernas, de los boh\u00edos a las casas, de las casas a los edificios, toda la evoluci\u00f3n del hombre se traduce en su forma de vivienda. <\/p>\n
As\u00ed lo entendi\u00f3 el constituyente cuando en el art\u00edculo 51 de la Carta dijo: <\/p>\n
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar\u00e1 las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover\u00e1 planes de vivienda de inter\u00e9s social, sistemas adecuados de financiaci\u00f3n a largo plazo y formas asociativas de ejecuci\u00f3n de estos programas de vivienda.” <\/p>\n
Y as\u00ed lo entendi\u00f3 tambi\u00e9n el legislador cuando cre\u00f3 el Sistema Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social. <\/p>\n
En efecto, dice as\u00ed el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 3a. de 1991: <\/p>\n
“Cr\u00e9ase el Sistema Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social, integrado por las entidades p\u00fablicas y privadas que cumplan funciones conducentes a la financiaci\u00f3n, construcci\u00f3n, mejoramiento, reubicaci\u00f3n, habilitaci\u00f3n y legalizaci\u00f3n de t\u00edtulos de viviendas de esta naturaleza.” <\/p>\n
En el art\u00edculo 2\u00b0 literal “c” de esta misma Ley se ubica a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar como haciendo parte del subsistema de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social. <\/p>\n
Se advierte en consecuencia que la satisfacci\u00f3n de las necesidades de vivienda en Colombia es una prioridad constitucional y legal, para lo cual se ha dise\u00f1ado un sistema racional que vincula a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. <\/p>\n
DE LOS DERECHOS SUBJETIVOS Y EL INTERES LEGITIMO <\/p>\n
9. El art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n afirma lo siguiente: <\/p>\n
“Se garantizan la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos…” <\/p>\n
Ahora, la propiedad es un derecho subjetivo. Ella es la especie de este \u00faltimo t\u00e9rmino, el cual es de orden gen\u00e9rico. <\/p>\n
Los derechos subjetivos son aquellos que se encuentran radicados en cabeza de una persona determinada y que son exigibles respecto de los dem\u00e1s sujetos de derecho. <\/p>\n
Frente al concepto de derechos subjetivos la doctrina ha constru\u00eddo la noci\u00f3n de inter\u00e9s leg\u00edtimo y de mera expectativa. <\/p>\n
El inter\u00e9s leg\u00edtimo ha sido definido por Zanobini como “el inter\u00e9s individual directamente vinculado al inter\u00e9s p\u00fablico y protegido por el ordenamiento jur\u00eddico s\u00f3lo a trav\u00e9s de la tutela jur\u00eddica de este segundo”4 . Como las normas se sancionan para garantizar el inter\u00e9s general y no tienen por qu\u00e9 garantizar los intereses particulares concretos, \u00e9stos no llegan a ser derechos subjetivos. \u00c9stos \u00faltimos s\u00ed cuentan con recursos y acciones para ser exigidos, equilibr\u00e1ndose de este modo el poder p\u00fablico estatal con los derechos p\u00fablicos subjetivos de los particulares. Las normas que consagran un inter\u00e9s leg\u00edtimo, al asegurar el inter\u00e9s general de los habitantes en su calidad de miembros del Estado, no dan lugar a que de ellas nazcan derechos subjetivos. Lo que sucede es simplemente que los particulares se aprovechan de la necesidad de que estas normas sean observadas en inter\u00e9s colectivo, y s\u00f3lo a trav\u00e9s y como consecuencia de dicha observancia, resultan ocasionalmente protegidos en sus intereses. <\/p>\n
Y la mera expectativa es una esperanza precaria en la futura consolidaci\u00f3n eventual de un derecho, no exigible coactivamente. <\/p>\n
DE LOS LIMITES A LA ACTIVIDAD ECONOMICA <\/p>\n
10. El art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dice: <\/p>\n
“La actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan. Para su ejercicio, nadie podr\u00e1 exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizaci\u00f3n de la ley. <\/p>\n
La libre competencia econ\u00f3mica es un derecho de todos que supone responsabilidades. <\/p>\n
La empresa, como base del desarrollo, tiene una funci\u00f3n social que implica obligaciones. El Estado fortalecer\u00e1 las organizaciones solidarias y estimular\u00e1 el desarrollo empresarial. <\/p>\n
El Estado, por mandato de la ley, impedir\u00e1 que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica y evitar\u00e1 o controlar\u00e1 cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posici\u00f3n dominate en el mercado nacional. <\/p>\n
La ley delimitar\u00e1 el alcance de la libertad econ\u00f3mica cuando as\u00ed lo exijan el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n.” <\/p>\n
Esta norma se enmarca en el tr\u00edptico econ\u00f3mico de la Constituci\u00f3n, conformado por el trabajo (art. 25), la propiedad (art. 58) y la empresa (art. 333). <\/p>\n
En el art\u00edculo 333 precitado se advierte que la regla general es la libertad de empresa y la iniciativa privada. Ello es l\u00f3gico en una econom\u00eda de mercado como es Colombia. A dicha regla general sin embargo el constituyente, utilizando cuatro t\u00e9rminos -bien com\u00fan, responsabilidades, obligaciones e inter\u00e9s social-, le impone limitaciones. <\/p>\n
En otras palabras, fu\u00e9 voluntad expresa y reiterada del constituyente permitir la limitaci\u00f3n a la libertad de empresa y la iniciativa privada por motivos relacionados con la prevalencia del inter\u00e9s general, al tenor del art\u00edculo primero de la Carta. <\/p>\n
Huelga decir que el servicio p\u00fablico de la seguridad social, inherente a la persona por hacer parte de su dignidad, constituye una causal que encaja dentro de las limitaciones constitucionales a la libertad de empresa y la iniciativa privada. <\/p>\n
DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE <\/p>\n
11. El art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n dispone lo siguiente: <\/p>\n
“Las actuaciones de los particulares y de las autoridades p\u00fablicas deber\u00e1n ce\u00f1irse a los postulados de la buena f\u00e9, la cual se presumir\u00e1 en todas las gestiones que aquellos adelanten ante \u00e9stas.” <\/p>\n
Este art\u00edculo consagra el principio general de la buena f\u00e9, el cual pretende simult\u00e1neamente proteger un derecho y trazar una directiva para toda la gesti\u00f3n institucional. El destinatario de lo primero es la persona y el de lo segundo el Estado. <\/p>\n
El derecho que se busca garantizar con la presunci\u00f3n de la buena f\u00e9 es el derecho de las personas a que los dem\u00e1s crean en su palabra, lo cual se inscribe en la dignidad humana, al tenor del art\u00edculo primero de la Carta. Ello es esencial para la protecci\u00f3n de la confianza tanto en la \u00e9tica como en materia de seguridad del tr\u00e1fico jur\u00eddico. <\/p>\n
Y el principio de gesti\u00f3n estatal que se encuentra subyacente con la buena f\u00e9 es el de la celeridad, eficiencia y econom\u00eda, consagrados en el art\u00edculo 209 de la Carta. <\/p>\n
De conformidad con este principio hay que presumir que los empleadores, los trabajadores y el legislador han venido actuando de buena f\u00e9 en la materia que nos ocupa. <\/p>\n
DE LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES <\/p>\n
12. El art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n de 1991 consagra lo siguiente: <\/p>\n
“El trabajo es un derecho y una obligaci\u00f3n social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protecci\u00f3n del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.” <\/p>\n
Esta norma debe ser concordada con el inciso final del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, que dice: <\/p>\n
“La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” <\/p>\n
Se observa que la Constituci\u00f3n, cuando afirma que se protege el trabajo en todas sus modalidades, desea garantizar tanto el trabajo subordinado como el independiente, y que dicha protecci\u00f3n no puede luego ser vulnerada por disposiciones posteriores. <\/p>\n
De hecho, en virtud del principio de igualdad material establecido en el art\u00edculo 13 de la Carta, el Estado debe proteger m\u00e1s especialmente a los trabajadores que se encuentren en condiciones de inferioridad o debilidad respecto de los dem\u00e1s. <\/p>\n
DE LAS CAJAS DE COMPENSACION <\/p>\n
13. La Ley 21 de 1982 defini\u00f3 el subsidio familiar como una prestaci\u00f3n social de obligatorio pago a trav\u00e9s de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, por parte de todos los empleadores del sector p\u00fablico o privado que tuvieran uno o m\u00e1s trabajadores de car\u00e1cter permanente. <\/p>\n
El fundamento del subsidio familiar no es otro que el de la democracia participativa que informa el Estado social de derecho. En este sentido se destaca la estrecha vinculaci\u00f3n de doble v\u00eda entre el Estado y la sociedad, materializada en este caso en el inciso segundo del art\u00edculo 103 de la Constituci\u00f3n, que dice: <\/p>\n
“El Estado contribuir\u00e1 a la organizaci\u00f3n, promoci\u00f3n y capacitaci\u00f3n de las asociaciones profesionales, c\u00edvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan no gubernamentales, sin detrimento de su autonom\u00eda con el objeto de que constituyan mecanismos democr\u00e1ticos de representaci\u00f3n en las diferentes instancias de participaci\u00f3n, concertaci\u00f3n, control y vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica que se establezcan”. <\/p>\n
Las Cajas son pues una organizaci\u00f3n no gubernamental -ONG-, como se advierte en el Decreto 1521 de 1957, “por el cual se reglamenta el subsidio familiar”, cuyo art\u00edculo 3\u00b0 dice: <\/p>\n
“Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar que se funden en el futuro deber\u00e1n reunir los siguientes requisitos: <\/p>\n
a) Ser organizadas en forma de corporaciones, y obtener personer\u00eda jur\u00eddica.” <\/p>\n
14. Para una adecuada comprensi\u00f3n de la norma que nos ocupa, sin embargo, se hace necesario realizar un breve recorrido hist\u00f3rico de la evoluci\u00f3n de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. <\/p>\n
En 1954 se inici\u00f3 en el pa\u00eds el Sistema de Compensaci\u00f3n Familiar. La simple voluntad de algunos patronos pertenecientes a la Asociaci\u00f3n Nacional de Industriales -ANDI-, ante las presiones de la clase obrera, y coadyuvada por ideas similares surgidas en Francia a finales del siglo pasado, se concret\u00f3 en la creaci\u00f3n de la primera Caja de Compensaci\u00f3n en el pa\u00eds, cuyo objeto era aunar esfuerzos para, mediante el pago de subsidio familiar en dinero, aliviar las cargas econ\u00f3micas que representaba la familia a los trabajadores de las empresas fundadoras. <\/p>\n
En 1957, estando como Ministro de Trabajo el actor de esta demanda, se expidi\u00f3 el Decreto Extraordinario No. 118, mediante el cual se estableci\u00f3 el subsidio familiar como una obligaci\u00f3n legal para todas las empresas que reuniesen ciertos requisitos, con lo cual se foment\u00f3 la creaci\u00f3n de varias entidades de esta naturaleza en todo el pa\u00eds que comenzaron a pagar el subsidio exclusivamente en dinero. <\/p>\n
La posibilidad de que las Cajas ya creadas suministraran, adem\u00e1s de subsidio en dinero, servicios sociales a los trabajadores de las empresas afiliadas, surgi\u00f3 legalmente con el Decreto 3151 de 1962 y se confirm\u00f3 mediante la Ley 56 de 1973, con lo cual se di\u00f3 un vuelco al Sistema del Subsidio Familiar, orient\u00e1ndolo m\u00e1s hacia la prestaci\u00f3n de servicios que al simple subsidio en dinero. <\/p>\n
Luego se expidieron las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, que determinaron la creaci\u00f3n de la Superintendencia del Subsidio Familiar y la ampliaci\u00f3n de la cobertura del R\u00e9gimen del Subsidio Familiar, extendi\u00e9ndose este beneficio a toda la poblaci\u00f3n asalariada del pa\u00eds. En la Ley 21 adem\u00e1s, en el art\u00edculo 39, se reiter\u00f3 el car\u00e1cter de corporaciones de las Cajas, y se les asign\u00f3 funciones de seguridad social. <\/p>\n
Posteriormente la Ley 31 de 1984 consagr\u00f3 la igualdad entre los representantes de la clase trabajadora y de los patronos en los Consejos directivos de las Cajas de Compensaci\u00f3n <\/p>\n
Con la expedici\u00f3n del Decreto 341 de 1988 se busc\u00f3 facilitar la afiliaci\u00f3n de los empleadores a las Cajas de Compensaci\u00f3n. Ante el crecimiento de los servicios de las Cajas, en este \u00faltimo Decreto se insisti\u00f3 en que \u00e9stos deben dirigirse fundamentalmente a los trabajadores de hasta cuatro salarios m\u00ednimos y con personas a cargo, sin perjuicio que los dem\u00e1s trabajadores afiliados y la comunidad m\u00e1s necesitada puedan disfrutar de tales obras sociales. Por ejemplo, la Ley 71 de 1988 en su art\u00edculo 6\u00b0 permiti\u00f3 la extensi\u00f3n de la cobertura del subsidio de vivienda a los pensionados. <\/p>\n
15. De esta evoluci\u00f3n normativa se concluye sin dificultad que ha habido cuatro transformaciones significativas en la historia de las Cajas: <\/p>\n
Primero, el subsidio familiar pas\u00f3 de ser una ayuda voluntaria a una obligaci\u00f3n institucional. <\/p>\n
Segundo, las Cajas pasaron de ser simples intermediarios entre los empleadores y los trabajadores a ser un redistribuidor regular de los recursos. <\/p>\n
Tercero, de un simple subsidio en dinero se pas\u00f3 a un sistema integral de distribuci\u00f3n de subsidios en dinero, en especie y en servicios. <\/p>\n
Y cuarto, de una cobertura limitada a los trabajadores de los empleadores que cotizaban a las Cajas se pas\u00f3 a una universalizaci\u00f3n de los servicios para toda la sociedad. <\/p>\n
Esta \u00faltima idea es reiterada por ejemplo por la Ley 10 de 1990 para el sector salud, que en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 24 dice: <\/p>\n
“Par\u00e1grafo: las instituciones de seguridad social o de previsi\u00f3n social, y las cajas de compensaci\u00f3n subsidio familiar, podr\u00e1n directamente o, en desarrollo del sistema de contrataci\u00f3n o de asociaci\u00f3n, de que trata este art\u00edculo, prestar servicios de salud, y adelantar programas de nutrici\u00f3n para personas que no sean legalmente beneficiarias de sus servicios” (negrillas no originales). <\/p>\n
<\/p>\n
NATURALEZA FISCAL DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS <\/p>\n
16. Es preciso clarificar la naturaleza fiscal de los recursos destinados por los empleadores a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, as\u00ed: <\/p>\n
Las cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestaci\u00f3n salarial. <\/p>\n
17. En efecto, las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el art\u00edculo 150 numeral 12 y en el 338 idem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectaci\u00f3n especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. <\/p>\n
Como ya lo tiene establecido esta Corporaci\u00f3n, “la parafiscalidad hace relaci\u00f3n a unos recursos extra\u00eddos en forma obligatoria de un sector econ\u00f3mico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusi\u00f3n del resto de la sociedad…”5 <\/p>\n
18. No son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad p\u00fablica bajo el principio de universalidad ni son distribu\u00eddos por corporaci\u00f3n popular alguna. <\/p>\n
19. No son tampoco renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores en tanto que sector. <\/p>\n
20. Mucho menos constituyen salario porque no son una contraprestaci\u00f3n laboral directamente derivada del trabajo y como retribuci\u00f3n del servicio. <\/p>\n
21. Finalmente, y sobre todo, las cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del trabajador o del empleador. <\/p>\n
En efecto, la situaci\u00f3n jur\u00eddica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un inter\u00e9s leg\u00edtimo mas no a un derecho subjetivo -como la propiedad- ni a una mera expectativa. <\/p>\n
No es un derecho adquirido del trabajador porque el subsidio a\u00fan no ha entrado en su patrimonio personal e individual. <\/p>\n
En otras palabras, el trabajador no tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza el empleador, sino un inter\u00e9s leg\u00edtimo sobre los recursos que administran las Cajas de Compensaci\u00f3n. Ese inter\u00e9s leg\u00edtimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios. <\/p>\n
La situaci\u00f3n jur\u00eddica de los empleadores, por su parte, no es tampoco, respecto del subsidio, equivalente a un derecho subjetivo consolidado en sus patrimonios. <\/p>\n
Huelga decir que menos a\u00fan se podr\u00eda predicar tal evento del resto de la sociedad que no se encuentra dentro de los tres numerales del art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990, el cual no tiene sino lo que la doctrina denomina un “inter\u00e9s simple”, esto es, un deseo gen\u00e9rico e impersonal para que se cumpla el ordenamiento jur\u00eddico. <\/p>\n
Lo anterior queda adem\u00e1s de manifiesto si se consideran dos argumentos adicionales. <\/p>\n
Primero, de conformidad con el art\u00edculo 637 del c\u00f3digo civil, “lo que pertenece a una corporaci\u00f3n, no pertenece ni en todo ni en parte a ninguno de los individuos que la componen…” Recu\u00e9rdese que, como se anot\u00f3 anteriormente, la naturaleza jur\u00eddica de las Cajas se encuentra definida por los art\u00edculos 633 y siguientes del C\u00f3digo Civil. <\/p>\n
Y segundo, si se analiza la destinaci\u00f3n de los recursos de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar al momento de su liquidaci\u00f3n. En ese sentido dice as\u00ed el art\u00edculo 68 de la Ley 21 de 1982. <\/p>\n
“Art\u00edculo 28.- Resuelta la liquidaci\u00f3n de una Caja de Compensaci\u00f3n Familiar se proceder\u00e1 de conformidad con lo preceptuado en el C\u00f3digo Civil sobre disoluci\u00f3n de Corporaciones. <\/p>\n
Los estatutos de las Cajas deber\u00e1n contemplar claramente la forma de disposici\u00f3n de sus bienes en caso de disoluci\u00f3n, una vez satisfechos los pasivos, en tal forma que se provea su utilizaci\u00f3n en objeto similar al de la corporaci\u00f3n disuelta a trav\u00e9s de instituciones sin \u00e1nimo de lucro o de car\u00e1cter oficial. <\/p>\n
En ning\u00fan caso los bienes podr\u00e1n ser repartidos entre los empleadores afiliados o trabajadores beneficiarios de la corporaci\u00f3n en disoluci\u00f3n. <\/p>\n
A falta de regulaci\u00f3n, los bienes pasar\u00e1n al dominio de la Naci\u00f3n y el Gobierno Nacional podr\u00e1 adjudicarlos a otra u otras Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, o en su defecto, a entidades p\u00fablicas o privadas de similares finalidades” (negrillas de la Corte). <\/p>\n
Se advierte claramente que los recursos de las Cajas no son propiedad privada (art\u00edculo 58 de la Carta) del empleador ni de los trabajadores en particular sino del sector de los trabajadores remunerados. No es pues un derecho subjetivo de las personas sino del sector en su conjunto. <\/p>\n
Son pues recursos afectados a una particular destinaci\u00f3n de inter\u00e9s general. Sus destinatarios, por disposici\u00f3n de la ley, deben reunir dos requisitos: que se trate de un trabajador y que dicho trabajador devengue menos de cuatro salarios m\u00ednimos. <\/p>\n
La propiedad de estos recursos, as\u00ed como su administraci\u00f3n, a diferencia de lo que sucede con el Fondo Nacional del Caf\u00e96 , no pertenece al Estado y en consecuencia no media al respecto un contrato entre la Naci\u00f3n y la entidad. Pero en uno y otro caso los recursos est\u00e1n afectados a una finalidad que tiene qu\u00e9 cumplir el administrador de los mismos, pues, al fin de cuentas, ambos recursos son parafiscales. <\/p>\n
DE LA RAZON JURIDICA EN EL CASO CONCRETO <\/p>\n
Luego de las anteriores consideraciones, entra la Corte a pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad de los numerales segundo y tercero del art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990 a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
22. De un estudio razonable de la norma se advierte en primer lugar que en este caso lo que est\u00e1 en discusi\u00f3n es el derecho de los trabajadores tanto del sector dependiente que est\u00e1n afiliados a otras Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar -inciso segundo de la norma- como del sector de los trabajadores que est\u00e1 viviendo del ingreso de su trabajo independiente -inciso tercero-, a ocupar lugares subsidiarios en la destinaci\u00f3n de los fondos de subsidio familiar. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que en ambos casos -con dependencia o sin ella-, se trata exclusivamente del sector de los trabajadores. <\/p>\n
Luego, de un lado, no s\u00f3lo los trabajadores de las empresas que cotizan a las Cajas de Compensaci\u00f3n tienen asegurada su prioridad -inciso 2o. de la norma atacada-, en la asignaci\u00f3n de los subsidios rese\u00f1ados, sino que, de otro lado, los restantes trabajadores ocupan lugares secundarios para dichos efectos, de suerte que no es que \u00e9stos compitan con aqu\u00e9llos, sino que ellos s\u00f3lo aspiran a usufructuar el remanente de los fondos, incluso por motivos de eficiencia, ya que de lo contrario dichas sumas se dejar\u00edan de utilizar en forma irracional. <\/p>\n
En consecuencia, no podr\u00eda afirmarse que si la Ley 49 de 1990 en su art\u00edculo 68 establece lugares secundarios en las prioridades de asignaci\u00f3n del subsidio de vivienda para los trabajadores no afiliados directamente a una Caja, ello atenta contra los derechos de los trabajadores del sector directamente afiliado o contra la propiedad privada o contra la buena f\u00e9 de dichas personas, como lo sostiene el actor. <\/p>\n
Por el contrario, se est\u00e1 promoviendo la solidaridad como principio constitucional orientado a la realizaci\u00f3n del valor justicia, mediante la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica vertical -de los trabajadores de m\u00e1s altos ingresos hacia los que s\u00f3lo devengan hasta cuatro salarios m\u00ednimos-, y la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica horizontal -entre sectores de los trabajadores dependientes y los independientes-. <\/p>\n
23. En segundo lugar la norma acusada debe ser complementada con el art\u00edculo 69 de la misma Ley, en el sentido de que ella es aplicable hacia el futuro, ya que, como afirma el art\u00edculo 69: <\/p>\n
“Las reservas para vivienda acumuladas que figuren en los balances oficiales a 30 de septiembre de 1990, seg\u00fan lo estipulado en al Ley 21 de 1982, continuar\u00e1n en poder de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y ser\u00e1n destinadas exclusivamente para la Vivienda de afiliados de acuerdo con la pol\u00edtica se\u00f1alada por el Gobierno Nacional.” <\/p>\n
En consecuencia, la norma acusada rige para el futuro y no afecta situaciones jur\u00eddicas consolidadas a la fecha indicada en el art\u00edculo transcrito. <\/p>\n
24. En tercer lugar observa esta Corte que lo que hace el art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990 es disponer acerca de la prioridad de la destinaci\u00f3n del subsidio para vivienda que otorgan las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Dicho fondos son constitu\u00eddos con los aportes que realizan los empleadores, equivalentes a un 4% del monto total de la n\u00f3mina mensual. <\/p>\n
Luego el recaudo y la destinaci\u00f3n de estos fondos son una limitaci\u00f3n legal de la libertad de empresa, plenamente justificada por la solidaridad social que debe existir en aras de la dignidad de la persona, como quiera que la empresa tiene una funci\u00f3n social que implica responsabilidades. <\/p>\n
En consecuencia cuando la Ley 49 de 1990 entra a regular la destinaci\u00f3n de los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, constitu\u00eddos con aportes privados, no est\u00e1 sino desarrollando el mandato del art\u00edculo 333 de la Carta, que permite limitar la iniciativa privada con base en la prevalencia del inter\u00e9s general. No le asiste entonces la raz\u00f3n al actor cuando afirma justamente lo contrario. <\/p>\n
25. Adem\u00e1s la facultad del legislador para proveer sobre estas materias y en este sentido se encuentra plenamente conforme con las disposiciones constitucionales, seg\u00fan se anot\u00f3 en su oportunidad. <\/p>\n
26. Por otra parte la Corte observa que los recursos del subsidio familiar que se destinen a una entidad del subsistema de ejecuci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, en virtud de la facultad que en este sentido regula el art\u00edculo 65 de la Ley 21 de 1982, no son de propiedad de la entidad respectiva. Dichos entes realizan una labor de canalizaci\u00f3n y mediatizaci\u00f3n de los recursos del subsidio entre la Caja y el usuario, que siempre ser\u00e1 un trabajador que devengue menos de cuatro salarios m\u00ednimos. <\/p>\n
Luego ni el legislador podr\u00eda alterar tal estado de cosas ni la Administraci\u00f3n podr\u00eda modificar la especial destinaci\u00f3n de estos recursos. S\u00f3lo desde esta \u00f3ptica entiende la Corte Constitucional la conformidad con la Carta de la norma atacada. <\/p>\n
27. Es por todo lo anterior que esta Corporaci\u00f3n estima que la Ley 49 de 1990, en su art\u00edculo 68, numerales segundo y tercero, es conforme a la Constituci\u00f3n, de suerte que se comparte aqu\u00ed el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y de la Superintendencia de Subsidio Familiar. <\/p>\n
28. Los argumentos del actor, el ciudadano RAIMUNDO EMILIANI ROMAN, por el contrario, no son de recibo por parte de esta Corporaci\u00f3n, como tampoco lo son las razones expuestas por la ANDI. En efecto, los art\u00edculos 58, 83 y 333 constitucionales, como se anot\u00f3 en sus respectivas oportunidades, no son vulnerados por la norma acusada, como tampoco lo es el art\u00edculo 53 idem. <\/p>\n
<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLES los numerales segundo y tercero del art\u00edculo 68 de la Ley 49 de 1990. <\/p>\n
Segundo: C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
Dada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., el d\u00eda veintinueve (29) del mes de octubre mil novecientos noventa y dos (1992). <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
<\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREFFEINSTEIN <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Gaceta Constitucional del 21 de mayo de 1991. Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria, pag 2. <\/p>\n
2Informe Beveridge. Inglaterra, 1942 <\/p>\n
4 V\u00e9ase esta definici\u00f3n EN: Fern\u00e1ndez V\u00e1zquez, Emilio. Diccionario de Derecho P\u00fablico. Editorial Astrea. Buenos Aires, 1981, pag 434 <\/p>\n
5 Corte Constitucional. Sentencia No. C-449, del 9 de julio de 1992. <\/p>\n
6 V\u00e9ase en este sentido lo que ya ha establecido la Corte Constitucional en la Sentencia del proceso No. D-033. <\/p>\n
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