\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1436\/00 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretaci\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n de una norma legal puede ser tenida como cargo de la demanda de constitucionalidad, cuando dicha interpretaci\u00f3n involucre un problema de car\u00e1cter constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretaci\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
ARBITRAMENTO-Finalidad \u00a0<\/p>\n
El arbitramento como mecanismo alterno de soluci\u00f3n de conflictos, implica la \u00a0derogaci\u00f3n que hacen las partes de la jurisdicci\u00f3n que, en cabeza de los jueces ejerce el Estado, para que frente a un conflicto determinado \u00a0o precaviendo uno futuro, sean terceros distintos de los jueces, quienes con car\u00e1cter definitivo resuelvan la controversia suscitada, mediante una decisi\u00f3n \u2013fallo arbitral- que al igual que las decisiones de los jueces de la Rep\u00fablica, \u00a0haga tr\u00e1nsito a cosa juzgada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARBITRAMENTO-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ARBITRO-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
La competencia de los \u00e1rbitros est\u00e1 limitada no s\u00f3lo por el car\u00e1cter temporal de su actuaci\u00f3n sino por la naturaleza del asunto sometido a su conocimiento, pues s\u00f3lo aquellas materias susceptibles de transacci\u00f3n pueden ser definidas por los \u00e1rbitros. Los particulares investidos de la facultad de administrar justicia no pueden pronunciarse sobre asuntos que involucren el orden p\u00fablico, la soberan\u00eda nacional o el orden constitucional, \u00a0asuntos que en raz\u00f3n de su naturaleza, est\u00e1n \u00a0reservados al Estado, a trav\u00e9s de sus distintos \u00f3rganos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Definici\u00f3n y presupuestos esenciales \u00a0<\/p>\n
El acto administrativo definido como la \u00a0manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n, tendiente a producir efectos jur\u00eddicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de \u00e9stos, tiene como presupuestos esenciales su sujeci\u00f3n al orden jur\u00eddico y \u00a0el respeto por las garant\u00edas y derechos de los administrados. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Objeto \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Control de legalidad \u00a0<\/p>\n
ORDEN PUBLICO NORMATIVO-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Control de legalidad por jurisdicci\u00f3n y no de particulares \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Pronunciamiento jurisdiccional y no de particulares \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Pronunciamiento jurisdiccional y no de particulares \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Incompetencia de \u00e1rbitros \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Rese\u00f1a hist\u00f3rica sobre competencia \u00a0<\/p>\n
CONTRATO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO PRIVADO-Distinciones \u00a0<\/p>\n
CONTRATO ADMINISTRATIVO-Examen de cl\u00e1usulas exorbitantes \u00a0<\/p>\n
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y ARBITRO-Examen de cl\u00e1usulas exorbitantes\/UNIDAD DE JURISDICCION \u00a0<\/p>\n
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Legalidad de actos de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Cl\u00e1usula compromisoria\/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Arbitros \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2952 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra \u00a0de los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993 \u201cPor la cual se expide el Estatuto de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actora: Bertha Isabel Su\u00e1rez Giraldo \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veinticinco (25) de octubre del a\u00f1o dos mil (2000).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la ciudadana Bertha Isabel Su\u00e1rez Giraldo, demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993 \u201cPor la cual se expide el Estatuto de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por auto del veintiocho (28) de abril de dos mil (2000), el Magistrado sustanciador \u00a0admiti\u00f3 la demanda, excepto en relaci\u00f3n con el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 70, por cuanto esta Corporaci\u00f3n, en sentencia C-426 de 1994, declar\u00f3 su exequibilidad, raz\u00f3n por la que al existir cosa juzgada constitucional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, la demanda, en relaci\u00f3n con el mencionado inciso, fue rechazada. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, en el mencionado auto, se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista y se dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto en relaci\u00f3n con los apartes de las normas que no han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporaci\u00f3n. Igualmente, se \u00a0comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente del Congreso y \u00a0al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, con el objeto que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos acusados. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales, propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS. \u00a0<\/p>\n
“LEY 80 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(octubre 28) \u00a0<\/p>\n
por la cual se expide el Estatuto de Contrataci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
El arbitramento ser\u00e1 en derecho. Los \u00e1rbitros ser\u00e1n tres (3), a menos que las partes decidan acudir a un \u00e1rbitro \u00fanico. En las controversias de menor cuant\u00eda habr\u00e1 un s\u00f3lo \u00e1rbitro. \u00a0<\/p>\n
La designaci\u00f3n, requerimiento, constituci\u00f3n y funcionamiento del tribunal de arbitramento se regir\u00e1 por las normas vigentes sobre la materia. \u00a0<\/p>\n
Los \u00e1rbitros podr\u00e1n ampliar el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n del Tribunal por la mitad del inicialmente acordado o legalmente establecido, si ello fuere necesario para la producci\u00f3n del laudo respectivo. \u00a0<\/p>\n
En los contratos con personas extranjeras y en los que incluyan financiamiento a largo plazo, sistemas de pago mediante la explotaci\u00f3n del objeto construido u operaci\u00f3n de bienes para la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, podr\u00e1 pactarse que las diferencias surgidas del contrato sean sometidas a la decisi\u00f3n de un tribunal de arbitramento designado por un organismo internacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 71.- Cuando en el contrato no se hubiere pactado cl\u00e1usula compromisoria, cualquiera de las partes podr\u00e1 solicitar a la otra la suscripci\u00f3n de un compromiso para la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento a fin de resolver las diferencias presentadas por raz\u00f3n de la celebraci\u00f3n del contrato y su desarrollo, terminaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el documento de compromiso que se suscriba se se\u00f1alar\u00e1 la materia objeto de arbitramento, la designaci\u00f3n de los \u00e1rbitros, el lugar de funcionamiento del tribunal y la forma de proveer los costos de los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
En concepto de la demandante, las normas transcritas desconocen los art\u00edculos \u00a029, 116, 236, 237 y 238 de la Constituci\u00f3n. Para sustentar su demanda, la ciudadana hace suyos los argumentos expuestos por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de febrero 23 de a\u00f1o 2000, para concluir as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn resumen y acogiendo la tesis del Consejo de Estado, los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 son inconstitucionales por desconocer el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, el cual ense\u00f1a que los procesos se deben resolver por el juez competente, siendo competente, de manera exclusiva y excluyente, la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para conocer todo lo referente a los actos administrativos, en sus efectos jur\u00eddicos y sus efectos econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior aparece claro en los art\u00edculos 236 a 238 de la Constituci\u00f3n de donde se infiere que respecto al acto administrativo, el juez natural es la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEntonces, \u00a0cuando los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80, permiten a los particulares, en condiciones de \u00e1rbitros, pronunciarse incluso sobre los actos administrativos contractuales, proferidos en uso de las facultades exorbitantes de la administraci\u00f3n, se violan los art\u00edculos 29, 236, 237 y 238 de la Carta.\u201d ( subrayas fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
En el t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnaci\u00f3n de la norma parcialmente acusada, presentaron escritos los ciudadanos \u00a0Jos\u00e9 Camilo Guzm\u00e1n Santos y Manuel Avila Olarte, \u00a0en su calidad de apoderados \u00a0de los Ministerios de Justicia y del Derecho, \u00a0y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, present\u00f3 escrito el ciudadano Jorge Hern\u00e1n Gil Echeverry, solicitando la declaraci\u00f3n de exequibilidad de los art\u00edculos demandados. Sin embargo, este escrito fue presentado \u00a0en forma extempor\u00e1nea, raz\u00f3n por la que no ser\u00e1 tenido en cuenta por la Sala.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del ciudadano Jos\u00e9 Camilo Guzm\u00e1n Santos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan este interviniente, la demandante hace una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de las normas acusadas, dado que no toda controversia contractual permite acceder a la jurisdicci\u00f3n arbitral, \u201cyerro hermen\u00e9utico sin consecuencias en la constitucionalidad de las normas acusadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
En materia administrativa, la transacci\u00f3n est\u00e1 prevista como forma anormal de terminaci\u00f3n de los procesos relativos a las controversias contractuales y de reparaci\u00f3n directa, siempre que se cumplan las previsiones del art\u00edculo 218 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, \u00a0ha de entenderse que s\u00f3lo son transables aquellos asuntos frente a los cuales es igualmente procedente la conciliaci\u00f3n administrativa, reglada hoy en los art\u00edculos 70 y siguientes de la ley 446 de 1998. As\u00ed lo ha precisado el legislador y \u00a0la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, al establecer que \u00a0la competencia de los tribunales de arbitramento est\u00e1 circunscrita a los asuntos objeto de conciliaci\u00f3n, sin que puedan hacer pronunciamiento alguno frente \u201caquellos que incumben inexorablemente a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, como son \u00a0los que tocan con el ordenamiento jur\u00eddico\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye este interviniente \u201c…. el art\u00edculo 116 constitucional defiere al legislador la reglamentaci\u00f3n de la forma como los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la facultad de administrar justicia. En trat\u00e1ndose de \u00e1rbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho, el legislador, en uso de la cl\u00e1usula \u00a0general de configuraci\u00f3n normativa, dispuso que los asuntos susceptibles de arbitramento son aquellos de car\u00e1cter transigible, sin que ello derive en contradicci\u00f3n con la norma superior. Corolario de todo lo anterior, las normas acusadas constituyen un desarrollo legal permitido por la Constituci\u00f3n, en los t\u00e9rminos del citado art\u00edculo 116.\u201d \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del ciudadano Manuel Avila Olarte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan este interviniente, si se interpreta en su verdadero sentido la demanda presentada por la ciudadana Su\u00e1rez Giraldo, se puede observar que la inconstitucionalidad de las normas acusadas no es por el contenido de las mismas, sino por la interpretaci\u00f3n que de ellas han hecho algunos operadores jur\u00eddicos, raz\u00f3n por la que la Corte deber\u00eda declararse inhibida, al basarse \u00a0la demanda en una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, afirma que los art\u00edculos acusados son desarrollo de la norma constitucional, seg\u00fan la cual se puede hacer uso de los mecanismos alternos de resoluci\u00f3n de conflictos, art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, para definir controversias que se presenten en el intercambio econ\u00f3mico de bienes y servicios. Norma desarrollada no s\u00f3lo por la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia sino por la jurisprudencia constitucional. Mecanismos \u00e9stos que pueden ser utilizados en la contrataci\u00f3n estatal sin que se desconozca norma constitucional alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte, as\u00ed mismo, que la naturaleza de la instituci\u00f3n del arbitramento impide que a trav\u00e9s de este mecanismo, se pueda entrar a determinar la validez de cualquier disposici\u00f3n jur\u00eddica, por cuanto esta competencia est\u00e1 radicada \u00a0exclusivamente en la rama judicial, raz\u00f3n por la que carece de sustento el cargo de la demanda. \u00a0Al respeto afirma:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c …la decisi\u00f3n \u00a0con efectos de cosa juzgada sobre la validez de una disposici\u00f3n legislativa o de un acto administrativo no puede estar sujeta, por la naturaleza misma de las cosas, al arbitrio de los \u00f3rganos estatales y de los particulares que de una u otra se relacionan con la mencionada norma jur\u00eddica, de tal forma que puedan habilitar a los respectivos \u00e1rbitros para que decidan sobre la constitucionalidad o legalidad de las disposiciones jur\u00eddicas a las que se ha hecho menci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe esta manera, si se interpreta el contenido de los art\u00edculos demandados de la ley 80 de 1993 con los mandatos de la Ley Estatutaria, no puede sino concluirse que el arbitramento previsto en esta \u00faltima ley como mecanismo alterno de conflictos, es procedente en lo que se refiere a la materia contractual, en las controversias o asuntos que sean susceptibles de transacci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, debe mencionarse que en la evoluci\u00f3n legislativa, en varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, se ha sostenido que la procedencia del arbitramento y de otros mecanismos alternos de soluci\u00f3n de conflictos, no es ilimitada en cuanto a los asuntos que se pueden resolver por la mencionada v\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cEn conclusi\u00f3n, en la medida en que la funci\u00f3n legislativa y reglamentaria son potestades esenciales del Estado colombiano, la decisi\u00f3n con efectos de cosa juzgada sobre la validez jur\u00eddica de los contenidos legislativos y reglamentarios debe ser competencia de los \u00f3rganos estatales que conforman la Rama Judicial, raz\u00f3n por la que cual resulta improcedente que la competencia para tomar tal decisi\u00f3n sea trasladada a los \u00e1rbitros, autoridades y sujetos de derecho que participan en las conciliaciones y particulares, a trav\u00e9s del contrato de transacci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Por medio del concepto 2213, de junio 12 del 2000, el Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Jaime Bernal Cu\u00e9llar, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto del Ministerio P\u00fablico, el arbitramento tiene un claro asidero en la Constituci\u00f3n misma, correspondi\u00e9ndole al legislador establecer su alcance, tal como lo ha reconocido abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional, con fundamento en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 Competencia \u00e9sta que el legislador ha desarrollado, entre otras, mediante la aprobaci\u00f3n de la ley 446 de 1998, en la que defini\u00f3 el mecanismo del arbitraje, entre otros mecanismos de soluci\u00f3n alterna de conflictos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En trat\u00e1ndose de la contrataci\u00f3n administrativa, s\u00f3lo debe exigirse para su procedencia, \u00a0que los asuntos que se sometan al mecanismo del arbitramento, sean susceptibles de ser transados, tal como lo exigen las normas generales que rigen la instituci\u00f3n, y el propio art\u00edculo 218 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, de \u00a0donde resulta evidente que la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos no se deja ni puede dejarse al arbitrio de las partes, por cuanto \u201cel tribunal de arbitramento se convierte en un juez excepcional que dirige un proceso de conocimiento de asuntos patrimoniales que no involucra ni afecta la legalidad de los actos administrativos, tal como lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, las normas acusadas no se pueden considerar contrarias al ordenamiento constitucional, pues son un desarrollo del art\u00edculo 116 del mismo, dado que en ellas no se faculta a los \u00e1rbitros para pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, pues se acusan art\u00edculos contenidos en una ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Lo que se debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. La demandante considera que los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993 son contrarios a la Constituci\u00f3n, por permitir que los particulares, investidos de la calidad de \u00e1rbitros, puedan emitir fallos arbitrales que involucren \u00a0la \u00a0legalidad de los actos administrativos que dicte la administraci\u00f3n durante la celebraci\u00f3n, la ejecuci\u00f3n, el desarrollo y la liquidaci\u00f3n de contratos estatales. Hecho que vulnera no s\u00f3lo el debido proceso, sino la facultad que otorg\u00f3 la Constituci\u00f3n a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa de resolver los conflictos entre la administraci\u00f3n y los particulares, por los actos expedidos por aqu\u00e9lla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demandante para apoyar su cargo, hace suyas las consideraciones que hiciera la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, en relaci\u00f3n con la falta de competencia de los \u00e1rbitros para pronunciarse sobre los actos administrativos proferidos por la administraci\u00f3n-contratista, cuando sostuvo que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c Si bien es factible que las partes de un contrato -en donde una de ellas sea una entidad del Estado-, pueden convenir \u00a0en someter la decisi\u00f3n de \u00e1rbitros a las controversias que entre ellas surjan por situaciones de hecho derivadas del desarrollo o ejecuci\u00f3n de dicho contrato, en modo alguno puede predicarse lo mismo respecto de la definici\u00f3n de legalidad de los actos administrativos que la entidad contratante expida con motivo de la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del contrato, por cuanto las diferencias que el contratista pueda tener \u00a0acerca del contenido y los efectos de este tipo de actos, no son, ni pueden ser, objeto de transacci\u00f3n y, por ende, tampoco de arbitramento, dado que en ello est\u00e1 comprometido el orden jur\u00eddico y el ejercicio del poder p\u00fablico, materias \u00e9stas que, en modo alguno, est\u00e1n sujetas a la disposici\u00f3n de las partes, vale decir, escapan a la capacidad de negociaci\u00f3n, criterio \u00e9ste adoptado hoy por el legislador en el art\u00edculo 111 de la ley 446 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c…. \u00a0<\/p>\n
\u201cDe admitirse que un juez pueda pronunciarse sobre los efectos del acto administrativo y que otro sea el que juzgue la legalidad de ese mismo acto, se escindir\u00edan la continencia de la causa; es decir, se desarticular\u00eda la unidad que debe imperar en todo tipo de proceso, para que se tramite s\u00f3lo una acci\u00f3n, ante un solo juzgador \u00a0y entre los mismos sujetos procesales, evit\u00e1ndose as\u00ed fallos diferentes entre id\u00e9nticas partes respecto de los mismos hechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201c …no todas las controversias que se susciten entre la administraci\u00f3n y los \u00a0particulares pueden ser objeto de conciliaci\u00f3n o de transacci\u00f3n, puesto que de ello deben excluirse aquellas controversias o discrepancias que tengan relaci\u00f3n directa con los poderes y prerrogativas del poder p\u00fablico, de las cuales no puede v\u00e1lidamente la administraci\u00f3n desprenderse o renunciar, en la medida que tales poderes y facultades le son otorgadas por la Constituci\u00f3n y la ley como uno de los medios para atender y satisfacer las necesidades de los administrados y, en general, para proveer a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, de donde surge de modo \u00a0necesario e indiscutible la imposibilidad de disposici\u00f3n y de negociaci\u00f3n de tales materias. La protecci\u00f3n de los derechos de los particulares en este campo encuentra soporte y garant\u00eda, de una parte, en los mecanismos de autocontrol de la administraci\u00f3n, como lo son la v\u00eda gubernativa y la revocatoria directa y, de otra, en el control judicial que de los actos administrativos est\u00e1 asignado al juez contencioso administrativo, sin perjuicio de que pueda acudirse a otros medios y acciones de control y de defensa que consagran la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn tal virtud, como el ejercicio de poder p\u00fablico no es una materia susceptible de transacci\u00f3n, no es posible que la justicia arbitral pueda decidir acerca de la legalidad de los actos administrativos en los cuales la administraci\u00f3n ejerce las potestades exorbitantes que en materia de contrataci\u00f3n le atribuye la ley… ni tampoco le es factible pronunciarse sobre los efectos de este tipo de actos, y menos restarle eficacia, toda vez que, s\u00f3lo es posible someter a la decisi\u00f3n de un Tribunal de Arbitramento aquellas controversias contractuales que versen sobre aspectos susceptibles de transacci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante lo anterior, \u00a0la Sala estima importante precisar, que no por el s\u00f3lo hecho de que la administraci\u00f3n expida un acto administrativo en uso de sus facultades exorbitantes o de poder p\u00fablico de que est\u00e1 investida, desaparece en forma absoluta la posibilidad de que las controversias contractuales que se susciten entre las partes puedan ser conocidas y decididas por un Tribunal de Arbitramento, en aplicaci\u00f3n de la cl\u00e1usula compromisoria o el compromiso que aquellas \u00a0hayan pactado. No, \u00fanicamente quedan excluidas de esa posibilidad, las diferencias \u00a0o querellas contractuales que tengan relaci\u00f3n directa con esos actos administrativos que eventualmente la administraci\u00f3n haya proferido.\u201d (Sentencia del Consejo de Estado. Secci\u00f3n Tercera, febrero 23 de 2000).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Con fundamento en la decisi\u00f3n parcialmente transcrita, la demandante interpreta \u00a0que el legislador, en \u00a0los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993, \u00a0dej\u00f3 en cabeza de los \u00e1rbitros la posibilidad de pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos que dicte el Estado en desarrollo de un contrato en donde \u00e9ste sea parte. Espec\u00edficamente, de aquellos en donde la administraci\u00f3n hace uso de las llamadas cl\u00e1usulas exorbitantes. Dentro de este contexto, \u00a0corresponde a esta Corporaci\u00f3n determinar si la afirmaci\u00f3n que hace la actora es v\u00e1lida o no.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La interpretaci\u00f3n de una norma legal puede ser tenida como cargo de la demanda de constitucionalidad, cuando dicha interpretaci\u00f3n involucre un problema de car\u00e1cter constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Antes de entrar a analizar el cargo de la demanda en contra de los dos preceptos de la ley 80 de 1993 que se dicen contrarios a la Constituci\u00f3n, es necesario aclarar que la Corte no puede declararse inhibida para pronunciarse en el presente asunto, tal como se \u00a0plantea en una de las intervenciones, con el argumento de la existencia de una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente, porque las normas acusadas expresamente no se\u00f1alan que los actos administrativos que llegue a dictar la administraci\u00f3n con ocasi\u00f3n de la celebraci\u00f3n, la ejecuci\u00f3n, el desarrollo, la terminaci\u00f3n o la liquidaci\u00f3n de un contrato estatal puedan quedar sometidos a la decisi\u00f3n de \u00e1rbitros. En otros t\u00e9rminos, porque \u00a0no existe un texto normativo que deba ser declarado exequible o contrario al ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Si bien es cierto que el punto objeto de controversia que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Sala se origina en la interpretaci\u00f3n que se hace de las normas acusadas \u00a0y no en su texto literal, la Corte no puede declararse inhibida para conocer de la acusaci\u00f3n presentada, toda vez que \u00a0la interpretaci\u00f3n que hace la actora de los preceptos acusados, \u00a0est\u00e1 involucrando un problema de interpretaci\u00f3n constitucional que, a diferencia de otros problemas de hermen\u00e9utica, debe ser resuelto por esta Corporaci\u00f3n, como ente encargado de la guarda e integridad de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se trata de establecer, en el caso sometido a an\u00e1lisis de esta Corte, \u00a0el alcance de los dos preceptos acusados, asunto que compete a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y frente al cual, \u00a0esta Corporaci\u00f3n \u00a0tendr\u00eda que declararse incompetente, sino de efectuar una interpretaci\u00f3n de ellos acorde con los principios, fines y valores que subyacen en la Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con los l\u00edmites a la \u00a0competencia que se le reconoce a los particulares cuando \u00e9stos quedan investidos transitoriamente de la facultad de administrar justicia, espec\u00edficamente, \u00a0frente a los actos unilaterales que dicta la administraci\u00f3n en calidad de contratante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la facultad que tiene la Corte para fijar la interpretaci\u00f3n de una norma legal cuando de la misma se derive un problema de interpretaci\u00f3n constitucional, esta Corporaci\u00f3n ha precisado que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026la Constituci\u00f3n establece una separaci\u00f3n entre la jurisdicci\u00f3n constitucional y las otras jurisdicciones (jurisdicci\u00f3n ordinaria, contencioso-administrativa y jursidicciones especiales) por lo cual, en principio, no corresponde a la Corte entrar a definir los debates sobre los alcances de las normas legales, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios que, al tenor de la Constituci\u00f3n, est\u00e1n sometidos \u00fanicamente al imperio de la ley (CP art. 230). \u00a0<\/p>\n
\u201cNo puede entonces la Corte Constitucional, como regla general, establecer cual es el sentido autorizado de las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se ve matizado por los siguientes dos elementos que provocan una constante interpenetraci\u00f3n de los asuntos legales y constitucionales. De un lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal. Ning\u00fan tribunal constitucional \u00a0puede entonces eludir la interpretaci\u00f3n de las normas legales. De otro lado, la Constituci\u00f3n es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4\u00ba), por lo cual los jueces ordinarios est\u00e1n tambi\u00e9n sometidos al imperio de la Constituci\u00f3n. Esto significa que los jueces ordinarios tampoco pueden dejar de lado la interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales al ejercer sus funciones. Al respecto, \u00a0esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda establecido que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0“..el juicio de constitucionalidad requiere de una debida y cabal interpretaci\u00f3n tanto de la preceptiva constitucional concernida como de la norma que con ella se confronta”. \u00a0<\/p>\n
El int\u00e9rprete -y, por supuesto, ello es aplicable al juez constitucional- no puede hacer decir a las normas lo que no dicen, menos todav\u00eda si ello conduce a la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad del precepto, pues, guardadas proporciones, ello ser\u00eda tan grave como condenar a una persona por un delito en el cual no incurri\u00f3, debido a una err\u00f3nea identificaci\u00f3n de la conducta real del sujeto con el tipo penal correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, las normas de la ley deben ser interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a los mandatos constitucionales \u201c Corte Constitucional. (Sentencia C-371\/94 del 25 de agosto de 1994. M.P Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). (Corte Constitucional. Sentencia C-496 de 1994. Criterio que ha sido ratificado en otros pronunciamiento, sentencias C-371 de 1994; C-065 de 1997 y C-44 de 1998, entre otros.) \u00a0<\/p>\n
3.3. En el presente caso, la ciudadana demandante \u00a0considera que las normas acusadas interpretadas en el sentido de conferir competencia a los \u00e1rbitros para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por el Estado-contratista, \u00a0se torna contraria a la Constituci\u00f3n. Esta interpretaci\u00f3n la avalan algunos de los intervinientes en el proceso y el Ministerio P\u00fablico, al sostener que los preceptos acusados son exequibles bajo el entendido que \u201cel tribunal de arbitramento se convierte en un juez excepcional que dirige un proceso de conocimiento de asuntos patrimoniales que no involucra o afecta la legalidad de los actos administrativos\u201d. Es decir, se opta por una interpretaci\u00f3n espec\u00edfica de las normas demandadas, bajo el entendido que \u00a0cualesquiera otra, \u00a0desconocer\u00eda \u00a0el car\u00e1cter excepcional de la justicia arbitral, sus l\u00edmites, en detrimento del ordenamiento constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el proceso de la referencia, entonces, corresponde a esta Corporaci\u00f3n analizar si la interpretaci\u00f3n que hace la demandante de los preceptos acusados, \u00a0se ajusta o no a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El arbitramento: l\u00edmites \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991, facult\u00f3 expresamente a los particulares para administrar justicia en forma transitoria en calidad de \u00e1rbitros o conciliadores, con la capacidad de dictar fallos en derecho o equidad cuando las partes involucradas en el conflicto as\u00ed lo dispongan y seg\u00fan las prescripciones se\u00f1aladas por la ley, como una forma no s\u00f3lo de \u00a0descongestionar los despachos judiciales sino de lograr que en forma pac\u00edfica \u00a0las partes pongan fin a sus controversias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, el Constituyente dej\u00f3 en cabeza del legislador, la facultad de desarrollar los institutos de la conciliaci\u00f3n y el arbitramento, como mecanismos alternos de soluci\u00f3n de conflictos, teniendo como \u00fanico par\u00e1metro, el conservar la orientaci\u00f3n, los principios y valores que inspiran la Carta fundamental. Sobre el particular, ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde al Congreso de la Rep\u00fablica en ejercicio de la potestad legislativa de que es titular, seg\u00fan el art\u00edculo 150 Superior, crear el marco jur\u00eddico regulador de los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de los conflictos jur\u00eddicos dentro de los l\u00edmites y m\u00e1rgenes que establece el ordenamiento constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior, implica un adecuado, prudente y razonable dise\u00f1o normativo, que patrocine un esquema para la resoluci\u00f3n pacifica y negociada de los conflictos jur\u00eddicos, en virtud del cual se logre descongestionar los despachos judiciales, se permita alcanzar un uso racional, eficaz y eficiente del aparato judicial, y se cambie la cultura del litigio. Dicho esquema, no puede significar en modo alguno la sustituci\u00f3n total de la jurisdicci\u00f3n del Estado ni la renuncia de \u00e9ste a dispensar la tutela judicial efectiva que se requiere para hacer efectiva la igualdad en los t\u00e9rminos de los incisos 2\u00ba y 3\u00ba del art. 13 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s, los mecanismos que se arbitren deben ser portadores de seguridad jur\u00eddica, hasta el punto que tengan la virtud de resolver en forma definitiva el conflicto y que no se pueda acudir luego a la v\u00eda judicial salvo cuando la soluci\u00f3n de \u00e9ste sea parcial. Ello implica, por consiguiente, que las actuaciones de los \u00e1rbitros o de los conciliadores, as\u00ed como las respectivas decisiones, sean equiparables en cuanto sus efectos a los de una sentencia judicial. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa facultad del legislador para establecer los contenidos y procedimientos propios de los mecanismos alternativos no implica renuncia o rompimiento de la unidad de la jurisdicci\u00f3n, ni delegaci\u00f3n de la funci\u00f3n de administrar justicia sino, una opci\u00f3n que se le ofrece al propio Estado y a los integrantes de la comunidad, para que puedan escoger entre la soluci\u00f3n negociada del conflicto o la v\u00eda judicial.\u201d (Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El arbitramento como mecanismo alterno de soluci\u00f3n de conflictos, implica la \u00a0derogaci\u00f3n que hacen las partes de la jurisdicci\u00f3n que, en cabeza de los jueces ejerce el Estado, para que frente a un conflicto determinado \u00a0o precaviendo uno futuro, sean terceros distintos de los jueces, quienes con car\u00e1cter definitivo resuelvan la controversia suscitada, mediante una decisi\u00f3n \u2013fallo arbitral- que al igual que las decisiones de los jueces de la Rep\u00fablica, \u00a0haga tr\u00e1nsito a cosa juzgada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El arbitramento, as\u00ed concebido, est\u00e1 definido hoy como \u201c un mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto de car\u00e1cter transigible, defieren su soluci\u00f3n a un tribunal arbitral, el cual queda transitoriamente investido de la facultad de administrar justicia, profiriendo una decisi\u00f3n denominada laudo arbitral\u201d (Ley 446 de 1998, art\u00edculo 111).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la definici\u00f3n que hace el legislador, se infiere que \u00a0la competencia de los \u00e1rbitros est\u00e1 limitada no s\u00f3lo por el car\u00e1cter temporal de su actuaci\u00f3n sino por la naturaleza del asunto sometido a su conocimiento, pues s\u00f3lo aquellas materias susceptibles de transacci\u00f3n pueden ser definidas por los \u00e1rbitros. Significa lo anterior que la competencia de los \u00e1rbitros es de car\u00e1cter \u00a0limitada, tanto por el aspecto temporal como el material, pues como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n \u201cno todos los asuntos pueden ser sometidos gen\u00e9ricamente a su conocimiento, como por ejemplo, los relacionados con el estado civil de las personas, \u2026\u201d (sentencia C-247 de 1994).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter restrictivo de la competencia de los \u00e1rbitros, fue recientemente reiterado por esta Corte, al establecer que \u201cSi bien la Corte ha avalado la justicia arbitral como un \u00a0mecanismo alternativo para la soluci\u00f3n de conflictos, ello no puede interpretarse en el sentido que aqu\u00e9lla resulte privilegiada frente a la funci\u00f3n permanente de administrar justicia por parte del Estado, ni que \u00e9sta puede verse cada vez m\u00e1s sustituida o reducida en su campo de acci\u00f3n\u201d (sentencia C-672 de 1999).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de este contexto, no es dif\u00edcil arribar a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual los particulares investidos de la facultad de administrar justicia no pueden pronunciarse sobre asuntos que involucren el orden p\u00fablico, la soberan\u00eda nacional o el orden constitucional, \u00a0asuntos que en raz\u00f3n de su naturaleza, est\u00e1n \u00a0reservados al Estado, a trav\u00e9s de sus distintos \u00f3rganos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo es concebible que \u00a0el ejercicio de la jurisdicci\u00f3n, como funci\u00f3n estatal, \u00a0se desplace de manera permanente y general a los \u00e1rbitros y conciliadores ( CP art 113). Tampoco resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que trascienden \u00a0la capacidad de disposici\u00f3n de las partes y respecto de los cuales no sea \u00a0posible habilitaci\u00f3n alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo todo asunto de competencia de los jueces ordinarios, en consecuencia, puede ser trasladado a la justicia arbitral.\u201d (sentencia T-057 de 1995).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas breves consideraciones, le sirven de marco a esta Corporaci\u00f3n para analizar el punto sobre la facultad que tienen los \u00e1rbitros para pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos de la administraci\u00f3n, y, \u00a0espec\u00edficamente, \u00a0de aquellos que dicta el Estado cuando act\u00faa como contratista.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acto administrativo definido como la \u00a0manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n, tendiente a producir efectos jur\u00eddicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de \u00e9stos, tiene como presupuestos esenciales su sujeci\u00f3n al orden jur\u00eddico y \u00a0el respeto por las garant\u00edas y derechos de los administrados. \u00a0<\/p>\n
Como expresi\u00f3n del poder estatal y como garant\u00eda para los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto administrativo est\u00e9 conforme no s\u00f3lo a las normas de car\u00e1cter constitucional sino con aquellas jer\u00e1rquicamente inferiores a \u00e9sta. Este es el principio de legalidad, \u00a0fundamento de las actuaciones administrativas, a trav\u00e9s del cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la administraci\u00f3n act\u00faa dentro de \u00a0los par\u00e1metros fijados por el Constituyente y por el legislador, raz\u00f3n que hace obligatorio el acto desde su expedici\u00f3n, pues se presume su legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presunci\u00f3n de legalidad que encuentra su contrapeso \u00a0en el control que sobre \u00e9l puede efectuar la jurisdicci\u00f3n. As\u00ed, la confrontaci\u00f3n del acto con el ordenamiento jur\u00eddico, a efectos de determinar su correspondencia con \u00e9ste, tanto por los aspectos formales como por los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como \u00f3rgano diverso a aquel que profiri\u00f3 el acto, posee la competencia, la imparcialidad y la coerci\u00f3n para analizar la conducta de la administraci\u00f3n y resolver con efectos vinculantes sobre la misma. Esta intervenci\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n, permite apoyar o desvirtuar la presunci\u00f3n de legalidad que sobre el acto administrativo recae, a trav\u00e9s de las acciones concebidas para el efecto, que permiten declarar la nulidad del acto y, \u00a0cuando a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los da\u00f1os causados con su expedici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, debemos decir que la administraci\u00f3n debe actuar con sujeci\u00f3n al orden p\u00fablico normativo, entendido \u00e9ste como \u201cel conjunto de normas positivas absolutamente obligatorias, donde no cabe transigencia ni tolerancia, por afectar a los principios fundamentales de la sociedad, de una instituci\u00f3n o de las garant\u00edas precisas para su subsistencia\u2026\u201d \u00a0(Diccionario Enciclop\u00e9dico de Derecho Usual, Guillermo Cabanellas), en donde\u00a0 el legislador ha previsto, \u00a0como una forma de mantener el respeto por ese orden normativo, las acciones de simple nulidad (art\u00edculo 84 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo), cuyo prop\u00f3sito principal es la conservaci\u00f3n y restituci\u00f3n del principio de legalidad y las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho (art\u00edculo 85 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo), en las que no s\u00f3lo se busca la efectividad del principio de legalidad sino la indemnizaci\u00f3n de los da\u00f1os causados con la expedici\u00f3n del acto administrativo correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de este contexto, considera esta corporaci\u00f3n que la facultad que tiene el Estado, a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n, para confrontar las actuaciones de la administraci\u00f3n \u00a0con el ordenamiento constitucional y legal \u00a0normativo, a efectos de determinar si \u00e9stas se ajustan al principio de legalidad que les es propio, es competencia exclusiva de la jurisdicci\u00f3n, \u00a0que los particulares no pueden derogar a trav\u00e9s de la cl\u00e1usula compromisoria o el pacto arbitral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los particulares, investidos de la facultad transitoria de administrar justicia, en su calidad de \u00e1rbitros, no pueden \u00a0hacer \u00a0pronunciamiento alguno que tenga como fundamento determinar la legalidad de la actuaci\u00f3n estatal, por cuanto corresponde al Estado, a trav\u00e9s de sus jueces, emitir pronunciamientos sobre la forma como sus diversos \u00f3rganos est\u00e1n desarrollando sus potestades y competencias. En este orden de ideas, esta potestad no puede quedar librada a los particulares, as\u00ed \u00e9stos est\u00e9n investidos transitoriamente de la facultad de administrar justicia, por cuanto a ellos s\u00f3lo les compete pronunciarse sobre aspectos que las partes en conflicto pueden disponer, y el orden jur\u00eddico, en este sentido, no es objeto de disposici\u00f3n, pues se entiende que cuando la administraci\u00f3n dicta un acto administrativo lo hace en uso de las potestades que la Constituci\u00f3n y la ley le han asignado, sin que a los particulares les pueda asistir la facultad de emitir fallos sobre ese particular. El pronunciamiento en este campo, \u00a0es exclusivo de la jurisdicci\u00f3n, \u00a0por tratarse de aspectos que tocan con el orden p\u00fablico normativo, que \u00a0no es susceptible de disposici\u00f3n alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de diciembre 12 de 1991, se\u00f1al\u00f3 sobre el particular que \u201c es la jurisdicci\u00f3n la llamada a despejar la certidumbre que el particular suscite sobre la validez del acto, sobre su acomodo a los moldes jur\u00eddicos que trazan el obrar estatal.\u201d Y en relaci\u00f3n con la procedencia de la conciliaci\u00f3n contenciosa administrativa, frente a la legalidad de los acto, expres\u00f3: \u201cBajo la \u00f3ptica de la instituci\u00f3n de la conciliaci\u00f3n administrativa prevista en las normas sub-juice (ley 23 de 1991) \u00a0y contra\u00edda a los casos que en precedencia fueron examinados, no entra\u00f1an posibilidad alguna de que la legalidad del acto o su firmeza pendan del mero querer de las partes involucradas en la litis contenciosa, lo cual ser\u00eda a todas luces inaceptable por inconstitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conceptu\u00f3: \u00a0\u201c… a diferencia de lo que contemplaba el art\u00edculo 59 de la ley 23 de 1991 (seg\u00fan el cual se pod\u00eda conciliar sobre los aspectos individuales y patrimoniales que pudiesen ventilarse ante la jurisdicci\u00f3n a trav\u00e9s de las acciones de nulidad y restablecimiento; reparaci\u00f3n directa \u00a0….) \u00a0el art\u00edculo 6 de \u00e9ste ( decreto 2651 de 1991) s\u00f3lo permite la conciliaci\u00f3n en las dos referidas controversias contencioso administrativas \u00a0(responsabilidad contractual y responsabilidad extracontractual del Estado) para excluir de modo inequ\u00edvoco, la posibilidad de conciliar controversias contencioso administrativas que se funden en peticiones tendientes a que se declare la nulidad de actos administrativos. Ello debido a que todas las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por fundamento la infracci\u00f3n de normas de derecho p\u00fablico que, como tal, no pueden ser objeto de renuncia, conciliaci\u00f3n o transacci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el an\u00e1lisis sobre la validez de los actos que dicta la administraci\u00f3n no puede quedar librado a la decisi\u00f3n de \u00e1rbitros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0La contrataci\u00f3n administrativa. La resoluci\u00f3n de los conflictos surgidos en torno a los contratos celebrados entre el Estado y los particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entrada en vigencia de la ley 80 de 1993, mediante la cual se dict\u00f3 un nuevo r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n administrativa, vino a zanjar las discrepancias en torno a la distinci\u00f3n que hizo la ley, la \u00a0jurisprudencia y la doctrina desde los a\u00f1os cuarenta, entre contratos administrativos y contratos privados de la administraci\u00f3n, cuya diferencia, en nuestro ordenamiento, estribaba fundamentalmente, \u00a0en la inserci\u00f3n en el contrato de la cl\u00e1usula de caducidad. \u00a0Distinci\u00f3n que determin\u00f3 durante a\u00f1os, entre otros aspectos, la competencia de diversos \u00f3rganos judiciales para conocer y decidir las controversias que se suscitaban en las distintas etapas contractuales, cuando una de las partes era el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, al considerarse \u00a0que el Estado, al contratar, lo hac\u00eda en igualdad de condiciones con los particulares, la Constituci\u00f3n de 1886 asign\u00f3 a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer de los procesos contenciosos donde tuviera parte la Naci\u00f3n. Esta norma determin\u00f3, entonces, la competencia de la justicia ordinaria para conocer de los conflictos surgidos de los contratos en los que las distintas entidades estatales hac\u00edan parte. Dentro de este contexto, vale se\u00f1alar que la ley 167 de 1941, \u00a0expresamente prohibi\u00f3 que las resoluciones de las autoridades que tuvieran origen en un contrato, \u00a0fueran definidas por el contencioso administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en boga la teor\u00eda francesa del servicio p\u00fablico y con \u00e9sta, la distinci\u00f3n entre contratos administrativos y contratos privados de la administraci\u00f3n, se hicieron grandes esfuerzos para modificar la legislaci\u00f3n, a fin de que las controversias surgidas con ocasi\u00f3n de los contratos denominados administrativos, que no eran otros que aquellos en donde se pactaba la cl\u00e1usula de caducidad, fueran de conocimiento de la jurisdicci\u00f3n contenciosa. As\u00ed, el Decreto-Ley 528 de 1964, en relaci\u00f3n con los denominados contratos administrativos, asign\u00f3 a la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa la competencia para conocer de las divergencias surgidas en torno a \u00e9stos, en oposici\u00f3n a los denominados contratos privados de la administraci\u00f3n, frente a los cuales, \u00a0la justicia ordinaria qued\u00f3 facultada para dirimir cualquier conflicto. Posteriormente, esta distinci\u00f3n qued\u00f3 consagrada expresamente en el decreto 222 de 1993, en donde se estatuy\u00f3 la competencia del contencioso administrativo para conocer \u00fanicamente de los conflictos surgidos frente \u00a0a los contratos administrativos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al expedir la ley 80 de 1993, \u00a0el legislador decide terminar con la distinci\u00f3n que ven\u00eda rigiendo los contratos celebrados por la administraci\u00f3n, al se\u00f1alar que los contratos en donde intervienen las entidades estatales, \u00a0sin distingo alguno, son contratos estatales (art\u00edculo 2 y 32), regidos por las disposiciones comerciales y civiles correspondientes (art\u00edculo 13), salvo en las materias particularmente reguladas en esa ley, y asign\u00f3 la competencia para conocer de las controversias originadas en ellos, exclusivamente a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa (art\u00edculo 75).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, a partir del a\u00f1o 1993, los conflictos surgidos de la actividad contractual del Estado, \u00a0qued\u00f3 radicada definitivamente en cabeza de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el propio legislador, en esta misma ley, facult\u00f3 a las partes, administraci\u00f3n y particular, para sustraer del conocimiento de la \u00a0jurisdicci\u00f3n contenciosa los conflictos que, en virtud de la celebraci\u00f3n, el desarrollo, la ejecuci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n de los contratos estatales llegasen a surgir, al se\u00f1alar que \u00e9stos buscar\u00e1n solucionar en forma \u00e1gil, r\u00e1pida y directa las diferencias y discrepancias surgidas de la actividad contractual, a trav\u00e9s de los mecanismos alternos de soluci\u00f3n de conflictos, tales \u00a0como el arbitramento, la conciliaci\u00f3n, la amigable composici\u00f3n y la transacci\u00f3n (art\u00edculo 68). Prohibiendo expresamente a las autoridades, impedir el uso de estos mecanismos, o la inclusi\u00f3n en los contratos estatales de la cl\u00e1usula compromisoria \u00a0o la celebraci\u00f3n de compromisos para dirimir las diferencias surgidas del contrato estatal (art\u00edculo 69). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Significa lo anterior que el Estado, al igual que los particulares, puede someter las divergencias surgidas con ocasi\u00f3n de un contrato donde es parte, \u00a0a la decisi\u00f3n de terceros investidos de la facultad de dirimir definitivamente \u00a0la controversia, sin que con ello se considere vulnerado el inter\u00e9s p\u00fablico que los contratos estatales impl\u00edcitamente ostentan, o se discuta la facultad de la administraci\u00f3n para transigir, tal como aconteci\u00f3 hasta no hace pocos a\u00f1os.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los l\u00edmites al pronunciamiento arbitral, en este caso, est\u00e1n determinados entonces, por la naturaleza misma del arbitramento y las prescripciones legales sobre la materia, seg\u00fan las cuales, \u00a0\u00e9ste s\u00f3lo es posible en relaci\u00f3n con asuntos de car\u00e1cter transigible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La pregunta que surge, entonces, es si los \u00e1rbitros, en estos casos, pueden pronunciarse tambi\u00e9n, frente a las divergencias que surjan entre las partes en relaci\u00f3n con los actos administrativos que dicta la administraci\u00f3n con ocasi\u00f3n de la celebraci\u00f3n, el desarrollo, la terminaci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n del contrato, teniendo en cuenta que si bien el Estado en materia contractual se rige por los principios de la contrataci\u00f3n entre particulares, con preeminencia de la autonom\u00eda de la voluntad y la igualdad entre las partes contratantes, tambi\u00e9n se rige \u00a0por disposiciones extra\u00f1as a la contrataci\u00f3n particular, las cuales buscan la conservaci\u00f3n y prevalencia del inter\u00e9s general, \u00a0como la satisfacci\u00f3n de las necesidades de la comunidad, impl\u00edcitas en los contratos estatales. Al respecto, ha dicho la doctrina que: \u00a0<\/p>\n
\u201clas diferencia entre unos y otros, en este aspecto [refiri\u00e9ndose a los contratos celebrados por los particulares y entre \u00e9stos y el Estado] reside que en que mientras las convenciones hechas en un contrato de derecho privado son inmutables y sus t\u00e9rminos inflexibles, las que conforman el contrato administrativo no gozan de esa inmutabilidad e inflexibilidad rigurosa, sino que admiten cierto grado de mutabilidad cuando lo impone el inter\u00e9s p\u00fablico que constituye la finalidad del contrato, mutabilidad que queda restringida a l\u00edmites reducidos ya que lo estipulado por \u00a0las partes en el contrato administrativo debe respetarse en su esencia, de modo tal que no resulten alterados el objeto y el contenido de la convenci\u00f3n.\u201d (ESCOLA, H\u00e9ctor Jorge, Tratado Integral de los Contratos Administrativos). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al hablar de \u201cdisposiciones extra\u00f1as a la contrataci\u00f3n particular\u201d, se hace referencia espec\u00edficamente a las llamadas cl\u00e1usulas exorbitantes o excepcionales al derecho com\u00fan, a trav\u00e9s de las cuales a \u00a0la entidad p\u00fablica contratante se le reconoce una serie de prerrogativas que no ostentan los particulares, \u00a0y que tienen como fundamento la prevalencia no s\u00f3lo del inter\u00e9s general sino de los fines estatales. Estos inter\u00e9s y fines permiten a la administraci\u00f3n hacer uso de ciertos poderes de Estado que como lo expone el tratadista Garrido Falla, en su Tratado de Derecho Administrativo \u201cdetermina una posici\u00f3n tambi\u00e9n especial de las partes contratantes, as\u00ed como una din\u00e1mica particular de la relaci\u00f3n entre ellos, que viene a corregir t\u00edpicamente la rigurosa inflexibilidad de los contratos civiles\u201d. Poderes de car\u00e1cter excepcional a los cuales recurre la administraci\u00f3n en su calidad de tal, a efectos de declarar la caducidad del contrato; su terminaci\u00f3n; su modificaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n unilateral, como medidas extremas que debe adoptar \u00a0despu\u00e9s de agotar \u00a0otros mecanismos para la debida ejecuci\u00f3n del contrato, y cuya finalidad es la de evitar no s\u00f3lo la paralizaci\u00f3n de \u00e9ste, \u00a0sino para hacer viable la continua y adecuada prestaci\u00f3n del servicio que estos pueden comportar, en atenci\u00f3n al inter\u00e9s p\u00fablico impl\u00edcito en ellos. Sobre el ejercicio de estos poderes ha dicho el H. Consejo de Estado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSon actos unilaterales de indiscutible factura y s\u00f3lo pueden ser dictados por la administraci\u00f3n en ejercicio de poderes legales, denominados generalmente exorbitantes. El hecho que tales actos se dicten en desarrollo \u00a0de un contrato, no les da una fisonom\u00eda propia, porque el contrato no es la fuente que dimana el poder para expedirlos, sino \u00e9sta est\u00e1 \u00fanicamente en la ley. Esos poderes, as\u00ed, no los otorga el contrato y su ejercicio no puede ser objeto de convenio.\u201d(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, abril 13 de 1994).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, las cl\u00e1usulas excepcionales a los contratos administrativos, como medidas que adopta la administraci\u00f3n y manifestaci\u00f3n de su poder, s\u00f3lo pueden ser objeto de examen por parte de la jurisdicci\u00f3n contenciosa y no por particulares investidos temporalmente de la facultad de administrar justicia, \u00a0pues si bien los mencionados actos a trav\u00e9s de los cuales estas cl\u00e1usulas se hacen aplicables, tienen implicaciones de car\u00e1cter patrimonial tanto para el contratista particular como para el Estado, asunto \u00e9ste que no se puede desconocer y que ser\u00eda la base para que los \u00e1rbitros pudieran pronunciarse, \u00a0estas implicaciones son \u00a0consecuencia \u00a0del ejercicio por parte del Estado de sus atribuciones y, por consiguiente, \u00a0el an\u00e1lisis sobre \u00e9stas, s\u00f3lo es procedente si se ha determinado la legalidad del acto correspondiente, asunto \u00e9ste que es de competencia exclusiva \u00a0de los jueces e indelegable en los particulares, \u00a0dado que la determinaci\u00f3n adoptada en esta clase de actos, es expresi\u00f3n directa de la \u00a0autoridad del Estado y como tal, \u00fanicamente \u00a0los jueces, en su condici\u00f3n de administradores permanentes de justicia, tienen la funci\u00f3n de establecer si el acto correspondiente se ajusta a los par\u00e1metros legales, analizando, espec\u00edficamente, si las motivaciones expuestas en \u00e9l, tienen como sustento real, \u00a0la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico y el cumplimiento de los fines estatales, aspectos estos que son el fundamento del ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas al Estado-contratista. \u00a0Este an\u00e1lisis, entonces, no puede quedar librado a los particulares, pues a \u00e9stos no se les puede \u00a0transferir la competencia de decidir sobre las cuestiones que tocan con funciones de car\u00e1cter estatal, atribuci\u00f3n \u00e9sta, \u00a0 exclusiva de los jueces. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, y como \u00a0manifestaci\u00f3n del poder p\u00fablico del Estado, el examen en relaci\u00f3n con el \u00a0ejercicio de las cl\u00e1usulas exorbitantes por parte de la administraci\u00f3n, no puede quedar librado a los particulares. Por otra parte, las consecuencias patrimoniales que se pueden derivar de aplicaci\u00f3n de estas cl\u00e1usulas, no pueden ser fundamento suficiente para que se considere procedente \u00a0la derogaci\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa. Las consideraciones de tipo econ\u00f3mico no pueden justificar una separaci\u00f3n de competencias entre la jurisdicci\u00f3n contenciosa y los \u00e1rbitros, que permita a estos \u00faltimos pronunciarse sobre el aspecto econ\u00f3mico de la decisi\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n, dejando en cabeza de la jurisdicci\u00f3n contenciosa \u00a0el pronunciamiento sobre la validez del acto respectivo. La unidad de jurisdicci\u00f3n en este punto debe prevalecer, como manifestaci\u00f3n no s\u00f3lo de un poder que es indelegable, sino en \u00a0la seguridad jur\u00eddica que debe darse a los asociados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Significa lo anterior que cuando la materia sujeta a decisi\u00f3n de los \u00e1rbitros, se refiera exclusivamente a discusiones de car\u00e1cter patrimonial que tengan como causa un acto administrativo, \u00e9stos podr\u00e1n pronunciarse, como jueces de car\u00e1cter transitorio. \u00a0M\u00e1s, en ning\u00fan caso la investidura de \u00e1rbitros les otorga competencia para fallar sobre la legalidad de actos administrativos como los que declaran la caducidad de un contrato estatal, o su terminaci\u00f3n unilateral, su modificaci\u00f3n unilateral o la interpretaci\u00f3n unilateral, pues, en todas estas hip\u00f3tesis, el Estado act\u00faa en ejercicio de una funci\u00f3n p\u00fablica, en defensa del inter\u00e9s general que, por ser de orden p\u00fablico, no pude ser objeto de disponibilidad sino que, en caso de controversia, ella ha de ser definida por la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, que, como se sabe, es el juez natural de la legalidad de los actos de la administraci\u00f3n, conforme a lo dispuesto por los art\u00edculos 236, 237 y 238 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0Tal es la orientaci\u00f3n, entre otras, de las sentencias de 15 de marzo de 1992 y 17 de junio de 1997, proferidas por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
Tanto es ello as\u00ed, que de manera exclusiva y excluyente, el citado art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n autoriza a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para “suspender provisionalmente” los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnaci\u00f3n por la v\u00eda judicial, asunto este que, ni por asomo, podr\u00eda dejarse dentro del campo de acci\u00f3n de los particulares investidos en forma transitoria de jurisdicci\u00f3n como \u00e1rbitros. \u00a0<\/p>\n
De id\u00e9ntica manera, ha de recordarse que la regla general es la de la competencia de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para conocer de los litigios con la administraci\u00f3n y s\u00f3lo por excepci\u00f3n de ellos conocer\u00e1n los \u00e1rbitros, en virtud de la autorizaci\u00f3n constitucional contenida en el art\u00edculo 116 de la Carta. \u00a0Por ello, lo atinente a la competencia de los \u00e1rbitros es de interpretaci\u00f3n restrictiva, sin que pueda llegar a trocarse lo que es la excepci\u00f3n en la regla general, ni tampoco autorizarse como leg\u00edtima una interpretaci\u00f3n que transforme la regla general, es decir la competencia de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, en la excepci\u00f3n para concluir en contrav\u00eda de la Constituci\u00f3n que esta s\u00f3lo puede actuar en ausencia de los Tribunales de Arbitramento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0As\u00ed las cosas, pese a que las normas acusadas de la ley 80 de 1993 no se\u00f1alan expresamente que los \u00e1rbitros tienen \u00a0la competencia para pronunciarse en relaci\u00f3n con los actos administrativos de car\u00e1cter unilateral que dicta la administraci\u00f3n, con fundamento en la autoridad que le es propia \u00a0y reconocida expresamente por el legislador, para salvaguardar el inter\u00e9s p\u00fablico que est\u00e1 impl\u00edcito en los contratos estatales y lograr el cumplimiento de los fines estatales, \u00e9stas tampoco pueden interpretarse en tal sentido, pues ello desconocer\u00eda no s\u00f3lo la naturaleza del mecanismo arbitral, sino las potestades del Estado, en cuanto a la administraci\u00f3n de justicia y su indelegabilidad en aspectos que son esenciales a \u00e9l.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La discusi\u00f3n que plantea la ciudadana demandante \u00a0no se presentar\u00eda si el legislador expresamente hubiese excluido la posibilidad de que los \u00e1rbitros \u00a0se pronuncien sobre la legalidad de los actos administrativos dictados por la administraci\u00f3n contrastista y producto de las cl\u00e1usulas exorbitantes, tal como lo hiciera en regulaciones anteriores en esta materia, espec\u00edficamente en relaci\u00f3n con la cl\u00e1usula de caducidad. El decreto 222 de 1983, \u00a0por ejemplo, que conten\u00eda el r\u00e9gimen contractual derogado por la ley 80 de 1993, establec\u00eda que la cl\u00e1usula de caducidad y sus efectos, no era susceptible de decisi\u00f3n arbitral. \u00a0Y antes de la expedici\u00f3n de este estatuto, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado ya hab\u00eda determinado que la cl\u00e1usula compromisoria \u201cno pod\u00eda derogar la competencia de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para conocer de las controversias que surjan con motivo de la cl\u00e1usula de caducidad y de las restantes cl\u00e1usulas exorbitantes, como las que autorizan a la administraci\u00f3n a imponer unilateralmente multas por incumplimiento.\u201d (auto de noviembre 2 de 1977).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta doctrina del Consejo de Estado a\u00fan hoy, despu\u00e9s de la \u00a0expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, y la inclusi\u00f3n en ella, \u00a0del art\u00edculo 116, est\u00e1 plenamente \u00a0vigente, pues no existe presupuesto constitucional alguno que permita afirmar que la decisi\u00f3n sobre la legalidad de los actos administrativos, y, espec\u00edficamente, \u00a0de aquellos que dicta la administraci\u00f3n en uso de sus facultades excepcionales, est\u00e9 librada al arbitrio de los particulares. Doctrina que, en pronunciamientos m\u00e1s recientes del Consejo de Estado se sigue prohijando, y que esta Corporaci\u00f3n no puede desechar. Basta examinar \u00a0no s\u00f3lo el fallo que la ciudadana Su\u00e1rez Giraldo cita para sustentar los cargos de su demanda, de febrero de dos mil, citado en ac\u00e1pite anterior de esta providencia, sino uno m\u00e1s reciente, en donde esa Corporaci\u00f3n, entre otras cosas, \u00a0se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs obvio que el examen que pueden realizar los \u00e1rbitros sobre la correspondencia con el ordenamiento legal de los actos administrativos que tienen relaci\u00f3n con el conflicto, es una facultad puramente tangencial, destinada a establecer su sentido, incidencia y alcance en las materias puestas a su conocimiento, lo cual significa que, en ning\u00fan caso, podr\u00e1n desconocer impl\u00edcita o expresamente \u00a0 dichos actos y menos a\u00fan declarar su ilegalidad\u201d (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera, junio 8 de 2000).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dicho, esta Corporaci\u00f3n habr\u00e1 de declarar exequibles los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993, bajo el entendido que los \u00e1rbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados como consecuencia de la celebraci\u00f3n, el desarrollo, la terminaci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n de contratos celebrados entre el Estado y los particulares, no tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la administraci\u00f3n en desarrollo de sus poderes excepcionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII.- DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE\u00a0: \u00a0<\/p>\n
Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993, bajo el entendido que los \u00e1rbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados como consecuencia de la celebraci\u00f3n, el desarrollo, la terminaci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n de contratos celebrados entre el Estado y los particulares, no tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la administraci\u00f3n en desarrollo de sus poderes excepcionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO \u00a0TAFUR \u00a0GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0<\/p>\n
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario (E) \u00a0 \u00a0Salvamento de voto a la Sentencia C-1436\/00 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ARBITRAMENTO EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Materias susceptibles de transacci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ARBITRAMENTO EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Conocimiento y juzgamiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2952 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Con el \u00a0habitual respeto reitero mi desacuerdo con la sentencia de la referencia mediante la cual la Corte decidi\u00f3 \u00a0declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cDecl\u00e1ranse EXEQUIBLES los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 80 de 1993, bajo el entendido que los \u00e1rbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados como consecuencia de la celebraci\u00f3n, el desarrollo, la terminaci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n de contratos celebrados entre el Estado y los Particulares, no tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la administraci\u00f3n en desarrollo de sus poderes excepcionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
El n\u00facleo central de las fundamentaciones de la Corte gira en torno de las expresiones que como condicionamiento de la exequibilidad declarada por la Corte se contienen en la parte resolutiva de la sentencia en el sentido de afirmar que los tribunales de arbitramento que se constituyan para resolver sobre litigios ocasionados por la celebraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, desarrollo y liquidaci\u00f3n de los contratos \u201cno tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la administraci\u00f3n en desarrollo de sus poderes excepcionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Baso mi desacuerdo en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, considero que la Corte ha debido declararse inhibida \u00a0por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Efectivamente el texto legal acusado no contiene la \u201cnorma\u201d que se ha sometido al juicio constitucional. Esa \u201cnorma\u201d resulta de acoger la interpretaci\u00f3n propuesta por la demandante en su demanda pero evidentemente no forma parte de la \u00a0disposici\u00f3n acusada ni se infiere de ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo reconoce la Corte y por eso tiene que llegar a una forzada decisi\u00f3n condicionada, que necesariamente, en el caso presente, evidencia una adici\u00f3n normativa por parte de la Corte. Considero que siguiendo la orientaci\u00f3n preponderarnte en esta materia la Corte ha debido inhibirse de pronunciarse de m\u00e9rito, como lo sugiri\u00f3 una de las intervenciones dentro del proceso. \u00a0<\/p>\n
2. En cuanto a la fundamentaci\u00f3n aducida en la parte motiva de la sentencia sobre el tema de fondo, en reiteraci\u00f3n de lo expuesto por m\u00ed ante la Sala \u00a0Plena, es pertinente puntualizar: \u00a0<\/p>\n
2.1. En su confrontaci\u00f3n directa con la Constituci\u00f3n las normas acusadas no resultan inconstitucionales, por cuanto de los art\u00edculos constitucionales aludidos en la sentencia no pueden extraerse los contenidos y consecuencias que enuncia la sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, de una parte, con la existencia de los tribunales de arbitramento, como jueces transitorios investidos de jurisdicci\u00f3n sobre contratos estatales, celebrados por la Administraci\u00f3n con los particulares como sus colaboradores, no solo no se violan los articulos 113 y 116 de la Constituci\u00f3n sino que, por el contrario se les da cabal cumplimiento y desarrollo. Recu\u00e9rdese que el art\u00edculo 116 autoriza para que en los t\u00e9rminos de la ley los particulares puedan ejercer funciones jurisdiccionales como \u00e1rbitros o como conciliadores. \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que como corresponde a las contenciones administrativas, las surgidas de los contratos estatales tiene un juez originario \u00a0(natural), conforme a la ley, tambi\u00e9n es cierto la propia ley en desarrollo de las disposiciones constitucionales ha previsto que en los contratos estatales se pacte la cl\u00e1usula compromisoria o celebre compromiso para encomendar \u00a0al juicio de \u00a0\u00e1rbitros la soluci\u00f3n y decisi\u00f3n de los litigios que surjan entre las partes contratantes con motivo de la celebraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, terminaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los contratos. \u00a0<\/p>\n
La ley estatutaria de la administraci\u00f3n de justicia (270 de 1995), en su articulo 31, al regular de \u00a0manera general la instituci\u00f3n del arbitramento dispone que los tribunales que al efecto y en cada caso se constituyan solo pueden ocuparse de asuntos susceptibles de transacci\u00f3n (art\u00edculo 31). Por ello, la lectura que corresponde hoy hacer de las dispocisiones acusadas \u00a0debe llevar a la conclusi\u00f3n de que los tribunales de arbitramento, en materia de contrataci\u00f3n estatal, no pueden abarcar materias que no sean susceptibles de transacci\u00f3n. Empero hay que hacer \u00e9nfasis en que la limitaci\u00f3n al respecto surge de la ley estatutaria m\u00e1s no del texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
2.2. La sentencia de la cual me aparto considera que la limitaci\u00f3n de los tribunales de arbitramento para conocer de los actos unilaterales que en ejercicio de las potestades p\u00fablicas \u201cexcepcionales a la contrataci\u00f3n entre particulares\u201d surge directamente del texto de la Constituci\u00f3n, en especial de las disposiciones de los art\u00edculos 236, 237 y 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que en ellas se expresan los principios y reglas que organizan la jurisdicci\u00f3n especial en lo contencioso administrativo, sus funciones y potestades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia se destaca el texto del art\u00edculo 238 para afirmar que si se encomienda a los jueces administrativos la potestad exclusiva de suspender los actos administrativos, y por ende la decisi\u00f3n sobre su anulaci\u00f3n y consecuencial retiro del mundo jur\u00eddico, mal puede entenderse que la ley confie a \u201cparticulares\u201d el examen de potestades estatales que proyectan la posici\u00f3n predominante del Estado en su actividad y relaciones. \u00a0<\/p>\n
2.3. De otra parte, de la disposiciones de los mencionados art\u00edculos 236 y 237, no puede extraerse, a mi juicio, la limitaci\u00f3n directa que postula la sentencia toda vez que mediante ellas se prev\u00e9 que el Consejo de Estado es tribunal supremo de lo contencioso administrativo, \u201cconforme a las reglas \u00a0que se\u00f1ale la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir \u00a0que la ley, a partir de esa b\u00e1sica formulaci\u00f3n goza de amplia potestad de configuraci\u00f3n. Tanto para atribuir las competencias de dicha jurisdicci\u00f3n como para establecer las condiciones dentro de las cuales pueda preverse la posibilidad de que por acuerdo entre el Estado contratante y el particular contratista colaborador se acuerde derogar la jurisdicci\u00f3n de manera excepcional y confiar la decisi\u00f3n del litigio de a jueces transitorios como son los \u00e1rbitros, dentro de los l\u00edmites de la ley y conforme al \u00e1mbito fijado en la respectiva cl\u00e1usula compromisoria o en el compromiso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que la competencia para el juzgamiento y decisi\u00f3n de actos administrativos corresponde a la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo y que \u00e9sta misma puede, por los motivos y con los requisitos que \u201cestablezca la ley\u201d suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, nada se opone a que la ley pueda habilitar a los arbitros que conocen de litigios surgidos de un contrato para que realicen, de manera m\u00e1s o menos amplia, y en ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional del Estado el conocimiento y juzgamiento del contrato, en su conjunto y atendidas las particularidades que le son propias conforme a la ley. \u00a0<\/p>\n
Es sabido que el contrato estatal tiene una finalidad de inter\u00e9s general y que, en los t\u00e9rminos de la ley, en sus estipulaciones deben considerarse comprendidas las potestades inherentes al Estado, necesarias para la consecuci\u00f3n cabal del objeto contractual. En esa medida, la materia contractual estatal \u00a0puede llegar a constituir una unidad que no siempre es f\u00e1cil de escindir y que muy seguramente la escisi\u00f3n que se pretendiera atentar\u00eda contra los principios constitucionales y legales propios de la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este razonamiento, bien es cierto, puede conducir tanto a negar como a afirmar la posibilidad de confiar el juicio por \u00e1rbitros de la contrataci\u00f3n estatal, pero resulta que la ley dentro de su libertad de configuraci\u00f3n ha optado por la posibilidad de que se confie el juicio a particulares, previamente investidos de la jurisdici\u00f3n estatal, que act\u00faan en cada caso especifico, con la sola limitaci\u00f3n consistente en que la materia contractual sometida a decisi\u00f3n sea susceptible de transacci\u00f3n. De all\u00ed ha de seguirse que el legislador bien podr\u00eda modificar el mandato estatutario y abarcar otros aspectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior y a manera de conclusi\u00f3n, se repite, la limitaci\u00f3n de la extensi\u00f3n y proyecci\u00f3n de la actividad y \u00e1mbito de competencia de los tribunales de arbitramento proviene de mandato legal m\u00e1s no de disposici\u00f3n constitucional directa. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-1436\/00 \u00a0<\/p>\n
TRANSACCION-Extinci\u00f3n de obligaciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ARBITRAMENTO EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Procedencia \u00a0(Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2952 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 70 y 71 DE LA Ley 80 de 1993 \u201cPor la cual se expide el Estatuto de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Bertha Isabel Su\u00e1rez Giraldo \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la referencia, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991, acorde con la tendencia universal del constitucionalismo contempor\u00e1neo que propende por la vigencia de los mecanismos alternos de resoluci\u00f3n de conflictos, previ\u00f3 en su art\u00edculo 116 la posibilidad de que los particulares fueran investidos transitoriamente de la funci\u00f3n de administrar justicia en la condici\u00f3n de \u00e1rbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los t\u00e9rminos que determine la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, de manera general, como lo dice la Sentencia de la cual me aparto, el constituyente dej\u00f3 en manos del legislador la facultad de definir la instituci\u00f3n del arbitramento, facultad que como bien lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia, no es omn\u00edmoda ni absoluta, sino que debe ejercerse dentro del marco de los principios constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de esta facultad constitucional, el legislador mediante el art\u00edculo 111 de la Ley 446 de 1998 defini\u00f3 que el arbitramento era un mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto de car\u00e1cter transigible, defer\u00edan su soluci\u00f3n a un tribunal arbitral, el cual quedaba transitoriamente investido de la facultad de administrar justicia. As\u00ed, de esta definici\u00f3n legal se desprende que la actuaci\u00f3n de los particulares como \u00e1rbitros encargados de administrar justicia, se encuentra limitada por dos condicionamientos introducidos por el legislador: uno primero, consistente en la temporalidad de las funciones judiciales de que se reviste en este caso a los particulares, y otro referente a que los conflictos de los que pueden ocuparse, son aquellos tienen un car\u00e1cter transigible. \u00a0Esta segunda limitaci\u00f3n tambi\u00e9n es se\u00f1alada por la Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n Judicial, cuando indica que ejercen funci\u00f3n jurisdiccional \u201c(l)os particulares actuando como conciliadores o \u00e1rbitros habilitados por las partes, en asuntos susceptibles de transacci\u00f3n, de conformidad con los procedimientos se\u00f1alados en la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Sentencia de la referencia, resolvi\u00f3 que los art\u00edculos acusados resultan constitucionales, bajo el entendido \u00a0de que los \u00e1rbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados como consecuencia de la celebraci\u00f3n, el desarrollo, la terminaci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n de un contrato celebrado entre el Estado y uno o m\u00e1s particulares, no tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la Administraci\u00f3n en desarrollo de sus poderes excepcionales. \u00a0En fundamento de esta decisi\u00f3n consider\u00f3 que no exist\u00eda presupuesto constitucional alguno que sustentara la facultad \u00a0de los \u00e1rbitros particulares para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos, y especialmente de aquellos dictados por la Administraci\u00f3n en uso de las facultades excepcionales de las que se reviste en materia contractual administrativa. El inter\u00e9s publico impl\u00edcito en estas facultades exorbitantes, justificar\u00eda la limitaci\u00f3n se\u00f1alada a los \u00e1rbitros particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la suscrita, esa consideraci\u00f3n no es de recibo, pues del art\u00edculo 116 superior no emana esa limitaci\u00f3n, y la que proviene de la reserva de materia transigible tampoco es predicable en el presente caso. En efecto, la transacci\u00f3n seg\u00fan las voces del C\u00f3digo Civil, es \u201cun contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.\u201d (art\u00edculo 2469). De donde la doctrina ha concluido que por los efectos de este contrato, la transacci\u00f3n es un modo de extinguir obligaciones. Es transigible, todo aquello que es disponible por el titular del derecho correlativo a la obligaci\u00f3n que se extingue por este medio. \u00a0Aquellos derechos sobre los cuales el titular tiene la posibilidad jur\u00eddica de renunciar, son entonces transigibles. \u00a0<\/p>\n
\u00a0En el caso de los actos administrativos expedidos en ejercicio de las llamadas cl\u00e1usulas exorbitantes, resulta evidente que la Administraci\u00f3n no puede renunciar al ejercicio de las facultades excepcionales para proferirlos, pues ellas las ostenta por razones que tocan con el inter\u00e9s general. Pero los derechos que adquiere en virtud del ejercicio de dichos poderes, son cosa distinta de los poderes mismos, y ellos s\u00ed pueden ser renunciados. Tan es as\u00ed, que la misma Administraci\u00f3n, por fuera del supuesto del pacto arbitral, podr\u00eda revocar unilateralmente dichos actos, y as\u00ed renunciar \u00a0a los derechos que en virtud de ellos hubiera podido adquirir la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego la posibilidad de pactar arbitramento sobre el contenido de los actos administrativos de car\u00e1cter particular que se expiden en ejercicio de las facultades exorbitantes reconocidas a la Administraci\u00f3n en materia contractual, no desconoce per se la reserva de materia transigible se\u00f1alada por disposiciones de naturaleza estatutaria, ni tampoco se opone a la Constituci\u00f3n que expresamente no menciona ninguna limitante al respecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo expresadas las razones de mi discrepancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1436\/00 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretaci\u00f3n constitucional \u00a0 La interpretaci\u00f3n de una norma legal puede ser tenida como cargo de la demanda de constitucionalidad, cuando dicha interpretaci\u00f3n involucre un problema de car\u00e1cter constitucional.\u00a0 \u00a0 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretaci\u00f3n constitucional \u00a0 ARBITRAMENTO-Finalidad \u00a0 El arbitramento como mecanismo alterno de soluci\u00f3n de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5091","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5091","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5091"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5091\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5091"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5091"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5091"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}