\u00a0 \u00a0 Sentencia C-040\/00\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Sujeci\u00f3n de cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales\/ENTIDADES DEL ESTADO-Cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, al someter a las cooperativas y a las asociaciones que conformen las entidades territoriales al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, lejos de contrariar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la disposici\u00f3n en comento la desarrolla fehacientemente pues, es bien sabido que este \u00faltimo, propende \u00a0por \u00a0hacer efectivos los principios de \u00a0igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en la contrataci\u00f3n p\u00fablica. En sentir de la Corte, los esquemas contractuales que vinculen cooperativas formadas por las entidades territoriales o a las asociaciones conformadas por las entidades territoriales, son pr\u00edstina expresi\u00f3n de la autonom\u00eda \u00a0de gesti\u00f3n que les es propia dentro del esquema definido por el art\u00edculo 1\u00ba. de la Constituci\u00f3n. Ciertamente, unas y otras constituyen manifestaciones claras de las acciones conjuntas que deben acometer en desarrollo de los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia, \u00a0que al tenor de lo preceptuado por el art\u00edculo 288 de la misma, han de guiar las relaciones entre los distintos niveles territoriales. De ah\u00ed que, el precepto en cuesti\u00f3n constituya cabal desarrollo de los preceptos de la Carta Pol\u00edtica, en cuanto, adem\u00e1s somete a un r\u00e9gimen de derecho p\u00fablico la contrataci\u00f3n de estas entidades, con lo cual propende por la eficaz protecci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos con los que esta se efect\u00faa. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos contra una norma deben referirse al contenido en abstracto y no a sus desarrollos o aplicaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos contra una norma no pueden originarse en distorsiones que sufran por la ilegal aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION DIRECTA-Potestad se debe ejercer con sujeci\u00f3n al reglamento \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Corrupci\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No combate pr\u00e1cticas de apropiaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA-Control de la gesti\u00f3n p\u00fablica contractual de autoridades estatales \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2457 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993, \u201cPor la cual se expide el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Jaime Ferreira Ruiz \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. FABIO MORON D\u00edAZ \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., \u00a0enero veintis\u00e9is (26) de dos mil (2000) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto \u00a02067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En el proceso instaurado por el ciudadano JAIME FERREIRA RUIZ, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, en contra del par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993, \u201cPor la cual se expide el \u00a0Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El ciudadano JAIME FERREIRA RUIZ, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 pide a la Corte declarar inexequible \u00a0el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993, \u201cPor la cual se expide el \u00a0Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica,\u201d aun cuando por error de cita se\u00f1ala como tal el art\u00edculo 3\u00ba. Ib. \u00a0<\/p>\n
El Magistrado Sustanciador mediante auto de julio 26 del pasado a\u00f1o la \u00a0admiti\u00f3, al haberse satisfecho los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Dispuso, asimismo, el traslado al Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para efectos de obtener el concepto de su competencia, al tiempo que orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y \u00a0a los se\u00f1ores Ministros del Interior, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda, Comunicaciones y Transporte. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el art\u00edculo a que pertenece el par\u00e1grafo demandado, de acuerdo a la publicaci\u00f3n del Diario Oficial, subrayando el aparte demandado: \u00a0<\/p>\n
“LEY 80 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(Octubre \u00a028) \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se expide el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
“El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
“Decreta: \u00a0<\/p>\n
“…. \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 2\u00ba.- \u00a0 De la definici\u00f3n de entidades, servidores y servicios p\u00fablicos.- \u00a0Para los solos efectos de esta ley: \u00a0<\/p>\n
1\u00ba \u00a0Se denominan entidades estatales: \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0La Naci\u00f3n, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital \u00a0y los distritos especiales, las \u00e1reas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios ind\u00edgenas y los municipios; los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales \u00a0del Estado, las sociedades de econom\u00eda mixta en las que el Estado tenga participaci\u00f3n superior al cincuenta por ciento (50%), as\u00ed como las entidades descentralizadas \u00a0indirectas y las dem\u00e1s personas jur\u00eddicas en las que exista dicha participaci\u00f3n p\u00fablica mayoritaria, cualquiera sea la denominaci\u00f3n que ellas adopten, en todos los \u00f3rdenes y niveles. \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0El Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes, \u00a0el Consejo Superior de la Judicatura, LA Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las \u00a0superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general \u00a0los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue \u00a0capacidad para celebrar contratos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2\u00ba \u00a0Se denominan servidores p\u00fablicos: \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este art\u00edculo, con excepci\u00f3n de las asociaciones y fundaciones de participaci\u00f3n mixta en las cuales dicha denominaci\u00f3n se predicar\u00e1 exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebraci\u00f3n de contratos en representaci\u00f3n de aqu\u00e9llas. \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Los miembros de las corporaciones p\u00fablicas que tengan capacidad para celebrar contratos en representaci\u00f3n de \u00e9stas. \u00a0<\/p>\n
3\u00ba \u00a0 \u00a0Se denominan servicios p\u00fablicos: \u00a0<\/p>\n
Los que est\u00e1n destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y cont\u00ednua, bajo la direcci\u00f3n, regulaci\u00f3n \u00a0y control del Estado, as\u00ed como aqu\u00e9llos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO.- \u00a0Para los \u00a0solos efectos de esta ley, tambi\u00e9n se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estar\u00e1n sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LOS CARGOS \u00a0<\/p>\n
El demandante cuestiona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993, por estimarlo violatorio del art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica pues, en su criterio, ha servido para que las entidades p\u00fablicas burlen el principio de escogencia objetiva del contratista mediante licitaci\u00f3n p\u00fablica, al permitirles contratar directamente acudiendo a la figura de los convenios interadministrativos con cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, pr\u00e1ctica \u00e9sta con la que se busca precisamente privar a los asociados de la posibilidad de participar en el proceso licitatorio, por lo que resulta contraria al principio de igualdad, en cuanto su contenido normativo va en contrav\u00eda con la igualdad de oportunidades. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente cuestiona la norma por considerar que le permite a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales subcontratar, pr\u00e1ctica que, seg\u00fan anota, induce sobrecostos y que impide que haya igualdad de oportunidades para contratar la obra pues la escogencia del subcontratista se realiza sin la respectiva licitaci\u00f3n p\u00fablica y a recomendaci\u00f3n del ordenador del gasto de la entidad estatal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0DE AUTORIDADES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, \u00a0el ciudadano Juan Fernando Romero Tob\u00f3n intervino en el proceso para defender la constitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
El interviniente comienza por recordar la jurisprudencia en que esta Corporaci\u00f3n ha advertido que los cargos de inconstitucionalidad no pueden originarse en las aplicaciones torcidas o fraudulentas que de una determinada norma hagan los operadores jur\u00eddicos. \u00a0<\/p>\n
En su sentir, los cargos son infundados pues, por el contrario, la disposici\u00f3n resulta altamente ilustrativa de la pretensi\u00f3n del legislador de aplicar una normatividad garantista y transparente, y ese es el objeto de someterlas al r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n previsto en la Ley 80, que es para lo cual les da el car\u00e1cter de entidades estatales. \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose a la parte de la norma seg\u00fan la cual las cooperativas y las asociaciones conformadas por entidades territoriales est\u00e1n sometidas al r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n p\u00fablica “especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades”, \u00a0el interviniente anota que aun cuando la norma no lo dijera, las entidades estatales pueden contratar entre s\u00ed y suministrarse apoyo con el prop\u00f3sito y las finalidades establecidas en el art\u00edculo 3\u00ba de la ley contractual. \u00a0<\/p>\n
Reconoce, sin embargo, que ese aparte del par\u00e1grafo introduce un cierto margen de ambig\u00fcedad que se despeja si se tiene en cuenta que la utilizaci\u00f3n del vocablo ‘especialmente’ busca intensificar una circunstancia cuyos efectos ya hab\u00edan sido dados al reconocer a las cooperativas y asociaciones el car\u00e1cter de entidades estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0A su juicio, pareciera tener m\u00e1s reparo la celebraci\u00f3n de contratos por \u00a0cuenta de otras entidades estatales con lo cual se consagra la figura de la \u00a0subcontrataci\u00f3n. \u00a0 Sin embargo, expresa que debe entenderse, no obstante, que el prop\u00f3sito propio de las asociaciones y corporaciones en donde se radican los intereses de \u00a0varias entidades territoriales para \u00a0hacer causa com\u00fan \u00a0en el desarrollo \u00a0de un proyecto, permite \u00a0que ello sea as\u00ed dentro de un esquema de total transparencia como el que imprime la Ley 80. \u00a0<\/p>\n
El interviniente manifiesta que en el par\u00e1grafo se producen dos relaciones \u00a0jur\u00eddicas, ambas regidas por la ley de contrataci\u00f3n. Por una parte, la propia de las asociaciones con los particulares; de otro lado, la correspondiente a la contrataci\u00f3n con otra entidad \u00a0estatal, \u00a0para el caso, la entidad territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el interviniente observa que especial consideraci\u00f3n merece la expresi\u00f3n ” por cuenta de dichas entidades\u201d por cuanto esta puede conducir a una interpretaci\u00f3n igualmente err\u00f3nea seg\u00fan la cual se est\u00e1 propiciando una delegaci\u00f3n \u00a0gen\u00e9rica de la contrataci\u00f3n, lo cual, recalca, no es el objetivo del par\u00e1grafo analizado ni tampoco admite la Ley 80, evitando la fragmentaci\u00f3n entre entidades estatales. \u00a0<\/p>\n
Por ello, considera que es preciso aclarar que las alternativas reguladas en el par\u00e1grafo no est\u00e1n previstas para suplir ni desplazar las funciones propias de los sujetos de derecho p\u00fablico, como organismos claramente individualizados, con personer\u00eda jur\u00eddica, y que no requieren de un lazarillo que les de capacidad En efecto, observa, la uni\u00f3n genera prop\u00f3sitos comunes que no pueden ser \u00a0realizados individualmente; necesitan de la conjunci\u00f3n de varias entidades territoriales. Pero no tiene sentido que esta figura se utilice para lo que es del resorte exclusivo de cada una de ellas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Justicia y del Derecho tambi\u00e9n intervino por conducto de la Directora General de Pol\u00edticas Jur\u00eddicas y Desarrollo Legislativo, para defender la constitucionalidad de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
A juicio de la interviniente, la ficci\u00f3n creada por el legislador al denominar como entidades estatales a las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales no obstante ser las cooperativas y asociaciones personas privadas y sujetarse a las disposiciones del derecho privado para todas sus dem\u00e1s actuaciones, es constitucional, pues su \u00fanico objetivo es \u00a0establecer como \u00a0r\u00e9gimen aplicable a los contratos que celebren las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica contenido en la Ley 80 de 1983, \u00a0lo cual, en su sentir \u201cconstituye un criterio razonable y proporcional para realizar tal diferenciaci\u00f3n respecto de las dem\u00e1s cooperativas y asociaciones y de los particulares en los eventos en que estos contraten con una entidad estatal.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Ministerio del Interior \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el apoderado del Ministerio de Interior, quien tambi\u00e9n concurre \u00a0para defender la constitucionalidad de la norma, manifiesta que esta no da un trato discriminatorio a los particulares, pues las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, dado su car\u00e1cter de entes p\u00fablicos, \u201cdeben \u00a0en desarrollo de la funci\u00f3n administrativa, la cual de conformidad con la Carta Pol\u00edtica est\u00e1 al servicio de los intereses generales, celebrar convenios interadministrativos con otra entidad estatal, en procura del inter\u00e9s p\u00fablico.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los subcontratos que celebren las entidades p\u00fablicas cooperativas con los particulares \u00a0para cumplir con los objetos pactados, anota que conforme a lo dispuesto en el concepto radicado bajo el \u00a0No. \u00a0849 del 26 de julio de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, \u00e9stas deben observar \u00edntegramente el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y, por ende, aplicar \u00a0los principios \u00a0de econom\u00eda, transparencia y en especial el deber de selecci\u00f3n objetiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que la posibilidad de subcontratar por parte de estas entidades, \u00a0en su criterio, tampoco transgrede el art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica, pues dichos entes p\u00fablicos al adelantar el respectivo proceso de contrataci\u00f3n con los particulares tienen la obligaci\u00f3n de garantizar la igualdad de oportunidades \u00a0frente \u00a0a los administrados, pues la selecci\u00f3n del contratista \u00a0no puede \u00a0ser arbitraria, subjetiva y discrecional sino que debe ser con fundamento en el principio de transparencia a que se \u00a0refiere \u00a0el art\u00edculo 24 de la Ley 80 de 1993, \u00a0a trav\u00e9s \u00a0del cual se busca garantizar \u00a0primordialmente la imparcialidad, la igualdad de oportunidades y la escogencia objetiva de los contratistas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Ministerio del Transporte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Ministerio del Transporte interviene para poner de presente que el precepto en comento extiende en forma l\u00f3gica y sin lugar a discriminaci\u00f3n alguna \u00a0el campo de aplicaci\u00f3n del Estatuto Contractual a nuevas instituciones creadas y autorizadas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, como las regiones, las provincias y los territorios ind\u00edgenas, entre otras, constituy\u00e9ndose esta ley en el r\u00e9gimen contractual general \u00a0para el Estado en todo el territorio nacional, salvo las excepciones que en ella misma se consagran. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta, que adem\u00e1s el precepto cuestionado es desarrollo de lo se\u00f1alado en los art\u00edculos \u00a020 y 286 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica con lo cual se \u00a0comprende los servicios p\u00fablicos como finalidad social del Estado y por \u00a0consiguiente para garantizar su adecuada prestaci\u00f3n y acceso a los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0EL CONCEPTO FISCAL \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, rindi\u00f3 en tiempo el concepto de su competencia, en el cual solicita declarar constitucional el par\u00e1grafo acusado. \u00a0<\/p>\n
El Supremo Director del Ministerio P\u00fablico estima que la norma es constitucional pues, en su criterio, \u00a0la ficci\u00f3n legal que consagra se ajusta al ordenamiento constitucional, ya que en virtud de lo previsto en el inciso final del art\u00edculo \u00a0150 Superior, al expedir el Estatuto General \u00a0de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, \u00a0el Legislador se encontraba \u00a0ampliamente habilitado para determinar las entidades, organismos y dependencias que tienen el car\u00e1cter de entidades estatales, con el objeto de someterlas a las disposiciones contenidas en el estatuto contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que el legislador acudi\u00f3 a la ficci\u00f3n legal de considerar entidades \u00a0estatales a las cooperativas conformadas por entidades territoriales, para someterlas a las prescripciones de la Ley 80 de 1993, \u201ccon el fin de evitar la mala costumbre que se estaba arraigando entre las entidades p\u00fablicas de contratar \u00a0con estas cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para eludir el procedimiento licitatorio.\u201d \u00a0<\/p>\n
En su concepto,. tampoco es cierto que la norma acusada, al considerar entidades p\u00fablicas a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales, vulnere el principio de igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica; por el contrario, seg\u00fan su entendimiento, lo que pretendi\u00f3 el legislador fue que este tipo de asociaciones participaran en la actividad contractual en igualdad de condiciones, ya que las entidades estatales al celebrar contratos interadministrativos con las cooperativas y asociaciones deben observar las disposiciones de la Ley 80 de 1993, y a su vez, estas formas asociativas cuando suscriben los acuerdos de voluntades para ejecutar el convenio interadministrativo tambi\u00e9n est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de acatar \u00a0los preceptos del estatuto \u00a0contractual, debiendo en consecuencia escoger al subcontratista mediante \u00a0la regla general, es decir, a trav\u00e9s de licitaci\u00f3n o concurso p\u00fablico, o por medio de contrataci\u00f3n directa cuando lo permita el presupuesto \u00a0de la entidad, debiendo en consecuencia acatar lo preceptuado en el decreto 855 de 1994; m\u00e1xime cuando el art\u00edculo \u00a066 de la ley 454 de 1998 expresamente dispone, que las cooperativas que tienen patrimonio p\u00fablico al celebrar contratos deben \u00a0observar los principios que rigen la contrataci\u00f3n estatal y los postulados que gobiernan la funci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el Jefe del \u00a0Ministerio P\u00fablico considera pertinente aclarar que de acuerdo con lo dispuesto en el t\u00edtulo V de la Ley 80 de 1993, la responsabilidad contractual -penal, disciplinaria y civil- recae en todas las entidades \u00a0estatales, bien sea como contratante o contratista; en los servidores \u00a0p\u00fablicos encargados de adelantar la actividad contractual; en los contratistas particulares, en los interventores p\u00fablicos o particulares; y en los asesores externos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, el se\u00f1or Procurador estima del caso precisar, que \u00a0\u201cla situaci\u00f3n descrita por el actor en el escrito de demanda, no se presenta porque la disposici\u00f3n acusada sea contraria a la Carta Pol\u00edtica, sino por una err\u00f3nea interpretaci\u00f3n de las disposiciones legales, ya que los contratos celebrados en desarrollo de los convenios suscritos por las cooperativas \u00a0y asociaciones \u00a0conformadas por entidades territoriales se han efectuado de manera directa, desconociendo con ello la expresa disposici\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba y el art\u00edculo 24 de la Ley 80 de 1993, raz\u00f3n por la cual este organismo de control a trav\u00e9s del documento del 27 de febrero de 1998 se dirigi\u00f3 a los representantes legales de las aludidas cooperativas, para solicitarles que al momento de contratar se ci\u00f1an \u00a0de manera estricta a los par\u00e1metros establecidos por el legislador en la Ley 80 de 1993.” \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios que cuestionan, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 El par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La sujeci\u00f3n al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica de las cooperativas y asociaciones formadas por entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte constata que el cuestionado par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 se limita \u00a0a se\u00f1alar que, para los efectos de la definici\u00f3n del r\u00e9gimen aplicable a su contrataci\u00f3n, tambi\u00e9n tienen el car\u00e1cter de entidades estatales, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales las que, de consiguiente, quedan sometidas al r\u00e9gimen contractual previsto para las entidades estatales, que actualmente est\u00e1 contemplado en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica (Ley 80 de 1993). \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, al someter a las cooperativas y a las asociaciones que conformen las entidades territoriales al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, lejos de contrariar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la disposici\u00f3n en comento la desarrolla fehacientemente pues, es bien sabido que este \u00faltimo, propende \u00a0por \u00a0hacer efectivos los principios de \u00a0igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en la contrataci\u00f3n p\u00fablica. Recu\u00e9rdese que los mencionados principios, seg\u00fan el art\u00edculo 209 de la Carta, junto con los de eficacia, econom\u00eda y celeridad, deben fundamentar el desarrollo de \u00a0la funci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la Corporaci\u00f3n, lo encuentra tambi\u00e9n consonante con los art\u00edculos 286 y 288 de la Carta, \u00a0conforme a los cuales las entidades territoriales -que son los departamentos, los distritos, los municipios, los territorios ind\u00edgenas, y las regiones y provincias que \u00a0se constituyan en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n y de la Ley- \u00a0deben ejercer sus competencias con observancia de los principios coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, todo lo cual hace constitucionalmente v\u00e1lida la previsi\u00f3n normativa contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 que se cuestiona, y explica que el Legislador se ajust\u00f3 a los mandatos de la Carta, al someter al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica a las cooperativas y a las asociaciones que aquellas conformen, especialmente cuando celebren convenios \u00a0interadministrativos por cuenta de esas entidades. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, en sentir de la Corte, los esquemas contractuales que vinculen cooperativas formadas por las entidades territoriales o a las asociaciones conformadas por las entidades territoriales, son pr\u00edstina expresi\u00f3n de la autonom\u00eda \u00a0de gesti\u00f3n que les es propia dentro del esquema definido por el art\u00edculo 1\u00ba. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Ciertamente, unas y otras constituyen manifestaciones claras de las acciones conjuntas que deben acometer en desarrollo de los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia, \u00a0que al tenor de lo preceptuado por el art\u00edculo 288 de la misma, han de guiar las relaciones entre los distintos niveles territoriales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los cargos de inconstitucionalidad contra una norma deben referirse a su contenido en abstracto y no originarse en las distorsiones que sufran por raz\u00f3n de su ilegal aplicaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro aspecto, constata la Corte que las razones de inconformidad que pretende hacer valer en este estrado el demandante no se originan en cuestiones de inconstitucionalidad razonablemente atribuibles a la regulaci\u00f3n normativa de que trata el precepto acusado, cuanto m\u00e1s bien al reproche que le merece la pr\u00e1ctica de los operadores jur\u00eddicos responsables de la contrataci\u00f3n p\u00fablica de las entidades estatales que, seg\u00fan expresa, se valen de la contrataci\u00f3n con las cooperativas y las asociaciones conformadas por entidades territoriales, para eludir el r\u00e9gimen de escogencia objetiva del contratista, \u00a0con lo cual distorsionan su raz\u00f3n de ser, al emplearla para prop\u00f3sitos distintos de los que el legislador tuvo en mente al \u00a0disponer que la contrataci\u00f3n entre entidades p\u00fablicas, se efectuar\u00eda en forma directa, mediante convenios interadministrativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, respecto de la cr\u00edtica del demandante que tacha la contrataci\u00f3n directa de exclusionista y, por esa v\u00eda, de contraria a la igualdad de oportunidades, tampoco encuentra la Corte que haya un principio de raz\u00f3n suficiente en ese argumento pues, no es cierto que dicha clase de contrataci\u00f3n \u00a0implique que la entidad estatal contratante pueda inobservar los principios de econom\u00eda, transparencia y de selecci\u00f3n objetiva. Por el contrario, en ella tambi\u00e9n rigen, para asegurar que en esta modalidad de contrataci\u00f3n tambi\u00e9n se haga realidad la igualdad de oportunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se reitera que la potestad de contrataci\u00f3n directa debe ejercerse con estricta sujeci\u00f3n al reglamento de contrataci\u00f3n directa, actualmente consignado en el Decreto 855 de \u00a01994, \u00a0cuyas disposiciones, conforme al par\u00e1grafo del art\u00edculo 24 de la Ley 80, precisamente, buscan garantizar y desarrollar los principios de econom\u00eda, transparencia y, en especial, el deber de selecci\u00f3n objetiva establecidos en el Estatuto Contractual. \u00a0<\/p>\n
Por ello, esta Corte estima que no puede darse validez a la equiparaci\u00f3n que el demandante hace entre el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n directa y la inexistencia tanto de controles \u00a0como de deberes para las autoridades de controlar \u00a0las conductas de los servidores p\u00fablicos que hubieren intervenido en el proceso de vinculaci\u00f3n contractual hasta su terminaci\u00f3n, que es lo que al parecer, tambi\u00e9n entiende el demandante. \u00a0<\/p>\n
Lo dicho en esta sentencia no significa en modo alguno que a la Corte le resulten \u00a0indiferentes los nefastos efectos que en el patrimonio p\u00fablico puede ocasionar la evasi\u00f3n de los controles y de la fiscalizaci\u00f3n de los ciudadanos y de las autoridades, pues ello, ciertamente, abona el terreno de la corrupci\u00f3n administrativa que, principalmente en el campo de la contrataci\u00f3n p\u00fablica ha alcanzado en el \u00faltimo tiempo niveles insospechados, \u00a0lo cual representa una desviaci\u00f3n de cuantios\u00edsimos recursos p\u00fablicos de la inversi\u00f3n p\u00fablica social, que atenta contra las metas de crecimiento econ\u00f3mico y de mejoramiento de las condiciones de vida de la mayor\u00eda de los colombianos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, no es la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad el mecanismo apropiado para combatir dichas pr\u00e1cticas, contrarrestar sus devastadores efectos \u00a0o responsabilizar a quienes incurren en tan \u00a0repudiables conductas de apropiaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Para ello, existen y se han fortalecido las instancias de fiscalizaci\u00f3n y de control, y el ordenamiento jur\u00eddico ha previsto otras herramientas y acciones que deben adelantarse ante los organismos de control, que son los \u00a0llamados a investigar y recriminar \u00a0anomal\u00edas como las que refiere el demandante. \u00a0<\/p>\n
Es sabido que en desarrollo de la Constituci\u00f3n de 1991, el Legislador ha dado un significativo vigor al derecho de participaci\u00f3n ciudadana en la vigilancia y control de la gesti\u00f3n \u00a0p\u00fablica contractual de las autoridades estatales, diversificando e innovando los distintos mecanismos e instrumentos que permiten hacerla efectiva. \u00a0<\/p>\n
Esta importante tendencia la connota el art\u00edculo 66 del Estatuto Contractual, a cuyo tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
Todo contrato que celebren las entidades estatales, estar\u00e1 sujeto a la vigilancia y control ciudadano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las asociaciones c\u00edvicas, comunitarias, de profesionales, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan, podr\u00e1n denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores p\u00fablicos o de los particulares, que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contrataci\u00f3n estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades brindar\u00e1n especial apoyo y colaboraci\u00f3n a las personas y asociaciones que emprendan campa\u00f1as de control y vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica contractual y oportunamente suministrar\u00e1n la documentaci\u00f3n e informaci\u00f3n que requieran para el cumplimiento de tales tareas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecer\u00e1n sistemas y mecanismos de est\u00edmulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las entidades estatales podr\u00e1n contratar con las asociaciones de profesionales y gremiales y con las universidades y centros especializados de investigaci\u00f3n, el estudio y an\u00e1lisis de las gestiones contractuales realizadas. \u00a0<\/p>\n
…\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo puso de presente en la Sentencia C-221 de \u00a01999, del mismo ponente, una de sus m\u00e1s recientes jurisprudencias sobre el tema, en la que \u00a0a prop\u00f3sito de este mismo punto, la Corporaci\u00f3n enfatiz\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c… para facilitar la participaci\u00f3n comunitaria en el control y en la vigilancia de la gesti\u00f3n contractual de las autoridades estatales, el Estatuto Anticorrupci\u00f3n -Ley 190 de 1995, arts. 51, 60 y 61- y el C\u00f3digo Unico Disciplinario -art. 40, numeral 27- las obligan a publicar la informaci\u00f3n relevante, relativa a los contratos estatales, en el Diario Unico de Contrataci\u00f3n…\u201d \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, la Corte \u00a0reitera la jurisprudencia que, con ponencia del H. Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, consign\u00f3 \u00a0en sentencia C-357 de agosto 4 de 1999, conforme a la cual\u00a0 \u201clos cargos de inconstitucionalidad contra una norma deben referirse a su contenido, en abstracto, y no a sus desarrollos o aplicaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad en cita, la Corporaci\u00f3n explic\u00f3 esta exigencia, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis que efect\u00faa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposici\u00f3n examinada, y en ning\u00fan caso la aplicaci\u00f3n concreta que ella tenga… \u00a0<\/p>\n
Los cargos que se formulen por un ciudadano contra una norma integrante del orden jur\u00eddico, para pedir a esta Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos espec\u00edficos, ni referirse a su ejecuci\u00f3n pr\u00e1ctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores jur\u00eddicos en casos concretos. Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontaci\u00f3n en abstracto entre el contenido de la disposici\u00f3n acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos t\u00e9rminos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 …\u201c \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0D E C I S I \u00d3 N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 R E S U E L V E: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, arch\u00edvese el expediente y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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