\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1344\/00 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-R\u00e9gimen de competencia en servicios no domiciliarios de comunicaciones \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE LIBRE Y LEAL COMPETENCIA ECONOMICA-Servicios no domiciliarios de comunicaciones \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2928 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 la Ley 555 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Actor: Luis Carlos S\u00e1chica Aponte \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0inconstitucionalidad, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE demand\u00f3 el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 de la Ley 555 de 2000, \u201cpor la cual se regula la prestaci\u00f3n de los servicios de comunicaci\u00f3n personal, PCS y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43.883 del 7 de febrero de 2000 y se subraya lo demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 555 de 2000 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se regula la prestaci\u00f3n de los servicios de comunicaci\u00f3n personal, PCS y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
(\u2026\u2026\u2026) \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 10.- Condiciones en que se deber\u00e1n prestar los servicios de comunicaci\u00f3n personal, P.C.S. De conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley, el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones en que se deber\u00e1n prestar los servicios de Comunicaci\u00f3n Personal, PCS, teniendo en cuenta los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
El servicio se prestar\u00e1 en todo el territorio nacional, tanto en las zonas urbanas y rurales, en condiciones para que la mayor\u00eda de los colombianos, puedan tener acceso a este servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Las concesiones para la prestaci\u00f3n de Servicios de Comunicaci\u00f3n Personal, PCS, se har\u00e1n conforme a la atribuci\u00f3n de bandas de frecuencia que realice el Ministerio de Comunicaciones. \u00a0<\/p>\n
Toda propuesta para que se asignen frecuencias para la operaci\u00f3n de servicios PCS, incluir\u00e1 un plan m\u00ednimo de expansi\u00f3n de obligatorio cumplimiento, en condiciones especiales a los municipios con mayor \u00edndice de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas dentro de la respectiva \u00e1rea de concesi\u00f3n. Dichos planes deber\u00e1n realizarse en un t\u00e9rmino no mayor a cinco (5) a\u00f1os y su incumplimiento generar\u00e1 las sanciones a que haya lugar de acuerdo con lo previsto en la ley. \u00a0<\/p>\n
Para las concesiones iniciales, el plan m\u00ednimo de expansi\u00f3n en ning\u00fan caso ser\u00e1 inferior al plan m\u00ednimo establecido para los operadores de TMC. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. R\u00e9gimen de competencia. La Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los reg\u00edmenes de libre y leal competencia en los servicios no domiciliarios de comunicaciones, as\u00ed como de todos los dem\u00e1s sectores econ\u00f3micos. En tal calidad, la Superintendencia aplicar\u00e1 y velar\u00e1 por la observancia de las disposiciones \u00a0contenidas en la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y la Ley 256 de 1996, contando para ello con sus facultades ordinarias y siguiendo para el efecto el procedimiento general aplicable, sin perjuicio de las atribuciones regulatorias de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Telecomunicaciones y la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Considera el actor que la disposici\u00f3n acusada viola los art\u00edculos 75, 76, 158 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En su concepto, mediante el aparte impugnado “se han trasladado a la Superintendencia de Industria y Comercio las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los reg\u00edmenes de libre y leal competencia de los servicios p\u00fablicos no domiciliarios de comunicaciones que, con anterioridad al decreto 1130 de 1999 estaban en cabeza del Ministerio de Comunicaciones y dem\u00e1s “sectores econ\u00f3micos”, es decir, sectores financiero, burs\u00e1til, asegurador, servicios p\u00fablicos domiciliarios, servicio p\u00fablico de televisi\u00f3n, entre otros.” \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa el actor se\u00f1alando c\u00f3mo con el aparte acusado se vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la C.P., toda vez que “no guarda relaci\u00f3n con la materia espec\u00edfica de la Ley 555 – la de fijar el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a los servicios de comunicaci\u00f3n personal PCS y establecer las reglas generales para otorgar concesiones para la prestaci\u00f3n de los servicios PCS -, y mucho menos con la materia de que trata el art\u00edculo en cuyo texto, a modo de par\u00e1grafo, fue incorporada la disposici\u00f3n acusada, (…)”. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el actor que el principio de unidad de materia busca impedir que, como a su juicio se presenta en el caso acusado, “en decisiones poco reflexivas y carentes de orientaci\u00f3n en relaci\u00f3n con las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado Colombiano, se incluya en una ley que fue concebida exclusivamente para fijar el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable al servicio p\u00fablico de comunicaci\u00f3n personal PCS, que a la Superintendencia de Industria y Comercio le corresponde ejercer las funciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia de los reg\u00edmenes de libre y leal competencia de los servicios no domiciliarios de comunicaciones, as\u00ed como de los dem\u00e1s sectores econ\u00f3micos, con afectaci\u00f3n de las competencia que, bajo reg\u00edmenes legales propios, en unos casos, o de leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, en otros, corresponden a las Superintendencias Bancaria, de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y a la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, entre otros.” \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose a lo sostenido por la Corte Constitucional con respecto al principio de unidad de materia, el actor concluye que no existe conexidad objetiva entre el aparte normativo demandado y la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable para quienes deseen acceder a la prestaci\u00f3n de los servicios PCS, objeto de la Ley 555\/2000. En su concepto, esta posici\u00f3n se ve perfectamente sustentada si se repara en que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La regulaci\u00f3n de los Servicios P\u00fablicos se deriva de disposiciones constitucionales (Cap\u00edtulo V y art\u00edculos 365 a 370) materia de la Ley 555, mientras que el par\u00e1grafo acusado versa sobre la garant\u00eda de la libre y leal competencia reconocida en los art\u00edculos 75 y 333 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El aparte acusado y la Ley 555\/2000 versan sobre materias distintas entre las cuales no es posible la unidad normativa en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 158 superior, pues lo relativo a la inspecci\u00f3n y vigilancia sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de comunicaci\u00f3n es cosa diferente de la regulaci\u00f3n sobre las pr\u00e1cticas que violan la libre y leal competencia econ\u00f3mica en la totalidad de los sectores econ\u00f3micos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asignar a una Superintendencia labores de vigilancia y control, no es lo mismo que fijar el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a los servicios PCS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La diferencia de materias se refleja tambi\u00e9n en el propio art\u00edculo 10 de la Ley 555\/2000 ya que la primera parte del art\u00edculo que se\u00f1ala las condiciones en que se deber\u00e1n prestar los servicios de comunicaci\u00f3n personal PCS y el par\u00e1grafo acusado hace referencia al r\u00e9gimen de competencias, “alcance \u00a0generalizado que desborda el objeto de la Ley [555\/2000], puesto que cubre todo el \u00e1mbito de la gesti\u00f3n econ\u00f3mica, producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de bienes y servicios (…)”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al referirse a las facultades ordinarias de la Superintendencia de Industria y Comercio y de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, se desbordaron las facultades legislativas. En cuanto a la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, el aparte demandado desconoce que por disposici\u00f3n constitucional, la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de televisi\u00f3n se rige por un r\u00e9gimen legal propio, lo que implica que su estatuto legal “debe agotar y unificar la materia, tiene prevalencia en el \u00e1mbito constitucional espec\u00edfico y excluye la modificaci\u00f3n por la v\u00eda de cualquier ley ordinaria.” El par\u00e1grafo acusado, entonces, est\u00e1 cercenando a la Comisi\u00f3n su facultad de intervenci\u00f3n para proteger la competencia, y para evitar las pr\u00e1cticas monopol\u00edsticas en el uso del espectro electromagn\u00e9tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio Comunicaciones \u00a0<\/p>\n
El ciudadano PEDRO NEL RUEDA GARCES, actuando como apoderado del Ministerio de Comunicaciones, intervino para defender la constitucionalidad del aparte normativo demandado. \u00a0<\/p>\n
En criterio del interviniente, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 de la Ley 555 de 2000 no vulnera el principio de unidad de materia en los t\u00e9rminos en que este principio ha sido intrepretado en algunas sentencias de la Corte Constitucional, toda vez que “la \u00a0materia no se define por el \u00e1rea b\u00e1sica de la ley (telecomunicaciones, banca, etc.) sino por el contenido general [de la misma].” As\u00ed, encuentra que la Ley 555\/2000 es el marco de la prestaci\u00f3n de los servicios personales de comunicaci\u00f3n en Colombia y, consecuentemente, ella se relaciona con dicha tem\u00e1tica. En este sentido, a su juicio, la determinaci\u00f3n de la autoridad competente para la vigilancia \u00a0de los PCS, tiene una directa relaci\u00f3n con la ley. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera el interviniente que el par\u00e1grafo acusado es una pieza clave dentro de la ley, en la medida en que otorga certidumbre a los inversionistas nacionales y for\u00e1neos sobre el \u00f3rgano competente para ejercer el control y la vigilancia sobre la prestaci\u00f3n de los servicios PCS. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta invasi\u00f3n de la esfera de competencia de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, el interviniente manifiesta que “la inspecci\u00f3n, control y vigilancia con respecto a normas sobre promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, no es de resorte del Ministerio de Comunicaciones, por lo cual esta entidad se abstiene de pronunciamiento alguno sobre su constitucionalidad.” \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Emilio Jos\u00e9 Archila Pe\u00f1alosa, en su calidad de Superintendente de Industria y Comercio, se opone a las pretensiones del actor. Considera que el aparte normativo acusado no desconoce el contenido de los art\u00edculos 75 y 76 de la C.P., ni vulnera el principio de unidad de materia. Por ello, solicita que se declare su constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las competencias que, a juicio del demandante, fueron sustra\u00eddas a la Comisi\u00f3n Colombiana de Televisi\u00f3n y transferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio, el interviniente sostiene que el par\u00e1grafo acusado establece las condiciones generales bajo las cuales tendr\u00e1 lugar la actividad econ\u00f3mica previendo una serie de derechos para los particulares y la obligaci\u00f3n del Estado de propender su materializaci\u00f3n y garant\u00eda. La norma regula la protecci\u00f3n contra competencias desleales y contra practicas comerciales restrictivas, funci\u00f3n que se le asigna a la Superintendencia, no s\u00f3lo en virtud del aparte demandado, sino en forma gen\u00e9rica por el Decreto 446 de 1998. Dado que las normas del citado decreto no prev\u00e9n excepciones, contin\u00faa el interviniente, “es necesario concluir que las atribuciones de esta entidad se predican respecto de las conductas constitutivas de competencia desleal que se desarrollan en todos los sectores”, incluido el de la prestaci\u00f3n de los servicios de comunicaci\u00f3n PCS. En este sentido, “carecer\u00eda de sustento legal afirmar que existen algunos sectores que, por gozar de reg\u00edmenes especiales, no se encuentran cobijados por estas normas, toda vez que ello implicar\u00eda desatender el tenor literal de la disposici\u00f3n en comento”. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el Decreto 446 de 1998, expedido con la finalidad de descongestionar los despachos judiciales y facilitar el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, atribuy\u00f3 a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones de \u00edndole jurisdiccional para el conocimiento de los procesos seguidos por competencia desleal. As\u00ed, la Superintendencia o el juez conocer\u00e1n a prevenci\u00f3n de estos asuntos. Con base en lo anterior, el interviniente considera que mal podr\u00eda corresponder a una autoridad administrativa como la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, “el conocimiento de hechos propios sobre competencia desleal, cuando el tr\u00e1mite de dichos procesos ha sido conferido por la ley como una actividad jurisdiccional que, de acuerdo con el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, excepcionalmente podr\u00e1 ser atribuido a determinadas autoridades administrativas.” \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 75 de la C.P., el interviniente sostiene que esta norma contiene dos f\u00f3rmulas diferentes de actividad estatal que recaen sobre un mismo \u00e1mbito, a saber, la utilizaci\u00f3n e intervenci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico – cuyo control se atribuye a la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n -, y la supervisi\u00f3n sobre el mismo. Con respecto a la primera funci\u00f3n, el art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n “confiere a un organismo de derecho p\u00fablico con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, sujeto a r\u00e9gimen especial, la intervenci\u00f3n en el espectro electromagn\u00e9tico utilizado para los servicios de televisi\u00f3n, y que dadas las condiciones indicadas, dicho organismo es justamente la Comisi\u00f3n Colombiana de Televisi\u00f3n.” Dicha funci\u00f3n, contin\u00faa el Superintendente, es diferente de la que tambi\u00e9n ata\u00f1e al Estado en materia de supervisi\u00f3n, bajo el entendido de que “esta \u00faltima comprende todos aquellos actos a trav\u00e9s de los cuales se procura llevar a cabo la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de una actividad en concreto.” Y es esta \u00faltima la que, de acuerdo con lo se\u00f1alado respecto del Decreto 446 de 1998, corresponde a la Superintendencia. \u00a0<\/p>\n
“De esta manera [concluye el interviniente], las actividades de intervenci\u00f3n y supervisi\u00f3n se complementan y armonizan a fin de permitir la materializaci\u00f3n de los cometidos constitucionales y legales (…). Dentro de esta perspectiva es que el art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha dispuesto que el organismo a quien corresponde ejercer la intervenci\u00f3n [y la regulaci\u00f3n] en el espectro electromagn\u00e9tico (…) es justamente a la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n. (…) M\u00e1s las normas en comento nada dicen en cuanto hace a las actividades de supervisi\u00f3n que deben ejercerse sobre tales \u00e1mbitos, pues este aspecto, (…) es abordado por el inciso primero del art\u00edculo 75 cuando alude a la gesti\u00f3n y control del Estado. (…) Bajo este entendido, resulta obvio que cuando el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 de la Ley 555 de 2000 atribuye a la Superintendencia de Industria y Comercio la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del r\u00e9gimen de libre competencia en los servicios no domiciliarios de comunicaci\u00f3n, as\u00ed como sobre los dem\u00e1s servicios econ\u00f3micos, no desconoce ni tampoco usurpa las atribuciones que los art\u00edculos 76 y 77 de la Constituci\u00f3n han asignado a la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n (…)”. \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, se\u00f1ala que mal podr\u00eda predicarse el desconocimiento del principio de unidad de materia. Encuentra el interviniente que el legislador al dictar la Ley 555 de 2000, y en atenci\u00f3n a su competencia, estim\u00f3 conveniente tratar diversos aspectos, todos ellos estrechamente relacionados con los servicios de comunicaci\u00f3n personal, y cuya alusi\u00f3n resulta forzosa para la efectiva materializaci\u00f3n del cometido de la ley. En su criterio, se descarta la posibilidad de que el referido par\u00e1grafo desconozca el principio de unidad de materia cuando alude a las atribuciones de vigilancia y control que se asignan a la Superintendencia. Aceptar la violaci\u00f3n del principio en los t\u00e9rminos planteados por el demandante, “resulta no s\u00f3lo inexacto sino desproporcionado si \u00a0nos atenemos a que por el mismo camino de interpretaci\u00f3n, erradamente podr\u00eda llegarse a concluir que la ruptura de dicho principio tambi\u00e9n tiene lugar por la alusi\u00f3n que hace [la Ley 555\/2000] al r\u00e9gimen general de contrataci\u00f3n estatal y al de inversi\u00f3n extranjera (…)”. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto N\u00ba 2194 recibido el 31 de octubre de 1999, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 de la Ley 555 de 2000, con fundamento en las siguientes consideraciones. \u00a0<\/p>\n
Estima, en primer t\u00e9rmino, que de acuerdo con los mandatos constitucionales (art\u00edculo 76), es atribuci\u00f3n del legislador la regulaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado para evitar las pr\u00e1cticas monopol\u00edsticas en el uso del espectro electromagn\u00e9tico, funci\u00f3n esta que ha sido asignada a la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n. Sin embargo, nada dice el art\u00edculo constitucional mencionado respeto de la forma de inspecci\u00f3n, vigilancia y control administrativo en la prestaci\u00f3n del servicio de televisi\u00f3n y del uso del espectro electromagn\u00e9tico, “lo que quiere decir que de acuerdo con el art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia se encuentran atribuidas al Presidente de la Rep\u00fablica, que podr\u00e1 delegarlas en entidades administrativas como las Superintendencias.” Conforme a lo anterior, resulta ajustado a la Constituci\u00f3n que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 de la Ley 555 de 2000 atribuya a la Superintendencia de Industria y Comercio, la funci\u00f3n de ejercer la vigilancia, inspecci\u00f3n y control del r\u00e9gimen de libre y leal competencia en los servicios no domiciliarios, as\u00ed como de todos los dem\u00e1s sectores econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la C.P. alegada por el actor, se\u00f1ala que de un estudio sistem\u00e1tico del contenido y el objeto de la Ley 555\/2000 -cual es la regulaci\u00f3n de los servicios de comunicaci\u00f3n personal PCS-, se desprende que el legislador no desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia al consagrar la disposici\u00f3n normativa contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 acusado. El Procurador considera que el legislador, al atribuirle a la Superintendencia de Industria y Comercio la vigilancia, inspecci\u00f3n y control sobre los reg\u00edmenes de competencia en los servicios no domiciliarios de comunicaci\u00f3n, lejos de desconocer la m\u00e1ximia de la unidad normativa “quiso (…) expedir una norma integral que no s\u00f3lo regulara la prestaci\u00f3n del servicio de comunicaci\u00f3n personal PCS, sino que tambi\u00e9n contenga, como en el caso que nos ocupa, la asignaci\u00f3n de las funciones de vigilancia, inspecci\u00f3n y control del r\u00e9gimen de libre y leal competencia en esa actividad, atribuy\u00e9ndosela a la Superintendencia de Industria y Comercio”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda \u00a0<\/p>\n
2. Aclaraci\u00f3n previa \u00a0<\/p>\n
Dado que la doctora Martha S\u00e1chica de Moncaleano, quien desde el 1 de septiembre del presente a\u00f1o se desempe\u00f1a como Magistrada encargada del despacho que ocupaba el doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, se declar\u00f3 impedida para conocer del presente proceso debido a su parentesco con el demandante, la Sala Plena de la Corte en sesi\u00f3n del 13 de septiembre de los corrientes decidi\u00f3 aceptar dicho impedimento y orden\u00f3 pasar el expediente al magistrado Carlos Gaviria D\u00edaz, quien actua como ponente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Planteamiento del problema \u00a0<\/p>\n
Corresponde en esta oportunidad a la Corte decidir si el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 de la ley 555 de 2000 infringe el principio de unidad materia o cualquier otro precepto superior. Pero antes es conveniente anotar que el presente proyecto de sentencia corresponde en su integridad al que dej\u00f3 registrado el doctor Cifuentes Mu\u00f1oz, antes de retirarse de la Corte, cuyo contenido lo comparte plenamente el ponente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. El principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Todo proyecto de ley, ordena el art\u00edculo 158 de la C.P., debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Este mandato Superior, conocido como principio de unidad de materia, \u00a0ha sido desarrollado por la Corte Constitucional, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
” El art\u00edculo 158 de la C.P. contiene un precepto an\u00e1logo al que recog\u00eda el art\u00edculo 77 de la Constituci\u00f3n anterior (Acto Legislativo No. 1 de 1968). Ordena la norma constitucional que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n \u00a0inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. \u00a0El Presidente de la respectiva Comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma Comisi\u00f3n (…)”. \u00a0<\/p>\n
“La exigencia constitucional se inspira en el prop\u00f3sito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusi\u00f3n como de elaboraci\u00f3n de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f3rgano legislativo. Luego de su expedici\u00f3n, el cumplimiento de la norma, dise\u00f1ada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificaci\u00f3n de sus destinatarios potenciales y la precisi\u00f3n de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensi\u00f3n de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que s\u00f3lo en su efectiva actualizaci\u00f3n se realiza. La seguridad jur\u00eddica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusi\u00f3n de distintas cautelas y m\u00e9todos de depuraci\u00f3n desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertir\u00e1n en leyes de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
“La ausencia de control interno por parte de la respectiva c\u00e9lula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanaci\u00f3n del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene car\u00e1cter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la v\u00eda de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, la vulneraci\u00f3n del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley. \u00a0<\/p>\n
“La interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. \u00a0<\/p>\n
“An\u00f3tase que el t\u00e9rmino “materia”, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.” \u00a0<\/p>\n
4. El tema dominante de la Ley 555 de 2000 gira en torno de la prestaci\u00f3n de los servicios de comunicaci\u00f3n personal (PCS), los que se definen literalmente en el art\u00edculo 2\u00ba de dicha ley como aquellos \u201cservicios p\u00fablicos de telecomunicaciones, no domiciliarios, m\u00f3viles o fijos, de \u00e1mbito y cubrimiento nacional, que se prestan haciendo uso de una red terrestre de telecomunicaciones, cuyo elemento fundamental es el espectro electromagn\u00e9tico asignado, que proporcionan en s\u00ed mismos capacidad completa para la comunicaci\u00f3n entre usuarios PCS, y, a trav\u00e9s de la interconexi\u00f3n con las redes de telecomunicaciones del Estado con usuarios de dichas redes\u201d. Agrega la norma que estos servicios permiten la transmisi\u00f3n de voz, datos e im\u00e1genes tanto fijas como m\u00f3viles y se prestan utilizando la banda de frecuencia que para el efecto atribuya y asigne el Ministerio de Comunicaciones. \u00a0<\/p>\n
La Ley 555 de 2000 se ocupa de varios aspectos del aludido tema: objeto; redes de PCS; prestaci\u00f3n de servicios de comunicaci\u00f3n personal; principios generales de contrataci\u00f3n aplicables a los servicios de comunicaci\u00f3n personal; plazo de la concesi\u00f3n para los servicios PCS; naturaleza de los concesionarios de los servicios PCS; modificaci\u00f3n de la concesi\u00f3n; procedimiento de selecci\u00f3n de contratistas; pliego de condiciones; audiencia p\u00fablica; subasta; valor m\u00ednimo; garant\u00eda de seriedad de las propuestas; contraprestaciones econ\u00f3micas de los concesionarios de servicios PCS; condiciones de prestaci\u00f3n de los servicios; concesiones iniciales; nuevas concesiones; audiencia p\u00fablica de subasta; inversi\u00f3n extranjera en la prestaci\u00f3n de servicios PCS; competencias de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Telecomunicaciones para promover y regular la competencia entre los operadores de los servicios de comunicaci\u00f3n persona; recaudos de pagos que efect\u00faen los operadores de PCS; r\u00e9gimen de protecci\u00f3n del usuario de los servicios de PCS; criterios para la adjudicaci\u00f3n de contratos y concesiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n de las condiciones de libre y leal competencia en el campo de los servicios de comunicaci\u00f3n personal, no es un asunto que escape al prop\u00f3sito de regulaci\u00f3n integral de esta actividad. Independientemente de su contenido concreto y espec\u00edfico, el mencionado servicio tiene el car\u00e1cter de actividad econ\u00f3mica que con arreglo a la ley se convierte en la actividad principal de los operadores autorizados para suministrarlo a las personas que lo demanden.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas vigentes sobre libre y leal competencia econ\u00f3mica – Ley 155 de 1959, Decreto 2153 de 1992, Ley 256 de 1996 -, se aplican por regla general a todos las empresarios y empresas que concurren al mercado a ofrecer sus bienes y servicios. Los l\u00edmites a la actividad econ\u00f3mica – asociados al r\u00e9gimen de las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas o de las normas que garantizan la libre y leal competencia econ\u00f3mica -, pueden referirse a todos los sectores o complementarse con regulaciones especiales que consulten las condiciones de un determinado g\u00e9nero de empresas. Estas normas legales, en cierta medida, desarrollan los principios constitucionales que aseguran la libre competencia, garantizan los derechos del consumidor y proscriben abusos en el mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No cabe entonces censurar al legislador que dispone la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen general de libre y leal competencia a la actividad econ\u00f3mica que se propone regular de manera integral. De una parte, la remisi\u00f3n que se hace al anotado r\u00e9gimen corresponde a una t\u00e9cnica de integraci\u00f3n normativa que puede leg\u00edtimamente emplear la ley y que evita la reiteraci\u00f3n innecesaria de cuerpos normativos aplicables al asunto tratado. De otra parte, el mandato legal que impone el respeto del r\u00e9gimen com\u00fan de libre y leal competencia a las empresas de servicios no domiciliarios de comunicaciones, no es extra\u00f1o al tema central que desarrolla la ley. Si el legislador pretendi\u00f3 dictar una regulaci\u00f3n completa relativa a los operadores de dichos servicios, no se ve por qu\u00e9 no pueda entrar a establecer las reglas que ellos deben observar como part\u00edcipes de ese mercado. La lectura atenta de la ley lleva a la conclusi\u00f3n de que un objetivo sistem\u00e1tico persigui\u00f3 el legislador. En efecto, en el estatuto se encuentran reglas que ordenan la relaci\u00f3n del Estado con los operadores de los servicios de comunicaci\u00f3n personal; asimismo, se establecen disposiciones que introducen pautas de comportamiento para gobernar las relaciones entre los operadores y los usuarios. El r\u00e9gimen de libre y leal competencia econ\u00f3mica, por lo dem\u00e1s, b\u00e1sicamente se predica de las relaciones de los operadores entre s\u00ed como participantes de un mismo mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Podr\u00eda sostenerse que la menci\u00f3n al r\u00e9gimen de competencia deber\u00eda limitarse a las empresas que prestan los servicios de comunicaci\u00f3n personal, sin extenderse de manera general a los \u201cservicios no domiciliarios de comunicaciones\u201d. Sin embargo, ello no es as\u00ed, pues los servicios personales de comunicaci\u00f3n, regulados por la ley demandada, por definici\u00f3n se ubican dentro del g\u00e9nero de los servicios de comunicaci\u00f3n no domiciliarios y, por tanto, constituyen una especie de estos \u00faltimos. Aunque la disposici\u00f3n legal acusada, bien habr\u00eda podido contraerse a los servicios de comunicaci\u00f3n personal, la ampliaci\u00f3n del campo de actuaci\u00f3n de la norma legal -respecto de los servicios no domiciliarios de comunicaci\u00f3n-, resulta, a juicio de la Corte, vinculada por conexidad a la materia de la ley. Los servicios de comunicaci\u00f3n personal, como se sabe, han surgido como alternativa frente a otros sistemas de comunicaci\u00f3n no domiciliarios \u2013v.g. la telefon\u00eda celular con tecnolog\u00eda digital-, que emulan por integrar en un s\u00f3lo sistema de comunicaci\u00f3n m\u00f3vil un conjunto de servicios inal\u00e1mbricos con el objeto de aprovechar los \u00faltimos desarrollos tecnol\u00f3gicos y ofrecer al cliente una opci\u00f3n personalizada, sin limitaciones de lugar y de tiempo, potenciando su capacidad de interacci\u00f3n con diversas redes. En \u00faltimas, los distintos servicios de comunicaci\u00f3n no domiciliarios, aunque revisten ciertas particularidades, convergen hacia un mismo mercado y se nutren de los desarrollos de una tecnolog\u00eda en permanente evoluci\u00f3n. De ah\u00ed que el legislador haya decidido someter a todos los operadores de los servicios de comunicaci\u00f3n no domiciliarios a un mismo r\u00e9gimen de competencia. El hecho de que la disposici\u00f3n legal se haya incorporado dentro de las normas que componen la disciplina de una especie de estos servicios, no le resta sentido ni utilidad; tampoco, esta circunstancia permite aseverar que la ley como un todo pierda unidad, pues, se repite, conserva conexidad con el tema general, m\u00e1xime si se considera que se trata de actores que compiten dentro de un mismo mercado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. No obstante, la frase \u201cas\u00ed como de todos los dem\u00e1s sectores econ\u00f3micos\u201d, que pertenece al par\u00e1grafo demandado, resulta inconstitucional. No existe ninguna conexidad entre este aserto de la ley, y el tema central que en ella se desarrolla. La Ley 555 de 2000 no se ocupa de regular el fen\u00f3meno econ\u00f3mico en general. Como se ha expresado, su cometido espec\u00edfico se restringe a los servicios de comunicaci\u00f3n personal. S\u00f3lo por las razones expresadas se advierte que, en lo tocante al r\u00e9gimen de competencia, la ley incidentalmente se refiere a los servicios de comunicaci\u00f3n no domiciliarios. Pero, m\u00e1s all\u00e1 de \u00e9stos, la inclusi\u00f3n de \u201clos dem\u00e1s sectores econ\u00f3micos\u201d, se revela excesiva y sin conexi\u00f3n alguna con la materia que sirve de eje a la regulaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Aparte de la inconstitucionalidad que, por lo expuesto, afecta la frase transcrita del par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 de la Ley 555 de 2000, la Corte no estima que dicha norma viole ning\u00fan precepto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Dentro del marco de la Carta el legislador es libre de establecer la autoridad p\u00fablica encargada de velar por el estricto cumplimiento de las normas legales en punto de la libre y leal competencia econ\u00f3mica. La atribuci\u00f3n de competencias, judiciales o administrativas, en esta materia, no est\u00e1 predeterminada por la Constituci\u00f3n. Puede, por tanto, el legislador concentrar un c\u00famulo de competencias en un organismo p\u00fablico – v.g. Superintendencia de Industria y Comercio -, o seg\u00fan su afinidad y objeto, distribuirlas entre varias autoridades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, la competencia econ\u00f3mica libre y leal, como principio constitucional y legal, como objeto del derecho, tiene autonom\u00eda y admite ser tratado con independencia del r\u00e9gimen de los diferentes servicios o actividades econ\u00f3micas. Desde este punto de vista, el hecho de que corresponda a la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n trazar y dirigir la pol\u00edtica de la televisi\u00f3n, seg\u00fan lo determine la ley, en modo alguno significa que todo lo que ata\u00f1a a los operadores de este servicio necesariamente comprometa el ejercicio de sus funciones. Estos sujetos son adem\u00e1s destinatarios del resto del ordenamiento jur\u00eddico y, por serlo, se relacionan de manera distinta con m\u00faltiples procedimientos y autoridades. Como operadores econ\u00f3micos, actores del mercado de un servicio, no escapan a las reglas de la competencia leal y libre y, por consiguiente, a las autoridades instituidas por la ley para hacer efectivas las obligaciones y deberes de este r\u00e9gimen. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO (E) \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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