T-211-99<\/p>\n
Sentencia T-211\/99 <\/p>\n
TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Alcance <\/p>\n
TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Obligaci\u00f3n de hacer <\/p>\n
TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-No reintegro <\/p>\n
ENTIDADES AUTARQUICAS-Responsabilidad <\/p>\n
OBLIGACIONES LABORALES-Titularidad cuando entidad estatal desaparece o es reemplazada <\/p>\n
Referencia: Expediente T-190.630 <\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela contra el Instituto de Cr\u00e9dito Territorial \u2013I.C.T.-, hoy Instituto Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social y Reforma Urbana \u2013INURBE-, por la presunta violaci\u00f3n de los derechos al debido proceso y al trabajo. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Derecho a que se cumplan las sentencias judiciales y la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
Titular de las obligaciones laborales cuando una entidad estatal desaparece o es reemplazada por otra. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., trece (13) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
La Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Martha Victoria S\u00e1chica de Moncaleano (E), y Carlos Gaviria D\u00edaz, este \u00faltimo en calidad de ponente, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N, <\/p>\n
procede a revisar la decisi\u00f3n adoptada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el tr\u00e1mite del proceso radicado bajo el n\u00famero T-190.630. <\/p>\n
<\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
<\/p>\n
1. Hechos. <\/p>\n
Jorge Eli\u00e8cer Vargas Neira fue empleado del Instituto de Cr\u00e9dito Territorial, y se desempe\u00f1\u00f3 como Supervisor de la Divisi\u00f3n Administrativa hasta que fue declarado insubsistente por medio de la Resoluci\u00f3n No. 019 del 5 de enero de 1990. <\/p>\n
Inconforme con tal decisi\u00f3n, acudi\u00f3 ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por la v\u00eda de nulidad y restablecimiento del derecho, y esa Corporaci\u00f3n, en fallo del 18 de febrero de 1997, resolvi\u00f3 declarar la nulidad de la resoluci\u00f3n acusada, ordenar al Instituto de Cr\u00e9dito Territorial, hoy INURBE, reintegrar al actor, entender para todo efecto legal que no hubo soluci\u00f3n de continuidad en los servicios prestados, y ajustar el valor de las sumas adeudadas al empleado de conformidad con el art\u00edculo 178 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
El se\u00f1or Vargas Neira, a trav\u00e9s de su apoderado, solicit\u00f3 al Director Regional del INURBE, el 26 de noviembre de 1997, que cumpliera con lo ordenado por dicha sentencia, sin obtener resultado alguno. El 6 de julio de 1998, present\u00f3 una queja ante la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, pero tampoco as\u00ed logr\u00f3 ser reintegrado y que se le pagaran las sumas ordenadas por el Tribunal en sentencia ejecutoriada. <\/p>\n
En vista de lo anterior, acudi\u00f3 a la acci\u00f3n de tutela el 16 de octubre de 1998, con la pretensi\u00f2n de que se ordenara al INURBE cumplir con lo ordenado en el fallo que le favoreci\u00f3. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Sentencia de instancia. <\/p>\n
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sentencia del 29 de octubre de 1998, decidi\u00f3 rechazar por improcedente la acci\u00f3n de tutela, pues consider\u00f3 que el actor cuenta con la acci\u00f3n ejecutiva para la defensa judicial de sus derechos. <\/p>\n
Este fallo no fue impugnado. <\/p>\n
CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
<\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el tr\u00e1mite del proceso bajo revisi\u00f3n, en virtud de los art\u00edculos 86 y 241 de la Carta Pol\u00edtica; corresponde a la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas adoptar la sentencia respectiva, seg\u00fan el reglamento interno y el auto de la Sala de Revisi\u00f3n N\u00famero Doce del 11 de diciembre de 1998. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Derecho a que se cumplan las sentencias judiciales y la procedencia de la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
En la sentencia T-553\/95, esta Sala revis\u00f3 un caso similar, y reiter\u00f3 la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la tutela para hacer efectivo el derecho de las personas a que se cumplan los fallos judiciales, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201dLa vigencia de un orden justo no pasar\u00eda de ser una mera consagraci\u00f3n te\u00f3rica plasmada en el pre\u00e1mbulo del Estatuto Superior, si las autoridades p\u00fablicas y privadas, no estuvieran obligadas a cumplir \u00edntegramente las providencias judiciales ejecutoriadas. Acatamiento que debe efectuarse de buena fe, lo que implica que el condenado debe respetar \u00edntegramente el contenido de la sentencia, sin entrar a analizar la oportunidad, la conveniencia, o los intereses de la autoridad vencida dentro del proceso, a fin de modificarlo. <\/p>\n
\u201dLa observancia de las providencias ejecutoriadas, adem\u00e1s de ser uno de los soportes del Estado Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administraci\u00f3n de justicia -art\u00edculo 229 Superior-. Este se concreta no s\u00f3lo en la posibilidad de acudir al juez para que decida la situaci\u00f3n jur\u00eddica planteada, sino en la emisi\u00f3n de una orden y su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicaci\u00f3n de la normatividad al caso concreto. <\/p>\n
\u201dEn tal virtud, cuando la autoridad demandada se reh\u00fasa a ejecutar lo dispuesto en la providencia judicial que le fue adversa, no s\u00f3lo vulnera los derechos que a trav\u00e9s de esta \u00faltima se han reconocido a quien invoc\u00f3 protecci\u00f3n, sino que desacata una decisi\u00f3n que hizo tr\u00e1nsito a cosa juzgada. Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, tambi\u00e9n por esa raz\u00f3n. <\/p>\n
\u201dEn consecuencia, y de conformidad con el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n y el Decreto 2591 de 1991, la tutela es el mecanismo judicial para lograr la protecci\u00f3n de los derechos vulnerados por la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n en acatar las obligaciones que le impuso el juez\u201d. <\/p>\n
En esa oportunidad, esta Sala no ignor\u00f3 el car\u00e1cter subsidiario de la acci\u00f3n de tutela, ni el hecho de que el actor cuenta con el proceso ejecutivo para procurar la defensa de sus derechos; sin embargo, consider\u00f3 que esa v\u00eda ejecutiva, seg\u00fan lo ha se\u00f1alado la Corte, s\u00f3lo es m\u00e1s eficaz que la tutela para lograr la ejecuci\u00f3n de una decisi\u00f3n judicial que imponga al demandado una obligaci\u00f3n de dar. As\u00ed lo manifest\u00f3 la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de Tutelas en la Sentencia T-329 de 19941: <\/p>\n
\u201dCuando se trata de obtener que, en cumplimiento de sentencia judicial, la administraci\u00f3n reintegre a una persona desvinculada del servicio por acto administrativo declarado nulo, estamos ante una obligaci\u00f3n de hacer, cuya ejecuci\u00f3n por la v\u00eda indicada en el art\u00edculo 488 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil no goza de la misma efectividad que se alcanzar\u00eda en la hip\u00f3tesis de una obligaci\u00f3n de dar. <\/p>\n
\u201dEn efecto, el proceso ejecutivo tiene la virtualidad de obtener el forzoso cumplimiento de aquello que se quiere eludir, mediante la aplicaci\u00f3n de medidas que, como el embargo y posterior remate de los bienes del deudor, est\u00e1n en manos del juez, quien las lleva adelante pese a la resistencia del demandado, en los casos y dentro de las reglas procesales pertinentes. <\/p>\n
\u201dHay all\u00ed una caracter\u00edstica indubitable de efectividad, pues la consecuencia del incumplimiento es la ejecuci\u00f3n forzosa de las prestaciones a las que se estaba obligado. <\/p>\n
\u201dNo obstante, cuando esas prestaciones est\u00e1n a cargo de un funcionario o dependencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica y consisten en hacer algo -en este caso, reintegrar a unos servidores p\u00fablicos despedidos-, lo que se decida por el juez de ejecuci\u00f3n est\u00e1 limitado a impartir la orden de que se cumpla el fallo hasta ahora no cumplido, sin que exista medida alguna aplicable coercitivamente para que, a\u00f9n contra la voluntad del funcionario o dependencia, se lleve a cabo lo mandado. En otros t\u00e9rminos, fuera de las sanciones que puedan ser aplicables al remiso, todo consiste en a\u00f1adir otra decisi\u00f3n judicial no menos expuesta al incumplimiento que la ya desobedecida. <\/p>\n
\u201dNo desconoce la Corte que, seg\u00fan el art\u00edculo 500 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, cuando dentro del proceso ejecutivo no se cumpla la obligaci\u00f3n de hacer en el t\u00e9rmino fijado en el mandamiento correspondiente y no se hubiere pedido en subsidio el pago de perjuicios, el demandante podr\u00e1 solicitar que se autorice la ejecuci\u00f3n del hecho por un tercero a expensas del deudor. <\/p>\n
\u201dPero es evidente que obligaciones de car\u00e1cter administrativo relativas al manejo de personal al servicio del Estado, cual es la de reintegrar a un servidor p\u00fablico separado de su cargo, \u00fanicamente pueden ser cumplidas por la administraci\u00f3n p\u00fablica y, dentro de ella, exclusivamente por el funcionario competente, de lo cual se deduce que la previsi\u00f3n legal en referencia no es aplicable en casos como el que se revisa. <\/p>\n
\u201dEl pago subsidiario de perjuicios parte del supuesto de que la obligaci\u00f3n no ser\u00e1 cumplida, lo cual tampoco es aplicable en circunstancias como la que ahora examina la Corte, pues se trata del acatamiento a sentencias judiciales en firme, que no puede ser sustitu\u00eddo por el pago de sumas de dinero, y, aun en el caso de que ello se admitiera, trat\u00e1ndose de derechos fundamentales tendr\u00eda que aplicarse el principio seg\u00fan el cual ellos deben tener eficacia por encima de otras alternativas. Es decir, no podr\u00eda prohijarse una interpretaci\u00f3n que condujera a aceptar, salvo casos de perjuicio irreparable, que el material ejercicio del derecho fuera reemplazado por el pago de una indemnizaci\u00f3n. <\/p>\n
\u201dTodo lo dicho significa que en semejantes eventos, hall\u00e1ndose de por medio derechos fundamentales, la iniciaci\u00f3n y culminaci\u00f3n de un proceso ejecutivo no es medio m\u00e1s adecuado ni efectivo para que ellos dejen de ser quebrantados. <\/p>\n
\u201dEn cambio, la decisi\u00f3n del juez de tutela, mediante la cual se ordene ejecutar una sentencia que viene siendo incumplida, tiene varias caracter\u00edsticas propias que la hacen m\u00e1s efectiva, dado su car\u00e1cter preferente, sumario e inmediato\u201d2. <\/p>\n
En consecuencia, se debe revocar la decisi\u00f3n de instancia y, en su lugar, tutelar los derechos al debido proceso y al trabajo del actor. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Titular de las obligaciones laborales cuando una entidad estatal desaparece o es reemplazada por otra. <\/p>\n
Tambi\u00e9n el problema que surge cuando una entidad estatal desaparece, o es reemplazada por otra, o entra en liquidaci\u00f3n, y se pregunta por el titular de las obligaciones laborales que le eran exigibles, fue resuelto por esta Corte en la sentencia T-313\/953, en los t\u00e9rminos en que aqu\u00ed se reitera la jurisprudencia sobre el asunto: <\/p>\n
\u201cEl art. 1\u00ba de la Ley 151 de 1959 establece: <\/p>\n
\u2019Las empresas y establecimientos p\u00fablicos descentralizados, cualquiera que sea la forma de administraci\u00f3n adoptada, son parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica; sus bienes y rentas, por su origen, son desmembraci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, y est\u00e1n afectados a la prestaci\u00f3n de servicio p\u00fablico, culturales o sociales…..\u2019 <\/p>\n
\u201dEl decreto 1050 de 1968 dice en su art\u00edculo 6\u00ba que las empresas industriales y comerciales del Estado tienen \u2019capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos p\u00fablicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinaci\u00f3n especial.\u2019 <\/p>\n
\u201dSignifica lo anterior que el patrimonio de esas empresas y su justificaci\u00f3n jur\u00eddica emanan del Estado, y, \u00e9ste debe acudir solidariamente en su respaldo cuando se trate del pago de obligaciones laborales. Por esta raz\u00f3n es explicable que la Ley 1\u00ba de 1991 ordene atender por cuenta de la Naci\u00f3n los pasivos Sociales de Colpuertos. <\/p>\n
\u201dEsta actitud no est\u00e1 desligada de la teor\u00eda administrativa moderna. Aunque all\u00ed se habla de responsabilidad subsidiaria y no solidaria. Miguel Marienhoff4 al hablar de la responsabilidad de las Entidades aut\u00e1rquicas dice: <\/p>\n
\u2019Normalmente, la entidad misma har\u00e1 frente a su responsabilidad, utilizando para ello los fondos o bienes de afectaci\u00f3n de que dispone. Pero puede ocurrir que el ente aut\u00e1rquico no pueda hacer efectiva su responsabilidad, por insuficiencia o falta de activo. \u00bfQui\u00e9n responde en tal supuesto? <\/p>\n
\u2019Seg\u00f9n la doctrina -cuyas conclusiones comparto-, en tales eventos, responde el Estado creador del ente, ello por aplicaci\u00f3n de los principios sobre responsabilidad indirecta, que en nuestra legislaci\u00f3n aparece contemplada en el art\u00edculo 1113 del C\u00f3digo Civil, cuyo texto dice as\u00ed: “La obligaci\u00f3n del que ha causado un da\u00f1o se extiende a los da\u00f1os que causaren los que est\u00e1n bajo su dependencia o por las cosas que se sirve, o que tiene a su cuidado”. En la especie, el ente aut\u00e1rquico ser\u00eda el “dependiente” y el Estado el “principal”. Tr\u00e1tase de una adaptaci\u00f3n del supuesto contemplado en el art\u00edculo 1113 del C\u00f3digo Civil, al caso de responsabilidad del Estado por obligaciones -cualquiera sea su origen- de una entidad aut\u00e1rquica, adaptaci\u00f3n que juzgo plausible, no s\u00f3lo por la similitud de situaciones, sino especialmente porque la propiedad de los bienes que la entidad aut\u00e1rquia tiene “afectados” para el cumplimiento de sus fines, le pertenece al Estado. De manera que, en \u00faltima instancia, la responsabilidad del ente aut\u00e1rquico debe ser cubierta por el Estado. <\/p>\n
\u2019Si bien en derecho privado los autores consideran que el responsable indirecto es solidario con el responsable directo, y que en ese orden de ideas el principal es deudor solidario de lo que resulte adeudar su dependiente, estimo que esa solidaridad no rige ni puede aceptarse en el supuesto de responsabilidad indirecta del Estado por una obligaci\u00f3n de un ente aut\u00e1rquico, pues en este caso el principio de la responsabilidad indirecta no surge expresamente de ley alguna -como ocurre, en cambio, en el derecho privado-, sino que se recurre subsidiariamente a \u00e9l al solo efecto de llenar un vac\u00edo del ordenamiento jur\u00eddico legal administrativo. En materia de patr\u00f3n y dependiente la responsabilidad indirecta de aqu\u00e9l surge de texto “expreso”; de ah\u00ed que, como lo sugiere la doctrina, glosando los textos del derecho privado, la responsabilidad de patr\u00f3n y dependiente sea solidaria. Pero eso no ocurre respecto a la responsabilidad del Estado por obligaciones de una entidad aut\u00e1rquica: de ah\u00ed que no pueda hablarse de responsabilidad “solidaria”, y que s\u00f3lo deba hablarse de responsabilidad “subsidiaria” del Estado por la obligaci\u00f3n del ente aut\u00e1rquico. El Estado es responsable, pero no en forma solidaria, sino en forma subsidiaria, o sea \u00fanicamente cuando el ente aut\u00e1rquico efectivamente no pueda hacer frente a su responsabilidad con los fondos o bienes que le fueron afectados para el cumplimiento de sus fines. El acreedor del ente aut\u00e1rquico no puede, por el solo hecho de serlo, requerirle el pago directamente al Estado. La de \u00e9ste es una obligaci\u00f3n “subsidiaria”, no una obligaci\u00f3n solidaria.\u2019 <\/p>\n
As\u00ed, es claro que debe responder el INURBE por las obligaciones que surgieron de la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 18 de febrero de 1997, por medio de la cual se declar\u00f3 la nulidad de la la Resocuci\u00f3n No. 019 del 5 de enero de 1990; as\u00ed se le ordenar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia.. <\/p>\n
DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de las consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. REVOCAR el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 29 de octubre de 1998 y, en su lugar, tutelar los derechos al debido proceso y al trabajo de Jorge Eliecer Vargas Neira. <\/p>\n
Segundo. ORDENAR al Instituto Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social y Reforma Urbana \u2013INURBE-, que si a\u00fan no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificaci\u00f3n de esta providencia, proceda a cumplir con las \u00f2rdenes que profiri\u00f3 en su contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la sentencia del 18 de febrero de 1997 -mediante la cual decret\u00f3 la nulidad de la resoluci\u00f3n No. 019 del 5 de enero de 1990-, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato. <\/p>\n
Tercero. PREVENIR a dicho instituto para que no vuelva a incurrir en las omisiones que dieron origen al presente proceso. <\/p>\n
Cuarto. COMUNICAR esta providencia al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para los efectos previstos en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Magistrada (E) <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RU\u00cdZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
2 En el mismo sentido, v\u00e9anse las sentencias T-403\/96, T-262\/97, SU-257\/97, T-084\/98, T-242\/98, T-392\/98, T-410\/98, T-467\/98 y T-670\/98. <\/p>\n
3 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
4Tratado de Derecho Adminsitrativo, T.I., p\u00e1g. 440 yss. <\/p>\n
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