\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1191\/00\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Alcance\/CONTROL FISCAL-Objeto \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Elemento determinante de la sujeci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El elemento que permite establecer si un organismo o entidad se encuentra sujeta o no al control fiscal de las contralor\u00edas, es el hecho de haber recibido bienes o fondos de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Integral \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-L\u00edmites de intervenci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ORGANOS DE CONTROL-Restricci\u00f3n a ejercicio de funciones\/CONTROL FISCAL-Restricci\u00f3n a ejercicio de funciones \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Fondos p\u00fablicos de departamentos y municipios \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Cuentas y recursos propios de entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cuentas y recursos propios de entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2880 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000 \u201cPor el cual se dictan normas para suprimir y reformar regulaciones, tr\u00e1mites y procedimientos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: \u00a0Luis Eduardo Montoya Medina. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente :\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., septiembre trece (13) de dos mil (2000).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina, demand\u00f3 el art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000 \u201cPor el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, tr\u00e1mites y procedimientos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por auto del 23 de marzo del a\u00f1o que cursa, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda presentada, en consecuencia, orden\u00f3 fijar en lista las normas acusadas. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso y, al se\u00f1or Contralor General de la Rep\u00fablica, con el objeto, que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El siguiente es el texto de la norma demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 43906 del 22 de febrero de 2000, con la advertencia de que se subraya lo acusado. \u00a0<\/p>\n
Decreto 266 de 2000 \u00a0<\/p>\n
(febrero 22) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, tr\u00e1mites y procedimientos. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5\u00ba del Art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 del 7 de febrero de 2000 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 37- Control Fiscal de las Empresas de servicios p\u00fablicos.-\u00a0 El control fiscal de las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto, y de car\u00e1cter privado en cuyo capital participe la Naci\u00f3n, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de \u00e9sta o aquellas, se ejercer\u00e1 sobre los actos y contratos que versen sobre las gestiones del Estado en su calidad de accionista o aportante. Para el cumplimiento de dicha funci\u00f3n la Contralor\u00eda competente tendr\u00e1 acceso exclusivamente a los documentos que al final de cada ejercicio la empresa coloca a disposici\u00f3n del accionista en los t\u00e9rminos establecidos en el C\u00f3digo de Comercio para la aprobaci\u00f3n de los estados financieros correspondientes. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor razones de eficiencia el Contralor General de la Rep\u00fablica podr\u00e1 acumular en su despacho las funciones de las otras contralor\u00edas, de forma prevalente, mediante acto administrativo motivado, expedido con sujeci\u00f3n estricta a lo se\u00f1alado en este art\u00edculo y en la ley de control fiscal en aquellos eventos en los que al menos uno de los socios estatales est\u00e9 sujeto al control\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, la disposici\u00f3n legal acusada, se encuentra contenida en un Decreto-ley expedido por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 del a\u00f1o 2000, para suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites sobre lo que vers\u00f3 el Decreto 1122 de 1999, sin incluir ning\u00fan tema adicional. A\u00f1ade el actor, que as\u00ed como no pueden existir facultades extraordinarias temporales para expedir c\u00f3digos desde la vigencia del art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Ejecutivo carece de facultad para suprimir, derogar o \u00a0 reformar procedimientos o tr\u00e1mites que se encuentren determinados por leyes ordinarias denominadas \u201cC\u00f3digos\u201d, ni est\u00e1 facultado para excederse del estricto l\u00edmite material de sus facultades y menos, para desconocer en su desarrollo los preceptos de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, el Congreso de la Rep\u00fablica al facultar al Ejecutivo de modo excepcional y transitorio para expedir decretos con fuerza de ley, de conformidad con el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 de 2000 -para suprimir o reformar procedimientos y tr\u00e1mites inexistentes en la administraci\u00f3n p\u00fablica-, lo hizo para reformar o suprimir las actuaciones existentes pero innecesarias tanto en diciembre de 1998 como en febrero de 2000, condici\u00f3n legal que gravita desde la ley facultante, aunque, en dicha ley, se excluyen los temas de dos formas: mediante la referencia expl\u00edcita las materias sobre las cuales vers\u00f3 el Decreto-ley 1122 de 1999, como a las que no pod\u00eda afectar conjuntamente con la limitaci\u00f3n estatuida en el par\u00e1grafo 5\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la ley de facultades. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el demandante, que a partir de la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, el control fiscal se ejerce como una funci\u00f3n p\u00fablica para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen recursos p\u00fablicos (art. 267, inciso 1\u00ba), el cual se ejerce en forma posterior y selectiva, incluyendo el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados. As\u00ed mismo, el constituyente, estableci\u00f3 que los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado y, por lo tanto, tiene el deber de asegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, tal como reza el art\u00edculo 365, inciso 1\u00ba de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Los servicios p\u00fablicos, se\u00f1ala el actor, se encuentran sometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que expida el Congreso de la Rep\u00fablica, aunque pueden ser prestados directa o indirectamente por el Estado, por las comunidades organizadas, por los particulares o, mediante la colaboraci\u00f3n del capital privado y del p\u00fablico, en las sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
Para el accionante, de la disposici\u00f3n acusada se deduce que para el Ejecutivo legislante los tr\u00e1mites y procedimientos existentes a diciembre de 1998, en junio de 1999 y en febrero de 2000 respecto del control fiscal de las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto y de las privadas en las cuales el Estado sea asociado, eran innecesarios, pues no de otra forma se explica la promulgaci\u00f3n del art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000, para restringir el control fiscal a una espec\u00edfica cantidad de documentos y al momento de las deliberaciones de socios de cada final de ejercicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, a juicio del demandante, el art\u00edculo demandado ha limitado el control fiscal en las empresas mixtas cuyo objeto social sea la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, como en las de car\u00e1cter privado en las que participe el Estado, los entes territoriales o sus entidades descentralizadas, al control legal derivado de su calidad social, de conformidad con las disposiciones del C\u00f3digo de Comercio, correspondiente a sus accionistas o aportantes, acogiendo una postura legislativa que desconoce los mandatos de orden superior en relaci\u00f3n con los controles fiscales de gesti\u00f3n y de resultados, debilitando de esa manera la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal, la vigilancia de los bienes p\u00fablicos y de los aportes o cuotas de participaci\u00f3n oficiales en las empresas mixtas de servicios p\u00fablicos, como en las privadas en las que participe el Estado, sus entes territoriales y sus organismos descentralizados. \u00a0<\/p>\n
Para el actor, no es exequible que los entes jur\u00eddicos mixtos dedicados a la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, de modo amplio, y ahora tan s\u00f3lo en la de los servicios p\u00fablicos domiciliarios (Ley 142 de 1993), den lugar para que el control fiscal pr\u00e1cticamente desaparezca sobre los derechos de la comunidad, por cuanto, no debe existir ninguna diferencia entre los bienes patrimoniales de los particulares asociados que admitan esa d\u00e9bil vigilancia, respecto de los bienes, aportes o dineros tomados del erario para colocarlos en conjunto, cualquiera que sea su proporci\u00f3n o cuota, con los del sector privado. Ello es as\u00ed, como quiera que los efectos p\u00fablicos por su naturaleza \u2013m\u00e1s que por su monto-, deben ser objeto de exigentes controles sin importar las manos que los administren y manejen. \u00a0<\/p>\n
El constituyente de 1991 abarc\u00f3 con el control fiscal las actuaciones p\u00fablicas como las de los particulares cuando manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n, y por extensi\u00f3n bienes de los entes territoriales y de los entes descentralizados, de conformidad con el art\u00edculo 267 Superior, ejercido en sus diversas manifestaciones o modalidades, es decir, en lo financiero, de gesti\u00f3n y de resultados. Entonces, el precepto normativo demandado al reducir el control fiscal en las empresas mixtas de servicios p\u00fablicos domiciliarios a los \u00e1mbitos estrictamente financieros, est\u00e1 indicando que resultan ser innecesarios los controles fiscales de gesti\u00f3n y de resultados. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el demandante, que el constituyente colombiano desde hace un tercio de a\u00f1os, ha acunado tesis y modelos estatales colaboracionistas, elemento desde el cual se edifican las previsiones de las sociedades de econom\u00eda mixta en la Carta de 1968 y de 1991, como en los C\u00f3digos de Comercio y en las legislaciones de la contrataci\u00f3n p\u00fablica o estatal, por lo que ahora no se puede sustraer a la obligaci\u00f3n de afinar el control fiscal en esas personas jur\u00eddicas, ni menos, asumirse que s\u00f3lo son buenas para el evento de los aportes pero no respecto de la vigilancia de su gesti\u00f3n, raz\u00f3n por la cual, la discriminaci\u00f3n adem\u00e1s de inexequible, resulta odiosa por lo infundada. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el inciso 1\u00ba del art\u00edculo acusado debe ser declarado inexequible, porque excedi\u00f3 las facultades del legislador habilitado, as\u00ed como viol\u00f3 los preceptos y alcances del control fiscal determinado por el Constituyente respecto de los bienes p\u00fablicos, para los que no efect\u00fao distinci\u00f3n entre si se encontraban solos o mezclados con los de los particulares en las sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0Los particulares y sus patrimonios bajo la expresi\u00f3n del derecho de propiedad tienen obligaciones sociales y deberes para con la comunidad, lo que no les habilitan para sustraerse del control fiscal como funci\u00f3n p\u00fablica en las empresas de servicios p\u00fablicos, pues de suyo se trata de actividades en las que debe prevalecer el inter\u00e9s p\u00fablico y los derechos de la comunidad, inter\u00e9s colectivo que supedita los intereses particulares. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el inciso 2\u00ba del art\u00edculo demandado, ri\u00f1e con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto, en \u00e9l se confiere al Contralor General de la Rep\u00fablica, un poder prevalente del cual constitucionalmente carece. En efecto, para el actor, el inciso 2\u00ba acusado desconoce que los poderes prevalentes s\u00f3lo los puede crear el constituyente, porque de lo contrario, los distintos entes y \u00f3rganos estatales dejar\u00edan de ser aut\u00f3nomos as\u00ed actuaren coordinadamente en la realizaci\u00f3n de los fines estatales como lo indica el art\u00edculo 113 de la Carta, pues en los \u00f3rganos de control solamente el Procurador General de la Naci\u00f3n, goza por mandato superior (art. 277-6 C.P.), de dicho poder prevalente en materia disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el demandante, que la Constituci\u00f3n en ninguna norma faculta al Congreso como legislador, ni al Presidente como legislador habilitado, para establecer dicha preeminencia, pues no se trata de suprimir poderes prevalentes coexistentes, menos aun que sea de recibo en la Constituci\u00f3n vigente la cual carece de dicho poder prevalente en materia de control fiscal de las empresas mixtas de servicios p\u00fablicos para el Contralor General de la Rep\u00fablica, raz\u00f3n por la cual esa previsi\u00f3n del Decreto-ley 266 de 2000 resulta contraria a la Carta Pol\u00edtica de 1991. \u00a0<\/p>\n
El inciso 2\u00ba de la norma demandada desconoce que por expreso mandato constitucional, se reconoce la autonom\u00eda fiscal de los entes territoriales (art. 287 C.P.), y a los Concejos Distritales y Municipales en su caso, elegir los respectivos contralores (art. 272 ib), sin que jer\u00e1rquicamente dependan de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ni descentralizada ni desconcentradamente, es decir, la Contralor\u00eda General no es un organismo jer\u00e1rquicamente establecido sobre las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales, tanto que por previsi\u00f3n del art\u00edculo 272 Superior, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, corresponde a \u00e9stas y no a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera el ciudadano demandante, que no se concibe que mediante un acto administrativo del Contralor General de la Rep\u00fablica, de \u201cplumazo\u201d se deroguen las reglas constitucionales del control fiscal territorial, de las normas nacionales que lo desarrollan, de las ordenanzas organizadoras de las contralor\u00edas departamentales y de los acuerdos distritales y municipales expedidos en la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0COADYUVANCIA DE LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
La Contralor\u00eda de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, interviene a trav\u00e9s de apoderada, con el objeto de coadyuvar las pretensiones de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Luego de realizar un extenso an\u00e1lisis sobre el control fiscal, y de citar varias sentencias de esta Corporaci\u00f3n como del Consejo de Estado, considera la entidad coadyuvante, que resulta claro que independientemente de la naturaleza del organismo o persona que ejecute, administre o recaude recursos p\u00fablicos, el ejercicio del control fiscal frente a tales sumas es un imperativo constitucional que debe ser cumplido por parte de las Contralor\u00edas. En efecto, el control fiscal constituye una funci\u00f3n p\u00fablica de origen constitucional, plenamente reglada y de obligatorio ejercicio, por lo tanto, no es eventual, ni transable, ni facultativo. \u00a0<\/p>\n
El control fiscal, se\u00f1ala la entidad coadyuvante, tiene como prop\u00f3sito fundamental, garantizar la correcta y legal utilizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, independientemente de la naturaleza jur\u00eddica de quien realiza la gesti\u00f3n, o de la actividad que desarrollen y, en ese orden de ideas, recae tanto sobre los servidores p\u00fablicos, como sobre los particulares que manejen fondos o bienes del Estado. Es decir, que donde hay recursos del Estado, all\u00ed debe estar presente el control fiscal sin importar condicionantes o accidentes de ninguna \u00edndole. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, en concepto de la Contralor\u00eda de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, el Presidente de la Rep\u00fablica, so pretexto de ejercer unas facultades extraordinarias para suprimir y modificar tr\u00e1mites innecesarios existentes en la administraci\u00f3n, decidi\u00f3 establecer en el Decreto 266 de 2000, que el control fiscal asignado a las contralor\u00edas se debe ejercer en los mismos t\u00e9rminos establecidos en el C\u00f3digo de Comercio para los socios, desconociendo de esa manera, que el organismo de control no puede ser limitado en el ejercicio de su funci\u00f3n p\u00fablica, mucho menos cuando est\u00e1 comprometido el patrimonio p\u00fablico, conjugado con el privado, para la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, es decir, para la satisfacci\u00f3n de necesidades colectivas. \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior. \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio del Interior, interviene para defender la constitucionalidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Considera que el Ejecutivo no se extralimit\u00f3 en el ejercicio de sus facultades, por cuanto, el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 de 2000, lo revisti\u00f3 de facultades extraordinarias, para suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites sobre lo que vers\u00f3 el Decreto 1122 de 1999, sin incluir ning\u00fan tema adicional. Por lo tanto, se trata de la reforma de una regulaci\u00f3n existente, tanto a diciembre de 1998, esto es, antes de la expedici\u00f3n de la Ley 489 de 1998, como a febrero de 2000 (antes de la expedici\u00f3n del decreto cuestionado), pues se trata de una norma contenida en la Ley 142 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala la entidad interviniente, que frente a la acusaci\u00f3n que hace el demandante del inciso 1\u00ba del art\u00edculo 37 del Decreto 266 de 2000, en el sentido de que se est\u00e1 limitando el control fiscal que debe ejercer la correspondiente Contralor\u00eda, es infundada, porque la diferenciaci\u00f3n del control fiscal que ejercen las Contralor\u00edas sobre las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto, en las que las entidades p\u00fablicas poseen aportes, se justifica en la medida en que se debe respetar su autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Considera que de conformidad con la jurisprudencia, el control fiscal especial ejercido por la Contralor\u00eda sobre los actos y contratos que versen sobre las gestiones del Estado en su calidad de accionista o aportante, no desconoce la funci\u00f3n social que deben cumplir las empresas de servicios p\u00fablicos; adicionalmente, las empresas de servicios p\u00fablicos poseen un r\u00e9gimen especial y, por lo tanto, dicho control no se puede aplicar a la empresa como tal, sino a los aportes del Estado cuya procedencia est\u00e1 prevista en la Ley 142 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, que de conformidad con jurisprudencia del Consejo de Estado, la Ley 42 de 1994, no crea una limitaci\u00f3n a la funci\u00f3n de control fiscal sobre las empresas mixtas o privadas, sino por el contrario, su aplicaci\u00f3n debe ser complementaria, concurrente y arm\u00f3nica con las disposiciones generales que regulan la funci\u00f3n de control fiscal que se encuentran contenidas en la Ley 42 de 1993, como quiera que ambas leyes reflejan el sistema integral de control de los bienes y recursos p\u00fablicos, independientemente del sujeto que los maneje o administre. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio del Interior, la acusaci\u00f3n en contra del inciso 2\u00ba del art\u00edculo demandado, no tiene asidero jur\u00eddico, como quiera que en la Constituci\u00f3n nada se opone a que el poder preferente o prevalente sea atribuido por la ley, tal como acontece con las facultades del personero municipal atribuidas por el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 178 de la Ley 136 de 1994, que le asign\u00f3 al Contralor General el poder preferente en materia disciplinaria respecto de los servidores p\u00fablicos municipales. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la circunstancia de que el Contralor General de la Rep\u00fablica, acumule algunas funciones de las dem\u00e1s contralor\u00edas en materia de control fiscal ejercido sobre las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto, se trata de un asunto excepcional que de ninguna manera vulnera la autonom\u00eda prevista en la Constituci\u00f3n para las Contralor\u00edas Territoriales. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Para la entidad interviniente, las entidades fiscalizadoras son titulares de un control colateral que s\u00f3lo versa sobre la gesti\u00f3n que el Estado realice frente a los bienes que conforman una empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios y no sobre la prestaci\u00f3n misma del servicio, porque para esto se creo la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
Para la Contralor\u00eda General las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios no pueden ser objeto de un control fiscal semejante al que se ejerce sobre los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de econom\u00eda mixta dedicadas a la prestaci\u00f3n de otros servicios y a la producci\u00f3n de bienes distintos de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, porque el legislador pretendi\u00f3 hacer uso de la facultad constitucional para indicar el control posterior y selectivo sobre dichas empresas. De ah\u00ed que los art\u00edculos 27-4 y 50 de la Ley 142 de 1994, lo prescriben sobre los bienes, actos y contratos referidos a los aportes hechos al capital, a los derechos que tales aportes confieren sobre el resto del patrimonio y, a los dividendos que les puedan corresponder a las entidades estatales. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta la entidad interviniente, que seg\u00fan lo regulado en el C\u00f3digo de Comercio, los aportes son elementos de la esencia del contrato social y, en tal sentido, el socio aportante tiene derecho en relaci\u00f3n con las acciones, cuotas o partes de inter\u00e9s. Por lo tanto, las contralor\u00edas pueden entrar a revisar el manejo que el socio estatal le est\u00e1 dando a los intereses que incuben al Estado. \u00a0<\/p>\n
Por ello, a su juicio, resulta coherente que las contralor\u00edas tengan la facultad de revisar, como lo har\u00eda cualquier socio, la gesti\u00f3n de dichas empresas a nivel de los libros, documentos e informes que la evidencian, siempre en los mismos t\u00e9rminos y con los mismos l\u00edmites que el socio particular. \u00a0<\/p>\n
Entonces, las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios con aportes o participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales o de las empresas industriales y comerciales del Estado en sus diferentes niveles, que presten tales servicios, son sujetos de control fiscal, el cual se ejerce con fundamento en los principios de la eficiencia que las gobiernan y, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que regulan el control fiscal, en armon\u00eda con los postulados consagrados en la Ley 42 de 1993 y, los objetivos que orientan las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios en los t\u00e9rminos fijados en la Ley 142 de 1994. Siendo ello as\u00ed, en ning\u00fan momento se debilita la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal, sino que por el contrario, se fortalece y complementa. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n hecha en contra del inciso 2\u00ba del art\u00edculo demandado, expresa la Contralor\u00eda General, que el contenido de la norma se adecua perfectamente a la Constituci\u00f3n, para que sea ese organismo la \u00fanica autoridad encargada de dictar la regulaci\u00f3n en la cual se determinen los procedimientos para realizar ese control fiscal, en el orden nacional, departamental, distrital y municipal, con el objeto de unificar un sistema \u00fanico de control que fije reglas de juego claras para cualquier empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios o mixta. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la funci\u00f3n que desarrolla el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 37 del Decreto 266 de 2000, en relaci\u00f3n al Contralor General de la Rep\u00fablica, para poder acumular en su Despacho las funciones de las otras contralor\u00edas en forma prevalente, se encuentra acorde con los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa previstos en el art\u00edculo 209 Superior y desarrollados en el decreto demandado, permitiendo determinar si en igualdad de condiciones de calidad de los bienes y servicios del Estado, en su condici\u00f3n de accionista o aportante se obtiene a un menor costo y, si estos son los m\u00e1s adecuados para el logro de los objetivos de las empresas de servicios p\u00fablicos dentro del contexto de autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n del control fiscal. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica solicita la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000 \u201cen el entendimiento que hace referencia a las facultades del Contralor General para : \u00a0<\/p>\n
\u201c A) Armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades del orden nacional y territorial. \u00a0<\/p>\n
B) \u00a0Ejercer control concurrente y prevalente sobre empresas de servicios p\u00fablicos de nivel territorial con recursos de la Naci\u00f3n tal como lo establece la Constituci\u00f3n y lo avala la Sentencia de la Corte Constitucional C-403\/99\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a03. \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, las acusaciones de la demanda en contra del art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000, carecen de fundamento f\u00e1ctico, como quiera que para el legislador extraordinario en ning\u00fan momento se presenta como innecesaria la funci\u00f3n p\u00fablica del ejercicio del control fiscal, raz\u00f3n por la cual no pretende eliminarla del mundo jur\u00eddico, como mal lo entiende el accionante. \u00a0<\/p>\n
En efecto, teniendo como principio orientador el control y fiscalizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, el legislador \u2013en este caso el extraordinario- puede v\u00e1lidamente dentro de los par\u00e1metros fijados por la Constituci\u00f3n, implementar de manera general la forma como los organismos de control competentes pueden entrar a ejercer sus funciones constitucionales, teniendo en cuenta para ello, t\u00f3picos tales como los \u00f3rganos que la ejercen en los diferentes niveles, definici\u00f3n de conceptos, niveles de autonom\u00eda con respecto a otro tipo de controles, maneras de realizar las diferentes clases de control y, como en el caso sub lite, formas de ejercer el control de acuerdo al tipo de bienes, recursos o v\u00ednculos de patrimonio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Para la entidad interviniente, la norma cuestionada es clara en asimilar los derechos del capital estatal a los de cualquier accionista, raz\u00f3n por la cual ambas instancias de fiscalizaci\u00f3n tendr\u00e1n, en un mismo momento, los mismos derechos de solicitud de informaci\u00f3n adicional y de acceso a los estados de gesti\u00f3n y resultados, revisados, aprobados y certificados. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, considera que respecto de la asignaci\u00f3n de funciones a la Contralor\u00eda General sobre las Contralor\u00edas Territoriales, esto se configura como uno de los postulados excepcionales que puede prever la ley, permiti\u00e9ndole as\u00ed a ese organismo ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo previsto en el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
Para el Procurador General de la Naci\u00f3n el art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000, es inconstitucional tanto por razones de forma como de fondo, y en tal sentido, solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar su inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa su exposici\u00f3n, se\u00f1alando que con base en las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional por el art\u00edculo 1\u00ba numeral 5\u00ba de la Ley 573 de 2000, fue expedido el Decreto-ley 266 del mismo a\u00f1o, en cuyo art\u00edculo 37 demandado, se se\u00f1al\u00f3 un r\u00e9gimen especial de control fiscal a las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto y de car\u00e1cter privado, en cuyo capital participe la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, el Gobierno Nacional desbord\u00f3 las facultades concedidas en la ley habilitante, ya que esta en ning\u00fan momento lo faculta para reformar el r\u00e9gimen de control fiscal que se encuentra vigente y, se\u00f1alar un sistema de vigilancia fiscal diferente, especial o excepcional, para las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Ley 573 de 2000 \u00fanicamente autoriza al Ejecutivo para suprimir o reformar las regulaciones o procedimientos y tr\u00e1mites, con el fin de garantizar los principios constitucionales de la funci\u00f3n administrativa consagrados en el art\u00edculo 209 Superior; por ende, el ejercicio del control fiscal y el se\u00f1alamiento de un r\u00e9gimen especial para las empresas de servicios p\u00fablicos mixtas o privadas, es a todas luces diferente de la supresi\u00f3n o reforma de procedimientos existentes orientados por la pol\u00edtica antitr\u00e1mites. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para el Procurador General al no contener la ley habilitante facultades precisas para reformar la Ley 42 de 1993, el art\u00edculo demandado es inconstitucional por vulnerar directamente el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, analizando materialmente el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 37 del Decreto 266 de 2000, para el Ministerio P\u00fablico, la norma acusada pretende darle a los recursos p\u00fablicos y al Estado, el mismo tratamiento que se le da a los recursos privados y a los particulares, sin tener en cuenta que los asuntos p\u00fablicos deben ser manejados a trav\u00e9s de principios especiales en los cuales prima el inter\u00e9s p\u00fablico y social, a diferencia del \u00e1nimo de lucro que orienta el inter\u00e9s particular. \u00a0<\/p>\n
Considera el Procurador, que para dar efectividad a las normas de rango superior, concretamente al art\u00edculo 267, el control fiscal posterior y selectivo se debe ejercer sobre las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto o privado en las cuales el Estado tenga participaci\u00f3n, sobre todos los actos y contratos en donde est\u00e9n comprometidos recursos p\u00fablicos, sin que se le pueda restringir el acceso a los documentos en el momento que as\u00ed lo solicite y, no s\u00f3lo al final del ejercicio como lo contempla la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Restringir al Estado el acceso a los documentos al final de cada ejercicio, en las mismas condiciones en que lo hace al accionista particular, pone en peligro la seguridad de los recursos p\u00fablicos “en tanto el control fiscal s\u00f3lo podr\u00eda hacerse cuando se ha ejecutado no la actuaci\u00f3n como sucede en las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas, sino cuando ha culminado el ejercicio que va del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de cada a\u00f1o\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por ello, para el Ministerio P\u00fablico, cuando los particulares se asocian con el Estado deben someterse al inter\u00e9s p\u00fablico y general y, en ese orden de ideas, someterse a un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial, en tanto los principios que orientan toda actividad que realice el Estado o en la que \u00e9ste haga parte, deben tener en cuenta, necesariamente, que su cometido institucional y su fin esencial es el de destinar sus actuaciones y su patrimonio al servicio de la comunidad, a promover la prosperidad general y garantizar los principios, derechos y deberes que consagra la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Entrat\u00e1ndose de la acusaci\u00f3n del demandante en contra del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 37 del Decreto 266 de 2000, manifiesta el Procurador que: \u201c…obs\u00e9rvese que el inciso tercero del art\u00edculo 267 constitucional, se\u00f1ala que la Vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales y en los casos excepcionales previstos en la Ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. \u00a0<\/p>\n
\u201cAl respecto conviene recordar la Contralor\u00eda General realiza el control excepcional, \u00fanicamente entrat\u00e1ndose de los denominados recursos propios de los entes territoriales, pues all\u00ed la regla general es que el control sea ejercido por las Contralor\u00edas respectivas. De tal suerte que la autorizaci\u00f3n prevista en la parte final del inciso tercero del art\u00edculo 267 de la Carta se refiere a los recursos propios de los entes territoriales, en tanto que el control fiscal sobre los recursos de origen nacional es una facultad permanente y no restringida de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo anterior, los argumentos del demandante, s\u00f3lo resultan v\u00e1lidos en tanto se trate de \u2018recursos propios\u2019 como objeto del control fiscal, pues all\u00ed un acto administrativo no puede desplazar la competencia ordinaria del legislador. En cambio, si se trata de recursos de origen nacional, as\u00ed hayan sido incorporados al ente territorial, es el Contralor General quien decide si ejerce o no el respectivo control, pues se trata del ejercicio de su competencia constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia. \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica, mediante la Ley 573 de 2000. \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0El art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dispone: \u201cRevestir hasta por seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje…\u201d. \u00a0<\/p>\n
De manera pues, que por mandato constitucional, el legislador ordinario, puede desprenderse temporalmente de su funci\u00f3n constitucional legislativa, para revestir al Presidente de la Rep\u00fablica de \u201cprecisas\u201d facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
Mediante la Ley 573 de 2000, se revisti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para: \u201c5. Suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites sobre lo que vers\u00f3 el Decreto 1122 de 1999, sin incluir ning\u00fan tema adicional. El \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de las normas expedidas en desarrollo de las presentes facultades cobijar\u00e1 a los organismos p\u00fablicos de cualquier nivel, as\u00ed como aquellos que teniendo naturaleza privada ejerzan por atribuci\u00f3n legal funciones p\u00fablicas de car\u00e1cter administrativo, pero s\u00f3lo en relaci\u00f3n con estas \u00faltimas\u201d. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. \u00a0Las facultades de que trata el presente art\u00edculo se ejercer\u00e1n con el prop\u00f3sito de garantizar la realizaci\u00f3n de las siguientes finalidades: \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0La modernizaci\u00f3n, tecnificaci\u00f3n, eficacia y eficiencia de los organismos objeto de las presentes facultades; \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. La utilizaci\u00f3n eficiente del recurso humano; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; \u00a0<\/p>\n
d) La obligaci\u00f3n del Estado de propiciar una capacidad continua del personal a su servicio; \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. La sujeci\u00f3n al marco general de la pol\u00edtica microecon\u00f3mica y fiscal; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) \u00a0La racionalizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y su disponibilidad esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el Decreto-ley 1122 de 1999, al cual se refiere la ley 573 de 2000, como criterio para determinar los l\u00edmites de materia, fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas en el art\u00edculo 120 de la Ley 489 de 1998, facultando al Ejecutivo para, entre otras \u201cSuprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios existentes en la administraci\u00f3n p\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. Las facultades extraordinarias conferidas por el presente art\u00edculo, se ejercitar\u00e1n por el Gobierno con el prop\u00f3sito de racionalizar el aparato estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la funci\u00f3n administrativa y reducir el gasto p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0As\u00ed pues, con fundamento en las facultades conferidas en la Ley 573 de 2000, el legislador extraordinario expidi\u00f3 el Decreto-ley 266 de 2000 \u201cpor el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, tr\u00e1mites y procedimientos” y, en su art\u00edculo 37 aqu\u00ed demandado, consagr\u00f3 un r\u00e9gimen especial de control fiscal en las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto y de car\u00e1cter privado en cuyo capital participe la Naci\u00f3n, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas, estableciendo que la vigilancia de las gesti\u00f3n fiscal se ejercer\u00e1 sobre los actos y contratos, que versen sobre gestiones del Estado en su calidad de accionista o aportante. Indica adem\u00e1s, la normatividad legal acusada, que para el cumplimiento de dicha funci\u00f3n, la contralor\u00eda competente tendr\u00e1 acceso exclusivo a los documentos que al final de cada ejercicio la empresa coloca a disposici\u00f3n del accionista en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo de Comercio para la aprobaci\u00f3n de los estados financieros correspondientes. \u00a0<\/p>\n
Observa la Corte, que el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 de 2000, concedi\u00f3 atribuciones al Ejecutivo para suprimir o reformar regulaciones procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios en la administraci\u00f3n p\u00fablica, con el fin de garantizar los principios constitucionales que orientan la funci\u00f3n administrativa se\u00f1alados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuales son, la igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones. \u00a0<\/p>\n
Entonces, se analizar\u00e1 por esta Corporaci\u00f3n, si el legislador extraordinario desarroll\u00f3 adecuadamente el preciso marco de atribuciones se\u00f1aladas en la ley habilitante, de conformidad con las disposiciones de la Carta Pol\u00edtica y la jurisprudencia de esta Corte. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha sido enf\u00e1tica en se\u00f1alar que como quiera que por disposici\u00f3n constitucional, la facultad legislativa radica en el Congreso (art. 150.1-2 C.P.), puede dicho organismo en forma excepcional y temporal, trasladarla al Ejecutivo (art. 150-10), quien deber\u00e1 ejercerla dentro de los precisos y estrictos t\u00e9rminos que se\u00f1ale el Congreso de la Rep\u00fablica en la ley habilitante. \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, ha dicho esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterada en el sentido de que, hall\u00e1ndose la funci\u00f3n legislativa en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica como principio general, las posibilidades de que sea el Ejecutivo el que, mediante decretos, cumpla ese papel son excepcionales. \u00a0<\/p>\n
Por este motivo, cuando el Congreso, a solicitud del Gobierno, hace uso de las atribuciones que le otorga el numeral 10 del art\u00edculo 150 C.P. y reviste al Presidente de precisas facultades extraordinarias por tiempo que no puede superar los seis meses, las autorizaciones que confiera son de interpretaci\u00f3n restrictiva, pues est\u00e1n circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante, lo que implica que, adem\u00e1s del l\u00edmite temporal que debe concretarse en el precepto correspondiente, el Presidente de la Rep\u00fablica se encuentra ante una restricci\u00f3n de \u00edndole material que le impide extender su precaria atribuci\u00f3n legislativa a temas no contemplados de manera expl\u00edcita en la ley de facultades. \u00a0<\/p>\n
Por eso, cuando el Jefe del Estado dicta los decretos-leyes mediante los cuales aspira a hacer uso de las facultades extraordinarias, debe consultar el espec\u00edfico alcance de \u00e9stas para delimitar el campo normativo dentro del cual le es posible actuar en calidad de legislador extraordinario. \u00a0<\/p>\n
Son inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el Gobierno invocando facultades extraordinarias en cuanto toquen materias diversas de las se\u00f1aladas en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en tales eventos, adem\u00e1s de quebrantar la propia ley a la que el Ejecutivo estaba sujeto, se invade la \u00f3rbita propia del legislador, ya que el Gobierno solamente puede expedir normas de jerarqu\u00eda y con fuerza legislativas \u00a0por virtud de la facultad conferida, que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones contenidas en los decretos-leyes, deja a \u00e9stos despojados de la necesaria competencia de quien los puso en vigor…\u201d (Sent. C-398 de 1995. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se pregunta la Corte, si puede equipararse el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal, a la supresi\u00f3n o reforma de regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites? La respuesta es negativa. Y, adicionalmente, cabe preguntarse, en que contribuye el art\u00edculo 37 demandando a garantizar la realizaci\u00f3n de las finalidades contenidas en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la ley habilitante, ya citadas. \u00a0<\/p>\n
Las regulaciones, los procedimientos y los tr\u00e1mites, a que se refiere el numeral 5\u00ba de la Ley 573 de 2000, se deben entender, en los t\u00e9rminos de la misma ley (par\u00e1grafo 2\u00ba), como relativas a requisitos y formalidades que gobiernan las relaciones entre particulares y la administraci\u00f3n p\u00fablica, o las que se exigen a las personas para el ejercicio de sus actividades o, que determinan el comportamiento interno de las entidades; muy distinto de ejercer una funci\u00f3n p\u00fablica como lo es el control fiscal (art. 267 C.P.) y, menos de se\u00f1alar un r\u00e9gimen especial para las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, los cuales de conformidad con la Constituci\u00f3n, son inherentes a la funci\u00f3n social del Estado (art. 365 C.P.). \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0En efecto, el control fiscal ha sido instituido como una funci\u00f3n p\u00fablica que se realiza en forma posterior y selectiva, ejercida por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entidad que se encarga de ejercer el control fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos. Esta vigilancia fiscal incluye el ejercicio de un \u201ccontrol financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales…\u201d (art. 267 C.P.). \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional, al expedir el art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000, no s\u00f3lo ha desbordado sus precisas facultades extraordinarias, sino que ha limitado el ejercicio del control fiscal en las empresas mixtas cuyo objeto social sea la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, como en las de car\u00e1cter privado en las que participa el Estado, los entes territoriales o sus entidades descentralizadas, al control sobre los actos o contratos, derivados de su calidad de socio, de conformidad con las disposiciones del C\u00f3digo de Comercio, desconociendo la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en relaci\u00f3n con el control de gesti\u00f3n y de resultados y, adicionalmente, debilitando en forma ostensible la vigilancia de los bienes p\u00fablicos en las empresas de servicios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Como lo se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico, la disposici\u00f3n acusada pretende darle a los recursos p\u00fablicos y al Estado, el mismo tratamiento que se da a los recursos privados y a los particulares, olvidando lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan la cual el control fiscal se instituye como una funci\u00f3n p\u00fablica aut\u00f3noma, ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica como entidad \u00a0independiente de naturaleza t\u00e9cnica y, recae sobre la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y, sobre la de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n (arts. 119 y 267 C.P.). \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n en reiteradas oportunidades se ha pronunciado sobre los alcances del control fiscal y, ha dicho : \u201cEl control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica aut\u00f3noma que ejercen los \u00f3rganos instituidos en la Constituci\u00f3n con ese preciso objeto. Dicho control se extiende a las actividades, operaciones, resultados y dem\u00e1s acciones relacionadas con el manejo de fondos o bienes del Estado, que lleven a cabo sujetos p\u00fablicos o particulares, y su objeto es el de verificar \u2013mediante la aplicaci\u00f3n de sistemas de control financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n, de resultados, de revisi\u00f3n de cuentas y evaluaci\u00f3n del control interno- que las mismas se ajusten a los dictados y objetivos previstos en la Constituci\u00f3n y la ley.\u201d (Sent. C-586 de 1995. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0<\/p>\n
Resulta pues incuestionable, que el objetivo principal del control fiscal es la protecci\u00f3n del patrimonio de la Naci\u00f3n, el cual se encuentra constituido por los bienes y recursos de propiedad del Estado Colombiano, independientemente de que se encuentren recaudados o administrados por entidades p\u00fablicas o, por particulares, de ah\u00ed que el elemento que permite establecer si un organismo o entidad se encuentra sujeta o no al control fiscal de las contralor\u00edas, es el hecho de haber recibido bienes o fondos de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo entendi\u00f3 el legislador al expedir la Ley 42 de 1993, al establecer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, es decir, que el control fiscal recae sobre una entidad, ya sea que pertenezca o no a la administraci\u00f3n, cuando ella administre, recaude o invierta fondos p\u00fablicos con el objeto de que se cumplan los objetivos se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el Congreso de la Rep\u00fablica al expedir la Ley 142 de 1994, que establece el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, determin\u00f3 en su art\u00edculo 27.4, que en las empresas de servicios p\u00fablicos con aportes oficiales, son bienes de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellas confieren sobre el resto del patrimonio y los dividendos que les puedan corresponder. As\u00ed mismo, consagr\u00f3 en el precepto normativo citado, que \u00a0a esos bienes y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicar\u00e1 la vigilancia de la Contralor\u00eda General y de las Contralor\u00edas departamentales y municipales, lo cual significa, que los recursos p\u00fablicos no se sustraen del control fiscal por el solo hecho de integrar el patrimonio social de una empresa de servicios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, el control en los t\u00e9rminos precisos que se\u00f1ala el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se debe realizar en forma integral, esto es, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado ha de incluir un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, con el fin de que se cumplan los objetivos a los cuales est\u00e1n destinados. De manera pues, que no puede concebirse, una separaci\u00f3n entre las \u00f3rbitas p\u00fablica y privada en relaci\u00f3n con las actividades que interesan y afectan a la sociedad en general, de ah\u00ed, que si los particulares se encuentran asumiendo la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, est\u00e1n sujetos a los controles y, adem\u00e1s a las responsabilidades propias del desempe\u00f1o de las funciones p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el legislador extraordinario, si bien reconoce la procedencia del control fiscal en las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios constituidas con participaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, se inspira en el suceso societario, como lo se\u00f1ala el demandante, seg\u00fan el cual, los derechos del socio en las personas jur\u00eddicas mixtas y en las generadas en la participaci\u00f3n con los particulares, se convierten en patrimonio del sujeto jur\u00eddico generado y de esa forma en efecto particular, dejando de lado los intereses generales de la comunidad, lo que se traduce en el inter\u00e9s general o p\u00fablico, circunstancia esta que hace que el precepto jur\u00eddico demandado, sea lesivo de los principios de rango constitucional que informan la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 37 cuestionado, contiene una restricci\u00f3n al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica asignada a las contralor\u00edas, en la medida en que reduce su intervenci\u00f3n al acceso exclusivo a los documentos que al final de cada ejercicio la empresa coloca a disposici\u00f3n del accionista, en los t\u00e9rminos que se establecen en el C\u00f3digo de Comercio para la aprobaci\u00f3n de los estados financieros correspondientes. \u00a0<\/p>\n
Tanto la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 267) como la Ley 42 de 1993 (art. 9) establecen los sistemas para el ejercicio del control fiscal, a saber, control financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultados, fundados en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. De manera pues, que si aplicando estos sistemas que se encuentran relacionados con los estados financieros de la empresa, con los planes que se adopten para la vigencia fiscal, con los resultados obtenidos durante su ejercicio y, con el cumplimiento de la ley en cada una de las actuaciones que se adelanten por parte de las empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios de car\u00e1cter mixto, esto es en donde existan recursos p\u00fablicos, necesariamente se tiene que concluir, que las entidades encargadas de ejercer el control fiscal, tienen que solicitar la informaci\u00f3n pertinente para poder cumplir adecuadamente con el ejercicio de su funci\u00f3n constitucional y legal. \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed, que la restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n que trae la norma acusada resulta violatoria de la Constituci\u00f3n, como quiera que impide el ejercicio adecuado del control fiscal en las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios de car\u00e1cter mixto, en la medida en que restringe el acceso de los organismos de control a una serie de documentos necesarios para la verificaci\u00f3n de un control fiscal integral, mucho m\u00e1s en las empresas a las que se ha hecho referencia, las cuales prestan un servicio que por definici\u00f3n de la Constituci\u00f3n (art. 365), son inherentes a la finalidad social de Estado, quien tiene como deber asegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
2.4. \u00a0Finalmente, el actor acusa el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 37 de la Ley 266 de 2000, que se\u00f1ala que por razones de eficiencia el Contralor General de la Rep\u00fablica podr\u00e1, adem\u00e1s, \u00a0ejercer funciones de fiscalizaci\u00f3n de fondos p\u00fablicos del orden departamental y municipal, mediante acto administrativo debidamente motivado \u00a0<\/p>\n
Respecto de esta acusaci\u00f3n, es necesario precisar algunos aspectos: \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 267 inciso 3\u00ba de la Carta, precept\u00faa que \u201cLa vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En los casos excepcionales previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 272 Superior dispone que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los departamentos, distritos y municipios en donde existan contralor\u00edas, a ellas les corresponde ejercerlo en forma posterior y selectiva; as\u00ed mismo el art\u00edculo 287 ejusdem, confiere autonom\u00eda a las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses. \u00a0<\/p>\n
De manera pues, que por una parte, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, goza de una amplia facultad para ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, como lo dispone el art\u00edculo 267 Superior citado; y, por la otra, los departamentos, distritos y municipios en donde existan contralor\u00edas, ejercen la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, es necesario precisar, que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica realiza un control de excepci\u00f3n sobre los dineros transferidos por la Naci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, como quiera que en estos casos dicho organismo act\u00faa como \u00f3rgano superior de control fiscal del Estado atendiendo los intereses de car\u00e1cter nacional, de ah\u00ed que \u201c…los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2 C.P.)\u201d (Sent. C-403 de 1999. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0<\/p>\n
Otra cosa sucede con los recursos propios de las entidades territoriales, constituidos por los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad o de las rentas tributarias obtenidas en virtud de fuentes tributarias, a saber, impuestos, tasas y contribuciones propias, pues en estos casos, la regla general, es que el control sea ejercido directamente por las Contralor\u00edas respectivas. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, como lo expresa el Ministerio P\u00fablico, la acusaci\u00f3n hecha por el actor respecto del inciso 2\u00ba del art\u00edculo demandado, solamente resulta v\u00e1lida entrat\u00e1ndose de los denominados recursos propios, como quiera que se trata del manejo de sus propios asuntos, es decir, los que les conciernen y son de su esencia, pues en caso contrario, no podr\u00eda hablarse de autonom\u00eda de las entidades territoriales. En tanto que en los recursos de origen nacional, as\u00ed se encuentren incorporados a los entes territoriales, el Contralor General, como se dijo, goza de una amplia facultad para ejercer el control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. \u00a0<\/p>\n
2.5. \u00a0De todo lo expuesto queda claro que el legislador extraordinario adem\u00e1s de desbordar las precisas facultades concedidas en la ley habilitante, desconoci\u00f3 los principios que orientan el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal, al pretender que dicho control, asignado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y a las Contralor\u00edas, se debe ejercer en los mismos t\u00e9rminos que se establecen en el C\u00f3digo de Comercio para los socios, razones por las cuales el art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000 ser\u00e1 declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
\u00a0VIII. \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 37 del Decreto-ley 266 de 2000 \u201cpor el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, tr\u00e1mites y procedimientos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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