\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1343\/00 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Temporalidad y materialidad \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS\u2013Fortalecimiento de administraci\u00f3n tributaria y aduanera \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CONTRIBUYENTE Y DEL USUARIO ADUANERO-Designaci\u00f3n y funciones \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CONTRIBUYENTE Y DEL USUARIO \u00a0ADUANERO-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
La naturaleza jur\u00eddica del cargo es la de ser una instancia a trav\u00e9s de la cual los ciudadanos pueden jugar un rol directo en la labor de garantizar la buena prestaci\u00f3n y la legalidad del servicio tributario y aduanero, haciendo uso de los recursos, acciones y procedimientos jur\u00eddicos que la ley pone a su disposici\u00f3n; adem\u00e1s, en tanto asesor del Director de la DIAN, es un canal de comunicaci\u00f3n entre la ciudadan\u00eda y las instancias p\u00fablicas decisorias competentes. \u00a0<\/p>\n
DERECHOS DEL CIUDADANO-Instrumentos de defensa en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2926 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 31 del Decreto 1071 de 1.999. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Rafael Rengifo Delgado \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil (2.000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Rafael Rengifo Delgado demand\u00f3 el art\u00edculo 31 del Decreto 1071 de 1.999, “por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones”. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43.615 del 26 de junio de 1.999: \u00a0<\/p>\n
(junio 26) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 31. Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero: Con el fin de garantizar el respeto a los derechos de los contribuyentes, responsables, agentes de retenci\u00f3n, declarantes y usuarios aduaneros, en las actuaciones que se cumplan en el ejercicio de las funciones asignadas por la ley a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, cr\u00e9ase la figura del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero. \u00a0<\/p>\n
El Defensor ser\u00e1 designado por el Presidente de la Rep\u00fablica, para un per\u00edodo de un a\u00f1o, de terna que le proponga anualmente la Comisi\u00f3n Mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera nacional. \u00a0<\/p>\n
El Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero tendr\u00e1 las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
1. Formular recomendaciones al Director General de la DIAN para asegurar una adecuada, justa y oportuna prestaci\u00f3n del servicio fiscal. \u00a0<\/p>\n
2. Realizar seguimiento, a solicitud de los contribuyentes y usuarios aduaneros, a los procesos de fiscalizaci\u00f3n, a fin de asegurar el cumplimiento del debido proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Participar, si lo considera conveniente, como veedor en las reuniones donde se promuevan correcciones de declaraciones por parte de los contribuyentes y usuarios, y velar por que una vez producida la respectiva correcci\u00f3n, las mismas sean respetadas por los funcionarios de la DIAN. \u00a0<\/p>\n
4. Velar porque las actuaciones de las diferentes dependencias de la DIAN se cumplan dentro del marco de los principios constitucionales de equidad y transparencia que rigen el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5. Participar en las reuniones de la Comisi\u00f3n Mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera, y presentar a la misma un informe trimestral sobre el desarrollo de sus actividades. \u00a0<\/p>\n
6. Canalizar las inquietudes que tengan los contribuyentes y usuarios sobre deficiencias de la adecuada prestaci\u00f3n del servicio por parte de la DIAN, realizar las verificaciones que sean del caso, formular las recomendaciones para superarlas y poner en conocimiento de las autoridades y dependencias pertinentes sus conclusiones, con el fin de que se apliquen los correctivos y\/o sanciones que resulten procedentes. \u00a0<\/p>\n
El Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero tendr\u00e1 jurisdicci\u00f3n a nivel nacional, no podr\u00e1 opon\u00e9rsele reserva alguna y contar\u00e1 con delegados regionales. \u00a0<\/p>\n
Los delegados regionales, que se prevean en la planta de personal de la DIAN, ser\u00e1n funcionarios de libre nombramiento y remoci\u00f3n, seleccionados por el Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero, de terna propuesta por la respectiva Comisi\u00f3n mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera Regional y nombrados por el Director General de la DIAN. \u00a0<\/p>\n
para todos los efectos legales, quienes se desempe\u00f1en en los cargos de Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero y de Delegados Regionales del Defensor, se consideran servidores de la contribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero y sus delegados, no podr\u00e1n revelar informaci\u00f3n que tenga el car\u00e1cter de reservada, de acuerdo con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor considera que la disposici\u00f3n acusada viola los art\u00edculos 4, 117, 118, 121, 122, 189, 211, 277, 279 y 374 a 380 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Explica que, en virtud del art\u00edculo 117 Superior, los organismos de control del Estado colombiano son el Ministerio P\u00fablico y la Contralor\u00eda; y que “de este art\u00edculo 117 se deduce que los \u00f3rganos de control son de origen s\u00f3lo y \u00fanicamente constitucional; no pueden tener causa legal sino supralegal”. Considera que la figura del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, creada por la norma demandada, es un \u00f3rgano de control y que, por lo mismo, es inconstitucional, pues su origen es legal. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, afirma que el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero no puede ejercer de manera aut\u00f3noma su funci\u00f3n de control, ya que es elegido por el Presidente de la Rep\u00fablica, “de terna que le proponga su subalterno, la Comisi\u00f3n Mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera Nacional, que dependen (sic) del Director de la DIAN, quien a su vez depende del Ministerio de Hacienda, el cual tambi\u00e9n es dependiente o subordinado de la Presidencia de la Rep\u00fablica”. Con base en estas consideraciones, pregunta: “\u00bfC\u00f3mo puede un funcionario de control ejercer libremente dicha actividad, siendo que \u00e9sta va encaminada a surtir efectos contrarios al comportamiento de quien lo eligi\u00f3? (…) es muy dif\u00edcil que el defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero contradiga a su superior; en conclusi\u00f3n no hay defensa, por no ser el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero totalmente aut\u00f3nomo e independiente del Ministerio de Hacienda”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, afirma que el precepto acusado lesiona el art\u00edculo 279 de la Constituci\u00f3n, que faculta al Legislador para determinar lo relativo a la estructura y el funcionamiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. En su criterio, el empleo creado por la norma acusada forma parte de la estructura administrativa de la Procuradur\u00eda, raz\u00f3n por la cual es inconstitucional, pues seg\u00fan la Carta, la norma que regule la organizaci\u00f3n de esta entidad s\u00f3lo debe referirse a ese asunto, y no a ning\u00fan otro; “pero es el caso que el Decreto Extraordinario que trata el tema, trae 45 art\u00edculos y solamente el art\u00edculo 31 incoado, es el \u00fanico que trata ese asunto”. En otras palabras, como el Decreto 1071 de 1.999 no versa exclusivamente sobre la estructura y funcionamiento de la Procuradur\u00eda, su art\u00edculo 31 viola el art\u00edculo 279 de la Carta, por cuanto crea un cargo nuevo dentro de dicho organismo. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Lucero T\u00e9llez Hern\u00e1ndez intervino en este proceso en representaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, para defender la constitucionalidad de la norma impugnada. \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, considera que no es cierto, como lo afirma el demandante, que el Ministerio P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n sean las \u00fanicas instituciones de control del Estado colombiano. En todo caso, se\u00f1ala, el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero no es un ente de control, sino un “organismo consultor de la Administraci\u00f3n fiscal y garante de los derechos de los ciudadanos que tengan relaciones directas con la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales”; de hecho, “la funci\u00f3n del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, es la de facilitar al ciudadano todos los caminos posibles para hacerle llegar a las autoridades fiscales cualquier queja, reclamaci\u00f3n, sugerencia o propuestas que aquellos ciudadanos deseen transmitir como consecuencia de sus relaciones con la Administraci\u00f3n fiscal, concebido como \u00f3rgano de naturaleza consultiva, de car\u00e1cter independiente y representativo”. Al constituir un canal de comunicaci\u00f3n entre el ciudadano y la Administraci\u00f3n P\u00fablica, dicho empleo se ajusta a la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que el Decreto 1071 de 1.999 se expidi\u00f3 de conformidad con las facultades extraordinarias que fueron conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 79 de la Ley 488 de 1.998, para organizar la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Adicionalmente, se\u00f1ala que en virtud del art\u00edculo 189-22 Superior, corresponde al Presidente ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, como lo es el que presta la DIAN; y que por lo mismo, “no es de extra\u00f1ar que el Gobierno Nacional, bajo la nueva estructura de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, cree un \u00f3rgano que inspeccione, vigile y presente recomendaciones de mejoramiento, en relaci\u00f3n con el servicio p\u00fablico que se presta, dentro de las pol\u00edticas de modernizaci\u00f3n del Estado”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala que el Presidente se encontraba autorizado por los numerales 13 y 14 del art\u00edculo 189 de la Carta, para crear los cargos que sean necesarios en la estructura administrativa nacional, y nombrar los funcionarios que habr\u00e1n de ejercer las funciones correspondientes. “As\u00ed las cosas, autorizado el Gobierno Nacional para crear y proveer el cargo del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, se procede a dar a \u00e9l (sic) funciones espec\u00edficas tal como lo manda la carta fundamental, dentro de las cuales queda establecido, que el mismo act\u00faa como un \u00f3rgano de naturaleza asesora, de ayuda para los contribuyentes, agentes de retenci\u00f3n, responsables, declarantes y usuarios aduaneros”. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo relativo al nombramiento del Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero, explica que tal actuaci\u00f3n debe hacerse con la intervenci\u00f3n de dos instancias: la Comisi\u00f3n Nacional Mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera Nacional, que postula a los candidatos en una terna, y el Presidente de la Rep\u00fablica, que elige entre dichos aspirantes. Entre los miembros de la Comisi\u00f3n est\u00e1n los delegados y representantes de los gremios econ\u00f3micos; por lom ismo, no puede afirmarse que \u00e9sta “s\u00f3lo est\u00e9 integrada por funcionarios p\u00fablicos de la rama ejecutiva, como lo expresa el actor en el libelo demandatorio”. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, solicita declarar exequible el art\u00edculo demandado, pues la labor que se le encomienda al Defensor del Contribuyente y Usuario Aduanero ha sido “ampliamente reclamada por todos los sectores econ\u00f3micos, y exigida por el avance en las pol\u00edticas de atenci\u00f3n al usuario de los \u00f3rganos del Estado”. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2204 recibido el 7 de junio de 2.000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del art\u00edculo 31 del decreto 1071 de 1999, con fundamento en las consideraciones que se rese\u00f1an a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– No es posible equiparar la figura del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero con la del Procurador General de la Naci\u00f3n o la del Contralor General de la Rep\u00fablica, como pretende hacerlo el demandante, por las caracter\u00edsticas especiales de las funciones que desarrollan \u00e9stos \u00faltimos: “tanto el control fiscal como el disciplinario, conllevan, al momento de presentarse una falla en la gesti\u00f3n realizada por la administraci\u00f3n, una sanci\u00f3n que toma diferentes matices de acuerdo al organismo que est\u00e9 adelantando el respectivo control y a la naturaleza del mismo. De otro lado, aparece como caracter\u00edstica relevante la autonom\u00eda e independencia de los mismos frente a los diferentes entes de la administraci\u00f3n”. Por virtud del art\u00edculo 31 demandado, el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, y sus delegados regionales, son servidores de la administraci\u00f3n tributaria, lo cual los despoja de la independencia que caracteriza a los \u00f3rganos de control. En consecuencia, “al examinar la naturaleza jur\u00eddica de la figura del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, se precisa que no se trata de un organismo de control, sino de la persona que garantiza los derechos de los ciudadanos al momento de entablar una interacci\u00f3n con la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, adem\u00e1s act\u00faa como consultor de la administraci\u00f3n fiscal, tal y como se puede deducir de las funciones previstas en el art\u00edculo 31 del Decreto 1071 de 1.999.” \u00a0<\/p>\n
– Por otra parte, considera que la creaci\u00f3n de tal empleo encuentra pleno sustento en el art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, por tratarse de “un funcionario perteneciente a la DIAN, designado por el Presidente de la Rep\u00fablica, con unas funciones precisas que la misma ley le ha otorgado”. Asimismo, el art\u00edculo impugnado deriva su validez de la Ley 488 de 1.998, que invisti\u00f3 al Ejecutivo de facultades extraordinarias para organizar la DIAN.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Adicionalmente, expresa que “tal vez el mayor asidero de la norma demandada radique en los principios, objeto y control de la misma que consagra la Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 209”. A este respecto, citando la sentencia C-089 de 1.994 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) afirma que “el tema de la moralidad p\u00fablica incluye todos los mecanismos aptos y eficaces para que los diferentes entes del Estado procuren cumplir con los principios instituidos para la funci\u00f3n p\u00fablica. De ah\u00ed, que la figura del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, se constituya como un mecanismo que el Ejecutivo ha creado para que la funci\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y, por ende, el servicio p\u00fablico que presta la DIAN, est\u00e9n precedidos por la moralidad, eficiencia e imparcialidad.” \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en lo relativo a la elecci\u00f3n del funcionario citado, afirma que “los objetivos propuestos para la Comisi\u00f3n (Nacional Mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera) descartan los argumentos de la demanda, pues resulta claro que se persiguen unos fines comunes a los del Defensor, y adem\u00e1s los miembros de la misma no s\u00f3lo est\u00e1n representados por funcionarios de la DIAN, sino por integrantes de los gremios econ\u00f3micos que representan una parte importante de la comunidad que acude a esta Entidad, ya sea en procura de cumplir sus obligaciones tributarias, o en procura de sus servicios.” \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, el Procurador solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del precepto impugnado. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-5 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
2. Examen de las facultades extraordinarias con base en las cuales se expidi\u00f3 la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
El decreto 1071 de 1.999 es un decreto-ley, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 el art\u00edculo 79 de la Ley 488 de 1.998. Por ello, el primer problema a resolver es si, de conformidad con el art\u00edculo 150-10 Superior, la expedici\u00f3n del art\u00edculo 31 de este decreto se adecua a los l\u00edmites temporales y materiales fijados por el Legislador en la norma habilitante. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 79 de la Ley 488\/98, en lo pertinente, es del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 79. Facultades para el fortalecimiento de la Administraci\u00f3n Tributaria y Aduanera. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstase al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la fecha de vigencia de la presente Ley, para adoptar las siguientes medidas: \u00a0<\/p>\n
1. Organizar la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
2. Definir el car\u00e1cter de los funcionarios del nuevo ente, establecer su r\u00e9gimen, salarial y prestacional, el sistema de planta, su nomenclatura y clasificaci\u00f3n, su estructura org\u00e1nica y administrativa, as\u00ed como crear la carrera administrativa especial en la cual se definan las normas que regulen la administraci\u00f3n del personal. (…)” \u00a0<\/p>\n
Se observa que las facultades conferidas al Presidente ten\u00edan un l\u00edmite temporal de seis meses, contados a partir de la fecha de vigencia de la Ley 488\/98, que seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 154 de la misma, era la fecha de su publicaci\u00f3n. La norma en cuesti\u00f3n fue publicada en el Diario Oficial No. 43.460, del 28 de diciembre de 1.998; en consecuencia, las facultades extraordinarias expiraban el d\u00eda 28 de junio de 1.999. El decreto 1071 de 1.999 fue expedido el 26 de junio del mismo a\u00f1o, respetando de esta manera el l\u00edmite cronol\u00f3gico se\u00f1alado por el legislador ordinario. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al l\u00edmite material de las facultades, es de se\u00f1alar que una lectura arm\u00f3nica de los numerales 1 y 2 transcritos revela que, al crear el Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero, el Presidente respet\u00f3 los lineamientos de la norma habilitante. En efecto: el alcance de la atribuci\u00f3n contenida en el numeral 1 del art\u00edculo 79 de la Ley 488\/98 se precis\u00f3 recientemente en la sentencia C-271\/00 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), en los siguientes t\u00e9rminos: “organizar una entidad p\u00fablica implica reformar determinada instituci\u00f3n, a partir de los componentes que han sido atribuidos previamente por la ley, seg\u00fan las acepciones del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola; por lo tanto, organizar una entidad implica la redistribuci\u00f3n de funciones de sus dependencias e inclusive dicha operaci\u00f3n comporta la posibilidad de modificar su estructura interna y hasta en ocasiones eliminar funciones, trasladar personal de un lugar a otro dentro del ente, variar su patrimonio, sus activos y hasta sus archivos”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00edntima relaci\u00f3n con ella, el numeral 2 del mismo art\u00edculo, que le atribuy\u00f3 al Presidente la facultad de fijar la estructura org\u00e1nica y administrativa de la DIAN, lo habilitaba ampliamente para modificar, si resultaba necesario, la organizaci\u00f3n interna de tal entidad. En consecuencia, el Gobierno pod\u00eda crear las dependencias que fueren pertinentes, para lograr el objetivo de fortalecer la Administraci\u00f3n Tributaria. \u00a0<\/p>\n
El Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero fue creado, como lo dice el primer inciso de la norma acusada, “con el fin de garantizar el respeto a los derechos de los contribuyentes, responsables, agentes de retenci\u00f3n, declarantes y usuarios aduaneros, en las actuaciones que se cumplan en ejercicio de las funciones asignadas por la ley a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Para lograr este objetivo, la norma demandada le atribuy\u00f3 una serie de funciones, que en lo esencial se pueden resumir en dos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Promover la efectividad de los derechos de los contribuyentes y usuarios aduaneros, para lo cual podr\u00e1 realizar seguimiento a los procesos de fiscalizaci\u00f3n tributaria (art. 31-2 ib\u00eddem), participar como veedor en las reuniones en las que se realicen correcciones de declaraciones tributarias o aduaneras y exigir el respeto de las mismas por los funcionarios de la DIAN (art. 31-3 ib\u00eddem), velar porque en sus actuaciones la DIAN respete los principios constitucionales de equidad y transparencia, entre otros (art. 31-4 ib\u00eddem), participar en las reuniones de la Comisi\u00f3n Mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera -encargada, seg\u00fan el art\u00edculo 24 ib\u00eddem de asesorar al director de la DIAN para facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y reprimir las infracciones al r\u00e9gimen tributario- (art. 31-5 ib\u00eddem) y, especialmente, actuar como un canal de comunicaci\u00f3n para que los contribuyentes y usuarios aduaneros puedan buscar la pronta soluci\u00f3n de sus inquietudes o quejas; en el evento de considerar que se han cometido faltas disciplinarias o delitos por parte de los empleados de tal Direcci\u00f3n, debe ponerlos en conocimiento de las autoridades competentes, para que \u00e9stas apliquen los correctivos y sanciones pertinentes (art. 31-6 ib\u00eddem). \u00a0<\/p>\n
Por tratarse, entonces, de un empleo cuyas funciones se relacionan directamente con el servicio p\u00fablico que presta la DIAN, y que en \u00faltimas desarrolla el deber general de los servidores p\u00fablicos de velar por la efectividad de los derechos de los ciudadanos (art. 2, C.P.), su creaci\u00f3n en la norma demandada se ajusta \u00a0al l\u00edmite material impuesto por el art\u00edculo 79 de la Ley 488\/98.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, es importante se\u00f1alar que, tal como se indica en el encabezamiento de este \u00faltimo art\u00edculo, las facultades fueron conferidas al Presidente con el fin de fortalecer la Administraci\u00f3n Tributaria y Aduanera, y a ello se dirige la norma demandada. En el Estado social de derecho una faceta esencial de ese proceso de fortalecimiento consiste, precisamente, en garantizar mecanismos que propendan hacia la defensa de los intereses y derechos de los asociados, ya que son \u00e9stos los que otorgan sentido a la labor desarrollada por la Administraci\u00f3n. Por haber sido concebida con miras a satisfacer esa finalidad espec\u00edfica, la dependencia que crea la norma demandada se ajusta tanto a los dictados del Constituyente, como a los del Legislador ordinario. \u00a0<\/p>\n
3. Los cargos concretos de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
Los cargos formulados por el actor, se dirigen a impugnar la creaci\u00f3n del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, desde diversas perspectivas. Como no se controvierte el contenido de las funciones asignadas a tal empleo por la norma que se examina, la Corte s\u00f3lo har\u00e1 referencia a ellas en lo que concierna directamente a los motivos de inconstitucionalidad que aduce el demandante, y en esa medida restringir\u00e1 su pronunciamiento al an\u00e1lisis de los cargos de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Naturaleza jur\u00eddica del Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero. \u00a0<\/p>\n
Afirma el demandante que el Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero es un organismo de control, y de all\u00ed extrae los cargos que esgrime contra la norma acusada. No obstante, advierte la Corte que no le asiste raz\u00f3n al actor, pues lejos de ser un organismo de control, la dependencia que se estudia constituye un espacio a trav\u00e9s del cual los ciudadanos pueden ejercer la defensa de sus derechos, con miras a lograr una mayor eficiencia y calidad en el servicio p\u00fablico que presta la DIAN, as\u00ed como celeridad en la resoluci\u00f3n de sus peticiones, quejas o reclamos. Para una mayor claridad sobre este punto, es necesario efectuar un breve an\u00e1lisis de los tipos de control que prev\u00e9 la Constituci\u00f3n para el Estado colombiano. \u00a0<\/p>\n
Desde la formulaci\u00f3n misma de la noci\u00f3n de Estado de derecho, se hizo \u00e9nfasis en que para funcionar integralmente, \u00e9ste debe contar con \u00f3rganos de control, encargados de materializar la idea de los l\u00edmites al ejercicio del poder, como parte esencial que son del sistema de “frenos y contrapesos” entre las autoridades. Es por ello que la Constituci\u00f3n dedica un espacio importante al tema de los organismos de control. No obstante, de all\u00ed no se sigue que estos organismos s\u00f3lo puedan ser de origen constitucional; por el contrario, la misma Carta Pol\u00edtica defiere al legislador la tarea de crear y organizar ciertas modalidades de control, y de se\u00f1alar los t\u00e9rminos en los cuales \u00e9ste habr\u00e1 de ejercerse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, vale la pena recordar que los controles en el Estado colombiano, independientemente de su origen constitucional o legal, pueden ser de varios tipos: fiscal, disciplinario, interno, pol\u00edtico, etc. Estas modalidades se manifiestan en diferentes \u00f3rbitas del quehacer oficial, y para el ejercicio de cada una de ellas, la Constituci\u00f3n previ\u00f3 la existencia de ciertos organismos, les atribuy\u00f3 algunas funciones, y encomend\u00f3 al legislador la tarea de desarrollar sus mandatos. \u00a0<\/p>\n
Algunos de estos organismos de control son de creaci\u00f3n constitucional y desarrollo legal. As\u00ed, en primer lugar, est\u00e1 la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, encargada por el art\u00edculo 277 Superior del ejercicio del control disciplinario, con miras a vigilar, de manera prevalente o preferente, la conducta oficial de quienes se desempe\u00f1an como funcionarios p\u00fablicos y de quienes ejercen funciones p\u00fablicas, para lo cual puede adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones que sean del caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, se encuentra la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, que ejerce el control fiscal en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 267 de la Carta, para vigilar de manera posterior y selectiva la gesti\u00f3n fiscal del Estado, aplicando varios tipos de control -financiero, de gesti\u00f3n y de resultados- sobre el manejo de los dineros p\u00fablicos y bienes de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se encuentra el control pol\u00edtico, que ejerce el Congreso de la Rep\u00fablica sobre las actuaciones del Ejecutivo, y que se manifiesta fundamentalmente en las facultades que el art\u00edculo 135 Superior otorga a las C\u00e1maras legislativas, para citar a los Ministros del Gabinete a sus sesiones, o proponer respecto de ellos la moci\u00f3n de censura.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otros organismos de control fueron previstos por la Constituci\u00f3n, pero su creaci\u00f3n, y la definici\u00f3n de su r\u00e9gimen de funcionamiento competen al Legislador; se trata de los sistemas de control interno, que por mandato del art\u00edculo 269 de la Carta deber\u00e1n ser dise\u00f1ados y aplicados por todas las entidades p\u00fablicas, de conformidad con lo se\u00f1alado por la ley. Es decir, fue voluntad del Constituyente encargar al Legislador la configuraci\u00f3n de esta modalidad de control. De all\u00ed se deduce que no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que todos los organismos de control en el Estado colombiano deben ser de origen constitucional. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es pertinente anotar que para ser m\u00ednimamente efectiva, la funci\u00f3n de control debe estar acompa\u00f1ada de atribuciones suficientes, en cabeza del servidor p\u00fablico correspondiente, para investigar y sancionar las faltas cometidas; como bien lo se\u00f1ala el Procurador en su intervenci\u00f3n, este aspecto constituye una de las caracter\u00edsticas definitorias de los organismos de control. Por tal motivo, el Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero no comparte dicha calidad, ya que lejos de contar con facultades sancionatorias, su papel se agota, como lo se\u00f1ala el numeral 6 de la norma acusada, en el hecho de poner los resultados de sus averiguaciones en conocimiento de las autoridades competentes, para que cada una, dentro de su \u00f3rbita constitucional y legal de actuaci\u00f3n, tome las medidas que sean del caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, se puede comparar la labor que realiza el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero en materia tributaria, con la que desempe\u00f1a el Defensor del Pueblo en materia de derechos humanos, ya que el art\u00edculo 282 de la Constituci\u00f3n atribuy\u00f3 al segundo la funci\u00f3n de obrar como un promotor del ejercicio y la divulgaci\u00f3n de dichos derechos, y para ello le otorg\u00f3, no la facultad de sancionar a los infractores, sino la de ejercer las acciones pertinentes \u00a0para que los organismos p\u00fablicos competentes tomen los correctivos a los que haya lugar. En esa medida, la funci\u00f3n que cumple el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero es la de actuar como un intermediario que se pone a disposici\u00f3n de los usuarios del servicio p\u00fablico a cargo de la DIAN, para que puedan acceder m\u00e1s f\u00e1cilmente a las instancias decisorias y de control respectivas, y as\u00ed promuevan tanto el respeto de sus derechos como el mejoramiento en la calidad del servicio tributario. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se debe precisar que la naturaleza jur\u00eddica del cargo que crea la norma acusada, es la de ser una instancia a trav\u00e9s de la cual los ciudadanos pueden jugar un rol directo en la labor de garantizar la buena prestaci\u00f3n y la legalidad del servicio tributario y aduanero, haciendo uso de los recursos, acciones y procedimientos jur\u00eddicos que la ley pone a su disposici\u00f3n; adem\u00e1s, en tanto asesor del Director de la DIAN, el Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero es un canal de comunicaci\u00f3n entre la ciudadan\u00eda y las instancias p\u00fablicas decisorias competentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, la creaci\u00f3n de esta dependencia constituye un desarrollo de lo dispuesto por el art\u00edculo 89 Superior, de conformidad con el cual corresponde al legislador -y en este caso al legislador extraordinario- establecer los recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que los ciudadanos puedan “propugnar por la integridad del orden jur\u00eddico y por la protecci\u00f3n de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas”. La existencia de estos instrumentos de defensa de los derechos ciudadanos es, en materia tributaria, el complemento necesario del deber de contribuir al financiamiento de los gastos p\u00fablicos, impuesto a los asociados por el art\u00edculo 95-9 de la Carta. En consecuencia, la creaci\u00f3n del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero se amolda a lo prescrito por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, debe recordarse que la norma demandada consagra un mecanismo para que la ciudadan\u00eda proteja la integridad de los principios que gobiernan la funci\u00f3n administrativa, tal y como \u00e9stos fueron consagrados en el art\u00edculo 209 Superior; y que, en \u00faltimas, todo aquello que apunte hacia la defensa de los usuarios de los servicios p\u00fablicos -como lo es el que presta la DIAN- es un desarrollo de lo dispuesto por el art\u00edculo 365 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n: a) como la dependencia que se examina no es un organismo de control, sino un empleo destinado a garantizar los derechos ciudadanos, concretamente, los de los contribuyentes y usuarios aduaneros, y b) como, en todo caso, los organismos de control no son de origen exclusivamente constitucional, el cargo bajo an\u00e1lisis ser\u00e1 rechazado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. El nombramiento del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero \u00a0<\/p>\n
Aduce el actor que dado el origen de la elecci\u00f3n del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, \u00e9ste no puede desempe\u00f1ar adecuadamente su funci\u00f3n, ya que se encuentra en posici\u00f3n de dependencia respecto del organismo al que debe controlar. Sobre este punto, basta efectuar dos consideraciones muy breves. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, como ya se dijo, la dependencia que crea la norma acusada no es un organismo de control, luego carece de sustento la acusaci\u00f3n del actor. En segundo lugar, debe recordarse que, contrario a lo que afirma el demandante, no existe una relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n entre el Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero y la Comisi\u00f3n Nacional Mixta de Gesti\u00f3n Tributaria y Aduanera; tanto as\u00ed, que el primero forma parte integrante de la segunda, la cual, como ya se vi\u00f3, fue encargada por el art\u00edculo 24 del Decreto 1071 de 1.999 de asesorar al Director de la DIAN para facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y reprimir las infracciones al r\u00e9gimen tributario, labor plenamente compatible con la funci\u00f3n consultora del Defensor del Contribuyente. Por lo anterior, este cargo tambi\u00e9n ser\u00e1 desestimado. \u00a0<\/p>\n
c. La ubicaci\u00f3n del Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero en la estructura del Estado. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 31 del Decreto 1071 de 1.999, s\u00f3lo por los cargos analizados en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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