\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1340\/00 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Reserva \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Reparto de competencias entre niveles del Gobierno \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA-Desarrollo de competencias ambientales \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA-Asignaci\u00f3n, en principio, de funciones ambientales a entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Titularidad del impuesto sobre propiedad inmueble \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Porcentaje de tributo para la C.A.R. \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO PREDIAL\u2013Financiaci\u00f3n de entidades ambientales \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL\u2013Financiaci\u00f3n con impuesto municipal \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO\u2013Funci\u00f3n ambiental \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO\u2013Funci\u00f3n ambiental \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2907. \u00a0<\/p>\n
Actores: Hernando Herrera Vergara y Luis Fernando Mac\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Temas: \u00a0<\/p>\n
Funciones ambientales de departamentos, municipios y distritos, reparto de competencias y reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
Competencias ambientales de las entidades territoriales y funciones de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C, cuatro (4) de octubre de dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Hernando Herrera Vergara y Luis Fernando Mac\u00edas demandan los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicaci\u00f3n el Diario Oficial No 41.138 del 15 de diciembre de 1993: \u00a0<\/p>\n
“LEY 99 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA – y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
TITULO IX \u00a0<\/p>\n
DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y LA PLANIFICACION AMBIENTAL \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART. 64 Funciones de los Departamentos. Corresponde a los departamentos en materia ambiental, adem\u00e1s de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen a los Gobernadores por el Ministerio del medio Ambiente o por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: \u00a0<\/p>\n
1) Promover y ejecutar programas y pol\u00edticas nacionales, regionales, sectoriales \u00a0en relaci\u00f3n con el medio ambiente y los recursos naturales renovables. \u00a0<\/p>\n
2) Expedir con sujeci\u00f3n a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
3) dar apoyo presupuestal, t\u00e9cnico, financiero y administrativo a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, a los municipios y a las dem\u00e1s entidades territoriales que se creen en el \u00a0\u00e1mbito departamental, en la ejecuci\u00f3n de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables. \u00a0<\/p>\n
4) Ejercer, en coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s Entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujeci\u00f3n a la distribuci\u00f3n legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del estado y de los particulares en materia ambiental y proteger el derecho a un ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
5) Desarrollar con la asesor\u00eda o la participaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, programas de cooperaci\u00f3n en integraci\u00f3n con los entes territoriales y lim\u00edtrofes del pa\u00eds \u00a0vecino, dirigidos a fomentar las preservaci\u00f3n del medio ambiente com\u00fan y los recursos renovables binacionales. \u00a0<\/p>\n
6) Promover, cofinanciar o ejecutar en coordinaci\u00f3n con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras y con las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, obras y proyectos de irrigaci\u00f3n, drenaje, recuperaci\u00f3n de tierras, defensa contra las inundaciones y regulaci\u00f3n de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrogr\u00e1ficas. \u00a0<\/p>\n
7) Coordinar y dirigir con la asesor\u00eda de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales las actividades de control y vigilancia \u00a0ambientales intermunicipales que se realicen en el territorio del departamento con el apoyo de la fuerza p\u00fablica, en relaci\u00f3n con la movilizaci\u00f3n, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercializaci\u00f3n de los recursos naturales renovables\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART. 65. \u00a0Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con r\u00e9gimen constitucional especial, adem\u00e1s de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: \u00a0<\/p>\n
1) Promover y ejecutar programas y pol\u00edticas nacionales, regionales, sectoriales en relaci\u00f3n con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y municipales. \u00a0<\/p>\n
2) Dictar con sujeci\u00f3n a las disposiciones legales y reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservaci\u00f3n y la defensa del patrimonio ecol\u00f3gico del municipio. \u00a0<\/p>\n
3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme a las normas de planificaci\u00f3n ambiental de que trata la presente ley. \u00a0<\/p>\n
4) Participar en la elaboraci\u00f3n de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental \u00a0<\/p>\n
6) Ejercer, a trav\u00e9s del alcalde como primera autoridad de polic\u00eda con el apoyo de la Polic\u00eda Nacional y en coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeci\u00f3n a la distribuci\u00f3n legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
7) Coordinar y dirigir, con la asesor\u00eda de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales las actividades permanentes de control y vigilancia \u00a0ambientales que se realicen en el territorio del municipio con el apoyo de la fuerza p\u00fablica, en relaci\u00f3n con la movilizaci\u00f3n, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercializaci\u00f3n de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo. \u00a0<\/p>\n
8) Dictar, dentro de los l\u00edmites establecidos por \u00a0la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas del ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones \u00a0sobre uso del suelo. \u00a0<\/p>\n
9) Ejecutar obras y proyectos de descontaminaci\u00f3n de corrientes o dep\u00f3sitos de agua afectado por vertimientos del municipio, as\u00ed como programas de disposici\u00f3n, eliminaci\u00f3n y reciclaje de residuos l\u00edquidos y s\u00f3lidos y de control de las emisiones contaminantes del aire. \u00a0<\/p>\n
10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinaci\u00f3n con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras y con las Corporaciones aut\u00f3nomas Regionales, obras y proyectos de irrigaci\u00f3n, drenaje, recuperaci\u00f3n de tierrras, defensa contra las inundaciones y regulaci\u00f3n de cauces o corriente de aguas, para el adecuado manejo y el aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrogr\u00e1ficas. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La Unidades Municipales de Asistencia T\u00e9cnica Agropecuaria a Peque\u00f1os Productores, Umatas, presentar\u00e1n el servicio de asistencia t\u00e9cnica y har\u00e1n transferencia de tecnolog\u00eda en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protecci\u00f3n de los recursos renovables. \u00a0<\/p>\n
ART. 66. \u00a0Competencia de Grandes Centros Urbanos. \u00a0Los municipios, distritos o \u00e1reas metropolitanas cuya poblaci\u00f3n urbana fuere igual o superior a un mill\u00f3n de habitantes (1.000.000) ejercer\u00e1n dentro del per\u00edmetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. \u00a0Adem\u00e1s de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que le corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecuci\u00f3n de obras dentro del territorio de su jurisdicci\u00f3n, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendr\u00e1n la responsabilidad de efectuar el control de vertimentos y emisiones contaminantes, disposiciones de desechos s\u00f3lidos y de residuos t\u00f3xicos y peligrosos, dictar las medidas de correcci\u00f3n o mitigaci\u00f3n de da\u00f1os ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los municipios, distritos o Areas metropolitanas de que trata el presente art\u00edculo asumir\u00e1n ante las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales la obligaci\u00f3n de transferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del per\u00edmetro urbano y de servicios, por el vertimento de efluentes contaminantes conducidos por la red de servicios p\u00fablicos y arrojados fuera de dicho per\u00edmetro, seg\u00fan el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimento\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
Los demandantes consideran que los preceptos acusados vulneran los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 4\u00ba, 79, 80, 150 numeral 7\u00ba, 151, 286, 287 y 317 de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan su parecer, las normas acusadas asignan y distribuyen competencias ambientales a las entidades territoriales, por lo cual debieron aprobarse como una ley org\u00e1nica, y no como una ley ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar sus cargos, los actores transcriben amplios apartes de sentencias de esta Corte y concluyen que \u201cno es que las entidades territoriales, por mandato de la ley no puedan ejercer funciones dirigidas a la preservaci\u00f3n del ambiente. \u00a0Lo que ocurre es que ello debe hacerse con sujeci\u00f3n a la respectiva ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, los demandantes consideran que una de las disposiciones acusadas, a saber, el art\u00edculo 66 de la Ley 99 de 1993, afecta la autonom\u00eda de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales en la medida en que asigna a los grandes \u00a0centros urbanos, en materia ambiental, competencias que son propias de esas corporaciones. Los actores explican ese cargo haciendo referencia al art\u00edculo 317 de la Carta que habla de la posibilidad de \u00a0destinar un porcentaje de los tributos a la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. Seg\u00fan su parecer, ese art\u00edculo tiene dos implicaciones, a saber, que existen \u201cunas entidades encargadas del manejo y preservaci\u00f3n ambiental, diferentes a los municipios; y la segunda conclusi\u00f3n es que esas entidades deben tener jurisdicci\u00f3n sobre varios municipios\u201d, lo cual \u201celimina la posibilidad para que las entidades territoriales, como los municipios cumplan esas funciones, pues de ser as\u00ed la constituci\u00f3n no hubiese hecho esa precisi\u00f3n en torno a la destinaci\u00f3n del tributo sobre la propiedad inmueble\u201d. Y esta conclusi\u00f3n, argumentan los actores, es l\u00f3gica pues \u201cel medio ambiente no es un concepto que pueda reducirse al per\u00edmetro de una ciudad, y se compartimentalice en secciones o pedazos cuyo l\u00edmite est\u00e1 dado o bien por una vocaci\u00f3n del uso \u00a0del suelo, o por el cubrimiento de los servicios p\u00fablicos\u201d Concluyen entonces los demandantes al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 66 de la ley 99 de 1993 confunde el concepto de medio ambiente urbano con el tema de las funciones y competencias en materia ambiental urbana. En efecto, si bien el concepto de medio ambiente urbano es hoy una de las principales preocupaciones para los responsables de la gesti\u00f3n ambiental, ello no puede ser el elemento definidor de las funciones y competencias de la administraci\u00f3n p\u00fablica. El medio ambiente urbano no es un concepto que en su materialidad sea exclusivo del per\u00edmetro urbano, sino que es una interrelaci\u00f3n con lo rural o agrario, o mejor dicho con un concepto m\u00e1s amplio que lo estrictamente relacionado con la ciudad. \u00a0Ciertamente, lo urbano requiere de una serie de servicios ambientales tales como el suministro del agua, oxigeno y alimentos. A su vez la ciudad produce una serie de efectos ambientales que desbordan ese per\u00edmetro urbano, tal es el caso de los vertimientos y los rellenos sanitarios para la disposici\u00f3n de los residuos producidos dentro de ese entorno urbano. \u00a0<\/p>\n
El per\u00edmetro urbano no es un ecosistema per se y aut\u00e1rquico, sino que tiene una estrecha dependencia que lo desborda, no solo a otras \u00e1reas o \u00a0zonas del municipio, sino incluso a \u00e1mbitos de la naci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las anteriores consideraciones llevan entonces a los actores a sostener que, debido al car\u00e1cter interdependiente de los ecosistemas, es claro que en la Constituci\u00f3n, \u201cla protecci\u00f3n de las riquezas naturales y de las \u00e1reas de inter\u00e9s ecol\u00f3gico son un problema nacional y regional. Para los aspectos locales los municipios deben expedir las normas de protecci\u00f3n a su patrimonio ecol\u00f3gico, conforme a la ley org\u00e1nica de asignaci\u00f3n de funciones normativas que tampoco se ha expedido\u201d. Seg\u00fan su parecer:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi el Constituyente hubiese querido que las entidades territoriales tuvieran funciones de preservaci\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente, en \u00e1mbitos que desbordar\u00e1n lo estrictamente local, lo hubiera dicho en forma expresa, sin hacer referencia, como lo hizo en el art\u00edculo 317 de la Carta, a las entidades encargadas del manejo y preservaci\u00f3n del ambiente, conformadas por varios municipios. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el legislador no pod\u00eda deferir a las entidades municipales funciones de preservaci\u00f3n y manejo del medio ambiente dentro del per\u00edmetro urbano y sobre aspectos que trascienden lo meramente local, pues la Constituci\u00f3n no toma el ambiente, ni las competencias sobre su preservaci\u00f3n y control en forma fraccionada sino como un todo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV- INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Remberto Quant Gonz\u00e1lez, actuando como apoderado del Ministerio del Medio Ambiente, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Seg\u00fan su parecer, esas normas no ten\u00edan por qu\u00e9 ser aprobadas por ley org\u00e1nica ya que \u201cno asignan competencias normativas, ni a los municipios y departamentos, sino que se le establecen funciones desde el punto de vista ambiental, de conformidad con los mandatos constitucionales\u201d. As\u00ed, se\u00f1ala el interviniente, el art\u00edculo 300 de la Carta confiere funciones ambientales a los departamentos, y lo que hace \u201cla Ley 99 de 1993, es ampliar ese establecimiento constitucional, lo cual es completamente v\u00e1lido y no es materia de regulaci\u00f3n de la leyes org\u00e1nicas\u201d. De igual manera, agrega el ciudadano, el articulo 313 atribuye \u201ca los municipios funciones ambientales, que pueden ser objeto de desarrollo, por parte de una ley ordinaria como es el caso de la ley 99 de 1993\u201d, puesto que se trata de un desarrollo de competencias directamente asignadas por la Carta. Por consiguiente, seg\u00fan el interviniente, las disposiciones acusadas establecen \u201cfunciones en materia ambiental de las entidades territoriales, mas no competencias en esta materia, toda vez que las competencias en materia ambiental han sido definidas para .las entidades territoriales por la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano procede entonces a analizar las disposiciones constitucionales que versan sobre la ley de org\u00e1nica de ordenamiento territorial y concluye que \u00e9sta incluye (i) los requisitos para la creaci\u00f3n de nuevos departamentos, (ii) las condiciones para que dos o mas departamentos se conviertan en regiones administrativas y de planificaci\u00f3n, (iii) la adopci\u00f3n de un r\u00e9gimen administrativo y fiscal para las \u00e1reas metropolitanas y (iv) las condiciones necesarias para solicitar la conversi\u00f3n de la regi\u00f3n en entidad territorial, la cual s\u00f3lo proceder\u00e1 previo concepto de la comisi\u00f3n de ordenamiento territorial. Por ende, concluye el ciudadano, \u201cno le compete a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, establecer de manera alguna las funciones que en materia ambiental puedan desarrollar los municipios y los departamentos, de conformidad \u00a0con los mandatos de los art\u00edculos 300 y 313 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, interviene en el proceso para coadyuvar parcialmente la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente, con base en las sentencias C-478 de 1992 y la C-600A de 1995, destaca que la reserva de ley org\u00e1nica opera como una \u201cgarant\u00eda institucional de la autonom\u00eda de los entes territoriales\u201d, y por ende incluye cualquier reparto competencial, pues uno de los derechos constitucionales de estas entidades \u201ces el ejercicio de las competencias propias y si \u00e9stas quedan a merced del legislador ordinario poco, por no decir nada, se habr\u00e1 avanzado en superar la oprobiosa \u00a0inercia centralista y en afianzar las balbucientes autonom\u00edas\u201d. Por ende, concluye el ciudadano, es claro que las normas acusadas violan la \u201creserva de ley org\u00e1nica, en la medida en que se asignan unas competencias a los entes territoriales\u201d. Sin embargo, precisa el interviniente, esta inexequibilidad no implica que los departamentos y municipios no \u201cpuedan ejercer las competencias que las normas contemplan, ya que interpretando directamente la Constituci\u00f3n, en ausencia de normas org\u00e1nicas, es claro que en ejercicio de su autonom\u00eda estos entes territoriales pueden ocuparse de los DESARROLLOS ambientales que correspondan a sus respectivos intereses, tomando como base la legislaci\u00f3n ambiental nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el ciudadano considera que el segundo cargo de los demandantes carece de sustento, pues la Constituci\u00f3n no confiri\u00f3 a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales la exclusividad del manejo ambiental pues es claro que los municipios y departamentos \u201ctienen fijado un \u00e1mbito competencial ambiental\u201d. Por ello, seg\u00fan su parecer, \u201cdel art\u00edculo 317 de la Carta es imposible concluir que el legislador no puede atribuir a los grandes centros urbanos competencias similares a las de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n ciudadana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Ra\u00fal Escobar Ochoa interviene en el proceso para coadyuvar la demanda, y comienza por se\u00f1alar que las disposiciones acusadas son inconstitucionales \u201cal asignarle competencias a entes territoriales sin contar la ley que exige el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, agrega el interviniente, el art\u00edculo 317 de la Carta \u201cprev\u00e9 que la autoridad ambiental debe tener jurisdicci\u00f3n en m\u00e1s de un municipio, por la naturaleza de los fen\u00f3menos que debe administrar, pues estos siempre trascienden el \u00e1mbito local\u201d, lo cual implica que esas funciones no pueden \u201cestar en cabeza del mismo municipio\u201d. Y eso explica, seg\u00fan su parecer, la autonom\u00eda de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, pues la \u201cautoridad ambiental para que sea eficaz, requiere tener independencia de los entes a controlar, porque de lo contrario no ser\u00eda posible ejercer dicha autoridad\u201d. Concluye entonces el ciudadano: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo es posible que un ente municipal a trav\u00e9s de una de sus dependencias internas de su administraci\u00f3n se autocontrole en asuntos ambientales y que esa dependencia ejerza autoridad sobre el mismo ente territorial. \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima situaci\u00f3n descrita, se encuentra cuando se le asigna la autoridad ambiental a un municipio o distrito, y este a su vez delega esa facultad en una de sus dependencias. \u00a0As\u00ed sucede con los grandes centros urbanos, los cuales han creado dependencias dentro de su estructura org\u00e1nica para ejercer la autoridad ambiental, lo cual ri\u00f1e con el mandato constitucional y con la indispensable autonom\u00eda que requiere el ejercicio de la autoridad ambiental. \u00a0<\/p>\n
Se debe analizar la \u00a0naturaleza de las Autoridades ambientales de grandes centros urbanos se debe precisar lo siguiente: Los municipios con poblaci\u00f3n superior a un mill\u00f3n de habitantes, ejercen la autoridad ambiental a trav\u00e9s de dependencias especializadas del sector central de la administraci\u00f3n. \u00a0En el caso de Cali, a trav\u00e9s de DAGMA; Barranquilla, DAMIMA; Medell\u00edn, Area metropolitana (con r\u00e9gimen particular) y Santa Fe de Bogot\u00e1, DAMA. \u00a0Estas dependencias \u2013 DADIMA, DAGMA Y DAMA -, hacen parte del sector central de la administraci\u00f3n distrital o municipal, por lo cual no tienen personer\u00eda jur\u00eddica, al igual que las secretar\u00edas distritales, por ejemplo Secretar\u00eda de Tr\u00e1nsito y Transporte, Secretar\u00eda de Salud, entre otras. \u00a0<\/p>\n
La administraci\u00f3n distrital, est\u00e1 conformada por un sector central y uno descentralizado, el primero integrado por las Secretar\u00edas del Despacho y Departamentos Administrativos, las cuales act\u00faan bajo la misma persona jur\u00eddica del Distrito Capital; y el segundo \u2013 Descentralizado \u2013 integrado por entidades con personer\u00eda jur\u00eddica especializadas en los diferentes sectores de la administraci\u00f3n, por ejemplo, Instituto de Desarrollo Urbano, para el caso de Santa Fe de Bogot\u00e1. \u00a0Dentro de esta organizaci\u00f3n no es posible ejercer la autoridad ambiental en forma objetiva, pues la mencionada autoridad es una dependencia del ente territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cu\u00e9llar, en concepto No 2199, recibido el siete de junio de 2000, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de los art\u00edculos acusados. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico comienza por indicar que la Ley 99 de 1993 no es org\u00e1nica ya que \u201cfue labor del legislador ordinario ocuparse en la reglamentaci\u00f3n del tema del medio ambiente.\u201d Y eso determina, seg\u00fan su parecer, la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, ya que \u00e9stas asignan competencias a las entidades territoriales, sin que pueda decirse que se trata de \u201cla asignaci\u00f3n de meras funciones a los municipios, departamentos y distritos, en materia ambiental\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acto seguido, el Ministerio P\u00fablico analiza el otro cargo de los actores, seg\u00fan el cual, estos art\u00edculos desconocen las competencias de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y concluye al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cAqu\u00ed es preciso hacer referencia a los diferentes matices que se podr\u00edan presentar: el primero es el que describe el demandante en cuanto a que los asuntos ecol\u00f3gicos o del medio ambiente urbano no se pueden circunscribir a un municipio determinado y por ende someterse al manejo independiente. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente se tiene que las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales han sido creadas para cumplir un plan de protecci\u00f3n del medio ambiente con cobertura nacional, y que el hecho de que los entes territoriales asuman su competencia, podr\u00eda de alguna manera contravenir las disposiciones constitucionales que consideran el medio ambiente como un todo que no admite fraccionamientos regionales de ning\u00fan tipo. \u00a0<\/p>\n
El otro enfoque que podr\u00eda d\u00e1rsele al art\u00edculo 66 de la Ley 99 de 1993 ser\u00eda el de determinar qu\u00e9 injerencia tienen las entidades territoriales en el tema del medio ambiente. \u00a0Precisamente los art\u00edculos 300 y 313 de la Carta Pol\u00edtica se refieren a la gesti\u00f3n de los departamentos y municipios en la conservaci\u00f3n del medio ambiente, el uso del suelo y conservaci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural. \u00a0<\/p>\n
Esta asignaci\u00f3n de competencias es expresa en la Constituci\u00f3n, pero es preciso decir que esto no avala el hecho de que una ley ordinaria asigne competencias espec\u00edficas a las entidades municipales en materia de medio ambiente, pues, como se vio, esta es materia de la cual debe ocuparse una ley org\u00e1nica\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El primer asunto bajo revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2- Seg\u00fan los actores, varios intervinientes y el Ministerio P\u00fablico, las normas acusadas desconocen la reserva de ley org\u00e1nica, pues son disposiciones legales ordinarias que asignan competencias ambientales a las entidades territoriales. Por el contrario, uno de los intervinientes considera que estos art\u00edculos pod\u00edan ser adoptados por el Legislador ordinario, ya que no asignan competencias sino que establecen funciones ambientales, y adem\u00e1s se limitan a desarrollar un reparto de competencias que fue establecido por la propia Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer problema constitucional que plantea la demanda es entonces si los art\u00edculos acusados vulneran o no la reserva de ley org\u00e1nica. Para resolver este interrogante, la Corte recordar\u00e1 brevemente el alcance de la reserva de ley org\u00e1nica, para luego entrar a analizar concretamente si \u00e9sta fue o no violada por los preceptos acusados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance de la reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
3- Comienza la Corte por recordar que, seg\u00fan reiterada jurisprudencia, la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, seg\u00fan el art\u00edculo 242-3 de la Carta, al a\u00f1o de haber sido publicada la correspondiente ley1. En efecto, este tipo de vicios afectan normas constitucionales sobre competencia y, en esa medida, constituyen una violaci\u00f3n material o sustantiva de la Constituci\u00f3n. No es pues necesario que la Corte entre entonces a analizar si ya ha transcurrido un a\u00f1o entre la publicaci\u00f3n de la ley y la presentaci\u00f3n de la demanda, por cuanto el desconocimiento de la reserva de ley org\u00e1nica representa una transgresi\u00f3n material a la Carta, que no caduca. Entra pues la Corte a examinar si las disposiciones acusadas violaron o no la reserva de ley org\u00e1nica, para lo cual resulta necesario determinar las materias que la Constituci\u00f3n reserva al legislador org\u00e1nico. \u00a0<\/p>\n
4- En la sentencia C-600-A de 1995, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, esta Corporaci\u00f3n estudi\u00f3 in extenso el alcance de la reserva de ley org\u00e1nica en materia de ordenamiento territorial y concluy\u00f3 que \u201cen general, la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales -tanto normativas como no normativas- es una materia propia de la ley org\u00e1nica. (Fundamento No 18)\u201d La Corte empero precis\u00f3 en esa misma sentencia que no toda asignaci\u00f3n espec\u00edfica de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por una ley org\u00e1nica, por cuanto \u201cen algunos casos la propia Constituci\u00f3n distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta\u201d y, adem\u00e1s, \u201ctambi\u00e9n es posible que la ley org\u00e1nica se limite a establecer los principios generales de distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma org\u00e1nica, la ley ordinaria puede asignar competencias espec\u00edficas\u201d. Sin embargo, la sentencia fue clara en se\u00f1alar que no es admisible \u201cque la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, sin que una ley org\u00e1nica previa o la propia Constituci\u00f3n hayan establecido los principios generales de esa distribuci\u00f3n (Fundamento Jur\u00eddico 29).\u201d \u00a0<\/p>\n
Esta doctrina fue reiterada en la sentencia C-894 de 1999, MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, en donde la Corte indic\u00f3 que es claro que \u201clas definiciones fundamentales sobre la distribuci\u00f3n de competencias entre los distintos niveles de gobierno es una cuesti\u00f3n reservada al legislador org\u00e1nico\u201d (Fundamento 9). Pero esa sentencia recalc\u00f3 que esa regla no era absoluta. Dijo entonces esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, si bien es cierto que, en general, el reparto intergubernamental de competencias se reserva al legislador org\u00e1nico, tambi\u00e9n lo es que existen excepciones claras e importantes a dicha regla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Corte ha se\u00f1alado que la reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica de competencias conferidas a las entidades territoriales por la propia Constituci\u00f3n queda librada al legislador ordinario (Sentencias C-151\/95 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-600A\/95 MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En virtud de este argumento, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequibles algunas normas de la Ley 60 de 1993 que desarrollaban competencias relacionadas con el situado fiscal. Al respecto dijo la sentencia: “el propio art\u00edculo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educaci\u00f3n, destinando el dicho situado a la financiaci\u00f3n de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia” (Sentencia C-151\/95 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, esta Corporaci\u00f3n ha entendido que la ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignaci\u00f3n de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador org\u00e1nico haya limitado su intervenci\u00f3n a la definici\u00f3n de criterios y par\u00e1metros generales que gu\u00eden la labor del legislador ordinario (Sentencia C-600A\/95. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero)\u201d \u00a0<\/p>\n
Con esos criterios sobre el alcance de la reserva de ley org\u00e1nica en materia de distribuci\u00f3n de competencias entre entidades territoriales, entra entonces la Corte a analizar las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos demandados y las funciones ambientales de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
5- Seg\u00fan uno de los intervinientes, las disposiciones impugnadas no establecen un reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales ya que se limitan a asignar funciones ambientales a las entidades territoriales. Para la Corte, este argumento nominalista no es de recibo, pues el hecho de que la ley hable formalmente de que est\u00e1 confiriendo funciones diversas a los distintos niveles del Estado, en manera alguna excluye que en realidad la disposici\u00f3n legal pueda estar repartiendo competencias. Por ende, en virtud del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (CP art. 228), es necesario que la Corte entre a analizar si las normas acusadas realizan o no un reparto material de competencias entre los distintos niveles de gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6- Una simple lectura de las tres disposiciones acusadas de la Ley 99 de 1993 es suficiente para concluir que las tres asignan y reparten competencias en materia ambiental. As\u00ed, por no citar sino algunos ejemplos, el art\u00edculo 64-2 de ese cuerpo normativo atribuye a los departamentos la competencia de \u201cexpedir con sujeci\u00f3n a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente\u201d, mientras que el art\u00edculo 65-8 indica que es competencia de los municipios y distritos \u201cdictar, dentro de los l\u00edmites establecidos por \u00a0la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas del ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones \u00a0sobre uso del suelo\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 66 establece expresamente competencias ambientales de los grandes centros urbanos \u00a0y se\u00f1ala que \u00e9stos \u201cejercer\u00e1n dentro del per\u00edmetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano\u201d. \u00a0<\/p>\n
7- Las disposiciones acusadas, que hacen parte de una ley ordinaria, establecen un reparto de competencias ambientales. \u00bfSignifica eso que esas normas son inconstitucionales, por desconocer la reserva de ley org\u00e1nica, tal y como lo sostienen los demandantes y varios intervinientes? Para responder a ese interrogante la Corte recuerda que, conforme a su reiterada doctrina (ver supra fundamento 4\u00ba), en general el reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales tiene reserva de ley org\u00e1nica, por lo cual la distribuci\u00f3n debe ser desarrollada por la Constituci\u00f3n, o por una norma org\u00e1nica, o por una ley ordinaria, pero en este \u00faltimo caso, con fundamento en las regulaciones b\u00e1sicas se\u00f1aladas por la Carta o por la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial. Ahora bien, en materia ambiental, la propia Constituci\u00f3n establece claramente ciertos repartos competenciales, tal y como esta Corte lo hab\u00eda precisado anteriormente, cuando dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn principio, su car\u00e1cter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de inter\u00e9s nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia est\u00e1 radicada prima facie en el \u00a0Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80 ). As\u00ed es obligaci\u00f3n del Estado proteger las riquezas naturales de la Naci\u00f3n (CP. art. 8). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible a trav\u00e9s de diversas v\u00edas judiciales (CP art. 79). La ley delimitar\u00e1 el alcance de la libertad econ\u00f3mica cuando as\u00ed lo exija el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n (C.P. art. 333). La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda est\u00e1 a cargo del Estado, quien intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros. (CP art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado. Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable (CP. art. 366). A su vez, la Constituci\u00f3n impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales. \u00a0As\u00ed, dentro de las atribuciones del Contralor General de la Naci\u00f3n est\u00e1 la de presentar al Congreso de la Rep\u00fablica informes sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (CP art. 268), y es funci\u00f3n del Procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (CP art. 277 ord 4\u00ba).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, en relaci\u00f3n con el medio ambiente, existen materias de inter\u00e9s nacional as\u00ed como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo hab\u00eda establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando se\u00f1al\u00f3 que “si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de car\u00e1cter local (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruidos). Tambi\u00e9n lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el inter\u00e9s nacional y el inter\u00e9s global (Vgr, es predicable el concepto de un s\u00f3lo sistema de aguas).2” \u00a0<\/p>\n
8- Conforme a lo anterior, si en materia ambiental la propia Constituci\u00f3n se\u00f1ala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas se\u00f1alen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley org\u00e1nica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica carece de sustento. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9- Con todo, podr\u00eda afirmarse que si bien algunas de las funciones atribuidas por las normas acusadas a las entidades territoriales son constitucionales, en la medida en que desarrollan atribuciones conferidas por la propia Constituci\u00f3n a los departamentos y municipios, sin embargo otras son inexequibles, por cuanto reparten y distribuyen competencias ambientales a las entidades territoriales, sin tener base en principios establecidos por la Carta o por la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. La Corte no niega que es posible que eso sea as\u00ed; sin embargo, lo cierto es que los demandantes no cuestionan ninguna de estas funciones espec\u00edficas conferidas por los art\u00edculos acusados sino que atacan el hecho mismo de que esas disposiciones hayan asignado funciones ambientales a los departamentos y municipios. Ahora bien, como ya se mostr\u00f3, esa acusaci\u00f3n carece de sustento, pues una ley ordinaria puede desarrollar las competencias ambientales establecidas por la propia Carta. \u00a0En tales circunstancias, como los actores formulan un cargo general contra esa asignaci\u00f3n de competencias ambientales pero no cuestionan en concreto ninguna de las distintas funciones ambientales conferidas por esas disposiciones, y la Corte ha encontrado que ese ataque general no tiene fundamento, entonces lo procedente en el presente caso es limitar el alcance de la cosa juzgada. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas espec\u00edficas que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe una acusaci\u00f3n general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la v\u00eda procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusaci\u00f3n no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto s\u00f3lo opera por los motivos analizados en la sentencia3. Por tal motivo, los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993 ser\u00e1n declarados exequibles, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el cargo de los demandantes estudiado en esta sentencia, a saber, que en principio la ley puede asignar funciones ambientales a las entidades territoriales, sin necesidad de ley org\u00e1nica previa, por cuanto la propia Constituci\u00f3n establece un cierto reparto competencial en esta materia. Esto no excluye que eventualmente alguna de esas funciones pueda haber desconocido la reserva de ley org\u00e1nica, o ser inconstitucional por otros motivos, aspectos sobre los cuales la presente sentencia no se pronuncia, por cuanto no fueron espec\u00edficamente demandados por los actores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo asunto bajo revisi\u00f3n: las competencias ambientales de los grandes centros urbanos y las funciones de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales (CARs) \u00a0<\/p>\n
10- El art\u00edculo 66 de la Ley 99 de 1993 define como \u201cGrandes Centros Urbanos\u201d a aquellos municipios, distritos o \u00e1reas metropolitanas cuya poblaci\u00f3n urbana sea igual o superior a un mill\u00f3n de habitantes, y establece que tales entidades territoriales ejercer\u00e1n, dentro del per\u00edmetro urbano, las mismas funciones atribuidas a las CARs, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Seg\u00fan los demandantes y uno de los intervinientes, ese mandato desconoce el art\u00edculo 317 de la Carta, pues atribuye a los grandes centros urbanos competencias ambientales que son propias de las CARs. Por el contrario, los otros intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que esa acusaci\u00f3n no es de recibo, por cuanto la Constituci\u00f3n no confiri\u00f3 a las CARs el monopolio del manejo ambiental regional, ya que las entidades territoriales tienen competencias propias en este campo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El problema a ser resuelto es entonces si viola el art\u00edculo 317 de la Carta que la ley haya conferido a los grandes centros urbanos funciones que la misma ley ha atribuido a las CARs en relaci\u00f3n con otras entidades territoriales. Para responder a ese interrogante, la Corte recordar\u00e1 brevemente el alcance del art\u00edculo 317 superior y su relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica de las CAR y las competencias ambientales de los municipios, para luego examinar el cargo de los demandantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 317, las funciones de las CARs y las competencias ambientales de los municipios. \u00a0<\/p>\n
11- La base del cargo de los actores es un cierto entendimiento del inciso segundo del art\u00edculo 317 superior, que establece que la ley destinar\u00e1 un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. Seg\u00fan su criterio, esa disposici\u00f3n tiene dos consecuencias: de un lado, que existen unas entidades encargadas del manejo y preservaci\u00f3n ambiental, que son diferentes a los municipios; y de otro lado, que esas entidades deben tener jurisdicci\u00f3n sobre varios municipios, lo cual excluye que las entidades territoriales puedan cumplir esas funciones, pues de ser as\u00ed, concluyen los actores, la Constituci\u00f3n no hubiera hecho esa precisi\u00f3n en torno a la destinaci\u00f3n del tributo sobre la propiedad inmueble. \u00a0<\/p>\n
12- La Corte considera que si la interpretaci\u00f3n de los demandantes sobre el alcance del inciso segundo del art\u00edculo 317 de la Carta es acertada, en principio su cargo debe prosperar. En efecto, si la Constituci\u00f3n ordena que las funciones ambientales locales sean desarrolladas exclusivamente por una autoridad distinta a los municipios -como las CARs-, entonces parece razonable concluir que no puede la norma acusada conferir esas competencias a los propios municipios, pues una disposici\u00f3n legal estar\u00eda desconociendo una atribuci\u00f3n constitucional de funciones. Por consiguiente, la obvia pregunta que surge es si efectivamente el inciso segundo del art\u00edculo 317 de la Carta ordena que las funciones ambientales locales sean desarrolladas \u00fanicamente por una entidad distinta a los municipios. Entra pues la Corte a analizar ese interrogante. \u00a0<\/p>\n
13- Una lectura literal y aislada de esa disposici\u00f3n parece conferir un cierto sustento a la hermen\u00e9utica de los demandantes. As\u00ed, ese inciso ordena que la ley destine un porcentaje de los impuestos sobre la propiedad inmueble \u201ca las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n\u201d. Ahora bien, como la norma ordena a la ley que efect\u00fae esa destinaci\u00f3n espec\u00edfica, podr\u00eda concluirse que esas entidades ambientales deben existir. Y, como el art\u00edculo adem\u00e1s indica que tales entidades tienen a su cargo la conservaci\u00f3n del medio ambiente, entonces podr\u00eda inferirse que esas funciones les son propias. Finalmente, como el art\u00edculo habla de que existen municipios bajo el \u00e1rea de jurisdicci\u00f3n de esas entidades, entonces deber\u00eda entenderse que \u00e9stas son supramunicipales. Por consiguiente, ese an\u00e1lisis literal, que es el que subyace a la argumentaci\u00f3n de los actores, parecer\u00eda llevar a la siguiente conclusi\u00f3n: las funciones de conservaci\u00f3n y manejo del medio ambiente fueron atribuidas por la Constituci\u00f3n a unas entidades que agrupan varios municipios, que son las CARs. Y si eso es as\u00ed, entonces es inconstitucional que una disposici\u00f3n legal transfiera esas atribuciones ambientales de las CARs a un municipio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14- A pesar de su aparente fuerza, la anterior hermen\u00e9utica no es de recibo, puesto que parte de un entendimiento literal y aislado del inciso segundo del art\u00edculo 317 superior. Ahora bien, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y final\u00edstica conduce a resultados distintos, puesto que muestra que ese inciso no pretende conferir exclusivamente las funciones ambientales a las CARs, o a ciertas entidades supramunicipales, sino que simplemente establece una excepci\u00f3n, de orden fiscal, al mandato del primer inciso de ese mismo art\u00edculo 317, seg\u00fan el cual, s\u00f3lo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. Para sustentar la anterior tesis, conviene transcribir integralmente ese art\u00edculo, que establece:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Solo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos, que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
Como vemos, el primer inciso de este art\u00edculo, que hace parte del cap\u00edtulo sobre r\u00e9gimen municipal, busca proteger la autonom\u00eda municipal, para lo cual confiere a los municipios la titularidad del impuesto sobre la propiedad inmueble. Pero el propio art\u00edculo establece dos excepciones: la posibilidad de que otras entidades impongan contribuciones de valoralizaci\u00f3n y la destinaci\u00f3n de un porcentaje de ese impuesto para las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, para fortalecer fiscalmente a los municipios, la Asamblea Constituyente confiri\u00f3 a esas entidades territoriales la titularidad del impuesto predial, pero admiti\u00f3 que un porcentaje de ese tributo fuera a las CARs. As\u00ed, expl\u00edcitamente, la Ponencia para Segundo Debate en la Asamblea Constituyente se\u00f1al\u00f3 al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Todo el predial a los municipios. Tambi\u00e9n busc\u00f3 la Asamblea mejorar las fuentes de ingresos propios de los municipios. Para lograrlo dispuso que s\u00f3lo ellos podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble, tanto urbana como rural. De esa manera, los valores del predial deben mejorar considerablemente porque los aval\u00faos catastrales no estar\u00e1n vinculados a la fijaci\u00f3n de otros impuestos nacionales o departamentales, distintos del predial. Sin embargo, la norma no producir\u00e1 los efectos que de ella era dable esperar – efectos de verdadera autonom\u00eda fiscal -, porque gracias a las presiones del se\u00f1or Director de Planeaci\u00f3n Nacional, se conservar\u00e1n las sobretasas existentes al predial que sirven para financiar la burocracia nacional, en este caso anidada en las llamadas corporaciones regionales que son entidades nacionales y que si son \u00fatiles la Naci\u00f3n, deber\u00edan financiar y, en caso contrario, suprimir pero no sostener con los recursos que le quita a los municipios.4\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15- Conforme a lo anterior, es claro que el inciso segundo del art\u00edculo 317 de la Carta no pretende establecer competencias exclusivas en materia ambiental para las CARs sino que establece una excepci\u00f3n a la protecci\u00f3n constitucional a los ingresos tributarios municipales, al ordenar que una parte del impuesto predial sea dedicado a la financiaci\u00f3n de esas entidades ambientales. Esa conclusi\u00f3n se confirma si tenemos en cuenta otra disposici\u00f3n que protege tambi\u00e9n los ingresos de las entidades territoriales, a saber el art\u00edculo 294, seg\u00fan el cual la ley no puede \u201cimponer recargos\u201d sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales, \u201csalvo lo dispuesto en el art\u00edculo 317\u201d. Por consiguiente, es claro que este segundo inciso del art\u00edculo 317 no es una norma competencial, que pretenda atribuir ciertas funciones ambientales exclusivas a las CARS, sino que constituye una excepci\u00f3n a las protecciones constitucionales a los ingresos municipales. Y as\u00ed lo ha entendido esta Corte en reiteradas jurisprudencias. As\u00ed, en la sentencia C-013 de 1994, MP Vladimiro Naranjo Mesa, esta Corporaci\u00f3n sintetiz\u00f3 el sentido de ese inciso as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. \u00a0La destinaci\u00f3n de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los art\u00edculos 294 y 317, lo que la Constituci\u00f3n permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello ir\u00eda contra la justicia tributaria, por las razones ya anotadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la sentencia C-305 de 1995, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, reiter\u00f3 los anteriores criterios e indico que el \u201cart\u00edculo 317 de la C. P. establece una v\u00eda de excepci\u00f3n, luego el art\u00edculo 317 hay que leerlo conjuntamente con el art. 294 C. P. que prohibe imponer recargos\u201d. Y en id\u00e9ntico sentido se pronuncia la sentencia C-581 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, que expresamente indica que \u201clos impuestos establecidos por el Congreso de la Rep\u00fablica en favor de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, sobre las propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicci\u00f3n de esas corporaciones, se ajustan a la Constituci\u00f3n de 1991, en tanto que ellos constituyen realmente sobretasas, las cuales fueron consagradas por el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 317 de la C.P.\u201d \u00a0<\/p>\n
16- Una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del inciso segundo del art\u00edculo 317 superior permite entonces concluir que esa disposici\u00f3n no pretende conferir a las CARs el manejo exclusivo de los asuntos ambientales sino que su finalidad es esencialmente fiscal: esa disposici\u00f3n es el sustento constitucional que permite financiar a esas entidades supramunicipales, que cumplen funciones ecol\u00f3gicas, por medio de sobretasas que recaen sobre un impuesto -el predial- que en principio es exclusivamente municipal. \u00a0Pero en manera alguna podemos inferir de esa disposici\u00f3n que a los municipios o a las otras entidades territoriales les est\u00e1 vedado cumplir funciones ambientales. No s\u00f3lo esa conclusi\u00f3n no se desprende del art\u00edculo 317 superior sino que adem\u00e1s es contraria a otras disposiciones constitucionales que confieren funciones ambientales a los distintos niveles territoriales, tal y como esta Corte lo ha se\u00f1alado en m\u00faltiples ocasiones5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17- El cargo de los actores, seg\u00fan el cual, las funciones conferidas a los Grandes Centros Urbanos por el art\u00edculo 66 de la Ley 66 de 1999 son propias de las CARs, no es de recibo, por cuanto, como ya se se\u00f1al\u00f3, no es cierto que el art\u00edculo 317 reserve a las CARs el manejo ambiental. Con todo, podr\u00eda argumentarse, como lo hacen los actores, que existe otra raz\u00f3n constitucional que justifica que sean las CARs, y no los grandes centros urbanos, quienes ejerzan esas funciones ambientales, y es el car\u00e1cter integrado e interdependiente de los ecosistemas, que hace razonable que su manejo no se circunscriba a la esfera estrictamente municipal. La Corte reconoce que obviamente muchos aspectos ambientales desbordan el campo municipal. Es m\u00e1s, en m\u00faltiples ocasiones, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el car\u00e1cter global e integrado del ambiente y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen que en este campo muchas competencias sean primariamente nacionales y est\u00e9n radicadas en el Estado central. Igualmente, esa interdependencia \u00a0justifica tambi\u00e9n la existencia de un verdadero sistema nacional de protecci\u00f3n del ambiente, como el que promueve la Ley 99 de 1993. Sin embargo, lo anterior no excluye las competencias ecol\u00f3gicas de las autoridades municipales, por lo cual la invocaci\u00f3n gen\u00e9rica del car\u00e1cter integrado e interdependiente del medio ambiente no es, en s\u00ed mismo, suficiente para cuestionar que la norma acusada haya indicado que los grandes centros urbanos ejercer\u00e1n dentro del per\u00edmetro urbano las mismas funciones atribuidas a las CARs, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Es posible que algunas de esas funciones, por su naturaleza, no puedan ser ejercidas de manera adecuada por esos centros, y que esa situaci\u00f3n suscite problemas constitucionales debido al incumplimiento del deber del Estado de proteger el medio ambiente (CP arts 89 y 80). Pero lo cierto es que los actores no cuestionaron espec\u00edficamente ninguna de esas atribuciones concretas y la Corte no puede entrar a estudiarlas oficiosamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Limitaci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18- El cargo de los actores ser\u00e1 entonces desechado. Sin embargo, y por las razones se\u00f1aladas en el fundamento 9\u00ba de esta sentencia, la Corte limitar\u00e1 el alcance de la cosa juzgada pues los demandantes formularon un ataque global contra la disposici\u00f3n, el cual, como ya se mostr\u00f3, carece de sustento, pues el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n no confiri\u00f3 a las CARs la exclusividad en el manejo de los asuntos ambientales. La Corte declarar\u00e1 entonces la constitucionalidad de la disposici\u00f3n pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto s\u00f3lo opera por los motivos analizados en la presente sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, pero \u00fanicamente por los cargos estudiados en esta sentencia, de conformidad a lo se\u00f1alado en los fundamentos 9\u00ba y 18 de la parte motiva. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Al respecto, ver las sentencias C-600A de 1993 se\u00f1al\u00f3 y C-894 de 1999 \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-535 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamentos 10 y 11. \u00a0<\/p>\n
3Ver, entre otras, C-527\/94, C-055\/94, C-318 de 1995 y C-126 de 1998. \u00a0<\/p>\n
4 Ver Gaceta Constitucional. No 120, pp 26 y ss. \u00a0<\/p>\n
5 Ver, entre muchas otras, las sentencias C-495 de 1996 y C-535 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1340\/00 \u00a0 LEY ORGANICA-Reserva \u00a0 LEY ORGANICA-Distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y entidades territoriales \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Reparto de competencias entre niveles del Gobierno \u00a0 LEY ORDINARIA-Desarrollo de competencias ambientales \u00a0 LEY ORDINARIA-Asignaci\u00f3n, en principio, de funciones ambientales a entidades territoriales \u00a0 MUNICIPIO-Titularidad del impuesto sobre propiedad inmueble \u00a0 MUNICIPIO-Porcentaje de tributo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5058","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5058","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5058"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5058\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5058"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5058"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5058"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}