\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1545\/00 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Unificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
POTESTAD TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Unificaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEGISLACION TRIBUTARIA-No est\u00e1tica ni reformable \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Sustituci\u00f3n y creaci\u00f3n por uno nuevo \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO GLOBAL A GASOLINA Y ACPM-Renta nacional \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO GLOBAL A GASOLINA Y ACPM-No destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0<\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIA A MUNICIPIO-Sujeci\u00f3n a normas constitucionales \u00a0<\/p>\n
RENTAS-Cedidas anticipadamente por la Naci\u00f3n a entidades locales \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD ECONOMICA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Referencia: expediente D-3001 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 58 y 59 de la Ley 223 de 1995\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Jos\u00e9 Dar\u00edo Forero Fern\u00e1ndez \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano JOSE DARIO FORERO FERNANDEZ, demand\u00f3 los art\u00edculos 58 y 59 de la Ley 223 de 1995 \u201cPor la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario oficial No. 42.160 del 20 de diciembre de 1995. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley 223 de 1995 \u00a0<\/p>\n
(20 de diciembre) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
(……) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 58. Impuesto global a la gasolina y al ACPM. A partir del 1 de marzo de 1996, sustit\u00fayese el impuesto a la gasolina y el ACPM y la contribuci\u00f3n para la descentralizaci\u00f3n consagrados en los art\u00edculos 45 y 46 de la Ley 6 de 1992, el impuesto al consumo de la gasolina \u2013motor, establecidos en los art\u00edculos 84 y 86 de la Ley 14 de 1983, por un impuesto global a la gasolina y al ACPM que se liquidar\u00e1 por parte del productor o importador; para tal efecto el Ministerio de Minas y Energ\u00eda fijar\u00e1 por resoluci\u00f3n la nueva estructura de precios. Este impuesto se cobrar\u00e1: en las ventas, en la fecha de emisi\u00f3n de la factura; en los retiros para consumo propio, en la fecha del retiro; en las importaciones en la fecha de nacionalizaci\u00f3n del producto. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. Quedar\u00e1n exentos del impuesto contemplado en este art\u00edculo, el diesel marino y fluvial y los aceites vinculados. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 59. Base gravable y tarifa. \u00a0El impuesto global a la gasolina y al ACPM se liquidar\u00e1 y pagar\u00e1 por raz\u00f3n de trescientos treinta pesos ($330) por gal\u00f3n para gasolina regular, cuatrocientos cinco pesos ($405) por gal\u00f3n para gasolina extra y doscientos quince pesos ($215) por gal\u00f3n de ACPM, en la forma y dentro de los plazos se\u00f1alados por el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl uno punto uno por ciento (1.1%) del impuesto global a la gasolina motor, regular y extra, se distribuir\u00e1 a los Departamentos y al Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. \u00a0Dicho porcentaje equivale al impuesto al consumo de la gasolina motor y al subsidio a la gasolina motor establecidos en los art\u00f1iculos 84 y 86 de la Ley 14 DE 1983. \u00a0La Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos lo girar\u00e1 directamente a las respectivas tesorer\u00edas departamentales y del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl veinticinco coma seis por ciento (25,6%) del impuesto global de la gasolina motor, regular y extra, ser\u00e1 distribuido exclusivamente a la Naci\u00f3n para cubrir parcialmente las transferencias a los municipios. \u00a0Dicho porcentaje equivale a la contribuci\u00f3n para la descentralizaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 46 de la Ley 6 de 1992. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. Los valores absolutos expresados en moneda nacional, incluidos en este art\u00edculo se reajustar\u00e1n al primero de marzo de cada a\u00f1o , de conformidad con la meta de inflaci\u00f3n que establezca el Banco de la Rep\u00fablica para el a\u00f1o correspondiente, las cuales se reflejar\u00e1n en el respectivo precio\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Considera el actor que las disposiciones acusadas violan los art\u00edculos 43 (transitorio), 333, 334, 336 y 359 de la Constituci\u00f3n por las razones que enseguida se resumen: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 43 transitorio de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que \u201cPara financiar el funcionamiento de las nuevas instituciones y atender las obligaciones derivadas de la reforma constitucional que no hayan sido compensadas por la disminuci\u00f3n de gastos o el traslado de responsabilidades, el Congreso podr\u00e1, por una sola vez, disponer ajustes tributarios cuyo producto se destine exclusivamente a la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0No es necesario un an\u00e1lisis profundo, para deducir que la norma analizada es contraria a derecho. \u00a0Con la promulgaci\u00f3n de la Ley 6 de 1992, el Congreso agot\u00f3 su competencia. \u00a0La autorizaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 fue expresa: \u201cpor una sola vez\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Naci\u00f3n al agrupar y dar otra denominaci\u00f3n a unos grav\u00e1menes \u2013el impuesto global- para poder continuar recaudando unos impuestos indirectos derogados por la Constituci\u00f3n y ya cobrados por la estructura de precios de los combustibles (como son el impuesto al valor agregado y la sobretasa) \u201cfortalece la posici\u00f3n de ECOPETROL en el mercado nacional e impide la libre competencia de los particulares que quisieran importar combustibles o intervenir en refiner\u00edas, porque el impuesto global se cobra al momento de la nacionalizaci\u00f3n o de la venta en refiner\u00eda\u201d. \u00a0Se configura as\u00ed, una violaci\u00f3n al art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u201cPor el hecho de gravar unos bienes de primera necesidad para el desarrollo de la econom\u00eda \u2013como son los combustibles- y establecer una cadena de impuestos que alcanzan un porcentaje equivalente al 107% del precio de venta en refiner\u00eda, el Estado est\u00e1, en abierta contradicci\u00f3n con el art\u00edculo 334 Superior, deteriorando injustificadamente la capacidad adquisitiva y el nivel de vida de los habitantes, est\u00e1 coartando la libre competencia de los importadores y refinadores potenciales, y est\u00e1 restringiendo los beneficios del desarrollo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las normas acusadas tambi\u00e9n vulneran el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues al disponer la manera de repartir los recursos recaudados como resultado del cobro del impuesto unificado, crea una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica que contrar\u00eda lo dispuesto en la Carta Fundamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano ENRIQUE GUERRERO RAMIREZ, actuando como apoderado de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Estos son los argumentos en los que sustenta su postura:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Si en gracia de discusi\u00f3n se acepta que las normas impugnadas fueron promulgadas por el legislador en ejercicio de las atribuciones conferidas por el art\u00edculo 43 transitorio de la Carta Pol\u00edtica, resulta claro que el Congreso de la Rep\u00fablica no queda impedido para ejercer sus funciones permanentes, \u201cpues eso ser\u00eda un contrasentido y representar\u00eda la par\u00e1lisis del Estado en la materia, al cristalizar unas normas de ajuste tributario y de gasto p\u00fablico para asumir responsabilidades y con destino a la Naci\u00f3n\u201d (sic). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Los art\u00edculos demandados \u201cen ninguna forma establecen un poder dominante de ECOPETROL por el s\u00f3lo hecho de integrar en un impuesto global, grav\u00e1menes que se encontraban regulados en distintas leyes preexistentes\u2026 Un estudio comparativo entre las normas vigentes con anterioridad a la expedici\u00f3n de la Ley 223 de 1995 y el texto de los preceptos impugnados, permite explicar todo lo contrario a lo que afirma el demandante, pues en los impuestos sustituidos de la Ley 6 de 1992 se menciona a ECOPETROL como el sujeto pasivo encargado de liquidar los impuestos que se sustituyen, mientras que en la nueva ley (la 223 de 1995), se sustituye a ECOPETROL por el productor y el importador respecto de los combustibles sometidos a gravamen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u201cEs el Congreso el llamado a evaluar la oportunidad de crear los impuestos, el impacto econ\u00f3mico y pol\u00edtico de su establecimiento, la magnitud de su cobertura, el beneficio financiero que puede reportar para las arcas estatales, el \u00e1mbito temporal, territorial y personal de su aplicaci\u00f3n, los hechos en los cuales debe recaer, las bases para su c\u00e1lculo y liquidaci\u00f3n, las formas de recaudo y pago y los dem\u00e1s aspectos indispensables para que, con apoyo en la aludida potestad, los gobernados contribuyan a los fines de beneficio com\u00fan\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u201cNo cabe duda de que la imposici\u00f3n del impuesto a las ventas e importaciones de gasolina y al ACPM, tiene un efecto directo en el precio o costo de los mismos, pero ello no afecta el libre juego de la oferta y la demanda dentro de la venta de combustibles en el pa\u00eds, pues es un impuesto que todos los consumidores deben cubrir, incluso los productores, si deciden retirar combustibles o, los importadores en la nacionalizaci\u00f3n de estos productos. \u00a0No existe una selecci\u00f3n espec\u00edfica para incluir o excluir en forma singular o plural un determinado de contribuyentes del citado impuesto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u201cLa generalidad del tributo que se estudia, al contrario de lo expuesto en la demanda, resulta muy claro, pues en ellos se estipula la forma en que se van a distribuir estos ingresos, pero en ning\u00fan momento, el gasto espec\u00edfico o la contraprestaci\u00f3n especial que deba prestarse\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano ALVARO LEYVA ZAMBRANO, en su calidad de presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino para pedir la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 58 y los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 59 de la Ley 223 de 1995; respecto de los dem\u00e1s apartes demandados considera que la Corte ha de declarar su consitucionalidad. \u00a0Estos son los argumentos en los que se apoya su petici\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u201cEn el presente caso, hubo una sustituci\u00f3n de unos tributos por otro\u201d, camino que escogi\u00f3 el legislador para cumplir con las funciones que le asigna la Constituci\u00f3n. \u00a0\u201cAs\u00ed las cosas, es forzoso concluir que la sustituci\u00f3n de los impuestos creados en 1992 es total, de suerte que estos desaparecieron del orden jur\u00eddico colombiano. \u00a0El legislador, ten\u00eda competencia para hacerlo; y esa competencia, a primera vista, no tiene relaci\u00f3n alguna con la extraordinaria que le confiri\u00f3, de manera pasajera, el art\u00edculo 43 transitorio, que era para crear rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u201cSin embargo, es preciso hacer las siguientes observaciones: si el tributo \u00a0 creado en 1992 y su recargo, consagrado tambi\u00e9n en el mismo a\u00f1o, desaparecen, el impuesto creado en 1995 es nuevo y su producto no puede tener una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, lo cual torna inconstitucionales los incisos 2 y 3 del art\u00edculo 59 de la Ley 223 de 1995. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u201cAdem\u00e1s, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 58 ibidem resulta violatorio del art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, pues concede exenciones a impuestos departamentales, lo cual ya estaba prohibido antes de 1991\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. \u201cEn relaci\u00f3n con los art\u00edculos 333, 334 y 336 de la Carta no se observa transgresi\u00f3n, si partimos del supuesto normativo f\u00e1ctico que consiste en que se trata de un gravamen general, que (sic) aplica a todos los contribuyentes, de manera que con su imposici\u00f3n no se est\u00e1 favoreciendo a un determinado sector o empresa sin justificaci\u00f3n alguna. \u00a0El impuesto global a la gasolina, establecido mediante la Ley 223 de 1995, es un impuesto indirecto que recauda ECOPETROL y ahora lo recaudan todos los productores e importadores (incluido ECOPETROL) como un deber de colaboraci\u00f3n. \u00a0El sujeto pasivo son los consumidores que, en consecuencia, son quienes soportan el hecho econ\u00f3mico, es decir, su pago real\u201d1. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2246 del 13 de julio del a\u00f1o 2000, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 58 y 59 de la Ley 223 de 1995, por los motivos que se resumen a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. “En verdad, la facultad impositiva, en todas sus manifestaciones act\u00faa como instrumento de pol\u00edtica fiscal y macroecon\u00f3mica, porque adem\u00e1s de permitir la financiaci\u00f3n de los gastos e inversiones del Estado, representa un mecanismo de intervenci\u00f3n con el cual se alcanzan los objetivos superiores de promoci\u00f3n del desarrollo arm\u00f3nico de las regiones y estimulo a la competencia y productividad empresarial, mediante la equitativa de las rentas nacionales”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. “Entonces, bien puede el legislador sustituir el impuesto a la gasolina y al ACPM, la contribuci\u00f3n a la descentralizaci\u00f3n, el impuesto al consumo a la gasolina y el subsidio a la misma, por un solo gravamen como es el impuesto global a la gasolina, puesto que mediante tal determinaci\u00f3n ejerce plenamente la autonom\u00eda fiscal que le asigna la Carta Pol\u00edtica, m\u00e1xime cuando persigue un objetivo de car\u00e1cter macroecon\u00f3mico que es el estimulo a la inversi\u00f3n privada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. “La simple lectura de las disposiciones acusadas revela que la intenci\u00f3n del legislador no fue otra que la de ejercer el poder impositivo que le atribuyen los art\u00edculos 150-12 y 338 Superiores, para sustituir, mediante una nueva contribuci\u00f3n fiscal unos tributos preexistentes con la finalidad de que su cobro fuera m\u00e1s racional y equitativo para los contribuyentes”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. En criterio del procurador la tacha de inconstitucionalidad en contra de la forma como las normas demandadas disponen el reparto de los ingresos percibidos por el Estado como resultado del cobro del impuesto global de la gasolina (con destino a los departamentos y al Distrito Capital), no est\u00e1 llamada a prosperar, pues se trata de participaciones hechas “en virtud de normas anteriores a la Carta Pol\u00edtica de 1991, que reciben los entes territoriales a t\u00edtulo de transferencias de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, por lo cual estar\u00edamos frente a la excepci\u00f3n consagrada en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 359 constitucional”.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 5, de la Constituci\u00f3n, corresponde a esta Corporaci\u00f3n decidir definitivamente, sobre la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 130 a 142 del Decreto 2158 de 1948.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El fundamento del reclamo que contra los art\u00edculos 58 y 59 de la Ley 223 de 1995 presenta el actor, descansa en el hecho de que dichas disposiciones contrar\u00edan las normas constitucionales que garantizan la libre actividad econ\u00f3mica, pues unifican una serie de tributos creando cargas que obstaculizan la labor empresarial de los importadores y refinadores de combustible privados, y disponen una distribuci\u00f3n de los recursos obtenidos por el pago de dicho gravamen que desconoce el mandato constitucional que prohibe la creaci\u00f3n de rentas de destinaci\u00f3n especifica (art\u00edculos 333, 334, 336 y 357 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de establecer si las previsiones hechas por el legislador infringen o no la Norma Fundamental, corresponde a la Corte determinar si la creaci\u00f3n de un impuesto global para la gasolina restringe la libre actividad econ\u00f3mica reconocida a los particulares, o contrar\u00eda los mandatos constitucionales que orientan la repartici\u00f3n de los recursos percibidos por el Estado para el cumplimiento de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
3. Sobre el impuesto global a la gasolina y el ACPM. \u00a0Alcance de la potestad tributaria del legislador. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 58 y 59 de la Ley 223 de 1995 establecen, respectivamente, el impuesto global a la gasolina y los elementos que lo configuran, con lo cual se unific\u00f3 en un solo tributo cuatro grav\u00e1menes que hasta la expedici\u00f3n de esa ley, se encontraban dispersos en diferentes ordenamientos, a saber: el impuesto al consumo a la gasolina motor y el subsidio a la misma, regulados por la Ley 14 de 1983 (arys. 84 y 86); el impuesto a la gasolina y al ACPM y la denominada contribuci\u00f3n para la descentralizaci\u00f3n, establecidos por la Ley 6 de 1992 (arts. 45 y 46). \u00a0<\/p>\n
En general, con la expedici\u00f3n de la Ley 223 de 1995, el Congreso tuvo en mira racionalizar el sistema tributario, mediante la unificaci\u00f3n de una serie de tributos, de manera que se facilitara e incrementara el recaudo de ciertos grav\u00e1menes. As\u00ed se expres\u00f3 en la exposici\u00f3n en la motivos del respectivo proyecto de ley: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, el proyecto de ley que se presenta a consideraci\u00f3n del Congreso busca hacer m\u00e1s transparente, equitativo, neutral y eficiente el sistema tributario. No contempla la creaci\u00f3n de nuevos tributos, ni tampoco la elevaci\u00f3n de las tarifas b\u00e1sicas de los principales impuestos. En consecuencia no aumentar\u00eda la carga tributaria para quienes est\u00e1n pagando a plenitud las tarifas vigentes, pero s\u00ed conducir\u00eda a incrementar el recaudo en todos aquellos casos en los cuales la imperfecci\u00f3n de las normas actuales permite o facilita la reducci\u00f3n de la carga tributaria efectiva o la evasi\u00f3n abierta\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con la expedici\u00f3n de la Ley 223 de 1995 y en particular, de las normas demandadas, el Congreso no ha hecho cosa distinta que ejercer la potestad tributaria que le ha conferido la Constituci\u00f3n (art. 338), la cual, como lo ha se\u00f1alado la Corte de manera reiterada2, es lo bastante discrecional y amplia para, dentro de una pol\u00edtica tributaria que el mismo legislador se\u00f1ala, crear, modificar, sustituir, unificar dos o m\u00e1s tributos, establecer o suprimir exenciones y a\u00fan decretar la extinci\u00f3n de un impuesto, siempre con sujeci\u00f3n a los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados por la misma Carta. Trat\u00e1ndose de la modificaci\u00f3n, sustituci\u00f3n o extinci\u00f3n de impuestos locales, ha dicho la Corte3 que en materia tributaria no se puede hablar de derechos adquiridos, de manera que la garant\u00eda que consagra el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n para los bienes y rentas de las entidades territoriales, debe armonizarse con los art\u00edculos 150-2, 300-4 y 313-4 del estatuto fundamental, en cuanto no contradice la facultad del Congreso de autorizar, modificar, sustituir o derogar tributos de dichas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto del impuesto global a la gasolina y el ACPM, el legislador sustituy\u00f3 unos tributos creados en 1983 y 1992, para crear uno nuevo con elementos diferentes a los impuestos sustituidos. Para tal efecto, vale la pena tener en cuenta, el concepto emitido dentro del proceso por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, que al comparar los anteriores grav\u00e1menes con el impuesto global, llega a la conclusi\u00f3n de que si bien se conserva el mismo titular (la Naci\u00f3n), el sujeto pasivo (consumidor) y el hecho gravable (venta e importaci\u00f3n de gasolina y ACPM), se modifican aspectos esenciales como los que deja de ser un impuesto ad valorem para convertirse en espec\u00edfico, al establecer una tarifa fija (indexada) por unidad de volumen y no en valor, de modo que \u00a0se est\u00e1 frente a un impuesto nuevo. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye, que no es de recibo el cargo de inconstitucionalidad formulado, en cuanto a que, con la expedici\u00f3n de la ley 6 de 1992 (arts. 45 y 46) se hab\u00eda agotado la competencia del legislador para regular esos tributos y no pod\u00eda establecer uno que los sustituyera, motivo por el cual, por este aspecto, la creaci\u00f3n del impuesto global a tales combustibles no contraria la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, de acuerdo con los criterios que la jurisprudencia constitucional5 \u00a0ha trazado para identificar la naturaleza de una renta estatal, en particular, el criterio org\u00e1nico y material, no hay duda que el impuesto global regulado por las normas cuestionadas es una renta nacional. \u00a0Cabe ahora preguntar si, a la luz de las disposiciones constitucionales, el legislador pod\u00eda distribuir de antemano, determinado porcentaje (1.1%) de dicho impuesto a favor de los departamentos y el Distrito Capital, as\u00ed como, destinar otro porcentaje del mismo tributo (25.6%) para ser distribuido \u201cexclusivamente a la Naci\u00f3n para cubrir parcialmente las transferencias a los municipios\u201d. \u00a0<\/p>\n
4. Mecanismo constitucional para transferir recursos a las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
Para la Corte es evidente que, al desaparecer los anteriores grav\u00e1menes sobre los combustibles y crearse un nuevo impuesto que tiene el car\u00e1cter de renta nacional, \u00e9ste no puede tener una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto. Estando en vigencia la Carta anterior, bien pod\u00eda el legislador mediante la Ley 14 de 1983 (arts. 84 y 86) establecer un impuesto de consumo y el subsidio a la gasolina motor \u201ca favor de los departamentos y del Distrito Especial de Bogot\u00e1\u201d en determinados porcentajes, puesto que entonces, no exist\u00eda la prohibici\u00f3n constitucional para establecer ese tipo de destinaci\u00f3n. As\u00ed mismo, el Congreso estaba habilitado en ejercicio de su potestad tributaria (art. 338 C.P.), \u00a0para sustituir por medio del la Ley 6 de 1992 (art. 45) el impuesto ad valorem creado en 1968 por un impuesto a la gasolina y al ACPM y de manera excepcional, en virtud del art\u00edculo 43 transitorio de la Constituci\u00f3n, para establecer \u201cpor una sola vez\u201d la contribuci\u00f3n para la descentralizaci\u00f3n en un determinado porcentaje entre el precio final de venta al p\u00fablico de la gasolina y el monto del precio vigente al momento de expedici\u00f3n de la ley, destinada exclusivamente a la Naci\u00f3n, con el objeto de cubrir parcialmente las transferencias a los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, al sustituirse dichos tributos por un impuesto nuevo, el fundamento constitucional para tales destinaciones, que fueron \u00a0reproducidas con modificaciones en los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 59 de la Ley 223 de 1995 ya no existe, pues a pesar de que pudiera pensarse \u2013 como lo aduce el Procurador en su concepto – que se trata de las participaciones de los departamentos previstas en el numeral 1) del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, como una de las excepciones a la prohibici\u00f3n de las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, en realidad, la norma superior se refiere expresamente a las \u201cparticipaciones previstas en la Constituci\u00f3n\u201d, a favor de los departamentos y municipios, que no son otras que las reguladas por los art\u00edculos 356, 357, 360 y 361 de la Carta, con sujeci\u00f3n a reglas establecidas por la ley de manera espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la Constituci\u00f3n de 1991, \u00a0dentro del marco de un Estado descentralizado, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, le otorg\u00f3 a \u00e9stas -entre otros derechos- \u00a0el de \u201cparticipar en las rentas nacionales\u201d (287-4 C.P.), de manera que puedan atender los servicios que se les asigne y la inversi\u00f3n social que les compete. \u00a0No obstante, este derecho debe ejercerse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, los cuales est\u00e1n estipulados en las normas superiores enunciadas, desarrolladas actualmente en la Ley 60 de 1993, mediante la cual se distribuyeron las competencias y los recursos de las entidades territoriales, conforme con los art\u00edculos 356 y 357.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consideraci\u00f3n a lo expuesto, los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 59 de la Ley 223 de 1993 son inconstitucionales, toda vez que contradicen la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Carta Pol\u00edtica, al mantener con algunas modificaciones las destinaciones de los tributos que se hab\u00edan establecido por las leyes 14 de 1983 y 6 de 1992. N\u00f3tese que en los incisos en menci\u00f3n, se indica de manera expresa que los porcentajes asignados a los departamentos, distrito capital y de forma exclusiva a la Naci\u00f3n establecidos equivalen en un caso, al impuesto y subsidio creado por los art\u00edculos 84 y 86 de la Ley 14 de 1983 y en el otro, por el art\u00edculo 46 de la ley 6 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, se procede por parte del legislador, a efectuar transferencias de recursos a los entes territoriales, sin sujetarse a los procedimientos y reglas establecidos en los art\u00edculos 356 y 357 del ordenamiento superior. Adicionalmente, el Congreso no pod\u00eda establecer el \u00a0porcentaje de destinaci\u00f3n exclusiva fijado en el inciso tercero del art\u00edculo 59, pues como ya se hab\u00eda observado por la Sala, en este caso, la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 43 transitorio, hab\u00eda autorizado de manera excepcional por una sola vez y de manera especial, el establecimiento de una renta con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0Las transferencias a las municipios, se reitera, deben someterse a los preceptos constitucionales, que se desconoce en las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, cabe advertir, que no puede arg\u00fcirse que las asignaciones previstas en las normas atacadas son rentas cedidas de manera anticipada por la Naci\u00f3n a las entidades locales, evento en el cual no constituir\u00edan rentas nacionales y por lo tanto, el legislador estar\u00eda habilitado para fijarles una destinaci\u00f3n espec\u00edfica sin quebrantar el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como no formar\u00edan parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n \u00a0y su distribuci\u00f3n no estar\u00eda sujeta a las reglas previstas en los art\u00edculos 356 y 357 de la Carta6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por cuanto, cuando la ley establece ese tipo de rentas, \u00a0procede a ceder a las entidades territoriales de manera absoluta, el producto de los recursos que se recauden por concepto del impuesto que se crea, de manera que salen del presupuesto de rentas nacionales y entran a formar parte de los recursos propios del ente territorial. Una cesi\u00f3n parcial, implica una transferencia que debe someterse a las reglas del art\u00edculo 357 superior. Ese fue el caso del impuesto a los veh\u00edculos automotores creado por la Ley 488 de 1998 (art. 146), examinado por la Corte en la sentencia C-720\/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), mediante el cual se unific\u00f3 una serie de grav\u00e1menes anteriores que pesaban sobre tales veh\u00edculos, cuyo producto se cedi\u00f3 en un 80% a los departamentos y en un 20% a los municipios, es decir, en un ciento por ciento, esas rentas entran a formar parte de los recursos de tales entidades y no se someten al mecanismo constitucional de distribuci\u00f3n de recursos entre los entes locales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a declarar exequibles el art\u00edculo 58 de la Ley 223 de 1995 y el inciso primero del art\u00edculo 59 de la misma ley, los incisos segundo y tercero que se declarar\u00e1n inexequibles. \u00a0<\/p>\n
5. Breve alusi\u00f3n a la libertad econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
No puede afirmarse, como lo hace el actor, que el contenido de los preceptos demandados establezca un tratamiento preferencial en cabeza de ciertas entidades p\u00fablicas o privadas (v.gr. ECOPETROL), toda vez que las normas acusadas no est\u00e1n regulando directamente el ejercicio de la actividad econ\u00f3mica relacionada con la producci\u00f3n de combustibles, sino sustituyendo unos impuestos existentes por otro de car\u00e1cter global que debe ser liquidado por el productor o importador. \u00a0<\/p>\n
En efecto, los art\u00edculos que son objeto del presente estudio se\u00f1alan con precisi\u00f3n cada uno de los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria que se regula, y no hacen referencia alguna a la forma de ejercer las labores de producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de la gasolina y el ACPM. \u00a0En ese orden de ideas, frente al gravamen que se prescribe, la Naci\u00f3n es el sujeto activo del tributo; el sujeto pasivo es el consumidor; el hecho gravable est\u00e1 constituido por la venta e importaci\u00f3n de gasolina o ACPM al consumidor final; la base gravable es de 330 pesos por gal\u00f3n para la gasolina regular, 405 pesos por gal\u00f3n para la gasolina extra y 215 pesos para el ACPM, valores que ser\u00e1n reajustados anualmente, de acuerdo con \u00a0la variaci\u00f3n en la meta de inflaci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de aplicar las tarifas se\u00f1aladas en la ley. \u00a0<\/p>\n
No se observa, entonces, quebranto alguno de las disposiciones contempladas en el art\u00edculo 334 y siguientes de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, si se tiene en cuenta que el gravamen global a los combustibles constituye tambi\u00e9n una expresi\u00f3n leg\u00edtima de la facultad interventora del Estado en la econom\u00eda, destinada a lograr los prop\u00f3sitos descritos en la Ley Fundamental. \u00a0La Corte ya ha tenido la oportunidad de expresarse sobre el particular, al aprobar la posibilidad de injerencia de las autoridades p\u00fablicas en el comportamiento de los actores econ\u00f3micos a trav\u00e9s de leyes que, entre otras materias, se encargan de precisar asuntos tributarios7. \u00a0Ha sostenido este Tribunal: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, la libertad econ\u00f3mica ha sido concebida como una facultad que tiene toda persona de realizar actividades de car\u00e1cter econ\u00f3mico, con la finalidad de crear, mantener o incrementar un patrimonio. Las actividades que conforman dicha libertad est\u00e1n sujetas a limitaciones impuestas por la Constituci\u00f3n y las leyes, por razones de seguridad, salubridad, moralidad, utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. En t\u00e9rminos generales, seg\u00fan la Corte Constitucional8, la libertad econ\u00f3mica se halla limitada por toda forma de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y por el establecimiento de monopolios o la calificaci\u00f3n de una determinada actividad como servicio p\u00fablico, la regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito, de las actividades comerciales e industriales. Esta presencia estatal puede manifestarse, como es sabido entre otras formas jur\u00eddicas y administrativas, mediante empresas industriales y comerciales o \u00a0sociedades de econom\u00eda mixta\u201d9. \u00a0<\/p>\n
6. A manera de conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La simple lectura de las disposiciones acusadas revela que la intenci\u00f3n del legislador no fue otra que la de ejercer el poder impositivo que le atribuyen los art\u00edculos 150 numeral 12 y 338 Superiores para sustituir, mediante una nueva contribuci\u00f3n fiscal unos tributos preexistentes con la finalidad de que su cobro fuera m\u00e1s eficiente y equitativo para los contribuyentes. \u00a0Dichas normas no constituyen una limitaci\u00f3n injustificada o irracional del derecho a la libre empresa, pues adem\u00e1s de tratarse de disposiciones tributarias dictadas por la autoridad competente con el cumplimiento de todos los requisitos se\u00f1alados por la ley, no hacen referencia material a las actividades econ\u00f3micas que se relacionan con la explotaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de hidrocarburos, que en todo caso, cuando el inter\u00e9s com\u00fan y la conveniencia nacional as\u00ed lo aconsejen, pueden ser objeto de limitaciones m\u00e1s o menos amplias, de acuerdo con la jurisprudencia se\u00f1alada por este Tribunal. \u00a0Finalmente, nada impide al legislador eximir ciertos bienes frente al cobro de un impuesto de car\u00e1cter nacional por \u00e9l creado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E : \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 58, y el inciso primero y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 59 de la Ley 223 de 1995 con respecto a los cargos formulados por el actor. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 59 de la Ley 223 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIRO CHARRY RIVAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Con relaci\u00f3n a este concepto, el actor envi\u00f3 al Magistrado Sustanciador un escrito en el que presenta \u201cinformaci\u00f3n actualizada de la evoluci\u00f3n de la carga tributaria contenida en el precio de venta al consumidor de los combustibles\u201d. \u00a0Dicho documento fue debidamente anexado al expediente que conforma el presente caso. \u00a0<\/p>\n
2 Ver entre otras, las \u00a0sentencias, \u00a0C-222\/95 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-506\/95 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz), C-393\/96 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz) y \u00a0C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-720795 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-393\/96. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencias C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-495\/98 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-720\/99 (M..P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-036\/96 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) \u00a0<\/p>\n
7 En la Sentencia C-269 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) la Corte aprob\u00f3 expresamente la facultad del Gobierno Nacional para regular asuntos econ\u00f3micos que guardan relaci\u00f3n con el la comercializaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de la gasolina en zonas de frontera. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional. Sentencia T-425 de 1992. MP. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional Sentencia C-269 de 2000. M.P. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1545\/00 \u00a0 TRIBUTO-Unificaci\u00f3n \u00a0 POTESTAD TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Unificaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 LEGISLACION TRIBUTARIA-No est\u00e1tica ni reformable \u00a0 TRIBUTO-Sustituci\u00f3n y creaci\u00f3n por uno nuevo \u00a0 IMPUESTO GLOBAL A GASOLINA Y ACPM-Renta nacional \u00a0 IMPUESTO GLOBAL A GASOLINA Y ACPM-No destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0 RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibici\u00f3n \u00a0 TRANSFERENCIA A MUNICIPIO-Sujeci\u00f3n a normas constitucionales \u00a0 RENTAS-Cedidas […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5126","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5126","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5126"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5126\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5126"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5126"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5126"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}