T-468-99 <\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL IDONEO Y EFICAZ-Alcance <\/p>\n
No es suficiente, para excluir la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o tr\u00e1mite de car\u00e1cter judicial. Para que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea id\u00f3neo y eficaz, con miras a lograr la finalidad espec\u00edfica de brindar inmediata y plena protecci\u00f3n a los derechos fundamentales, de modo que su utilizaci\u00f3n asegure los efectos que se lograr\u00edan con la acci\u00f3n de tutela. No podr\u00eda oponerse un medio judicial que colocara al afectado en la situaci\u00f3n de tener que esperar por varios a\u00f1os mientras sus derechos fundamentales est\u00e1n siendo violados. <\/p>\n
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA RESPECTO DE ACTO ADMINISTRATIVO-Contenido <\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance de la funci\u00f3n del juez de tutela <\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Inaplicaci\u00f3n de acto a la circunstancia concreta de trabajadores <\/p>\n
PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Operancia <\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Perjuicios ocasionados a trabajadores por cierre de f\u00e1brica <\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Participaci\u00f3n efectiva de trabajadores perjudicados por cierre de f\u00e1brica <\/p>\n
La Corte considera que cuando las normas legales vigentes contemplan como sanci\u00f3n aplicable a empresas o establecimientos industriales o comerciales, por causas como la contaminaci\u00f3n u otras similares, el cierre de las mismas, su ejecuci\u00f3n est\u00e1 supeditada no solamente al tr\u00e1mite del proceso administrativo correspondiente, con la plenitud de las garant\u00edas procesales, sino a la oportunidad de participaci\u00f3n efectiva de los trabajadores que puedan verse perjudicados por la medida. Ellos, que normalmente no son responsables por los descuidos del empresario, por su negligencia o por las deficiencias t\u00e9cnicas o industriales susceptibles de crear el da\u00f1o o el peligro del que se trate, no deben correr con las contingencias de la actuaci\u00f3n iniciada sin posibilidad de intervenci\u00f3n o sin su audiencia. <\/p>\n
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA RESPECTO DE ACTO ADMINISTRATIVO-Perjuicio irremediable de trabajadores por cierre de f\u00e1brica <\/p>\n
INAPLICACION DE RESOLUCION-Perjuicio irremediable de trabajadores por cierre de f\u00e1brica <\/p>\n
Referencia: Expediente T-198689 <\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por Eliseo G\u00f3mez Torres y otros contra el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1 <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los seis (6) d\u00edas del mes de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999). <\/p>\n
Se revisan los fallos que, al resolver sobre la acci\u00f3n de tutela de la referencia, profirieron el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot\u00e1 los d\u00edas veintitr\u00e9s (23) de noviembre de 1998 y dieciocho (18) de enero de 1999, respectivamente. <\/p>\n
I. INFORMACION PRELIMINAR <\/p>\n
Varios trabajadores de la empresa “LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA.”, con domicilio en Santa Fe de Bogot\u00e1, otorgaron poder al abogado Ricardo Correa Cubillos, con el fin de que promoviera acci\u00f3n de tutela contra el Consejo de Justicia de esta ciudad, por estimar que les hab\u00eda vulnerado sus derechos al trabajo, a la salud y a una vida digna, al ordenar el cierre del citado establecimiento. <\/p>\n
Manifestaron los demandantes que la f\u00e1brica viene funcionando desde hace m\u00e1s de 50 a\u00f1os y comenz\u00f3 a desarrollar sus actividades en el mismo sector y lugar en que hoy se encuentra, en una monta\u00f1a despoblada, que corresponde al barrio “Colmena”, en el cual residen muchos de sus trabajadores. Se\u00f1alaron que la f\u00e1brica cuenta con los correspondientes permisos para su funcionamiento y que el cierre de ella ocasiona graves perjuicios, pues deja sin empleo a unos 35 trabajadores, de los cuales depende totalmente un igual n\u00famero de familias, que adem\u00e1s quedan sin seguridad social, educaci\u00f3n para sus hijos, y sin remuneraci\u00f3n alguna. <\/p>\n
Aspiraban los accionantes a que se les concediera la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y a que el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1 suspendiera la orden de cierre definitivo de la “LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA”, mientras el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca decide de fondo. <\/p>\n
II. LAS DECISIONES JUDICIALES <\/p>\n
El Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Santa Fe de Bogot\u00e1, en providencia del veintitr\u00e9s (23) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), resolvi\u00f3 conceder la tutela solicitada y orden\u00f3 al Consejo de Justicia y a la Alcald\u00eda Local de San Crist\u00f3bal, Localidad Cuarta, abstenerse de aplicar el acto administrativo mediante el cual se dispuso el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado “FABRICA LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA.”, hasta tanto la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, en providencia ejecutoriada, decida definitivamente sobre la legalidad del mismo. <\/p>\n
Consider\u00f3 el juez que, no obstante existir en el presente caso otro medio de defensa judicial, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional este medio debe ser eficaz y cae dentro de los preceptos del art\u00edculo 8 del Decreto 2591 de 1991, seg\u00fan el cual, cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un da\u00f1o irreparable, la acci\u00f3n de tutela tambi\u00e9n podr\u00e1 ejercerse conjuntamente con la acci\u00f3n de nulidad y las dem\u00e1s procedentes ante la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. En estos eventos, el juez, si lo estima procedente, podr\u00e1 ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situaci\u00f3n jur\u00eddica concreta cuya protecci\u00f3n se solicita, mientras dura el proceso. <\/p>\n
El fallo fue impugnado por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1, el cual se\u00f1al\u00f3 en su escrito que la actuaci\u00f3n administrativa se inici\u00f3 por queja de vecinos residentes, dados los riesgos que corren debido a la contaminaci\u00f3n ambiental ocasionada por la f\u00e1brica denominada TUBOS GRESSA. Mediante acto administrativo del 3 de marzo de 1997, la Alcald\u00eda Local de San Crist\u00f3bal impuso al propietario del establecimiento multa sucesiva de un salario m\u00ednimo legal mensual, hasta por treinta d\u00edas calendario, aplicable mientras no reuniera los requisitos de la Ley 232 de 1995. Y, apelada ella, el Consejo orden\u00f3 el cierre de la f\u00e1brica por la siguiente raz\u00f3n b\u00e1sica: <\/p>\n
“…lo que se quiso en el fallo que nos ocupa fue se\u00f1alar en debida forma la sanci\u00f3n a que se hace acreedor el responsable de un establecimiento de comercio cuando le es imposible cumplir con el requisito de uso, seg\u00fan las disposiciones distritales que regulan la materia de urbanismo,-usos del suelo- y, para el caso, como qued\u00f3 probado con el informe t\u00e9cnico del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital y adem\u00e1s cumplir con el fin de la Ley, haci\u00e9ndola efectiva y eficaz, satisfaciendo el inter\u00e9s general que por principio constitucional prima sobre el inter\u00e9s particular”. <\/p>\n
Correspondi\u00f3 conocer en segunda instancia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot\u00e1, Sala Civil, que en providencia del 18 de enero de l999 resolvi\u00f3 revocar el fallo impugnado y, en consecuencia, neg\u00f3 la protecci\u00f3n solicitada. <\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 el Tribunal que la acci\u00f3n de tutela tiene car\u00e1cter residual y que \u00fanicamente es id\u00f3neo proponerla cuando el ciudadano no disponga de otro medio de defensa judicial. Por lo mismo, no es de ning\u00fan modo simult\u00e1nea, paralela, acumulativa o alternativa de procedimientos ordinarios, ni una instancia adicional que otorgue competencia para resolver los asuntos judiciales propios de tales procedimientos. Como efecto obligado de este car\u00e1cter residual que caracteriza a la acci\u00f3n de tutela, se reitera -dijo el Tribunal- que ella es extraordinaria y dirigida a la defensa judicial de los derechos fundamentales y no para sustituir la protecci\u00f3n del r\u00e9gimen normal de la legalidad, al que debe acudirse prioritariamente para la soluci\u00f3n de los conflictos. <\/p>\n
Y agreg\u00f3 el Tribunal en su providencia: <\/p>\n
“Al proceder el Tribunal a examinar la acci\u00f3n aqu\u00ed deprecada, encuentra que precisamente el juzgador apenas se detuvo en la apreciaci\u00f3n consistente en que con el cierre del establecimiento se causaba un perjuicio irremediable a los trabajadores, pero dejando de lado cualquier consideraci\u00f3n acerca de si durante la actuaci\u00f3n administrativa o en el fallo proferido hubo quebrantamiento de alg\u00fan derecho fundamental, salvo aquella motivaci\u00f3n seg\u00fan la cual a los trabajadores no se les permiti\u00f3 acceder al tr\u00e1mite de los procesos policivos. <\/p>\n
No sin antes expresar la Sala que en esta especie de procesos no es forzosa la presencia de aquellas personas distintas de quienes como sujetos procesales est\u00e9n incumpliendo con los requisitos necesarios \u201cpara el ejercicio del comercio\u201d respecto de los \u201cestablecimientos comerciales definidos en los art\u00edculos (sic) 515 del C\u00f3digo de Comercio\u201d, como lo prev\u00e9n los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Ley 232 de 1995, precisi\u00f3n que de inmediato descarta la intervenci\u00f3n de los trabajadores, debido a que, por supuesto, \u00e9stos como tales, al no ostentar la calidad de comerciantes, l\u00f3gicamente no est\u00e1n obligados a satisfacer ninguna de las exigencias contempladas por esta \u00faltima disposici\u00f3n, seguidamente ha de indicarse que, excluida la irregularidad que sin sustento legal alguno crey\u00f3 encontrar el juez, tampoco se observa que el fallo se resienta de manifestar arbitrariedad. <\/p>\n
En efecto, basta una cuidadosa lectura de la providencia proferida por el Consejo de Justicia (folios 7 al 18 del cuad. 1) para arribar a la conclusi\u00f3n consistente en que esta Corporaci\u00f3n, tras historiar el proceso rituado por la Alcald\u00eda Local de San Crist\u00f3bal y citar las normas pertinentes, estim\u00f3 a espacio que, atendidos los conceptos t\u00e9cnicos emitidos por la Secretar\u00eda de Salud, del DAMA y el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, por estar localizada la f\u00e1brica Tubos Gressa dentro de una zona eminentemente residencial, donde el uso industrial no es permitido, en aplicaci\u00f3n exacta de la sanci\u00f3n expresamente prevista en el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 232 de 1995, esto es, por cuanto los requisitos de uso y ubicaci\u00f3n resultaban de \u201cimposible cumplimiento\u201d, se impon\u00eda consecuencialmente el cierre definitivo del establecimiento de comercio, como as\u00ed equivocadamente lo orden\u00f3. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Si, como ha quedado expuesto, no se avizora vulneraci\u00f3n de ese derecho fundamental consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Nacional, entonces, en torno al derecho al trabajo que tambi\u00e9n se dice quebrantado por esa actuaci\u00f3n, debe se\u00f1alarse que por cuanto \u00e9ste no se concibe como absoluto, debido a que su ejercicio tambi\u00e9n est\u00e1 limitado por otras prescripciones especiales siendo una de ellas, por ejemplo, la que aqu\u00ed se ha presentado, en la que debe tener primac\u00eda el inter\u00e9s general de la comunidad a un ambiente sano, por este lado se impone concluir que, al no aparecer que a los accionantes se les haya privado arbitrariamente de su actividad, tampoco hab\u00eda lugar a acoger la tutela formulada en este asunto”. <\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
Esta Sala es competente para revisar las decisiones judiciales precedentes, con base en lo dispuesto por los art\u00edculos 86 y 241, numeral 9, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
2. Existencia de otro medio de defensa judicial. Amparo transitorio de los derechos afectados <\/p>\n
Como lo ha reiterado esta Corte, en desarrollo del art\u00edculo 86 de la Carta Pol\u00edtica, la acci\u00f3n de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Pero en el numeral 1 del art\u00edculo 6 del Decreto 2591 de 1991, apoyado por nutrida jurisprudencia, se establece con claridad que “la existencia de dichos medios ser\u00e1 apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. <\/p>\n
Por tanto, no es suficiente, para excluir la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o tr\u00e1mite de car\u00e1cter judicial. Para que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea id\u00f3neo y eficaz, con miras a lograr la finalidad espec\u00edfica de brindar inmediata y plena protecci\u00f3n a los derechos fundamentales, de modo que su utilizaci\u00f3n asegure los efectos que se lograr\u00edan con la acci\u00f3n de tutela. No podr\u00eda oponerse un medio judicial que colocara al afectado en la situaci\u00f3n de tener que esperar por varios a\u00f1os mientras sus derechos fundamentales est\u00e1n siendo violados: <\/p>\n
“Ello quiere decir que un medio judicial, para que pueda ser se\u00f1alado al actor como el procedente, en vez de la tutela, con miras a su protecci\u00f3n, debe ser eficaz, conducente y estar dotado de su misma aptitud para producir efectos oportunos, ya que no tendr\u00eda objeto alguno enervar el mecanismo de tutela para sustituirlo por un instrumento te\u00f3rico, por el s\u00f3lo hecho de estar previsto en norma legal, si, consideradas las circunstancias del solicitante, no puede traducirse en resoluci\u00f3n judicial pronta y cumplida que asegure la vigencia de la Constituci\u00f3n en el caso particular de una probada vulneraci\u00f3n o amenaza de derechos fundamentales. Tal imposici\u00f3n atentar\u00eda contra la eficacia de la administraci\u00f3n de justicia y pondr\u00eda en grave riesgo los postulados del Estado Social de Derecho, haciendo inoperantes no pocas garant\u00edas constitucionales”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia T-175 del 8 de abril de 1997). <\/p>\n
La Corte, a ese respecto, ha analizado los alcances del art\u00edculo 8 del Decreto 2591 de 1991, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“La posibilidad de conceder este tipo espec\u00edfico de protecci\u00f3n judicial es excepcional, seg\u00fan se desprende del art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n, y por tanto el alcance de las normas pertinentes es de interpretaci\u00f3n estricta. No se busca que el juez de tutela asuma la competencia del ordinario o especializado entrando a resolver de fondo el asunto litigioso planteado, sino de ofrecer al titular del derecho un medio expedito y eficaz para evitar un da\u00f1o respecto del cual la decisi\u00f3n judicial definitiva llegar\u00eda demasiado tarde y apenas har\u00eda posible un resarcimiento “a posteriori”, es decir, sobre la base de un hecho cumplido. <\/p>\n
En este contexto, la modalidad tutelar en referencia \u00fanicamente tiene sentido ante la inminencia del perjuicio que revista las caracter\u00edsticas indicadas en el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2591 de 1991, esto es, “… que s\u00f3lo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnizaci\u00f3n”. <\/p>\n
El car\u00e1cter precario de la medida y la incompetencia del juez de tutela para penetrar en el terreno reservado a otra jurisdicci\u00f3n (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-543, octubre 1 de 1992), lo cual es aplicaci\u00f3n del principio constitucional sobre autonom\u00eda de los jueces (art\u00edculos 228 y 230 C.N.), est\u00e1n claramente subrayados en el art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 2591 de 1991 -destinado espec\u00edficamente al tema del amparo transitorio- cuando obliga al juez de tutela a expresar en la sentencia que su orden permanecer\u00e1 vigente s\u00f3lo durante el t\u00e9rmino que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la acci\u00f3n instaurada por el afectado. Este, en todo caso, deber\u00e1 ejercer la acci\u00f3n correspondiente en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela, cuyos efectos cesar\u00e1n si as\u00ed no lo hace”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“…trat\u00e1ndose de actos administrativos, la consagraci\u00f3n de esta figura no puede interpretarse en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensi\u00f3n provisional de aquellos, dentro del tr\u00e1mite propio de las acciones de tutela. Ello implicar\u00eda una ruptura de los linderos que la propia Carta Pol\u00edtica ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposici\u00f3n constitucional expresa reserva esa atribuci\u00f3n a la Contencioso Administrativa (art\u00edculo 238 C.N.), tal como lo manifest\u00f3 esta Corte en Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Como puede verse, lo que es posible decretar en esta hip\u00f3tesis es una inaplicaci\u00f3n temporal al caso concreto, considerada la particular y espec\u00edfica situaci\u00f3n en que se encuentra el solicitante, as\u00ed que no recae propiamente sobre la materialidad del acto administrativo, como s\u00ed acontece con la figura de la suspensi\u00f3n provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepci\u00f3n hecha de la inaplicaci\u00f3n que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un da\u00f1o irreparable, el acto administrativo como tal permanece inc\u00f3lume mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa o anulado por ella. <\/p>\n
Debe repararse por otra parte en que el punto materia de an\u00e1lisis -a diferencia del que constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de la solicitud de suspensi\u00f3n provisional en los procesos contencioso administrativos- no es el relativo a una posible oposici\u00f3n flagrante entre el acto demandado y las normas superiores a las que est\u00e1 sometido, sino la situaci\u00f3n de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicaci\u00f3n concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que vulneren sus derechos constitucionales fundamentales. <\/p>\n
Ahora bien, es claro que -considerada la funci\u00f3n que cumple la tutela como mecanismo protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad de ejercer la acci\u00f3n en forma conjunta con las que proceden ante la jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido de hacer que en tal caso su tr\u00e1mite deba surtirse forzosamente ante los tribunales administrativos, entendimiento que limitar\u00eda ostensiblemente las posibilidades de protecci\u00f3n judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no haya utilizado con propiedad el t\u00e9rmino “conjuntamente”, es el ejercicio simult\u00e1neo de la acci\u00f3n ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicci\u00f3n especializada. <\/p>\n
De las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una autorizaci\u00f3n de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la definici\u00f3n sobre la validez de aquellos, ni suponer que podr\u00eda suspenderlos provisionalmente pues ello representar\u00eda invadir el \u00e1mbito constitucional de dicha jurisdicci\u00f3n. De all\u00ed los precisos t\u00e9rminos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela transitoria”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993). <\/p>\n
Siguiendo la doctrina esbozada, resulta evidente que, en relaci\u00f3n con el derecho de los trabajadores a mantener su empleo, la determinaci\u00f3n administrativa objeto de demanda representa un ostensible perjuicio irremediable, habida cuenta, en especial, de los escas\u00edsimos recursos de los trabajadores y del necesario v\u00ednculo de los ingresos permanentes de \u00e9stos y el sostenimiento de sus familias. <\/p>\n
Por lo tanto, si resultare vulnerado alg\u00fan derecho fundamental con dicha actuaci\u00f3n, se impondr\u00eda el otorgamiento de la protecci\u00f3n judicial, al menos temporal, mientras la administraci\u00f3n de justicia ordinaria profiere fallo de m\u00e9rito. Y el amparo tendr\u00eda que consistir en la inaplicaci\u00f3n del acto a la circunstancia concreta de los trabajadores, con el fin de garantizar que su actividad laboral pudiera reanudarse, con base en lo ya expuesto y a partir de la previsi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 8 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
3. Violaci\u00f3n del derecho a un debido proceso. Reforma de la sanci\u00f3n en perjuicio del apelante \u00fanico <\/p>\n
La Corte reitera que el debido proceso no es aplicable \u00fanicamente a los procesos judiciales. Tambi\u00e9n debe respetarse plenamente en las actuaciones administrativas, como resulta del muy espec\u00edfico lenguaje utilizado por el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. Y el amparo tendr\u00eda que consistir en la inaplicaci\u00f3n del acto a la circunstancia concreta de los trabajadores, con el fin de garantizar que su actividad laboral profiera reanudarse, con base en lo ya expuesto y a partir de la previsi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 8 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Por tanto, en el caso materia de estudio, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1 estaba obligado a resolver sobre la impugnaci\u00f3n del acto administrativo proferido por el Alcalde Menor de San Crist\u00f3bal con estricta sujeci\u00f3n a los preceptos superiores y a las garant\u00edas procesales. No lo hizo as\u00ed, como pasa a examinarse. <\/p>\n
La Ley 232 de 1995, por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales, consagra en el art\u00edculo 2 los requisitos para el ejercicio del comercio en establecimientos abiertos al publico: <\/p>\n
“Art\u00edculo 2. No obstante lo dispuesto en el art\u00edculo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al p\u00fablico re\u00fanan los siguientes requisitos: <\/p>\n
a) Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicaci\u00f3n y destinaci\u00f3n expedida por la autoridad competente del respectivo municipio. Las personas interesadas podr\u00e1n solicitar la expedici\u00f3n del concepto de las mismas a la entidad de planeaci\u00f3n o quien haga sus veces en la jurisdicci\u00f3n municipal o distrital respectiva. <\/p>\n
b) Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9\u00aa de 1979 y dem\u00e1s normas vigentes sobre la materia. <\/p>\n
c) Para aquellos establecimientos donde se ejecuten p\u00fablicamente obras musicales causantes de pago por derechos de autor, se les exigir\u00e1 los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y dem\u00e1s normas complementarias. <\/p>\n
d) Tener matr\u00edcula mercantil vigente de la C\u00e1mara de Comercio de la respectiva jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
e) Comunicar a las respectivas oficinas de planeaci\u00f3n, o a quien haga sus veces, de la entidad territorial correspondiente, la apertura del establecimiento”. <\/p>\n
La misma Ley 232 de 1995 consagra en el art\u00edculo 4 el procedimiento que se debe seguir en los casos en que no se cumplan los se\u00f1alados requisitos: <\/p>\n
“Art\u00edculo 4. El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegaci\u00f3n, siguiendo el procedimiento se\u00f1alado en el libro primero del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, actuar\u00e1 con quien no cumpla los requisitos previstos en el art\u00edculo 2\u00ba de esta Ley, de la siguiente manera: <\/p>\n
1. Requerirlo por escrito para que en un t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario cumpla con los requisitos que hagan falta. <\/p>\n
2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios m\u00ednimos mensuales por cada d\u00eda de incumplimiento y hasta por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario. <\/p>\n
3. Ordenar la suspensi\u00f3n de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento, por un t\u00e9rmino hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos de ley. <\/p>\n
4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensi\u00f3n, contin\u00faa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea imposible”. <\/p>\n
Analizado el material probatorio allegado al expediente, esta Sala ha tenido en cuenta la Resoluci\u00f3n 015 del 3 de marzo de 1997, dictada por el Alcalde Menor de San Crist\u00f3bal, mediante la cual se impuso a la Fabrica TUBOS GRESSA LTDA. una sanci\u00f3n de multa: <\/p>\n
“Que en diligencia practicada el d\u00eda veintiocho (28) de noviembre de 1.996, se requiri\u00f3 al propietario (a) del establecimiento comercial ubicado en la Diagonal 36 Sur No. 2\u00aa-29 Este, destinado a FABRICA DE TUBOS, para que cumpliera con los requisitos se\u00f1alados en la Ley 232 de 1995. <\/p>\n
Que el se\u00f1or ALFONSO ACEVEDO quien para el efecto no suministr\u00f3 ning\u00fan documento. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Que como consecuencia del incumplimiento debe el Despacho imponer multa sucesiva de un (1) salarios m\u00ednimos mensuales legales por cada d\u00eda de incumplimiento por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas calendario, de conformidad con lo estatuido en el art\u00edculo 4 del numeral 3 (sic) de la Ley 232\/95…”. <\/p>\n
Apelada la transcrita decisi\u00f3n administrativa \u00fanicamente por parte de los afectados, es decir por la Empresa, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1, Sala Administrativa, en providencia del veinte (20) de febrero de 1998, resolvi\u00f3 modificar el numeral primero de la resoluci\u00f3n 015 del 3 de marzo de 1997, proferida por la Alcald\u00eda Local de San Crist\u00f3bal, respecto de la Queja N\u00ba 025-90 y, en su lugar, orden\u00f3 el cierre definitivo del Establecimiento de Comercio denominado “FABRICA LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA.”, ubicada en la Diagonal 36 Sur 2\u00aa-29 Este de dicha ciudad, en lo relativo a la actividad transformadora para la producci\u00f3n de tubos y ladrillos. <\/p>\n
En la providencia del Consejo de Justicia se hicieron las siguientes afirmaciones: <\/p>\n
“Que, de conformidad con lo consagrado en los Acuerdos 7 de 1979, el 6 de 1990, los Decretos Distritales n\u00fameros 2489 de 1980, 1042 de 1987, 325 de 1992 y 735 de 1993, en el Area de Actividad Especializada zona residencial general con tratamiento de Actualizaci\u00f3n (ARG 03 5C- Eje Metropolitano), no se permite el desarrollo de uso de Industria Transformadora, actividad no compatible con el uso residencial que se presenta en la zona. En esta forma queda desvirtuado lo manifestado por el apoderado, doctor Correa Cubillos, (en el sentido) de que la f\u00e1brica s\u00ed cuenta con los documentos necesarios para funcionar como lo viene haciendo hace m\u00e1s de 20 a\u00f1os; raz\u00f3n por la cual, estima esta superioridad que no es necesaria la Inspecci\u00f3n solicitada, puesto que esta probado que la F\u00e1brica de Tubos Gressa, como Industria Transformadora, en el lugar donde est\u00e1 ubicada, no puede funcionar, ya que se localiza en una zona eminentemente residencial y solamente se permite los Usos Complementarios de Industria Artesanal y (sic) Industria Grupo I, entre los cuales no est\u00e1 contemplada la fabricaci\u00f3n de tubos, ni de ladrillos y genera ALTO IMPACTO AMBIENTAL. <\/p>\n
Que, al no ser apta dicha actividad, donde est\u00e1 ubicado -Diagonal 36 Sur 2A-29 Este- el establecimiento de comercio LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA NIT: 800159671; por razones urban\u00edsticas Uso del Suelo, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del art\u00edculo 1 y parte \u00faltima del numeral 4\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 232 de 1995, y los Decretos 325 de 1992, 735 y 736 de 1993, el requisito de uso, ubicaci\u00f3n, es de imposible cumplimiento, no puede funcionar, haci\u00e9ndose acreedor a la medida de Cierre Definitivo y no Multa como la impuso el A-quo. Las negrillas y subrayado son de la Sala. <\/p>\n
Por \u00faltimo, estima la Sala, que no ser\u00eda legal y menos ajustado a derecho, someter a las medidas de Multa, para luego imponer la Suspensi\u00f3n de la Actividad Comercial, y finalmente tener que llegar al Cierre Definitivo de Establecimiento, se tiene como fundamento el incumplimiento de los requisitos se\u00f1alados en el literal a) del art\u00edculo 2\u00ba de Ley 232 de 1995, en lo referente al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicaci\u00f3n y destinaci\u00f3n, siendo un imposible jur\u00eddico cumplir con ellos…”. (folio 16). <\/p>\n
La Sala encuentra que la decisi\u00f3n del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1, seg\u00fan el estudio preliminar propio de la tutela enderezada a evitar un perjuicio irremediable, vulnera el derecho al debido proceso de la sociedad afectada, pues, siendo \u00fanico el apelante, no pod\u00eda hacerse m\u00e1s gravosa la pena impuesta en primera instancia por el Alcalde Local de San Crist\u00f3bal. A juicio de la Corte, tal determinaci\u00f3n signific\u00f3 en s\u00ed misma un claro y abierto desconocimiento del principio constitucional que proscribe la reformatio in pejus. Como lo ha precisado esta Corporaci\u00f3n, esa garant\u00eda opera no solamente en procesos penales sino en todo tipo de decisiones judiciales y administrativas. <\/p>\n
As\u00ed lo ha se\u00f1alado la Corte: <\/p>\n
“Como una de las formas de asegurar el derecho que la persona tiene a su defensa, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que toda sentencia puede ser apelada o consultada, con las salvedades que la ley consagre. Esta primera parte de la disposici\u00f3n hace referencia a los fallos que se profieran en cualquier clase de procesos, pues no se entender\u00eda su aplicaci\u00f3n exclusiva a una rama del derecho cuando respecto de todas ellas se explica y justifica que quien no se encuentre conforme con la decisi\u00f3n judicial tenga la oportunidad de acudir ante el superior a exponer los motivos de su discrepancia y a obtener que, en guarda de los principios de justicia y equidad que la Carta aspira a realizar, se modifiquen, aclaren o revoquen las determinaciones adoptadas si as\u00ed resulta de una cabal y recta aplicaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico al caso controvertido. <\/p>\n
La norma plasmada en el segundo inciso del texto constitucional parte de la hip\u00f3tesis en la cual ya existe una condena y, por tanto, de una situaci\u00f3n en que la persona objeto de ella tiene mayor inter\u00e9s en la revocaci\u00f3n o disminuci\u00f3n de la pena impuesta, que el Estado en su agravaci\u00f3n. As\u00ed pues, ejercido el derecho que corresponde al condenado seg\u00fan el principio de la doble instancia, es entendido que el objetivo del recurso consiste en que, en caso de prosperar, conduzca a una definici\u00f3n de favor y no a una modificaci\u00f3n de la sentencia en su perjuicio”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“La norma constitucional habla de “la pena impuesta”, lo cual podr\u00eda llevar al equivocado concepto de que la garant\u00eda s\u00f3lo cubre el \u00e1mbito propio del Derecho Penal, pero esta idea resulta desvirtuada si se observa que el precepto superior considerado en su integridad hace referencia a “toda sentencia”, sin distinguir entre los diversos tipos de proceso. De tal modo que la prohibici\u00f3n de fallar en mayor perjuicio del apelante \u00fanico cobija a toda clase de decisiones judiciales -salvo las excepciones que contemple la ley- e impide que el juez de segundo grado extienda su poder de decisi\u00f3n a aquellos aspectos de la sentencia apelada que no han sido materia de alzada por la otra o las otras partes dentro del proceso y que, de entrar a modificarse, dar\u00edan lugar a unas consecuencias jur\u00eddicas m\u00e1s graves para el apelante de las que ya de por s\u00ed ocasiona la sentencia objeto del recurso”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“La libertad del juez para resolver sin este l\u00edmite constitucional sobre la apelaci\u00f3n interpuesta \u00fanicamente puede configurarse sobre la base de que tambi\u00e9n apele la otra parte en el proceso”. (…) “As\u00ed, pues, la garant\u00eda reconocida por el art\u00edculo 31 de la Carta al apelante \u00fanico tiene el sentido de dar a la apelaci\u00f3n el car\u00e1cter de medio de defensa del condenado y no el de propiciar una revisi\u00f3n “per se” de lo ya resuelto. As\u00ed que, mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se examine la sentencia en aquello que le es desfavorable. Es \u00e9sta, por tanto, una competencia definida de antemano en su alcance por el propio Constituyente”.(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-055 del 18 de febrero de 1993). <\/p>\n
Al respecto tambi\u00e9n dijo esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n ha consagrado, como uno de los elementos del debido proceso, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, trat\u00e1ndose de la materia punitiva (Art\u00edculo 29 C.P.). <\/p>\n
El art\u00edculo 31 ib\u00eddem se\u00f1ala que toda sentencia judicial podr\u00e1 ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. <\/p>\n
Tales disposiciones encuentran su fundamento en la realidad insoslayable de que el juez llamado a interpretar y a aplicar la ley puede equivocarse en el caso concreto, ya por err\u00f3nea interpretaci\u00f3n de la normatividad pertinente, o por haber apreciado de manera incompleta o inadecuada el material probatorio. <\/p>\n
Como tales posibilidades, en el evento de cristalizarse respecto de una determinada persona, implican que \u00e9sta deba soportar el peso de la sanci\u00f3n y las necesarias consecuencias en el campo de su buen nombre y prestigio, es indispensable, por razones de justicia, que el ordenamiento jur\u00eddico le otorgue la oportunidad de que un juez distinto del que conoci\u00f3 de su caso verifique de nuevo lo acontecido y dictamine si en realidad el condenado merec\u00eda el castigo con arreglo a la normatividad vigente en el momento de los hechos imputados. <\/p>\n
Se trata de impedir, hasta donde sea posible, que se pueda perpetuar el fallo injusto o contrario a las normas constitucionales y legales. <\/p>\n
En ese orden de ideas, la apelaci\u00f3n de la sentencia condenatoria representa una garant\u00eda para el implicado. <\/p>\n
Inherente al derecho de apelar la sentencia condenatoria, tambi\u00e9n hace parte del debido proceso el de que no se aumente o se agrave la pena en segunda instancia cuando el condenado es el \u00fanico en apelar, dentro del respectivo proceso (Art\u00edculo 31 C.P.)”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Como resulta de lo dicho, la prohibici\u00f3n de reformar la condena en perjuicio del apelante \u00fanico no solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco est\u00e1 limitada a las sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras ramas del Derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas y particularmente en las disciplinarias, las cuales -se repite- son de clara estirpe sancionatoria.”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia T-233 del 25 de mayo de 1995). <\/p>\n
Tambi\u00e9n, prima facie, considera la Corte que se viol\u00f3 el derecho al debido proceso de los trabajadores de la f\u00e1brica, quienes, no obstante los grav\u00edsimos perjuicios que sufrir\u00edan con su cierre, que los privaba de su \u00fanica fuente de ingresos, no fueron tenidos en cuenta en el tr\u00e1mite adelantado. Ellos, como directamente concernidos, debieron ser consultados, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 2 de la Carta, que atribuye al Estado, como uno de sus fines esenciales, el de “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan…”. <\/p>\n
La Corte considera que cuando las normas legales vigentes contemplan como sanci\u00f3n aplicable a empresas o establecimientos industriales o comerciales, por causas como la contaminaci\u00f3n u otras similares, el cierre de las mismas, su ejecuci\u00f3n est\u00e1 supeditada no solamente al tr\u00e1mite del proceso administrativo correspondiente, con la plenitud de las garant\u00edas procesales, sino a la oportunidad de participaci\u00f3n efectiva de los trabajadores que puedan verse perjudicados por la medida. Ellos, que normalmente no son responsables por los descuidos del empresario, por su negligencia o por las deficiencias t\u00e9cnicas o industriales susceptibles de crear el da\u00f1o o el peligro del que se trate, no deben correr con las contingencias de la actuaci\u00f3n iniciada sin posibilidad de intervenci\u00f3n o sin su audiencia. <\/p>\n
Para la Corte, proseguir la actuaci\u00f3n sobre la indicada base acarrea la nulidad de lo actuado, aplicando las reglas contempladas en el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
A ese respecto, en caso similar al presente, la Corporaci\u00f3n manifest\u00f3: <\/p>\n
“Al haber ignorado la existencia de un crecido n\u00famero de trabajadores en la f\u00e1brica, y por supuesto, al no haberles otorgado posibilidad de participaci\u00f3n en el proceso policivo, se desconoci\u00f3 no s\u00f3lo su derecho al trabajo (art. 25 C.P.) -que merece la especial protecci\u00f3n del Estado-, sino tambi\u00e9n el del debido proceso, ya que se los conden\u00f3 al desempleo, con las graves consecuencias personales y familiares que comporta, sin haberlos o\u00eddo (art. 29 C.P.). <\/p>\n
El art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala, como uno de los fines esenciales del Estado, el de “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan”. <\/p>\n
Este precepto constitucional -seg\u00fan el art\u00edculo 4 C.P.- ha debido prevalecer sobre normas de rango inferior, o sobre su alcance concreto, si es que la administraci\u00f3n interpretaba restrictivamente la normatividad legal al respecto, cuando tramit\u00f3 el proceso de polic\u00eda”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia T-515 del 21 de septiembre de 1998). <\/p>\n
Este Fallo no implica declaraci\u00f3n alguna de la Corte Constitucional acerca de la controversia de fondo, es decir, la relativa al cumplimiento o violaci\u00f3n de las disposiciones ambientales por parte de la FABRICA DE TUBOS GRESSA. Su actividad a ese respecto queda sometida a las normas que rigen la materia y no podr\u00e1 invocarse la presente providencia para desconocer los imperativos que se le imponen sobre medio ambiente ni para eludir las eventuales responsabilidades que por tal concepto puedan llegar a establecerse. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot\u00e1, Sala Civil, el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), al resolver sobre la acci\u00f3n de tutela incoada por ELISEO GOMEZ TORRES y otros contra el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1, y, en consecuencia, declarar que queda en firme el Fallo de primera instancia, que concedi\u00f3 la protecci\u00f3n de los derechos al trabajo y debido proceso de los peticionarios. <\/p>\n
Segundo.- De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 8 del Decreto 2591 de 1991, ORDENAR al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot\u00e1 que en forma inmediata, a partir de la notificaci\u00f3n del presente Fallo, se abstenga de aplicar la resoluci\u00f3n del veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999) y permita a la “FABRICA DE TUBOS GRESSA LTDA.” reabrir sus instalaciones y reiniciar las labores que ven\u00eda adelantando con el personal que ten\u00eda ocupado en dichas tareas. <\/p>\n
Tercero.- El amparo que mediante esta Sentencia se concede tiene car\u00e1cter transitorio, para evitar a los trabajadores de la Compa\u00f1\u00eda un perjuicio irremediable. Por tanto, en cuanto a la validez del acto administrativo objeto de controversia, se estar\u00e1 a lo que resuelva el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. La tutela se extiende apenas hasta el momento en que el Fallo se produzca. <\/p>\n
Cuarto.- Por Secretar\u00eda, LIBRESE la comunicaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrada (E) <\/p>\n
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ <\/p>\n
Secretario General (E) <\/p>\n
<\/p>\n
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T-468-99 MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL IDONEO Y EFICAZ-Alcance No es suficiente, para excluir la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o tr\u00e1mite de car\u00e1cter judicial. Para que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea id\u00f3neo y eficaz, con miras a lograr la finalidad espec\u00edfica de brindar inmediata y plena protecci\u00f3n a […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[35],"tags":[],"class_list":["post-4855","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-1999"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4855","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4855"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4855\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4855"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4855"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4855"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}