\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1504\/00 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Temporalidad \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No modificaci\u00f3n de normas sustanciales o procesales \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Exceso del marco propio \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Autonom\u00eda administrativa\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Afectaci\u00f3n de autonom\u00eda de entidades descentralizadas \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Aumento salarial de trabajadores oficiales \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Participaci\u00f3n en ingresos corrientes de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No exclusi\u00f3n de municipios en ingresos corrientes de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Discriminaci\u00f3n de participaci\u00f3n en ingresos corrientes de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia sobre cargos de conveniencia \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Desistimiento \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos \u00a0<\/p>\n
DESISTIMIENTO DE ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte admiti\u00f3 la demanda y, ahora, en la sentencia ha de advertir, una vez m\u00e1s, que en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad, en las que se ejerce un derecho pol\u00edtico en defensa de la primac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n, no resulta admisible el desistimiento una vez que se ha ejercitado la acci\u00f3n, raz\u00f3n esta por la cual constituye una carga del demandante la expresi\u00f3n de cu\u00e1les normas de la Carta considera infringidas y las razones que invoca para el efecto, nada de lo cual se realiz\u00f3 por el ciudadano demandante en este caso, lo que lleva a la Corte a la inhibici\u00f3n en raz\u00f3n de ello. \u00a0<\/p>\n
Sala Plena-\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente\u00a0D- 3051 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 11, parcial, 13, parcial, 15, 20, parcial, 35, 63, parcial, y 69 de la Ley 547 \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor : Alirio Uribe Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., ocho (8) de noviembre del a\u00f1o dos mil (2.000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano de la referencia demand\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 11, parcial, 13, parcial, 15, 20, parcial, 35, 63, parcial, y 69 de la Ley 547 \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
En auto del 28 de junio del 2000, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, excepto en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 35 y 63 de la Ley 547 de 1999, que inadmiti\u00f3 para su correcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Una vez corregida, la demanda fue admitida, por auto de fecha 12 de julio del 2000. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0NORMA DEMANDADA. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas. Se subrayan las expresiones que se acusan. El texto es tomado del Diario Oficial 43.827, del 23 de diciembre de 1999. \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 547 de 1999 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre del 2000 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11. Para proveer empleos vacantes se requerir\u00e1 del certificado de disponibilidad presupuestal por la vigencia fiscal del 2000. Por medio de \u00e9ste, el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces garantizar\u00e1 la existencia de los recursos del 1 de enero al 31 de diciembre del 2000, por todo concepto de gastos de personal, salvo que el nombramiento sea en reemplazo de un cargo provisto o creado durante la vigencia, para lo cual se deber\u00e1 expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para lo que resta del a\u00f1o fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u201cToda provisi\u00f3n de empleos de los servidores p\u00fablicos deber\u00e1 corresponder a los previstos en la planta de personal, incluyendo las vinculaciones de los trabajadores oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cToda provisi\u00f3n de empleo que se haga con violaci\u00f3n de este mandato carecer\u00e1 de validez y no crear\u00e1 derecho adquirido. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa vinculaci\u00f3n de supernumerarios, por per\u00edodos superiores a tres meses, deber\u00e1 ser autorizada mediante resoluci\u00f3n suscrita por el jefe del respectivo \u00f3rgano. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn los contratos de prestaci\u00f3n de servicios, incluidos los de las Unidades de Trabajo Legislativo de Senadores y Representantes, no se podr\u00e1n pactar prestaciones sociales.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Las Juntas o Consejos Directivos y Consejos Superiores de las Entidades Descentralizadas del orden Nacional cualquiera que sea su naturaleza y los entes aut\u00f3nomos no podr\u00e1n expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representaci\u00f3n, vi\u00e1ticos, horas extras, cr\u00e9ditos o prestaciones sociales, ni con \u00f3rdenes de trabajo autorizar la ampliaci\u00f3n en forma parcial o total de los costos de las plantas y n\u00f3minas de personal. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas entidades descentralizadas y los entes aut\u00f3nomos acordar\u00e1n el aumento salarial de los trabajadores oficiales dentro de los l\u00edmites de la Ley 4 de 1992.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 15. Los recursos destinados a programas de capacitaci\u00f3n y bienestar social no pueden tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o est\u00edmulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores p\u00fablicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos programas de capacitaci\u00f3n podr\u00e1n comprender matr\u00edculas de los funcionarios, que se girar\u00e1n directamente a los establecimientos educativos, salvo lo previsto por el art\u00edculo 114 de la Ley 30 de 1992. Su otorgamiento se har\u00e1 en virtud de la reglamentaci\u00f3n interna del \u00f3rgano respectivo. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos programas de bienestar social y capacitaci\u00f3n, que autoricen las disposiciones legales, incluir\u00e1n los elementos necesarios para llevarlos a cabo. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 20. En la distribuci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n para el per\u00edodo fiscal del 2000 se tendr\u00e1n en cuenta los municipios creados v\u00e1lidamente y reportados al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0– Direcci\u00f3n de Desarrollo Territorial – hasta el 30 de junio de 1999. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos municipios creados y reportados con posterioridad a esta fecha s\u00f3lo ser\u00e1n tenidos en consideraci\u00f3n en la distribuci\u00f3n del a\u00f1o fiscal del 2001, de conformidad con lo establecido por los Decretos 2680 de 1993 y 638 de 1995. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando existan dudas sobre la creaci\u00f3n de municipios, la Direcci\u00f3n de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, solicitar\u00e1 concepto sobre el particular al Ministerio del Interior. \u00a0<\/p>\n
\u201cPara efectos de la distribuci\u00f3n se utilizar\u00e1n los indicadores de poblaci\u00f3n, las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, pobreza y coberturas de servicios del DANE, con base en el censo de 1993 y la informaci\u00f3n financiera de los municipios, as\u00ed como la estad\u00edstica de poblaci\u00f3n ind\u00edgena y extensi\u00f3n de al ribera de los municipios del R\u00edo Magdalena. \u00a0<\/p>\n
\u201cA los nuevos municipios debidamente reportados, se les aplicar\u00e1n los criterios de distribuci\u00f3n establecidos en los Decretos 2680 de 1993 y 638 de 1995. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 35. Cuando exista apropiaci\u00f3n presupuestal en el servicio de la deuda p\u00fablica podr\u00e1n efectuarse anticipos en el pago de los contratos de empr\u00e9stito. Igualmente podr\u00e1 atenderse con cargo a la vigencia en curso las del servicio de la deuda p\u00fablica externa correspondiente a la primera semana del mes de enero del a\u00f1o 2001.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 63. Los aportes patronales al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar podr\u00e1n recaudarse a trav\u00e9s de las Cajas de Compensaci\u00f3n, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y\/o a trav\u00e9s del Sistema Financiero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 69. Ord\u00e9nase al Gobierno Nacional para iniciar un programa de ajuste en los siguientes ministerios y entidades descentralizadas, de manera que para el presupuesto de la vigencia del a\u00f1o 2001, sus presupuestos de funcionamiento no superen su presupuesto de inversi\u00f3n, incrementando este \u00faltimo en el incremento de \u00edndice de precios (IPC) para el a\u00f1o 2000 : Incora, INPA, Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, Unidad Administrativa de Aeron\u00e1utica Civil, Ministerio de Medio Ambiente, Corporaciones Regionales Aut\u00f3nomas y Ministerio de Cultura.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
Considera el actor que los preceptos demandados violan el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1, 9, 20, 13, 25, 39, 49, 53, 55, 125, 130, 151, 158, 209, 285, 286. 287, 320, 334, 341, 347, 352 y 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Adem\u00e1s, las Leyes org\u00e1nicas 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, y los Convenios de la OIT 87, 98 y 151. Explica el concepto de violaci\u00f3n, as\u00ed : \u00a0<\/p>\n
a) El art\u00edculo 11 de la Ley 547 al establecer que si se realiza el nombramiento de un empleado, sin el certificado de disponibilidad presupuestal, tal hecho \u00a0tendr\u00e1 como consecuencia la nulidad del nombramiento, significa que la sanci\u00f3n recae sobre el ciudadano, que es la parte m\u00e1s d\u00e9bil de la relaci\u00f3n laboral, y no sobre la administraci\u00f3n p\u00fablica, que, en estos casos, tiene el car\u00e1cter de empleador. Se\u00f1ala que en la Ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, se establece otro criterio, pues, all\u00ed, en el art\u00edculo 49, se dice que frente a esta situaci\u00f3n, la responsabilidad personal y pecuniaria recae sobre el funcionario. Por ello, este art\u00edculo 11 viola, entre otras, las disposiciones de la Constituci\u00f3n que establecen que Colombia es un Estado social de derecho (art. 1), desconoce los fines del Estado (art. 2), el derecho a la igualdad (art. 13), y los art\u00edculos 25, 53, 125 y 130 de la Carta, en los que se protegen los derechos del trabajador oficial y del empleado p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al inciso 5 del mismo art\u00edculo 11, que dice que en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios no se pueden pactar prestaciones sociales, el actor dice que se violan, tambi\u00e9n, los preceptos arriba mencionados, porque se desconoce que si se dan los tres elementos de la relaci\u00f3n laboral : la prestaci\u00f3n personal del servicio, la subordinaci\u00f3n y el salario, se deben reconocer prestaciones sociales. Dice el demandante que si la Corte no declara inconstitucional el precepto acusado, al menos, debe condicionarlo en el sentido de que las prestaciones se reconozcan cuando se den los elementos mencionados de la relaci\u00f3n laboral. \u00a0<\/p>\n
b) Respecto del art\u00edculo 13 acusado parcialmente, el demandante considera que la inconstitucionalidad se presenta en el hecho de que se impide que, mediante la negociaci\u00f3n colectiva de los trabajadores del sector p\u00fablico, se pacten acuerdos o resoluciones que incrementen sus salarios o prestaciones. Esta situaci\u00f3n viola los art\u00edculos constitucionales 1, 2, 53, inciso 3, y los pactos internacionales sobre la libertad y sindical. El demandante menciona y transcribe numerosos convenios, normas y jurisprudencias que apoyan su demanda, en especial, sobre el significado de la convenci\u00f3n colectiva. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Sobre el art\u00edculo 15, que demanda en su integridad, el actor considera que el prohibir la norma que los recursos destinados a los programas de capacitaci\u00f3n y bienestar, pueden, de alguna manera, incrementar los salarios, bonificaciones, etc., u obtener alguna clase de beneficios directos en dinero o en especie, a favor del trabajador, obedece al criterio del legislador de que \u00a0\u201cno hay que darle nada al trabajador\u201d, en cumplimiento de unas pol\u00edticas tecnocr\u00e1ticas, economicistas, neoliberales y deslaborizantes, que desconocen el Estado social de derecho, y los art\u00edculos que as\u00ed lo establecen y, adem\u00e1s, el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, que prev\u00e9 la intervenci\u00f3n del Estado para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del pa\u00eds.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n, este precepto excluye la capacitaci\u00f3n y el bienestar social del mundo del trabajo y lo traslada a las finanzas, lo que afecta la dignidad del trabajador. \u00a0<\/p>\n
d) En relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n del art\u00edculo 20, los apartes acusados, al excluir del presupuesto nacional a los municipios \u201creci\u00e9n nacidos\u201d, en lugar de darles un tratamiento especial y de preferencia, genera una gran inequidad social, que abre la brecha entre las grandes ciudades, que por ser m\u00e1s ricas y eficientes terminan apropi\u00e1ndose de mayores recursos econ\u00f3micos y humanos. De esta forma, se violan los art\u00edculos 1, 49, 209, 285, 287, 320, 352 y 356 de la Constituci\u00f3n, en cuanto a la descentralizaci\u00f3n y desconcentraci\u00f3n de los recursos presupuestales; se priva a los nuevos municipios de la redistribuci\u00f3n fiscal; y se viola la garant\u00eda de la autonom\u00eda de los entes territoriales. Tambi\u00e9n se\u00f1ala que una cosa es la facultad de establecer las diferentes categor\u00edas de municipios y otra privar algunos, temporalmente, de recursos, por 18 meses, como lo hace la norma en las partes acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que una disposici\u00f3n como la demandada es inconstitucional en la Ley anual del presupuesto y no puede ser reproducida en futuras leyes, de la misma naturaleza. \u00a0<\/p>\n
e) Los cargos contra el art\u00edculo 35, seg\u00fan el escrito de correcci\u00f3n de la demanda, se producen, en opini\u00f3n del demandante, porque al autorizar la norma el pago de anticipos de los contratos de empr\u00e9stitos, se ve una tendencia del legislador en afectar los sectores m\u00e1s d\u00e9biles y favorecer a los banqueros nacionales y extranjeros, que se llevan para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000, el 33% del presupuesto nacional, para el pago del servicio de la deuda p\u00fablica externa e interna. Pagos que se extienden no s\u00f3lo para el a\u00f1o 2000, sino para el 2001, como claramente lo expresa el precepto acusado. Esto viola el art\u00edculo 95, numeral 9, en el sentido de que es deber de los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones, dentro de los conceptos de justicia y equidad, pues no se puede hablar de estos principios cuando se protege s\u00f3lo a los banqueros. Se desconocen, por la misma raz\u00f3n, el pre\u00e1mbulo de la Carta y los art\u00edculos 1 y 364, entre otros. \u00a0<\/p>\n
f) La violaci\u00f3n del art\u00edculo 69 de la Ley 547 surge en la medida en que es \u201cun gran hoyo por medio del cual se pretende disolver el Estado\u201d, ya que las normas presupuestales est\u00e1n condicionando la existencia misma de las entidades all\u00ed mencionadas. El precepto busca suprimir estas entidades por falta de presupuesto, privando de esta manera al pa\u00eds de los beneficios obtenidos por los servicios que ellas prestan a la sociedad colombiana. Se\u00f1ala que tal supresi\u00f3n es un tema ajeno a una ley de presupuesto, por lo que se viola el principio de la unidad de materia. Es una manera de impedir que las personas de bajos recursos tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos, como los que desarrollan las entidades mencionadas en el precepto acusado, en vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 334 de la Carta. Adem\u00e1s, se viola el principio de la vigencia fiscal en el a\u00f1o correspondiente, pues reduce el presupuesto de los institutos citados por la ley para la vigencia del a\u00f1o 2001, viol\u00e1ndose el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n y el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En este proceso intervino el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito Publico, a trav\u00e9s de apoderada, doctora Rosa Mar\u00eda Laborde Calder\u00f3n, en defensa de la constitucionalidad de las normas demandadas. Sus argumentos se resumen as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 11 de la Ley 547 de 1999 se refiere al principio de la legalidad del gasto, principio que est\u00e1 previsto en la Constituci\u00f3n, en los art\u00edculos 122, 189, numeral 14, 305, numeral 7 y 315, numeral 7, 345, 346 y 347. Todos \u00e9stos se\u00f1alan que siempre debe existir apropiaci\u00f3n presupuestal, con el objeto de cubrir los gastos de personal, tanto a nivel nacional como territorial. Manifiesta, que \u00e9ste es un mecanismo esencial del proceso presupuestal colombiano, que tiene como objeto no s\u00f3lo la protecci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, sino que se orienta a facilitar el cumplimiento de los fines del Estado. As\u00ed, tambi\u00e9n, est\u00e1 plasmado en las leyes org\u00e1nicas del presupuesto, en los art\u00edculos 18 y 49 de la Ley 179 de 1994, que reform\u00f3 la Ley 38 de 1989. La interviniente se remite, adem\u00e1s, a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, citando, entre otras, las sentencias C-73 de 1993, C-555 de 1993, C-377 de 1997, C-110 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo previsto en el inciso final del art\u00edculo 11 acusado, que establece que no se podr\u00e1n pactar prestaciones sociales en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios, ni siquiera en el caso de los unidades de trabajo legislativo del Congreso, menciona que tal asunto est\u00e1 previsto en la Ley 186 de 1995, que modific\u00f3 la Ley 5 de 1992. Se\u00f1ala que tal como lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 1997, no se acredita en los contratos de estas unidades una relaci\u00f3n laboral, pues, tales personas, la mayor\u00eda de las veces cumplen sus funciones fuera de la capital. El que esta disposici\u00f3n aparezca en la Ley 547 obedeci\u00f3 a que se consider\u00f3 conveniente reiterar la excepci\u00f3n y contribuir, as\u00ed, \u00a0a la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 15 demandado es una forma adecuada de cumplir la ejecuci\u00f3n del presupuesto. Adem\u00e1s, el que la norma se\u00f1ale que las matr\u00edculas correspondientes a los programas de capacitaci\u00f3n se giren directamente a los establecimientos educativos, y no al propio interesado, est\u00e1 en un todo de acuerdo con el art\u00edculo 355 de la Carta que prohibe decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jur\u00eddicas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 20 acusado, se\u00f1ala que pone como l\u00edmite la fecha del 30 de junio de 1999, permite dar cabal cumplimiento de lo establecido en la Constituci\u00f3n y en la ley org\u00e1nica de presupuesto, con respecto a la fecha de presentaci\u00f3n del presupuesto al Congreso de la Rep\u00fablica, que se debe poner a su consideraci\u00f3n, dentro de los 10 primeros d\u00edas de cada legislatura, seg\u00fan dispone el art\u00edculo 346 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los art\u00edculos 35 y 63, se\u00f1ala el interviniente que no obstante la falta de claridad de los argumentos en que se basa la acusaci\u00f3n constitucional, discrepa de ellos. La interviniente se refiere al art\u00edculo 35 y explica que el pago de la deuda p\u00fablica, cuando existe apropiaci\u00f3n presupuestal, permite obtener beneficios al pa\u00eds, ya que es un hecho notorio que el no pago oportuno de las obligaciones genera intereses moratorios, adem\u00e1s de las sanciones accesorias, cuando hay incumplimiento. Sobre el hecho de que en el precepto acusado se haga referencia al pago de la deuda p\u00fablica externa en la primera semana del mes de enero del a\u00f1o 2001, explic\u00f3 que \u201cobedece a razones eminentemente operativas, toda vez que la fecha para efectuar los pagos y la moneda en que se deben efectuar los mismos por parte de la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional requieren de un tr\u00e1mite previo, el que se debe adelantar en unos d\u00edas h\u00e1biles de antelaci\u00f3n que han sido preestablecidos por el Banco de la Rep\u00fablica y por la propia Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional, lo que hace que el cumplimiento de los compromisos externos se efect\u00fae en algunos eventos en fechas posteriores al 31 de diciembre de la vigencia fiscal en curso.\u201d (folio 57) Es decir, se\u00f1ala la interviniente, que no se vulneran las normas se\u00f1aladas por el actor, pues los recursos con los que se sirve la deuda en la primera semana de enero corresponden a la vigencia fiscal inmediatamente anterior. Observa que el no pago oportuno de intereses acarrea el pago de intereses moratorios y las sanciones accesorias, lo que resulta en exceso severo si se tiene la apropiaci\u00f3n presupuestal. \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto Nro.2284, de fecha 29 \u00a0de agosto del a\u00f1o 2000, solicita a la Corte declarar constitucionales los art\u00edculos 11, 13, 15, 20 y 35 de la Ley 547 de 1999, y declararse inhibida respecto de los art\u00edculos 63 y 69 de la misma Ley. El se\u00f1or Procurador explica sus razones agrup\u00e1ndolas en 7 temas, que se resumen as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Disponibilidad presupuestal para proveer empleos vacantes en la administraci\u00f3n p\u00fablica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n dispone que para proveer los empleos p\u00fablicos de car\u00e1cter remunerado se requiere que est\u00e9n previstos en el presupuesto correspondiente. El art\u00edculo 11 acusado contiene esta exigencia. Por ello, al se\u00f1alar la Ley que si se contrata en violaci\u00f3n con esta exigencia, tales nombramientos carecen de validez, no s\u00f3lo no es contrario a la Constituci\u00f3n sino que, a su vez, el precepto acusado complementa el estatuto org\u00e1nico del presupuesto, en el art\u00edculo 49 de la Ley 179 de 1994. De los nombramientos que se realicen de esta forma, se derivan dos consecuencias : responsabilidad personal y pecuniaria de quien hizo el nombramiento y la invalidez del mismo, con la no configuraci\u00f3n de derechos adquiridos, pues no es posible permitir que los derechos adquiridos tengan origen en la violaci\u00f3n de la ley. No es cierto, adem\u00e1s, que se est\u00e1 desprotegiendo a la parte m\u00e1s d\u00e9bil de la relaci\u00f3n, lo que la norma hace es evitar que se vinculen trabajadores al sector p\u00fablico sin que existan recursos para pagarles salarios y prestaciones. \u00a0<\/p>\n
2. Los contratos de prestaci\u00f3n de servicios no dan lugar a prestaciones sociales: \u00a0<\/p>\n
El mismo art\u00edculo 11 de la Ley 547, en este tema, no desconoce la Constituci\u00f3n, pues tales contratos se rigen por la Ley 80 de 1993, en especial, el art\u00edculo 32, numeral 3. En esta clase de contratos no se dan los elementos de la relaci\u00f3n laboral. La Corte Constitucional, en las sentencias C-006 de 1996, C-045, C-401 y T-523 de 1998, ha establecido la diferencia que existe entre los contratos de prestaci\u00f3n de servicios y los laborales. El precepto \u00a0acusado s\u00f3lo reitera lo que ya exist\u00eda en la mencionada Ley 80 y en el art\u00edculo 388 de la Ley 5 de1992. \u00a0<\/p>\n
3. L\u00edmites a las entidades descentralizadas del orden nacional y a los entes aut\u00f3nomos para fijar el aumento salarial de sus trabajadores y para incrementar prestaciones sociales: \u00a0<\/p>\n
Lo acusado del art\u00edculo 13 de la Ley 547, en armon\u00eda con el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n, restringen la competencia de las entidades descentralizadas del orden nacional y de los entes aut\u00f3nomos, para aumentar salarios y prestaciones sociales. El hecho de prescribir que el asunto se sujete a la Ley 4 de 1992, no desconoce el derecho de negociaci\u00f3n colectiva ni la libertad sindical, como lo se\u00f1ala el actor. La restricci\u00f3n nace en que los incrementos de los servidores p\u00fablicos afecta directamente las finanzas p\u00fablicas. Lo que se relaciona, tambi\u00e9n, con las facultades del Gobierno establecidas en el art\u00edculo 189, numeral 14, de la Carta, respecto de fijar dotaciones y emolumentos. \u00a0<\/p>\n
4. Recursos destinados a programas de capacitaci\u00f3n : \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 15 de la Ley mencionada no viola los preceptos constitucionales se\u00f1alados por el demandante, por el contrario, garantiza que los recursos destinados a la capacitaci\u00f3n y al bienestar social, efectivamente, se gasten en estos factores. As\u00ed se cumple lo estipulado en el art\u00edculo 53 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
5. Distribuci\u00f3n de ingresos corrientes de la naci\u00f3n a los municipios nuevos : \u00a0<\/p>\n
La fecha del 30 de junio de 1999 no es inconstitucional sino que obedece a lo establecido en el art\u00edculo 346 de la Carta, que dispone que el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones debe presentarse en los 10 primeros d\u00edas de cada legislatura. Como para ello debe haber una previa elaboraci\u00f3n del mismo, la fecha resulta razonable y es un margen de tiempo apenas suficiente. \u00a0<\/p>\n
6. Anticipos en el pago de los contratos de empr\u00e9stito :\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo dispuesto en el art\u00edculo 35 demandado tiene justificaci\u00f3n razonable en el hecho de que el pago de los anticipos en los contratos de empr\u00e9stitos evita el pago de intereses a los banqueros, lo que, a su vez, protege los recursos e intereses de la naci\u00f3n, ya que no es admisible que, existiendo la correspondiente apropiaci\u00f3n presupuestal, el Estado no pague anticipadamente sus obligaciones. Adem\u00e1s, al permitir la norma el pago correspondiente en la primera semana del mes de enero del a\u00f1o 2001, tampoco viola la Constituci\u00f3n, ya que los recursos con los que se atiende la deuda han sido constituidos en una cuenta por pagar, que permite la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
7. Diferencia entre programas de ajuste de entidades y su reestructuraci\u00f3n :\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador pide a la Corte inhibirse de decidir sobre el art\u00edculo 69 de la Ley, pues la interpretaci\u00f3n de la norma que hace el actor es distinta a la contenida en el art\u00edculo, al confundir programas de ajuste fiscal con reestructuraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n solicita a la Corte inhibirse en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 63, pues el actor desisti\u00f3 de la acusaci\u00f3n formulada. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia. \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas legales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo que se debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son varios los asuntos que se debaten en este proceso, por lo que se estudiar\u00e1 cada art\u00edculo demandado, en forma separada. \u00a0<\/p>\n
1.- Los incisos 3 y 5 del art\u00edculo 11 de la Ley 547 de 1999, son inconstitucionales. \u00a0<\/p>\n
1.2. \u00a0Por su propia \u00edndole la Ley Anual de Presupuesto es de car\u00e1cter eminentemente temporal, como quiera que sus disposiciones s\u00f3lo tienen vigencia por el respectivo a\u00f1o fiscal, es decir, del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de una anualidad determinada. \u00a0<\/p>\n
Precisamente por ello, no puede en esta ley el legislador modificar leyes de car\u00e1cter sustantivo o procedimental, pues ello es ajeno al contenido propio de la Ley Anual de Presupuesto, conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 11 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (hoy Decreto 111 de 1996), norma esta \u00faltima en la cual expresamente se se\u00f1ala que aqu\u00e9l no puede incluir sino el Presupuesto de Rentas, el de Gastos o Ley de Apropiaciones y unas “disposiciones generales”, que corresponder\u00e1n “a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n”, para la respectiva vigencia fiscal. \u00a0<\/p>\n
De esta suerte, el inciso tercero del art\u00edculo 11 de la Ley 547 de 1999, en cuanto establece una nueva causal de invalidez respecto de la provisi\u00f3n de empleos y dispone que, en tal caso no se crear\u00e1 derecho adquirido para el empleado, as\u00ed como el inciso quinto del mismo art\u00edculo que establece una prohibici\u00f3n de pactar prestaciones sociales en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios, incluidos los de las Unidades de Trabajo Legislativo de Senadores y Representantes, exceden el marco propio de la Ley Anual de Presupuesto, como quiera que se trata de normas que introducen modificaciones a legislaci\u00f3n permanente de car\u00e1cter sustancial, raz\u00f3n esta por la cual habr\u00e1 de declararse su inconstitucionalidad, pues la expedici\u00f3n de normas como las que se acusan no queda comprendida dentro del campo propio de la Ley Anual de Presupuesto, conforme a lo dispuesto por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, que compil\u00f3 las normas que rigen la materia. \u00a0Ello significa, entonces, que el Congreso al incluir los incisos tercero y quinto en el art\u00edculo 11 de la Ley 547 de 1999 no tuvo en cuenta que “el ejercicio de la actividad legislativa” en materia presupuestal se sujeta a la Ley Org\u00e1nica respectiva y, por consiguiente, as\u00ed resulta quebrantado el art\u00edculo 151 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
1.3. Adicionalmente, se observa por la Corte que el propio Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional en el art\u00edculo 112 establece responsabilidad fiscal y penal para los ordenadores del gasto y cualquier otro funcionario que contraigan obligaciones no autorizadas en la Ley, norma que guarda relaci\u00f3n con el art\u00edculo 9 de la Ley 547 de 1999 que establece igual tipo de responsabilidad, adem\u00e1s de la disciplinaria para los funcionarios que incurran en esa conducta, protectora del principio de la legalidad del gasto p\u00fablico, lo cual pone de manifiesto que los incisos acusados exceden, con largeza, el campo de acci\u00f3n que le es propio a la Ley Anual de Presupuesto y van m\u00e1s all\u00e1 de lo previsto en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0El art\u00edculo 13 de la Ley 547 de 1999, es inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
2.1. En relaci\u00f3n con la prohibici\u00f3n a las entidades descentralizadas y los entes aut\u00f3nomos del orden nacional, de expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, etc., y que con los trabajadores oficiales de las mencionadas entidades se acuerden aumentos salariales por fuera de los l\u00edmites de la Ley 4 de 1992, considera el actor que vulnera todos los preceptos constitucionales que garantizan las negociaciones colectivas, art\u00edculos 2, sobre el Estado social de derecho, 9 y 53 de la Carta, que obligan al Estado Colombiano a respetar convenios internacionales, pues, existen tratados y convenios de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, suscritos y ratificados por Colombia, que protegen el derecho a la sindicalizaci\u00f3n y a la negociaci\u00f3n colectiva de los servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0El art\u00edculo 209 de la Carta establece que la funci\u00f3n administrativa se cumple, entre otras maneras “mediante la descentralizaci\u00f3n”, norma que guarda estrecha relaci\u00f3n con la autorizaci\u00f3n al legislador para que al determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional pueda crear, suprimir o fusionar establecimientos p\u00fablicos, o crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta, a que se refiere el art\u00edculo 150, numeral 7\u00ba de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Tales entidades descentralizadas, por principio, est\u00e1n dotadas de personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio, autonom\u00eda administrativa y financiera conforme a la ley y dentro de la esfera de su naturaleza jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0El art\u00edculo 69 de la Carta Pol\u00edtica garantiza la autonom\u00eda universitaria, en virtud de la cual las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la Ley. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de lo establecido por la citada norma constitucional, la Ley 30 de 1992, estatuto de la Educaci\u00f3n Superior, a las universidades estatales las considera como “entes aut\u00f3nomos”, en cuya direcci\u00f3n se prev\u00e9 la existencia de los “Consejos Superiores”. \u00a0<\/p>\n
2.4. \u00a0Es claro, entonces, que las entidades descentralizadas del orden nacional, en virtud de su autonom\u00eda administrativa conforme a la Constituci\u00f3n y a la Ley, pueden expedir actos administrativos dentro del marco que les se\u00f1alen sus propios estatutos en la ley o acto de su creaci\u00f3n, funci\u00f3n que se cumple por las Juntas o Consejos Directivos correspondientes en los establecimientos p\u00fablicos o en las empresas industriales o comerciales del Estado o las empresas de econom\u00eda mixta, y, trat\u00e1ndose de las universidades estatales, como “entes aut\u00f3nomos” seg\u00fan la Ley 30 de 1992, por los Consejos Superiores de las mismas. \u00a0<\/p>\n
2.5. \u00a0Siendo ello as\u00ed, aparece claro que en la Ley Anual de Presupuesto no pueden establecerse prohibiciones que lesionen la autonom\u00eda administrativa de las entidades descentralizadas del orden nacional, ni tampoco puede afectarse la autonom\u00eda propia de las universidades oficiales, pues, en tal caso se introducir\u00edan reformas a los estatutos particulares de aquellos, sin que para el efecto se encuentre ning\u00fan fundamento en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, o, con grave lesi\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria que consagra el art\u00edculo 68 de la Constituci\u00f3n en armon\u00eda con las disposiciones contenidas en la Ley 30 de 1992. \u00a0<\/p>\n
2.6. \u00a0Al respecto, ha de recordarse que, mientras los establecimientos p\u00fablicos gozan de una autonom\u00eda relativa en cuanto est\u00e1n sometidos al estatuto expedido para su creaci\u00f3n y se encuentran durante su existencia supeditados a control y coordinaci\u00f3n de su actividad por un ministerio al que se adscriben para el adecuado cumplimiento de su funci\u00f3n p\u00fablica, las universidades estatales, en tanto que se les considera como entes aut\u00f3nomos “no hacen parte de ninguna de las ramas del poder p\u00fablico”, como se dijo por la Corte en Sentencia C-220 de 29 de abril de 1997, magistrado ponente, doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, por lo que, como all\u00ed se dijo no pueden ser tenidas “como establecimientos p\u00fablicos, pues ello implicar\u00eda someterlas a la tutela en gerencia del poder ejecutivo del cual quiso de manera expresa preservarlas el constituyente”. \u00a0<\/p>\n
2.7. Adicionalmente, se observa por la Corte que el art\u00edculo 55 de la Carta consagra el derecho a la negociaci\u00f3n colectiva para la regulaci\u00f3n de las relaciones laborales, con las excepciones que se\u00f1ale la ley, norma superior que en la medida en que el art\u00edculo 13 inciso final de la Ley 547 de 1999 impone a las entidades descentralizadas y los entes aut\u00f3nomos acordar aumentos salariales de los trabajadores oficiales “dentro de los l\u00edmites de la Ley 4 de 1992”, resulta quebrantada por esta, pues, con antelaci\u00f3n, impone limitaciones que se oponen a lo que libremente pueda acordarse en el curso de una negociaci\u00f3n colectiva con aquellos trabajadores; e igualmente, deja sin efecto el Convenio 151 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo (OIT), “sobre la protecci\u00f3n del derecho de sindicaci\u00f3n y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administraci\u00f3n p\u00fablica”, el cual fue aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica mediante la Ley 411 de 1997, respecto de cuya constitucionalidad ya se pronunci\u00f3 esta Corte en Sentencia C-377 de 27 de julio de 1998, (magistrado ponente, doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero), convenio que por ministerio de la Constituci\u00f3n hace parte de la legislaci\u00f3n interna de Colombia, a tenor de lo dispuesto por el art\u00edculo 53, inciso cuarto de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2.8. \u00a0De otro lado, en punto a la materia a que se refiere el art\u00edculo 13 de la Ley 547 de 1999, estima la Corte oportuno reiterar lo dicho por esta Corporaci\u00f3n en Sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, en la cual se expres\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
“2.7. De las normas de la Constituci\u00f3n surge el deber constitucional del Estado de conservar no s\u00f3lo el poder adquisitivo del salario, sino de asegurar su incremento teniendo en cuenta la necesidad de asegurar a los trabajadores ingresos acordes con la naturaleza y el valor propio de su trabajo y que les permitan asegurar un m\u00ednimo vital acorde con los requerimientos de un nivel de vida ajustado a la dignidad y la justicia. En efecto, la exigencia de dicho deber surge: i) de la necesidad de asegurar un orden social y econ\u00f3mico justo (pre\u00e1mbulo); ii) de la filosof\u00eda que inspira el Estado Social de Derecho, fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad y de la consagraci\u00f3n del trabajo como valor, derecho subjetivo y deber social (art. 1); iii) del fin que se atribuye al Estado de promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n (arts. 2, 334 y 366); iv) del principio de igualdad en la formulaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de la ley (art. 13); v) de la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas y la remuneraci\u00f3n m\u00ednima, vital y m\u00f3vil (art. 53); vi) del reconocimiento de un tratamiento remuneratorio igual tanto para los trabajadores activos como para los pasivos o pensionados (arts. 48, inciso final y 53, inciso 2); vii) del deber del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos (art. 334) y viii) de la prohibici\u00f3n al Gobierno de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, entre los cuales se encuentra naturalmente el salario, durante el estado de emergencia econ\u00f3mica, lo cual indica que en tiempo de normalidad mucho menos puede disminuir los referidos derechos. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes peri\u00f3dicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce tambi\u00e9n del art. 187 de la Constituci\u00f3n. En efecto, si la asignaci\u00f3n de los miembros del Congreso se debe ajustar cada a\u00f1o en proporci\u00f3n igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central, es porque el Constituyente consider\u00f3 que los fen\u00f3menos econ\u00f3micos y particularmente la inflaci\u00f3n afectan la estabilidad de los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de \u00e9stos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas. \u00a0<\/p>\n
“2.8. La obligaci\u00f3n que, tanto para el Gobierno como para el Congreso, establece la Constituci\u00f3n de aumentar peri\u00f3dicamente los salarios de los servidores p\u00fablicos indudablemente tiene una concreci\u00f3n en la ley 4\u00aa de 1992, espec\u00edficamente en los arts. 1\u00ba, 2\u00ba y 4\u00ba. En efecto, la normativa constitucional se hace realidad cuando el Congreso al expedir dicha ley le impone al Gobierno la obligaci\u00f3n de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios; obligaci\u00f3n que adquiere una relevancia constitucional, en la medida en que seg\u00fan el art. 189-10, es funci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica obedecer la ley y velar por su estricto cumplimiento. Subraya la Corte. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Estima la Corte en consecuencia que las disposiciones de la ley 4\u00aa de 1992, en cuanto desarrollo concreto de los mandatos de la Constituci\u00f3n y, espec\u00edficamente, del contenido en el art. 150-19-e), atan al Gobierno y al Congreso, y les imponen el deber jur\u00eddico de aumentar anualmente el salario de los servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“No se trata propiamente de constitucionalizar las normas de la ley 4\u00aa de 1992, pues el referido deber emana directamente de la Constituci\u00f3n y se desarrolla y operativiza en aqu\u00e9llas. Dicho de otra manera, las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneraci\u00f3n de los trabajadores sea digna, justa, vital y m\u00f3vil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“2.9. Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibi\u00f3 ajustado a una serie de criterios macro-econ\u00f3micos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales. Es as\u00ed como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores p\u00fablicos en relaci\u00f3n con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios m\u00ednimos mensuales, que lo recibieron, y los dem\u00e1s que fueron excluidos del beneficio de tal derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores p\u00fablicos, bajo el criterio de que la mayor\u00eda de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribuci\u00f3n al saneamiento de las finanzas p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situaci\u00f3n de todos los trabajadores est\u00e1 igualmente afectada por la situaci\u00f3n econ\u00f3mica y, en especial, por el fen\u00f3meno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relaci\u00f3n con determinados servidores se logre este prop\u00f3sito y en cambio se desatienda con respecto a otros. \u00a0<\/p>\n
“Si, como lo ha expresado la Corte, no es admisible que se congelen los salarios dejando de hacerse incrementos peri\u00f3dicos que permitan asumir el deterioro de los ingresos, menos resulta aceptable que se niegue a un gran sector de trabajadores del Estado el “ajuste” de sus asignaciones para que al menos conserven su valor real. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“2.10. Seg\u00fan la Constituci\u00f3n la pol\u00edtica econ\u00f3mica es responsabilidad del Gobierno, y en su dise\u00f1o y formulaci\u00f3n igualmente est\u00e1n comprometidos el Legislador y el Banco de la Rep\u00fablica, dentro del \u00e1mbito de sus competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Desde luego dicha pol\u00edtica debe considerar las limitaciones que imponen las circunstancias econ\u00f3micas y fiscales del pa\u00eds; pero sin dejar de considerar esos factores que condicionan el gasto p\u00fablico, debe tenerse de presente que ni el Gobierno, ni el Congreso, gozan de una facultad discrecional absoluta para definir ad libitum el incremento salarial anual de los servidores p\u00fablicos, porque median disposiciones constitucionales que limitan su actuaci\u00f3n y le imponen unos criterios que son de rigurosa observancia, como son, entre otros, el reconocimiento del derecho a un trabajo en condiciones dignas y \u00a0justas, de una remuneraci\u00f3n m\u00ednima, vital y m\u00f3vil y de su necesario ajuste por inflaci\u00f3n y el tratamiento equitativo, sin ning\u00fan tipo de discriminaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“No es argumento suficiente para desconocer el ajuste del salario a los servidores p\u00fablicos la situaci\u00f3n fiscal del pa\u00eds, pues \u00e9sta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos constitucionales y de \u00e9stos surge, con claridad meridiana, el deber constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario, haciendo como lo determine la ley, los ajustes peri\u00f3dicos por inflaci\u00f3n, as\u00ed como los incrementos adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes factores de orden pol\u00edtico, social y econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“2.11. Tanto el Gobierno al presentar el proyecto del presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000, como el Congreso al aprobarlo, mediante la ley acusada, violaron la Constituci\u00f3n, debido a que desconocieron el deber jur\u00eddico constitucional y legal de incrementar los salarios de todos los servidores p\u00fablicos, a partir del 1 de enero de dicho a\u00f1o.” (Magistrado ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.9. \u00a0Por \u00faltimo, al igual que ya se dijo al estudiar la constitucionalidad de los incisos tercero y quinto del art\u00edculo 11 de la Ley 547 de 1999, tambi\u00e9n ahora en lo que hace al art\u00edculo 13 de la misma ley, \u00a0se observa por la Corte que el propio Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional en el art\u00edculo 112 establece responsabilidad fiscal y penal para los ordenadores del gasto y cualquier otro funcionario que contraigan obligaciones no autorizadas en la Ley, norma que guarda relaci\u00f3n con el art\u00edculo 9 de la Ley 547 de 1999 que establece igual tipo de responsabilidad, adem\u00e1s de la disciplinaria para los funcionarios que incurran en esa conducta, protectora del principio de la legalidad del gasto p\u00fablico, (art\u00edculo 345 C.P.) lo cual pone de manifiesto que el art\u00edculo acusado excede, con largeza, el campo de acci\u00f3n que le es propio a la Ley Anual de Presupuesto y van m\u00e1s all\u00e1 de lo previsto en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
3. El art\u00edculo 20 de la Ley 547 de 1999, en la parte acusada, es inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
3.1. El actor considera que este art\u00edculo al consagrar que para la distribuci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, para el per\u00edodo fiscal del a\u00f1o 2000, s\u00f3lo se tengan en cuenta los municipios debidamente creados y reportados al Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional, a la fecha del 30 de junio de 1999, es inconstitucional, porque es un plazo injusto, ya que excluye del presupuesto nacional a los municipios \u201creci\u00e9n nacidos\u201d. Lo mismo que al se\u00f1alar que estos municipios nuevos s\u00f3lo ser\u00e1n tenidos en consideraci\u00f3n en la distribuci\u00f3n del a\u00f1o fiscal del 2001. Estima que as\u00ed se violan, entre otros, los art\u00edculos que consagran el Estado social de derecho (art. 1 de la Constituci\u00f3n), el 49 de la Carta, sobre la salud y el saneamiento ambiental, porque se trata de servicios p\u00fablicos a cargo del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Conforme al precepto contenido en el art\u00edculo 357 de la Carta, “los municipios participar\u00e1n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n”, en el porcentaje que determine la ley a iniciativa del Gobierno, ley esta que definir\u00e1 en cu\u00e1les \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social se utilizar\u00e1n estos recursos para la financiaci\u00f3n de dichas inversiones. \u00a0<\/p>\n
3.3. En cuanto a la previsi\u00f3n de que los municipios creados y reportados despu\u00e9s del 30 de junio de 1999 ser\u00e1n tenidos en consideraci\u00f3n en el a\u00f1o fiscal del 2001, es el resultado de la propia l\u00f3gica de las cosas. No puede interpretarse como una manera de que la ley para una vigencia determinada, se est\u00e9 inmiscuyendo en la de otra vigencia futura, se trata, se repite, de una soluci\u00f3n, en principio, l\u00f3gica, que, sin embargo, el legislador, dentro de la cl\u00e1usula general de competencia, puede modificar para la ley de presupuesto del a\u00f1o \u00a02001. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 El art\u00edculo 35 de la Ley 547 de 1999, es constitucional. \u00a0<\/p>\n
4.1. Seg\u00fan el actor, este art\u00edculo favorece los intereses privados de los banqueros nacionales y extranjeros y no el inter\u00e9s nacional, al autorizar realizar pagos anticipados durante al vigencia fiscal del a\u00f1o 2000 e, inclusive, del a\u00f1o 2001. El legislador resuelve, dice el demandante, sin ninguna contraprestaci\u00f3n, anticipar pagos, en un momento en que existen campa\u00f1as encaminadas al no pago de la deuda p\u00fablica, o a su condonaci\u00f3n o la de los intereses. As\u00ed, el \u00a0 precepto desconoce el pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n y todos los art\u00edculos de la Carta que garantizan un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo. Viola, en opini\u00f3n del demandante, tambi\u00e9n, el art\u00edculo 364 de la Carta, en cuanto se\u00f1ala que el endeudamiento p\u00fablico interno y externo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales no puede exceder su capacidad de pago. \u00a0<\/p>\n
4.2. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en este proceso, explic\u00f3 que, contrario \u00a0a lo dicho por el actor, la norma busca favorecer los intereses de la Naci\u00f3n, porque si existen apropiaciones presupuestales, los prepagos que se hagan redundar\u00e1n en menores intereses. En cuanto a la raz\u00f3n de que se pueda atender el servicio de la deuda p\u00fablica externa correspondiente a la primera semana del mes de enero del 2001, este hecho obedece a razones eminentemente operativas, que explica as\u00ed: \u201ctoda vez que la fecha para efectuar los pagos y la moneda en que se deben efectuar los mismos por parte de la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional requieren de un tr\u00e1mite previo, el que se debe adelantar en unos d\u00edas h\u00e1biles de antelaci\u00f3n que han sido preestablecidos por el Banco de la Rep\u00fablica y por la propia Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional, lo que hace que el cumplimiento de los compromisos externos se efect\u00fae en algunos eventos en fechas posteriores al 31 de diciembre de la vigencia fiscal en curso.\u201d (folio 57) Es decir, se\u00f1ala la interviniente, que no se vulneran las normas se\u00f1aladas por el actor, pues, los recursos con los que se sirve la deuda en la primera semana de enero corresponden a la vigencia fiscal inmediatamente anterior. Observa que el no pago oportuno de intereses acarrea el pago de intereses moratorios y las sanciones accesorias, lo que resulta en exceso severo si se tiene la apropiaci\u00f3n presupuestal. \u00a0<\/p>\n
4.3. La Corte considera que realmente, sobre el aspecto del favorecimiento de intereses privados sobre el inter\u00e9s general, no existe el cargo de violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Lo que existe es un cargo general de que inconveniencia de la norma al sentir del actor. Asunto que escapa del control de constitucionalidad de la Corte. Y sobre el reproche de que el precepto compromete recursos fiscales de un a\u00f1o posterior al de la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000, la explicaci\u00f3n suministrada por la interviniente resulta apropiada, m\u00e1s, bajo la perspectiva de que los dineros con que se paga en la primera semana de enero del a\u00f1o 2001 son de la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000. Es decir, que adquiere gran \u00a0importancia, para el inter\u00e9s general, el prever que no se produzcan intereses moratorios durante este breve per\u00edodo, la primera semana del a\u00f1o 2001, existiendo apropiaci\u00f3n presupuestal, raz\u00f3n por la cual la norma acusada se ajusta a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los art\u00edculos 15, 63 y 69 de la Ley 547 de 1999. \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0En relaci\u00f3n con los art\u00edculos acabados de mencionar, se encuentra por la Corte que no puede pronunciarse de m\u00e9rito sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas en ellos contenidas, por ausencia de cargo tendiente a demostrar el quebranto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por las razones que van a expresarse: \u00a0<\/p>\n
5.1.1. \u00a0En cuanto hace referencia al art\u00edculo 15 de la Ley 547 de 1999, el actor se\u00f1ala que este art\u00edculo al establecer que los recursos destinados a capacitaci\u00f3n y a bienestar social no pueden tener como objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, primas, etc., ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie, y que, para los programas de capacitaci\u00f3n, las matr\u00edculas se girar\u00e1n directamente a los establecimientos educativos, significa que no hay que darle nada al trabajador en capacitaci\u00f3n o en bienestar, lo que viola los art\u00edculos constitucionales que establecen que Colombia es un Estado social de derecho (pre\u00e1mbulo, arts. 1 y 2 de la Carta), lo mismo que el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, en lo pertinente a la intervenci\u00f3n del Estado en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Seg\u00fan el actor, la norma excluye la capacitaci\u00f3n y el bienestar social del mundo del trabajo y lo lleva al de las finanzas, lo que afecta la dignidad del trabajador. \u00a0<\/p>\n
Considera la Sala que realmente no hay cargo contra el art\u00edculo 15 acusado. Se trata de la interpretaci\u00f3n subjetiva del actor, pues, la norma no excluye a los servidores p\u00fablicos de los programas de capacitaci\u00f3n o de bienestar social. Lo que dice es la forma c\u00f3mo se hace efectiva. Por ejemplo, establece que el valor de las matr\u00edculas de los servidores p\u00fablicos, en los programas de capacitaci\u00f3n, se gire directamente al establecimiento educativo, lo que en nada contrar\u00eda la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.1.2. \u00a0Con respecto al art\u00edculo 63 de la Ley 547 de 1999, en la demanda inicialmente presentada por el actor, no se formul\u00f3 ninguna acusaci\u00f3n para demostrar su inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Dentro del plazo que le fue concedido para subsanar los defectos advertidos respecto de este y otros art\u00edculos demandados como inconstitucionales, nada dijo el actor en relaci\u00f3n con las razones por las cuales estima como contrario a la Constituci\u00f3n el art\u00edculo 63 de la Ley 547 de 1999. Ello no obstante, manifest\u00f3 su desistimiento de la demanda en cuanto hace referencia a este \u00faltimo art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
La Corte admiti\u00f3 la demanda y, ahora, en la sentencia ha de advertir, una vez m\u00e1s, que en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad, en las que se ejerce un derecho pol\u00edtico en defensa de la primac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n, no resulta admisible el desistimiento una vez que se ha ejercitado la acci\u00f3n, raz\u00f3n esta por la cual constituye una carga del demandante la expresi\u00f3n de cu\u00e1les normas de la Carta considera infringidas y las razones que invoca para el efecto, nada de lo cual se realiz\u00f3 por el ciudadano demandante en este caso, lo que lleva a la Corte a la inhibici\u00f3n en raz\u00f3n de ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.3. \u00a0Por lo que se refiere al art\u00edculo 69 de la Ley 547 de 1999, el actor considera que lo establecido en esta norma busca suprimir las entidades all\u00ed consagradas, que son : Incora, INPA, Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n, Unidad Administrativa de la Aeron\u00e1utica Civil, Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Regionales Aut\u00f3nomas y Ministerio de la Cultura. Se\u00f1ala que esto viola numerosos art\u00edculos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte comparte lo expresado por el se\u00f1or Procurador en el sentido de que la Sala debe inhirse, porque, realmente, no hay un cargo en esta demanda, pues el actor confunde el hecho de establecer un l\u00edmite a los gastos de funcionamiento con la desaparici\u00f3n de dichas entidades. Por ello, las explicaciones sobre la importancia de las entidades se\u00f1aladas en el precepto acusado, en la vida nacional, resultan de conveniencia y no cargos de constitucionalidad, aspecto, que como se dijo, no es de competencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- \u00a0Declarar \u00a0INEXEQUIBLES los incisos tercero y quinto del art\u00edculo 11 de la Ley 547 de 1999, as\u00ed como el art\u00edculo 13 de la misma ley. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n “hasta el 30 de junio de 1999” del inciso primero del art\u00edculo 20 de la Ley 547 de 1999, as\u00ed como el inciso segundo de dicho art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- \u00a0Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 35 de la Ley 547 de 1999. \u00a0<\/p>\n
Cuarto.- INHIBIRSE de pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los art\u00edculos 15, 63 y 69 de la Ley 547 de 1999, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIRO CHARRY RIVAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E). \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E.) \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E). \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N H. ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E.) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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