C-959-99<\/p>\n
Sentencia C-959\/99 <\/p>\n
INVIOLABILIDAD DE LOS DIPUTADOS-Inexistencia <\/p>\n
Si la inviolabilidad es una instituci\u00f3n excepcional, que persigue primordialmente asegurar la independencia en el ejercicio del control pol\u00edtico y de la actividad legislativa, no es razonable que los miembros de las asambleas departamentales -o de los concejos municipales, aunque no es objeto de debate- gocen de tal garant\u00eda, pues a diferencia del Congreso, dichas corporaciones tiene naturaleza administrativa y, por consiguiente, no son \u00e9stas sus funciones principales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-2422 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 59 del Decreto 1222 de 1986 <\/p>\n
Actor: Jos\u00e9 Miguel Arango Isaza <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D. C., primero (1\u00ba) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Jos\u00e9 Miguel Arango Isaza, demand\u00f3 el art\u00edculo 59 del decreto 1222 de 1986, “por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental” . <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demandan de referencia. <\/p>\n
<\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 37466 del mi\u00e9rcoles 14 de mayo de 1986. <\/p>\n
Decreto 1222 de 1986 <\/p>\n
(abril 18) <\/p>\n
por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental <\/p>\n
Art\u00edculo 59.- Los Diputados no ser\u00e1n responsables por las opiniones que emitan en el curso de los debates, ni por los votos que den en las deliberaciones, salvo lo dispuesto por el art\u00edculo 235 de este Decreto”. <\/p>\n
<\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
El demandante considera que el art\u00edculo 59 del Decreto 1222 de 1986 viola los art\u00edculos 6 y 185 de la Constituci\u00f3n, por lo siguiente: <\/p>\n
a. El art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n establece que los servidores p\u00fablicos, por regla general, responden ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes y por omisi\u00f3n y extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones. No obstante, el art\u00edculo 185 superior consagra como \u00fanica excepci\u00f3n a esta regla la inviolabilidad de los congresistas por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo. En este orden de ideas, es claro que el art\u00edculo 59 del Decreto 1222 de 1986 viola los mencionados art\u00edculos constitucionales, pues establece como una excepci\u00f3n adicional a la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos, la inviolabilidad de las opiniones de los diputados, a pesar de que aqu\u00e9lla no est\u00e1 prevista en la Constituci\u00f3n. En otros t\u00e9rminos, si la inviolabilidad de los congresistas es excepcional, como bien lo se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia SU-047 de 1999, es inconstitucional una norma legal que consagre una excepci\u00f3n al r\u00e9gimen general de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos, cuando aqu\u00e9lla no est\u00e1 prevista en la Carta. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto N\u00b0 1858 recibido el 2 de agosto de 1999, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 59 del Decreto 1222 de 1986. Sus argumentos se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
a. La inviolabilidad parlamentaria, como bien lo manifest\u00f3 la Corte Constitucional, es una garant\u00eda instituida exclusivamente en favor de la rama legislativa, pues su finalidad es la de garantizar la independencia del Congreso en el ejercicio de las funciones legislativa y de control pol\u00edtico que le corresponden. Por tanto, no puede aceptarse que otros organismos pertenecientes a la organizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado gocen de tal prerrogativa. A\u00fan m\u00e1s, espec\u00edficamente, en relaci\u00f3n con los concejales y diputados, la Corte en la sentencia T-405 de 1996 fue expl\u00edcita en se\u00f1alar que ninguno de estos funcionarios goza de la garant\u00eda de la inviolabilidad, pues no tienen como funci\u00f3n ejercer control pol\u00edtico. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con el art\u00edculo 241- 4 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
2. El Problema Planteado <\/p>\n
De acuerdo con los t\u00e9rminos de la demanda, le corresponde a esta Corporaci\u00f3n determinar si a la luz de la Constituci\u00f3n, los diputados pueden quedar exentos de responsabilidad por las opiniones y votos que emitan en el curso de los debates y las deliberaciones, tal y como la norma acusada lo dispone. <\/p>\n
3. La responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y la inviolabilidad como garant\u00eda exclusiva en favor del Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Es propio de los Estados de derecho el que mientras los particulares pueden hacer todo lo que no les est\u00e1 prohibido, los funcionarios del Estado tan s\u00f3lo pueden hacer lo que el ordenamiento jur\u00eddico les permite. Tal principio, erigido para garantizar la vigencia de un orden ajeno a la arbitrariedad que, en consecuencia, proscribe el abuso del poder, est\u00e1 contemplado en el art\u00edculo 6\u00b0 de la Constituci\u00f3n en estos t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Los particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes. Los servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones.” <\/p>\n
En cuanto a la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos, es claro que la Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo citado, no establece distinci\u00f3n alguna entre ellos, de manera que, en principio, todos “los miembros de las corporaciones p\u00fablicas1, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” (art\u00edculos 123 C.N) est\u00e1n sujetos a responsabilidad por cada una de sus actuaciones. <\/p>\n
No obstante, el mismo ordenamiento superior, en el art\u00edculo 185, contempla como excepci\u00f3n que: <\/p>\n
“Los congresistas ser\u00e1n inviolables por las opiniones, y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento”. <\/p>\n
Precisamente, lo que la norma acusada pretende es extender esta excepci\u00f3n a los diputados, de manera que \u00e9stos tambi\u00e9n puedan eximirse de responsabilidad por los votos y opiniones que emitan en el curso de los debates en las asambleas departamentales. Una obvia pregunta surge: \u00bfPuede ampliarse, por v\u00eda legal, tal excepci\u00f3n al r\u00e9gimen general de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos? <\/p>\n
Para la Corte, sin duda, la respuesta es negativa, por una raz\u00f3n contundente, que surge de la simple lectura del art\u00edculo 185 superior: En la Carta se consagra la irresponsabilidad por los votos y opiniones que se emiten en el ejercicio del cargo, exclusivamente en favor de los congresistas y, por tratarse de una excepci\u00f3n constitucional, no es posible que la ley extienda su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n a otros servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
Pero m\u00e1s all\u00e1 de esta consideraci\u00f3n de derecho positivo, el hecho de que la inviolabilidad por los votos y opiniones que se emitan en ejercicio del cargo se reserve al Congreso, no es de ning\u00fan modo gratuito y, por el contrario, goza de un claro fundamento en un estado democr\u00e1tico como el nuestro: garantizar la libertad e independencia del \u00f3rgano pol\u00edtico por excelencia, el Congreso. Sobre el particular, vale la pena citar algunos apartes de la sentencia SU-047 de 19992, en la que se precis\u00f3 con claridad el alcance y la raz\u00f3n de ser de esta instituci\u00f3n. Dijo la Corte: <\/p>\n
“La totalidad de los ordenamientos de las democracias constitucionales prev\u00e9n con un alcance similar esta figura. Y es razonable que sea as\u00ed, ya que la inviolabilidad de los parlamentarios y de los congresistas juega un papel esencial en la din\u00e1mica de los Estados democr\u00e1ticos de derecho. En efecto, el fin de la irresponsabilidad de los congresistas es que los representantes del pueblo puedan emitir de la manera m\u00e1s libre sus votos y opiniones, sin temor a que \u00e9stos puedan ocasionar persecuciones judiciales o de otra \u00edndole, con lo cual se garantiza una plena libertad e independencia en la formaci\u00f3n de la voluntad colectiva del parlamento o congreso. As\u00ed, s\u00f3lo por medio de la figura de la inviolabilidad, es posible que se cumpla el mandato constitucional seg\u00fan el cual los senadores y representantes deben actuar “consultando la justicia y el bien com\u00fan” (CP art. 133), y no movidos por el temor a eventuales represalias jur\u00eddicas. <\/p>\n
La irresponsabilidad de los congresistas es entonces consustancial a la democracia constitucional ya que es la expresi\u00f3n necesaria de dos de sus principios esenciales: la separaci\u00f3n de los poderes y la soberan\u00eda popular.(..) <\/p>\n
De otro lado, esta figura estimula un debate democr\u00e1tico, vigoroso y libre de temores, en el foro por excelencia de la democracia, que son los parlamentos y los congresos, tanto en los reg\u00edmenes presidenciales como parlamentarios. La inviolabilidad de los congresistas es pues una consecuencia natural de la soberan\u00eda popular, ya que si el pueblo es la fuente de donde emana todo el poder p\u00fablico del Estado colombiano (CP Pre\u00e1mbulo y art. 3), es natural que sus representantes, que son los congresistas (CP art. 133), gocen de las garant\u00edas necesarias para expresar libremente sus pareceres y sus votos. Al fin y al cabo, es para eso que los ciudadanos los eligen. (…) <\/p>\n
[E]n cuanto a sus rasgos esenciales, en primer t\u00e9rmino, la doctrina constitucional y la pr\u00e1ctica jurisprudencial coinciden en se\u00f1alar que esta prerrogativa es primariamente una garant\u00eda institucional en favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su titular y que, en un proceso judicial, el juez deba tomarla en cuenta de oficio, por tratarse de un asunto de inter\u00e9s p\u00fablico, incluso si \u00e9sta no es alegada por el congresista. (…) <\/p>\n
Finalmente, desde el punto de vista conceptual, esta figura pretende proteger de manera general la libertad e independencia del Congreso, por lo cual es natural que se proyecte a todas las funciones constitucionales que desarrollan los senadores y representantes, tal y como lo reconoce uniformemente la doctrina comparada. (…) <\/p>\n
As\u00ed, es indudable que la regla general en cualquier Estado de derecho (CP art. 1\u00ba) es la responsabilidad de todos los servidores p\u00fablicos por el ejercicio de sus funciones (CP art. 6); sin embargo, no es l\u00f3gico extraer de ese postulado la conclusi\u00f3n equivocada de que la inviolabilidad de los congresistas no puede cubrir conductas delictivas, por cuanto esa argumentaci\u00f3n deja de lado un hecho elemental que la invalida, y es el siguiente: la inviolabilidad es precisamente una excepci\u00f3n a la regla general de la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y de los particulares. En efecto, precisamente lo que pretende este mecanismo es que ni los jueces, ni las otras ramas del poder, puedan perseguir ciertos discursos o afirmaciones, que si hubieran sido pronunciados por un particular o por otro servidor p\u00fablico, podr\u00edan configurar delitos de injuria, calumnia, apolog\u00eda del delito o similares. (..) <\/p>\n
(Subraya la Corte) <\/p>\n
Pues bien, si la inviolabilidad es una instituci\u00f3n excepcional, que persigue primordialmente asegurar la independencia en el ejercicio del control pol\u00edtico y de la actividad legislativa, no es razonable que los miembros de las asambleas departamentales -o de los concejos municipales, aunque no es objeto de debate- gocen de tal garant\u00eda, pues a diferencia del Congreso, dichas corporaciones tiene naturaleza administrativa (art. 299 C.N) y, por consiguiente, no son \u00e9stas sus funciones principales. <\/p>\n
En efecto, las asambleas y los concejos, a pesar de ser corporaciones de elecci\u00f3n popular, deliberantes, y con facultades normativas, no son \u00f3rganos legislativos, pues en un r\u00e9gimen pol\u00edtico centralizado como el colombiano, la competencia para dictar leyes est\u00e1 reservada al Congreso y, excepcionalmente, al Presidente de la Rep\u00fablica en virtud de precisas facultades que tal \u00f3rgano le confiere o en situaciones singulares, claramente determinadas en la Constituci\u00f3n. En palabras precisas, y como bien lo ha se\u00f1alado la Corte, “las Corporaciones de elecci\u00f3n popular que rigen la vida de las entidades territoriales tienen car\u00e1cter administrativo y carecen por tanto de potestad legislativa porque ella est\u00e1 concentrada en el Congreso de la Rep\u00fablica”.3 <\/p>\n
De igual forma, y si bien las asambleas departamentales y concejos municipales ejercen un control pol\u00edtico sobre la gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n a nivel departamental y municipal, no por ello son \u00f3rganos pol\u00edticos, como s\u00ed lo es, a diferencia, el Congreso de la Rep\u00fablica. La naturaleza de tales corporaciones, se insiste, es ante todo administrativa, por lo cual, dentro de sus competencias, no aparece en primer plano el ejercicio del control pol\u00edtico. <\/p>\n
Lo anterior, claro est\u00e1, no significa desconocer la funci\u00f3n de control pol\u00edtico que ejercen las asambleas y concejos, la cual, adem\u00e1s, ha sido reconocida en m\u00faltiples ocasiones por esta Corporaci\u00f3n; supone eso s\u00ed, entender que ese control no tiene la misma intensidad ni el alcance que el ejercido por el Congreso. En este orden de ideas, la Corte ya hab\u00eda advertido que la funci\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n que ejercen las asambleas y los concejos “no tienen todas las connotaciones del control radicado en el Congreso, ni los concejales [ni diputados] gozan de todas las prerrogativas que la carta les atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es una rep\u00fablica unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su espacio natural de deliberaci\u00f3n pol\u00edtica en el parlamento, que tiene entonces la funci\u00f3n primaria de ejercer el control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n.”4 <\/p>\n
Y es que mientras el Congreso, en un sistema como el nuestro, es impensable sin la funci\u00f3n de control pol\u00edtico, \u00e9sta resulta apenas colateral al ejercicio de las competencias esencialmente administrativas adscritas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y, por tanto, como bien lo consider\u00f3 el constituyente, no se justifica hacer extensiva a sus miembros el estatuto de la inviolabilidad, singular excepci\u00f3n al principio gen\u00e9rico de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
A este respecto, y como s\u00edntesis de lo dicho hasta aqu\u00ed, vale la pena reiterar algunos apartes de la sentencia T-405 de 19965, que son perfectamente pertinentes para la decisi\u00f3n que proceder\u00e1 a adoptar este tribunal. Dijo la Corte: <\/p>\n
“La garant\u00eda institucional de la inviolabilidad de las opiniones en ejercicio de sus funciones s\u00f3lo la ha establecido la Constituci\u00f3n (tanto la de 1991 como las anteriores, incluida la Federalista de Rionegro) para los congresistas. Ni los diputados, ni los concejales tienen dicha garant\u00eda. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
El control pol\u00edtico, adscrito constitucionalmente a los Congresistas, para que sea efectivo, debe ir acompa\u00f1ado de la inviolabilidad de las opiniones expresadas en ejercicio de las funciones de los parlamentarios, as\u00ed lo estableci\u00f3 la Constituci\u00f3n (art. 185 C.P.). Tal inviolabilidad no est\u00e1 consagrada en la Carta ni para el control pol\u00edtico que ejercen los ciudadanos, ni tampoco para los diputados. <\/p>\n
(..) <\/p>\n
Por lo tanto, la disposici\u00f3n del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental (decreto 1222 de 1986), art\u00edculo 59, en la parte que establece: \u201cLos Diputados no ser\u00e1n responsables por las opiniones que insistan en el curso de los debates……\u201d, es, contraria a la Carta y por lo mismo inaplicable (art\u00edculo 4\u00ba C.P.). No puede una norma inferior consagrar una garant\u00eda institucional que los Constituyentes s\u00f3lo establecieron para los Congresistas. <\/p>\n
No es necesario, entonces, ahondar en mayores argumentos para concluir que el art\u00edculo 59 del Decreto 1222 de 1986 es inconstitucional. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 59 del Decreto 1222 de 1986. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General. <\/p>\n
<\/p>\n
1 En cuanto a los diputados, la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 299 expresamente se\u00f1ala que tendr\u00e1n la calidad de servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
2 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
3 Corte Constitucional. Sentencia T-424 de 1992. M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n . Ver tambi\u00e9n las sentencias C-538 de 1995. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-405 de 1998. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
4 Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 1998. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
5 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. N\u00f3tese que algunas afirmaciones hechas en esta sentencia sobre el ejercicio del control pol\u00edtico de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, fueron precisadas por la Corte en la sentencia C-405 de 1998, con ponencia del mismo magistrado. <\/p>\n
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