\u00a0 \u00a0 Sentencia C-110\/00 \u00a0<\/p>\n
POLICIA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
POLICIA-Preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico\/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Orden p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
POLICIA ADMINISTRATIVA-Formas de manifestaci\u00f3n\/PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD MATERIAL DE POLICIA-Distinciones \u00a0<\/p>\n
El poder de polic\u00eda es normativo, en la medida en que implica la atribuci\u00f3n estatal para expedir las regulaciones jur\u00eddicas que limiten o restrinjan la libertad individual. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO-Requiere de habilitaci\u00f3n constitucional expresa \u00a0<\/p>\n
MOTIVO DE POLICIA-Competencia general y limitada del legislativo para expedir normas restrictivas de derechos\/PODER DE POLICIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulaciones normativas sometidas a l\u00edmites \u00a0<\/p>\n
Por regla general corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que constituyen lo que se denomina motivo de polic\u00eda, que son todos aquellos hechos o circunstancias que en cualquier forma atentan contra el orden p\u00fablico, bien sea en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o libertad. No obstante, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, pues las atribuciones de \u00e9ste se encuentran limitadas por las normas constitucionales y los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos. En estas circunstancias, las regulaciones normativas expedidas por aqu\u00e9l \u00f3rgano en el ejercicio del poder de polic\u00eda se encuentran sometidas a l\u00edmites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que ata\u00f1e con su n\u00facleo esencial. \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE CIRCULACION-Contenido \u00a0<\/p>\n
De la norma, art\u00edculo 24 de la Constituci\u00f3n, se infiere la consagraci\u00f3n de dos derechos a favor del colombiano, que constituyen una manifestaci\u00f3n del derecho general a la libertad, que se traduce en la facultad primaria y elemental que tiene la persona humana para transitar, movilizarse o circular libremente de un lugar a otro dentro del territorio nacional, e igualmente en la posibilidad de entrar y salir de \u00e9l libremente, y el derecho a \u00a0permanecer y a residenciarse en Colombia, en el lugar que considere conveniente para vivir y constituir el asiento de sus negocios y actividades, conforme lo demanden sus propios intereses. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CIRCULACION Y RESIDENCIA-No es absoluta \u00a0<\/p>\n
Resulta de la ex\u00e9gesis de la preceptiva constitucional (art\u00edculo 24) que la libre circulaci\u00f3n y residencia no se conciben como derechos absolutos, pues el Legislador se encuentra facultado para establecerles limitaciones dentro de par\u00e1metros objetivos que respondan a los criterios mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CIRCULACION DE EXTRANJERO-Contenido constitucional \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE CIRCULACION-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE LOCOMOCION EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-L\u00edmites externos \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE RESIDENCIA-Restricci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Imposici\u00f3n de sanci\u00f3n contravencional vaga y generalizada \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO CONTRAVENCIONAL-Conducta juzgada espec\u00edficamente\/ANTECEDENTES CONTRAVENCIONALES-Condena a trav\u00e9s de providencia definitiva \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-No es excusa v\u00e1lida la inexistencia de procedimiento escrito \u00a0<\/p>\n
PROCESO PREVIO-Establecimiento de antecedentes de hechos perturbadores \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Persona indeseable \u00a0<\/p>\n
El t\u00e9rmino indeseable resulta peyorativo y lesivo de la dignidad humana, porque describe a una persona con quien no es recomendable establecer contacto o relacionarse socialmente. Por lo tanto, la circunstancia de que una persona incurra en la conducta descrita en la norma no puede ser motivo para que se la califique en t\u00e9rminos que resultan ofensivos a su dignidad como ser humano. No s\u00f3lo atenta contra la dignidad humana \u201cla reducci\u00f3n de la persona a mero objeto de una voluntad p\u00fablica o particular, los tratos crueles, inhumanos o degradantes o simplemente aqu\u00e9llos comportamientos que se muestran indiferentes ante la muerte misma\u201d, sino tambi\u00e9n aquellas regulaciones del legislador que habilitan a las autoridades para dispensar a las personas un trato que no se compadece con su condici\u00f3n de ser humano. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CIRCULACION Y RESIDENCIA-Restricci\u00f3n sin l\u00edmite en el tiempo\/MEDIDAS DE SEGURIDAD IMPRESCRIPTIBLES-Prohibici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Fijaci\u00f3n en el tiempo de la sanci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PENAS DE DESTIERRO-Prohibici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NORMAS DE POLICIA-Exigencia promesa de residir en otro barrio por fomentar o protagonizar esc\u00e1ndalos, ri\u00f1as o peleas \u00a0<\/p>\n
NORMAS DE POLICIA-Vaguedad, generalidad, indeterminaci\u00f3n en el tiempo y calificativo\/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Vaguedad, generalidad, indeterminaci\u00f3n en el tiempo y calificativo \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2460 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad \u00a0contra el art\u00edculo 204 (p) \u00a0del Decreto 1355 de 1970. \u00a0<\/p>\n
Actor: Jemay Chac\u00f3n Tabares \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., febrero nueve (9) de dos mil (2000).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
l. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Jemay Chac\u00f3n Tabares, demand\u00f3 parcialmente el art\u00edculo 204 del Decreto 1355 de 1970 (C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda), “por el cual se dictan normas sobre polic\u00eda”. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales \u00a0y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
ll. NORMA DEMANDADA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 33.139 del 4 de Noviembre de 1970, y se subraya el aparte normativo acusado. \u00a0<\/p>\n
(Agosto 4) \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 204.- Compete a los comandantes de estaci\u00f3n y de subestaci\u00f3n exigir promesa de residir en otra zona o barrio: \u00a0<\/p>\n
1. Al que en cantina, bares u otros sitios de diversi\u00f3n o de negocios situados en el barrio donde tenga su residencia, fomente o protagonice esc\u00e1ndalos, ri\u00f1as o peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios \u00a0como persona indeseable. \u00a0<\/p>\n
2. Al que mantenga amenazadas a personas del barrio o zona donde resida. \u00a0<\/p>\n
3. Al que por su conducta depravada perturbe la tranquilidad de los vecinos de la zona o barrio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. III. LA DEMANDA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor, la disposici\u00f3n demandada viola los art\u00edculos 5, 24 y 34 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El concepto de la violaci\u00f3n lo expone de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
La norma acusada restringe el derecho inalienable de las personas para escoger de manera libre, consciente, aut\u00f3noma y sin ning\u00fan tipo de presi\u00f3n, su lugar de residencia o domicilio, e igualmente la libertad de locomoci\u00f3n, aun cuando el actor no explica de que manera se viola \u00e9sta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de la persona del sancionado, la aplicaci\u00f3n de la medida afecta a la familia, al libre desarrollo personal y en ciertos casos incide desfavorablemente en las actividades comerciales, acad\u00e9micas, religiosas, sociales, culturales, pol\u00edticas, etc. del afectado. \u00a0<\/p>\n
La expulsi\u00f3n de una persona de un determinado sector o barrio, \u00a0con ocasi\u00f3n de la imposici\u00f3n de la medida de polic\u00eda, constituye una sanci\u00f3n de “destierro”, expresamente prohibida por el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, \u201cPara las conductas de fomentar esc\u00e1ndalos, ri\u00f1as o peleas en establecimientos p\u00fablicos el Decreto 1355 de 1970 contempla las sanciones de: -prohibici\u00f3n de concurrir a determinados sitios p\u00fablicos (art. 204), – imponer la presentaci\u00f3n peri\u00f3dica ante el Comando de Polic\u00eda (art. 206), – expulsar de sitio p\u00fablico o abierto al p\u00fablico (art. 209)\u2026..\u201d, lo cual desconoce el derecho al debido proceso, porque seg\u00fan los principios que lo informan nadie podr\u00e1 ser juzgado dos veces por el mismo hecho, y es posible que a una persona \u201cpor su comportamiento antisocial le sean aplicadas mas de una medida correctiva”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Blanca Esperanza Ni\u00f1o, en su condici\u00f3n de apoderada \u00a0del Ministerio solicit\u00f3 a la Corte declarar exequible la norma acusada y expone en apoyo de su pedimento las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
– La Constituci\u00f3n estableci\u00f3 unas autoridades de polic\u00eda de naturaleza civil, encargadas de proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes, pero sobre todo, destinadas a asegurar el ejercicio y cumplimiento de las libertades y derechos de los individuos. Para ello el Estado regul\u00f3 el ejercicio de ciertas libertades y garant\u00edas ciudadanas, entre ellas, las libertades de circulaci\u00f3n, residencia, domicilio, reuni\u00f3n propiedad, etc. Las libertades no son absolutas y encuentran sus limitantes donde comienzan las ajenas. \u00a0<\/p>\n
La norma acusada no pretende desconocer los derechos fundamentales, y s\u00f3lo busca asegurar el ejercicio de las libertades individuales, de suerte que resulta razonable que se autorice a la autoridad de polic\u00eda para obligar a una persona que cambie de zona o de barrio cuando su comportamiento en sitios p\u00fablicos constituye una amenaza para el resto de la comunidad. \u00a0<\/p>\n
La norma no desconoce el derecho de locomoci\u00f3n habida cuenta que la restricci\u00f3n que pueda ocurrir al aplicar la medida policiva tiene su origen en la conducta imprudente y contraria a derecho del ciudadano afectado, porque choca con los intereses p\u00fablicos sociales. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo por la presunta transgresi\u00f3n del art\u00edculo 34 superior, por constituir la sanci\u00f3n una especie de destierro, debe se\u00f1alarse que esa medida se refiere a la expulsi\u00f3n del territorio patrio y no a la exclusi\u00f3n de residir en un sitio determinado dentro del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Tampoco puede hablarse de que la medida policiva que contempla la norma acusada, constituya una pena imprescriptible, prohibida desde luego por la Constituci\u00f3n, por cuanto el sancionado con promesa de residir en otro barrio, puede con posterioridad demostrar que se encuentra readaptado socialmente y habilitado para compartir en la zona de la cual fue el temporalmente rechazado. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional. \u00a0<\/p>\n
Extempor\u00e1neamente el se\u00f1or Director General de la Polic\u00eda Nacional, General Rosso Jos\u00e9 Serrano, present\u00f3 escrito en el cual simplemente se permite se\u00f1alar que, a su juicio, no existen “razones de orden legal que justifique la constitucionalidad de la norma acusada”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
A juicio del Procurador, la norma acusada no viola ninguna disposici\u00f3n constitucional y solicita, por ello, que la Corte la declare exequible. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la Procuradur\u00eda que en el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta Pol\u00edtica se consagran los fines esenciales del Estado, y dentro de ellos se incluyen \u00a0los de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, as\u00ed como asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo. Este precepto, adem\u00e1s, establece que las autoridades est\u00e1n instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 218 superior, la polic\u00eda Nacional es un cuerpo armado permanente cuyo fin principal es mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas y para asegurar que los habitantes nacionales vivan en paz. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Decreto 1355\/70, la polic\u00eda est\u00e1 instituida para proteger a los habitantes del pa\u00eds y se la responsabiliza de la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico interno, lo cual resulta de la prevenci\u00f3n y eliminaci\u00f3n de las perturbaciones que surjan contra la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
Justamente las contravenciones de polic\u00eda se pueden definir como aquellos comportamientos que perturban el orden p\u00fablico interno y que producen un da\u00f1o de menor entidad que el delito. Las contravenciones se clasifican en comunes u ordinarias (D, 1355\/70) y especiales (D. 522\/71, L. 23\/91 y 228\/95), estas \u00faltimas investigadas y juzgadas por los jueces penales y promiscuos municipales. \u00a0<\/p>\n
Es claro que las personas pueden escoger su sitio de residencia (C.P. art. 13), pero el morador no puede perturbar la tranquilidad, seguridad, moralidad y salubridad de los vecinos, puesto que los derechos y libertades no son absolutos toda vez que su ejercicio debe tener en cuenta el inter\u00e9s general y el respeto por las normas de convivencia. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada se considera razonable porque el derecho a la tranquilidad impone a los asociados obligaciones de no hacer, como la de abstenerse de fomentar ri\u00f1as, peleas y esc\u00e1ndalos, y ese deber prevalece sobre el derecho a escoger residencia. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el precepto acusado no vulnera el art\u00edculo 5\u00ba superior porque no desconoce el derecho de la persona a escoger residencia, sino que reglamenta su ejercicio en la medida en que exige que se respete la tranquilidad de los moradores del lugar. Tampoco vulnera el art\u00edculo 34 constitucional, porque en sentido estricto no establece el destierro, sino que prev\u00e9 una medida de polic\u00eda correctiva. \u00a0<\/p>\n
Tampoco le asiste raz\u00f3n al demandante cuando asevera que la disposici\u00f3n censurada vulnera el principio non bis in idem, ya que las medidas contempladas en los art\u00edculos 205, 206 y 209 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda se aplican en eventos diferentes al que rese\u00f1a la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Finalmente debe tenerse en cuenta que la disposici\u00f3n acusada no tiene relaci\u00f3n alguna con la libertad de locomoci\u00f3n que se traduce en la facultad de que una persona se desplace por todo el pa\u00eds y a entrar y salir de \u00e9l, mientras que la norma cuestionada hace relaci\u00f3n al derecho de escoger libremente lugar de residencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. El problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los t\u00e9rminos de la demanda, las intervenciones registradas en el curso del proceso y el concepto emitido por el Procurador General de la Naci\u00f3n, le corresponde a la Corte determinar, si la norma acusada, en cuanto asignaba competencia a los comandantes de estaci\u00f3n y sub estaci\u00f3n, hoy a los alcaldes o inspectores de polic\u00eda, seg\u00fan el art\u00edculo 126 del decreto 522\/71, para exigir a una persona promesa de residir en otro barrio o zona, cuando incurra en la conducta de fomentar o protagonizar esc\u00e1ndalos, ri\u00f1as o peleas en sitios de diversi\u00f3n o de negocio, ubicados en el barrio donde tenga su residencia, viola la Constituci\u00f3n, en la medida en que ella, seg\u00fan la acusaci\u00f3n: i) desconoce el derecho de escoger libremente domicilio o residencia; ii) incide desfavorablemente en las actividades comerciales, acad\u00e9micas, sociales, culturales y pol\u00edticas de ella y su familia; iii) conlleva a la imposici\u00f3n de una pena de destierro, en que afecta el derecho de locomoci\u00f3n; iv) viola el principio constitucional, integrante del debido proceso, que prohibe juzgar de nuevo a una persona por el mismo hecho. \u00a0<\/p>\n
2. La soluci\u00f3n al problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
2.1. En la sentencia C-024\/941 la Corte Constitucional se refiri\u00f3 extensamente a la Polic\u00eda dentro de nuestro r\u00e9gimen constitucional y precis\u00f3 los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
a) Atendiendo a la finalidad que cumple la polic\u00eda se alude a una de las formas de la actividad del Estado ligadas con la preservaci\u00f3n y el establecimiento del orden p\u00fablico, esto es, con el mantenimiento de unas condiciones m\u00ednimas de tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad p\u00fablicas que hagan posible la convivencia pac\u00edfica y el normal desarrollo de las actividades sociales. \u201cEs el poder, la funci\u00f3n y la actividad de la polic\u00eda administrativa\u201d. Esta concepci\u00f3n de la polic\u00eda es diferente a la que se vincula con el concepto org\u00e1nico que abarca a las autoridades administrativas de polic\u00eda y a la polic\u00eda como cuerpo civil de funcionarios armados: la Polic\u00eda Nacional. \u00a0<\/p>\n
b) El orden p\u00fablico que preserva la polic\u00eda no constituye un valor o un fin en s\u00ed mismo, sino que se vincula con los valores superiores del Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana y en el reconocimiento y efectividad de los derechos humanos. Por ello, expres\u00f3 la Corte en la referida sentencia: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa polic\u00eda, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden p\u00fablico. Pero el orden p\u00fablico no debe ser entendido como un valor en s\u00ed mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden p\u00fablico, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin \u00faltimo de la Polic\u00eda, en sus diversas formas y aspectos, es la protecci\u00f3n de los derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el l\u00edmite del poder de polic\u00eda. La preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico lograda mediante la supresi\u00f3n de las libertades p\u00fablicas no es entonces compatible con el ideal democr\u00e1tico, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de polic\u00eda no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar c\u00f3mo permitir el m\u00e1s amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden p\u00fablico\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a lo anterior, en un Estado social de derecho, el uso del poder de polic\u00eda -tanto administrativa como judicial-, se encuentra limitado por los principios contenidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y por aquellos que derivan de la finalidad espec\u00edfica de la polic\u00eda de mantener el orden p\u00fablico como condici\u00f3n para el libre ejercicio de las libertades democr\u00e1ticas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Existen diferentes formas de manifestaci\u00f3n de la polic\u00eda administrativa y es por ello que acogiendo las directrices de la sentencia de abril 21 de 1982 de la Corte Suprema de Justicia2 en la aludida sentencia se distingue entre el poder de polic\u00eda que es la facultad de crear la norma de polic\u00eda, reguladora de la libertad y del comportamiento ciudadano en aras de la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, la funci\u00f3n de polic\u00eda que constituye la gesti\u00f3n administrativa concreta del poder de polic\u00eda con arreglo a la normatividad establecida, y la actividad material de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Se precisa, en consecuencia, que el poder de polic\u00eda es normativo, en la medida en que implica la atribuci\u00f3n estatal para expedir las regulaciones jur\u00eddicas que limiten o restrinjan la libertad individual. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) En lo que ata\u00f1e con la distribuci\u00f3n general de las competencias en materia de poder, funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda entre las diferentes autoridades, se considera que, en principio, s\u00f3lo el Congreso de la Rep\u00fablica puede establecer l\u00edmites o restricciones a las libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constituci\u00f3n. Sin embargo, se advierte en la sentencia C-024\/94 que \u201cLa Constituci\u00f3n no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulaci\u00f3n de los derechos. Esto significa que existen \u00e1mbitos de los derechos constitucionales en los cuales algunas autoridades pueden ejercer un poder de polic\u00eda subsidiario\u201d. Pero se precisa, que en atenci\u00f3n a que dicho poder implica la restricci\u00f3n de los derechos y libertades de las personas, el ejercicio del poder subsidiario de polic\u00eda. V.gr. asambleas, concejos municipales, Presidente de la Rep\u00fablica, la cual en principio es potestad del Congreso, requiere de una habilitaci\u00f3n constitucional expresa. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, pues las atribuciones de \u00e9ste se encuentran limitadas por las normas constitucionales y los tratados y convenios internacionales (art. 93) que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos. En estas circunstancias, las regulaciones normativas expedidas por aqu\u00e9l \u00f3rgano en el ejercicio del poder de polic\u00eda se encuentran sometidas a l\u00edmites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que ata\u00f1e con su n\u00facleo esencial. \u00a0<\/p>\n
Las restricciones, en consecuencia, no buscan impedir el goce de \u00e9stos, sino regular y permitir su cabal ejercicio acorde con las necesidades de la convivencia social, y el respeto por los derechos de todas las personas que integran el conglomerado social. De ah\u00ed que s\u00f3lo sean admisibles aquellas restricciones m\u00ednimas, necesarias e indispensables, que obedezcan a finalidades constitucionalmente leg\u00edtimas, dentro del sistema democr\u00e1tico que nos rige, que tiendan a prevenir infracciones penales o a proteger o a asegurar la seguridad nacional, el orden p\u00fablico la moral o la salud p\u00fablicas o los derechos y libertades de los dem\u00e1s3. \u00a0<\/p>\n
2.3. Hechas las precisiones anteriores, procede la Sala a pronunciarse sobre los cargos de la demanda en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
El art. 24 de la Constituci\u00f3n dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201cTodo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de \u00e9l, y a permanecer y residenciarse en Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
De la norma transcrita se infiere la consagraci\u00f3n de dos derechos a favor del colombiano, que constituyen una manifestaci\u00f3n del derecho general a la libertad, que se traduce en la facultad primaria y elemental que tiene la persona humana para transitar, movilizarse o circular libremente de un lugar a otro dentro del territorio nacional, e igualmente en la posibilidad de entrar y salir de \u00e9l libremente, y el derecho a \u00a0permanecer y a residenciarse en Colombia, en el lugar que considere conveniente para vivir y constituir el asiento de sus negocios y actividades, conforme lo demanden sus propios intereses. \u00a0<\/p>\n
Resulta de la ex\u00e9gesis de la referida preceptiva constitucional que la libre circulaci\u00f3n y residencia no se conciben como derechos absolutos, pues el Legislador se encuentra facultado para establecerles limitaciones dentro de par\u00e1metros objetivos que respondan a los criterios antes mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien la norma en referencia destaca la reserva exclusiva de tales derechos a favor de los colombianos, su entendimiento no significa que los extranjeros no gocen de ellos, lo que ocurre es que la Constituci\u00f3n los protege con arreglo a las previsiones del art. 100 de la Constituci\u00f3n, conforme al cual si bien los extranjeros disfrutar\u00e1n en Colombia de los mismos derechos civiles y garant\u00edas concedidas a los nacionales, ello debe entenderse sin perjuicio de las limitaciones que establezcan la Constituci\u00f3n o la ley o de la posibilidad de negar el ejercicio de determinados derechos civiles, por razones de orden p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Pol\u00edticos, aprobado por Colombia mediante la ley 74 de 1968 (el art. 12), la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica, aprobada mediante la ley 16 de 1972 (art. 22), aluden a los derechos de circulaci\u00f3n y residencia y a la posibilidad de su restricci\u00f3n, cuando sea necesaria para hacer prevalecer valiosos intereses p\u00fablicos y los derechos y libertades de las personas. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia T-483\/994 la Corte se refiri\u00f3 a la posibilidad de limitar el derecho de circulaci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan el inciso segundo del art. 93 de la Constituci\u00f3n, los derechos y deberes consagrados en \u00e9sta se interpretar\u00e1n, de conformidad con los Tratados Internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ello significa, que para efectos de interpretar los referidos derechos las normas de los tratados en referencia tienen car\u00e1cter prevalente en el orden interno, formando por lo tanto parte del bloque de constitucionalidad, como lo ha reconocido la Corte en diferentes pronunciamientos5\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn las circunstancias descritas es evidente que con invocaci\u00f3n de las normas de los mencionados tratados, el derecho fundamental de circulaci\u00f3n puede ser limitado, en virtud de la ley, pero s\u00f3lo en la medida necesaria e indispensable en una sociedad democr\u00e1tica, con miras a prevenir la comisi\u00f3n de infracciones penales, proteger el inter\u00e9s p\u00fablico, la seguridad nacional, el orden p\u00fablico, la salud y la moral p\u00fablicas, o los derechos y libertades de las dem\u00e1s personas, y en cuanto a la restricci\u00f3n sea igualmente compatible con el ejercicio de los dem\u00e1s derechos fundamentales reconocidos por la Constituci\u00f3n. Pero, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, toda restricci\u00f3n de dicho derecho debe estar acorde con los criterios de necesidad, racionalidad, proporcionalidad y finalidad; no son admisibles, por lo tanto, las limitaciones que imponga el legislador arbitrariamente, esto es, sin que tengan la debida justificaci\u00f3n, a la luz de los principios, valores, derechos y deberes constitucionales\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDesde otra \u00f3ptica, resulta conveniente anotar, que la reserva de ley exigida para la limitaci\u00f3n del derecho de circulaci\u00f3n, implica que \u00e9ste no puede ser objeto de regulaci\u00f3n por otras autoridades; dichas autoridades s\u00f3lo pueden expedir y ejecutar, dentro del \u00e1mbito de su competencia, las medidas jur\u00eddicas y materiales que autorice la ley, pero obrando igualmente con arreglo a los aludidos criterios\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cIlustrativas resultan las ideas expresadas por Zagrebelsky6 para quien los derechos orientados a la libertad, como es el de circulaci\u00f3n, son intr\u00ednsecamente ilimitados, por cuanto han sido dise\u00f1ados para garantizar el se\u00f1or\u00edo de la voluntad de la persona; sin embargo, a los mismos se le pueden establecer l\u00edmites extr\u00ednsecos, los cuales no solamente son posibles, sino necesarios con el \u00fanico objeto de prevenir la colisi\u00f3n destructiva de \u00e9stos y de posibilitar su ejercicio a todos\u201d. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cEn resumen, los l\u00edmites externos que se pueden imponer al derecho de locomoci\u00f3n, en lo que hace relaci\u00f3n al orden p\u00fablico, en aspectos tales como la seguridad, salubridad y preservaci\u00f3n o recuperaci\u00f3n de la tranquilidad p\u00fablica y la moralidad p\u00fablica, encuentran su justificaci\u00f3n esencial, en la necesidad de proteger los bienes jur\u00eddicos de los dem\u00e1s ciudadanos, considerados en forma individual y como comunidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
SI bien es indiscutible la competencia del legislador extraordinario, habilitado en ese entonces para expedir el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda, para establecer una restricci\u00f3n al derecho de residencia, es preciso examinar la disposici\u00f3n acusada bajo el par\u00e1metro del juicio de proporcionalidad, al cual ha acudido sistem\u00e1ticamente la Corte cuando se trata de juzgar la constitucionalidad de una norma restrictiva o limitativa de los derechos fundamentales. Fue asi, como en la sentencia C-309\/977 la Corte se pronunci\u00f3 de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan tal juicio, cuando diversos principios constitucionales entran en colisi\u00f3n, como sucede en este caso, corresponde al juez constitucional no s\u00f3lo estudiar la constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino, adem\u00e1s, examinar si la reducci\u00f3n del derecho es proporcionada, \u00a0a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar si el trato diferente y la restricci\u00f3n a los derechos constitucionales son “adecuados” para lograr el fin perseguido, segundo si son “necesarios”, en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en t\u00e9rminos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son “proporcionados stricto sensu”, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La finalidad buscada por el legislador al expedir la norma acusada es la de asegurar el mantenimiento del orden p\u00fablico, previniendo la comisi\u00f3n de delitos o contravenciones penales de polic\u00eda, asegurando los derechos de las dem\u00e1s personas y la convivencia y relaciones pac\u00edficas entre las personas que concurren a los mencionados sitios p\u00fablicos de diversi\u00f3n o esparcimiento. En tal virtud, puede afirmarse que, en principio, ella responde al logro y a la preservaci\u00f3n de fines constitucionales que se estiman valiosos. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, es preciso observar lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
La norma, que fue dictada con anterioridad a la Constituci\u00f3n actual, describe la conducta que da lugar a la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n contravencional en forma vaga y generalizada, dado que alude a quien fomente o protagonice esc\u00e1ndalos, ri\u00f1as o peleas, sin determinar si dicha conducta puede ser ocasional o si se requiere de actos reiterados, quedando a juicio de las autoridades de polic\u00eda la interpretaci\u00f3n libre de dicha norma, lo cual puede prestarse a la adopci\u00f3n de decisiones arbitrarias. \u00a0<\/p>\n
S\u00ed es necesario que la conducta de fomentar o protagonizar esc\u00e1ndalos, ri\u00f1as o peleas en los lugares mencionados sea reiterada en el tiempo, la ocurrencia de cada conducta contravencional requiere ser juzgada espec\u00edficamente, conforme a las reglas del debido proceso, para que la reincidencia tenga la virtualidad de justificar la medida extrema de la sanci\u00f3n que prev\u00e9 la norma. Ello es as\u00ed, adem\u00e1s, porque como \u00fanicamente constituyen antecedentes penales y contravencionales las condenas proferidas en sentencia judicial en forma definitiva (art. 248 C.P.), igualmente s\u00f3lo se pueden valorar como tales exclusivamente las condenas que por una contravenci\u00f3n imponga la autoridad de polic\u00eda a trav\u00e9s de una providencia con car\u00e1cter definitivo. En efecto, dijo la Corte en la sentencia C-087\/20008, en la cual se juzg\u00f3 la constitucionalidad de normas similares contenida en los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 205 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Sala considera que para establecer los denominados antecedentes de hechos perturbadores, de que trata la norma, \u00e9stos deben ser producto, tambi\u00e9n, del cumplimiento de un proceso previo, por sumario que \u00e9ste sea, por las siguientes razones: el art\u00edculo 29 de la Carta dice que el debido proceso se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Como consecuencia de ello, est\u00e1 el principio general de que a quien se le imponga una medida que limite sus derechos, tenga derecho a conocerla y controvertirla. No resulta excusa v\u00e1lida el decir que no exista un procedimiento escrito para el caso concreto\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, para que la prohibici\u00f3n del numeral 1 de la disposici\u00f3n demandada pudiera, por este aspecto, ser constitucional, hab\u00eda que se\u00f1alar que en los denominados \u00a0antecedentes de los hechos perturbadores, el afectado hubiera tenido oportunidad \u00a0de controvertir tal antecedente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Aun cuando la norma acusada no determina que para imponer la sanci\u00f3n deba seguirse el debido proceso, del examen de diferentes disposiciones del C\u00f3digo de Polic\u00eda se desprende que existe una regulaci\u00f3n normativa que lo garantiza, como tuvo ocasi\u00f3n de se\u00f1alarlo la Corte en la aludida sentencia, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cAl respecto hay que se\u00f1alar que en efecto en los art\u00edculos 219 y siguientes del decreto 1355 de 1970 , se consagra un procedimiento para la aplicaci\u00f3n de medidas correccionales. Alli se indica, en t\u00e9rminos generales lo siguiente: que el contraventor tiene derecho a ser o\u00eddo previamente (art. 224); que debe levantarse un acta en que se consignen los hechos, se identifique al contraventor \u00a0y se indique la medida correctiva a imponer (art.227) que contra las medidas impuestas por comandante de estaci\u00f3n \u00a0o subestaci\u00f3n (hoy alcaldes o inspectores de polic\u00eda correspondientes), que en el presente caso, \u00a0no existen recursos (art. 228); que el funcionario de polic\u00eda que haya impuesto la medida correctiva podr\u00e1 hacerla cesar en cualquier tiempo \u2018si a su juicio tal determinaci\u00f3n no perjudica el orden p\u00fablico\u2019 (Art. 222)\u201d. \u00a0<\/p>\n
No es afortunada la expresi\u00f3n \u201cpersona indeseable\u201d que se utiliza en la norma, pues ello se opone al reconocimiento que hace la constituci\u00f3n de la dignidad humana, como principio y valor esencial del orden social, y a los cuales se ha referido la Corte en diferentes oportunidades9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El t\u00e9rmino indeseable resulta peyorativo y lesivo de la dignidad humana, porque describe a una persona con quien no es recomendable establecer contacto o relacionarse socialmente. Por lo tanto, la circunstancia de que una persona incurra en la conducta descrita en la norma no puede ser motivo para que se la califique en t\u00e9rminos que resultan ofensivos a su dignidad como ser humano. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No s\u00f3lo atenta contra la dignidad humana \u201cla reducci\u00f3n de la persona a mero objeto de una voluntad p\u00fablica o particular (v.g.r. esclavitud, servidumbre, destierro), los tratos crueles, inhumanos o degradantes) (CP. art. 12) o simplemente aqu\u00e9llos comportamientos que se muestran indiferentes ante la muerte misma (p. ej. \u00a0el sicariato)\u201d10, sino tambi\u00e9n aquellas regulaciones del legislador que habilitan a las autoridades para dispensar a las personas un trato que no se compadece con su condici\u00f3n de ser humano, como son las contenidas en el precepto acusado. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, observa la Sala, que la medida correctiva en cuesti\u00f3n no tiene l\u00edmite en el tiempo. Por consiguiente, las autoridades de polic\u00eda (decreto 522\/71) pueden imponer la sanci\u00f3n consistente en exigir promesa de residir en otra zona o barrio, en forma permanente, restringiendo en extremo y afectando el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales de circulaci\u00f3n y de residencia, y con desconocimiento del precepto del art. 28 de la Constituci\u00f3n seg\u00fan el cual no pueden existir medidas de seguridad imprescriptibles, lo que equivale a que no puede el legislador autorizar a que se le limite a una persona en forma permanente alguno de sus derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
SI bien el art. 222 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda faculta a la autoridad de polic\u00eda para hacer cesar la medida correctiva que ha impuesto en cualquier tiempo, cuando \u201ca su juicio tal determinaci\u00f3n no perjudique el orden p\u00fablico\u201d, entiende la Sala que fijaci\u00f3n del tiempo de la sanci\u00f3n debe estar regulada espec\u00edficamente en la norma legal y, por lo tanto, dicha determinaci\u00f3n no puede quedar librada al arbitrio de la referida autoridad. \u00a0<\/p>\n
– No obstante que las consideraciones precedentes resultan suficientes para declarar la inexequibilidad de la norma, considera la Sala necesario referirse al cargo formulado por el demandante, en el sentido de que la medida correctiva contenida en aqu\u00e9lla implica el establecimiento de una pena de destierro, prohibida por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art. 34 de la Constituci\u00f3n, al legislador le esta vedado autorizar la imposici\u00f3n de la pena de destierro, la cual implica la expulsi\u00f3n del territorio del Estado, de manera temporal o permanente, de una persona que ha cometido un delito, generalmente de car\u00e1cter pol\u00edtico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior la medida correctiva prevista en la norma acusada no puede asimilarse a una pena de destierro, porque la promesa de residir en otra zona o barrio se refiere a un simple cambio de residencia, dentro de una misma poblaci\u00f3n o ciudad, mas no a la imposici\u00f3n del abandono definitivo del territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
3. En conclusi\u00f3n, estima la Corte que aun cuando la norma acusada puede resultar adecuada para lograr la finalidad de la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, sin embargo, desde las otras perspectivas analizadas resulta irracional y desproporcionada, porque afecta valores y principios constitucionales, en raz\u00f3n de su vaguedad y generalidad, de la indeterminaci\u00f3n en el tiempo de la medida correctiva que ella proh\u00edja, y del calificativo que se le da a la persona que incurre en la contravenci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el numeral primero del art\u00edculo 204 del Decreto 1355 de 1970 (C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda). \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
2 M.P. Manuel Gaona Cruz \u00a0<\/p>\n
3 Convenci\u00f3n Americana de los Derechos Humanos o Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica. \u00a0<\/p>\n
4 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
5 Sentencias C-295\/93, C-179\/94, C-225\/95, C-578\/95, C-358\/97, T-556\/98 entre otras. \u00a0<\/p>\n
6 Zagrebelsky, Gustavo. El Derecho d\u00factil. Editorial Trotta. P. 87 \u00a0<\/p>\n
7 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
8 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
9 Sentencias T-505\/92, T-556\/98 y T-177\/99.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia T-505\/92. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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